Séance du 21 mars 2000
M. le président. « Art. 13 bis. - Le titre III du livre Ier de la troisième partie du code général des collectivités territoriales est complété par un chapitre III ainsi rédigé :
« Chapitre III
« Exercice par un contribuable
des actions appartenant au département
«
Art. L. 3133-1
. - Tout contribuable inscrit au rôle du département a
le droit d'exercer, tant en demande qu'en défense, à ses frais et risques, avec
l'autorisation du tribunal administratif, les actions qu'il croit appartenir au
département, et que celui-ci, préalablement appelé à en délibérer, a refusé ou
négligé d'exercer.
« Le contribuable adresse au tribunal administratif un mémoire.
« Le président du conseil général soumet ce mémoire au conseil général
spécialement convoqué à cet effet. Le délai de convocation peut être abrégé.
« Lorsqu'un jugement est intervenu, le contribuable ne peut se pourvoir en
appel ou en cassation qu'en vertu d'une nouvelle autorisation. »
Je suis saisi de huit amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion
commune.
Les trois premiers sont identiques.
L'amendement n° 12 est présenté par M. Jacques Larché.
L'amendement n° 16 est déposé par M. de Rohan et les membres du groupe du
Rassemblement pour la République.
L'amendement n° 21 est présenté par M. de Raincourt et les membres du groupe
des Républicains et Indépendants.
Tous trois tendent à supprimer l'article 13
bis.
Par amendement n° 25, MM. Darniche et Adnot proposent, dans le premier alinéa
du texte présenté par l'article 13
bis
pour l'article L. 3133-1 du code
général des collectivités territoriales, après les mots : « tribunal
administratif », d'insérer les mots : « qui fixe le montant d'une somme à
consigner auprès du greffe de celui-ci ».
Par amendement n° 26, M. Darniche propose de remplacer l'avant-dernier alinéa
du texte présenté par l'article 13
bis
pour l'article L. 3133-1 du code
général des collectivités territoriales par deux alinéas ainsi rédigés :
« Après y avoir été autorisé, le président du conseil général représente le
département à cette instance.
« Le refus d'autorisation du tribunal administratif ouvre droit à réparation
du préjudice, y compris moral, subi au titre de cette procédure. »
Par amendement n° 13 rectifié, M. Jacques Larché propose, après les mots : «
au conseil général » de remplacer la fin de l'avant-dernier alinéa du texte
présenté par l'article 13
bis
pour l'article L. 3133-1 du code général
des collectivités territoriales par les mots : « réuni dans les conditions
prévues aux articles L. 3121-9 et L. 3121-10 ».
Par amendement n° 27, MM. Darniche et Adnot proposent de compléter le texte
présenté par l'article 13
bis
pour l'article L. 3133-1 du code général
des collectivités territoriales par deux alinéas ainsi rédigés :
« La somme consignée est restituée lorsque le recours a abouti à une décision
définitive constatant que la requête n'était pas abusive.
« La collectivité territoriale qui s'estime lésée par le recours abusif d'un
contribuable dans le cadre du présent article peut solliciter du juge l'octroi
de dommages et intérêts dans les conditions des articles 1382 et suivants du
code civil. »
Par amendement n° 28 rectifié, M. de Rohan et les membres du groupe du
Rassemblement pour la République proposent de compléter
in fine
le texte
présenté par l'article 13
bis
pour l'article L. 3133-1 du code général
des collectivités territoriales par un alinéa ainsi rédigé :
« Dans le cas d'une demande jugée abusive ou dilatoire, son auteur encourt une
amende dont le montant est fixé par le tribunal administratif. »
L'amendement n° 12 est-il soutenu ?...
La parole est à M. Gérard, pour défendre l'amendement n° 16.
M. Alain Gérard.
L'article 13
bis
permet à tout contribuable inscrit au rôle du
département d'exercer des actions appartenant au département.
La conséquence en serait, d'une part, un accroissement de la suspicion pénale
à l'égard des élus, suspicion que nous nous efforçons pourtant de combattre,
d'autre part, un déséquilibre dans les rapports entre administrés et élus,
puisque, sur simple rédaction d'un mémoire, un contribuable pourrait obtenir
une réunion spéciale du conseil général pour étudier son mémoire, alors même
qu'un conseiller général ne le pourrait pas.
Cette disposition, si elle était adoptée, aurait des effets extrêmement
nuisibles, puisque de telles actions pourraient obtenir un écho médiatique,
alors même que le tribunal administratif compétent ne leur donnerait pas de
suite.
Il convient donc de supprimer cet article en attendant de trouver une
rédaction qui ne porte pas atteinte aux collectivités territoriales et qui
préserve les intérêts des contribuables.
M. le président.
L'amendement n° 21 est-il soutenu ?...
La parole est à M. Darniche, pour présenter les amendements n°s 25 et 26.
M. Philippe Darniche.
L'article 13
bis
tend à étendre au département l'exercice de l'action
en substitution des contribuables, procédure actuellement applicable aux seules
communes, en application des articles L. 2232-5 et suivants du code général des
collectivités territoriales.
Si cette extension ne peut pas être supprimée - ce que nous verrons tout à
l'heure - elle doit toutefois être aménagée pour satisfaire au mieux l'intérêt
des différentes parties.
En effet, cette procédure expose à de nombreuses dérives. Je crains notamment
un risque important de paralysie pour les conseils généraux qui vont devoir
examiner les mémoires déposés par les contribuables, alors qu'aucune garantie
ne les protégera contre les recours abusifs, peu sanctionnés, nous le savons,
par la juridiction administrative.
C'est pourquoi, aux termes de l'amendement n° 25, le tribunal administratif
fixe le montant d'une somme à consigner auprès du greffe de celui-ci. Bien
évidemment, cette somme serait restituée après décision définitive prise par le
tribunal constatant que la requête n'était pas abusive.
J'en viens à l'amendement n° 26.
L'actuelle rédaction de cet article est profondément déséquilibrée en ce
qu'elle donne à tout contribuable le pouvoir d'obtenir une session spéciale du
conseil général, pouvoir dont ne dispose aujourd'hui, en vertu de l'article L.
3121-10 du code général des collectivités territoriales, que la commission
permanente, ou un tiers des membres du conseil général, ou, en cas de
circonstances exceptionnelles, le Gouvernement par décret.
En second lieu, l'article L. 3221-10 du code général des collectivités
territoriales confie à la commission permanente une compétence propre en
matière de défense dans les procédures contentieuses. Il serait contradictoire
de la priver de cette compétence dans l'instance administrative
pré-contentieuse qu'organise le nouvel article L. 3133-1.
Par ailleurs, bien que s'agissant d'une procédure administrative devant le
tribunal administratif et non d'un jugement, il paraît nécessaire que le
département puisse faire valoir sa position et que le contribuable supporte la
responsabilité de son mémoire en réparant l'éventuel préjudice subi. En effet,
dans le cadre d'une procédure administrative, le tribunal administratif ne peut
pas tirer les conséquences prévues dans les cas de requête abusive.
M. le président.
L'amendement n° 13 rectifié est-il soutenu ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission le reprend, monsieur le président.
M. le président.
Il s'agit donc de l'amendement n° 13 rectifié
bis.
La parole est à M. le rapporteur, pour le défendre.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je voudrais tout d'abord rappeler que les articles 13
bis
et 13
ter
étendent aux départements et aux régions l'action
en substitution des contribuables actuellement applicable aux seules communes
et structures intercommunales en application des articles L. 2132-5 et suivants
du code général des collectivités territoriales.
L'application dans les communes de ces articles qui ne posent pas de problème
de fond n'a pas soulevé de difficulté majeure depuis 1837. Aussi le Sénat
a-t-il approuvé, lors des lectures précédentes, l'extension de cette procédure
aux départements et régions.
Cependant, la réflexion a progressé depuis ; elle a mis en évidence la
nécessité de tenir compte de la spécificité des collectivités concernées.
Les modifications qui nous sont proposées aménagent la procédure applicable
sans remettre en cause son bien-fondé.
Il ne paraît pas, en effet, souhaitable, qu'un citoyen puisse provoquer une
réunion extraordinaire du conseil général ou du conseil régional : il
disposerait ainsi de pouvoirs beaucoup plus importants que ceux que détient un
conseiller général ou un conseiller régional et de pouvoirs équivalents à ceux
du tiers des membres d'une assemblée territoriale.
C'est pourquoi la commission des lois proposera de retenir les conseils selon
les conditions de droit commun et de permettre au tribunal administratif de
sanctionner les éventuelles demandes abusives.
Pour ces raisons, je demanderai aux auteurs des amendements visant à la
suppression des articles 13
bis
et 13
ter
de bien vouloir les
retirer. Ainsi, le débat serait utilement consacré aux améliorations que le
Sénat peut apporter à la procédure d'autorisation de plaider.
M. le président.
La parole est à M. Darniche, pour défendre l'amendement n° 27.
M. Philippe Darniche.
Cet amendement se situe dans le prolongement de l'amendement n° 25 selon
lequel, une fois saisi, le tribunal administratif fixe le montant d'une somme à
consigner auprès du greffe.
Le dispositif présenté par cet amendement vise à permettre à toute
collectivité territoriale qui s'estime lésée par le recours abusif d'un
contribuable de solliciter l'octroi de dommages et intérêts dans les conditions
des articles 1382 et suivants du code civil.
En effet, même s'il s'agit non pas d'un jugement, mais d'une procédure
administrative devant le tribunal administratif, il est nécessaire, pour le
département en particulier, de pouvoir faire valoir sa position et de demander
au contribuable sanctionné pour recours abusif de réparer l'éventuel préjudice,
y compris moral.
M. le président.
La parole est à M. Gérard, pour défendre l'amendement n° 28 rectifié.
M. Alain Gérard.
Il s'agit d'un amendement de repli.
L'actuelle rédaction de l'article 13
bis
est profondément
déséquilibrée, car elle donne à tout contribuable le pouvoir d'obtenir une
session spéciale du conseil général.
Par ailleurs, bien que s'agissant d'une procédure administrative devant le
tribunal administratif et non d'un jugement, il paraît nécessaire que le
département puisse faire valoir sa position et que le contribuable supporte la
responsabilité de son mémoire en réparant l'éventuel préjudice subi. En effet,
dans le cas d'une procédure administrative, le tribunal administratif ne peut
pas tirer les conséquences prévues dans les cas de requêtes abusives.
M. le président.
Quel est l'avis de la commission sur les amendements n°s 16, 25, 26, 27 et 28
rectifié ?
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n°
16, puisqu'il s'agit d'un amendement de suppression de l'article.
Elle émet également un avis défavorable sur l'amendement n° 25, qui lui paraît
satisfait par le droit existant. Cet amendement vise le cas dans lequel le
contribuable obtient du tribunal administratif l'autorisation de plaider au nom
du département. Dans ce cas, la loi poserait l'obligation, pour le
contribuable, de consigner une somme d'argent auprès du greffe du tribunal
administratif.
L'obligation de consigner une somme d'argent résulte actuellement d'une
disposition réglementaire codifiée à l'article R. 316-4 du code des communes,
encore en vigueur. Cet article R. 316-4 dispose que « le tribunal administratif
ou le Conseil d'Etat peuvent, s'ils accordent l'autorisation, en subordonner
l'effet à la consignation préalable des frais d'instance. Ils fixent dans ce
cas la somme à consigner ». Dans ces conditions, il ne semble pas utile de
reprendre dans la loi les dispositions actuellement en vigueur.
La commission est défavorable à l'amendement n° 26. Cet amendement a un double
objet. D'abord, il tend à substituer le président du conseil général au
contribuable qui a obtenu du tribunal administratif l'autorisation de plaider
au nom du département. Ensuite, il prévoit que le contribuable qui n'a pas reçu
l'autorisation de plaider répare le préjudice qu'il a ainsi causé au
département.
Il ne nous semble pas souhaitable que le contribuable cède sa place une fois
autorisé à agir en justice au nom de la collectivité. En effet, le contribuable
n'est autorisé à agir que si le département a préalablement refusé ou négligé
d'engager l'instance. De plus, la jurisprudence admet le pourvoi de la
collectivité devant le Conseil d'Etat au contentieux pour demander l'annulation
ou la réformation de la décision du tribunal. Je vous renvoie à la décision du
Conseil d'Etat en date du 9 juillet 1993, commune de Saint-Pierre.
Le Conseil d'Etat peut refuser l'autorisation précédemment accordée. Il peut
fonder sa décision sur des éléments d'information postérieurs à la décision du
tribunal. Dès lors, l'exécutif qui souhaiterait représenter lui-même le
département dans l'instance autorisée peut actuellement exercer un recours
devant le Conseil d'Etat et engager l'action en justice selon les conditions du
droit commun. C'est l'article L. 3221-10 du code général des collectivités
territoriales : « Le président du conseil général intente toutes les actions au
nom du département en vertu de la décision du conseil général et il peut, sur
l'avis conforme de la commission permanente, défendre à toute action intentée
contre le département. »
De plus, la réparation du préjudice subi par le département ne devrait pas
être automatique dans tous les cas où le contribuable n'a pas reçu
l'autorisation de plaider. Elle ne devrait concerner que les recours abusifs
afin de préserver les cas dans lesquels les contribuables agissent de bonne foi
et sans abus.
S'agissant de l'amendement n° 27, la commission émet un avis défavorable. Cet
amendement vise à compléter l'amendement n° 25 présenté par les mêmes auteurs,
auquel la commission a donné un avis défavorable et qui tend à obliger le
contribuable ayant reçu une autorisation de plaider au nom de la collectivité à
consigner une somme d'argent au greffe du tribunal administratif. Conformément
aux dispositions du code de procédure pénale, qui prévoit la consignation, la
somme serait restituée lorsque le recours a abouti à une décision définitive
constatant que la requête n'était pas abusive.
L'utilisation de la consignation comme moyen de lutte contre les recours
abusifs mériterait sans doute d'être transposée à la juridiction
administrative, comme le proposait le Sénat à l'article 5
bis
du présent
projet de loi, en matière d'urbanisme. Cependant, le cas visé par cet
amendement est très différent. Le contribuable qui a reçu une autorisation de
plaider répond à deux conditions cumulatives : sa requête a des chances de
succès et l'instance qu'il mène présente un intérêt suffisant pour la
collectivité. Même si l'arrêt du tribunal administratif accordant
l'autorisation ne préjuge en rien le jugement au fond, il ne paraît absolument
pas adapté de parler dans ce cas de « requête abusive ».
M. Jacques Mahéas.
Tout à fait !
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
La consignation d'une somme d'argent, si elle existe
actuellement dans la procédure de substitution des contribuables en vertu de
dispositions réglementaires, vise non pas à lutter contre les recours abusifs,
mais à s'assurer que le contribuable dispose des moyens financiers suffisants
pour mener à terme une procédure qui bénéficie à la collectivité.
Enfin, en cas de requête abusive, cet amendement prévoit l'octroi de dommages
et intérêts dans les conditions prévues par le code civil. Il convient de bien
distinguer la procédure d'autorisation de plaider de l'instance au fond. A la
demande de la collectivité, le juge du fond peut utiliser la procédure des
dommages et intérêts - juge pénal et juge civil - ou celle des frais
irrépétibles - juge administratif.
Par ailleurs, la commission est favorable à l'amendement n° 28 rectifié. Cet
amendement, qui vise à sanctionner les recours abusifs, mérite, en effet, de
retenir l'attention. Sa rédaction est calquée sur celle de l'article R. 88 du
code des tribunaux administratifs et des cours administratives d'appel, dont je
rappelle les termes : « Dans le cas de requête jugée abusive, son auteur
encourt une amende qui ne peut excéder 20 000 francs. » Il est d'autant plus
utile de prévoir une sanction contre les demandes abusives que la jurisprudence
actuelle exclut l'application de l'article R. 88 du code des tribunaux
administratifs et des cours administratives d'appel pour les arrêts du tribunal
administratif accordant ou refusant l'autorisation de plaider, au motif qu'ils
ne présentent pas de caractère juridictionnel.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur les amendements n°s 16, 25, 26, 13
rectifié
bis,
27 et 28 rectifié ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat.
Sur ces amendements, que nous retrouverons à l'article
13
ter
puisque l'article 13
bis
concerne le département et
l'article 13
ter
la région, permettez-moi de formuler quelques
observations générales qui justifient la position du Gouvernement.
D'abord, nous avons une série d'amendements visant à supprimer l'article 13
bis
qui permet l'exercice par un contribuable des actions appartenant au
département lorsque le contribuable estime que le département n'exerce pas ses
actions. Ces dispositions que le Sénat avait retenues en deuxième lecture
figurent aujourd'hui dans le code général des collectivités territoriales, et
figurent également au titre des établissements publics de coopération
intercommunale.
En tant que vice-président de la communauté urbaine de Lyon, je suis bien
placé pour dire que déjà certains contribuables ont souhaité exercer ces
actions, bien que la loi soit récente. Je ne vois pas pourquoi une disposition
qui existe pour les établissements publics de coopération intercommunale ne
serait pas étendue par l'article 13
bis
au département et par l'article
13
ter
à la région. Cette extension répond à une logique de
transparence.
Le deuxième point soulevé par ces amendements concerne la rédaction proposée
pour le troisième alinéa du nouvel article L. 3133-1 du code général des
collectivités territoriales et selon laquelle « le président du conseil général
soumet ce mémoire au conseil général spécialement convoqué à cet effet ». Cette
rédaction est en effet ambiguë. Convocation spéciale signifie, selon moi,
inscription à l'ordre du jour. En réalité, l'interprétation - puisque nous
traitons de points de procédure et Dieu sait si les procéduriers peuvent être
nombreux - pourrait faire comprendre que le conseil général est convoqué en
session extraordinaire. Aussi, pour que toute ambiguïté soit levée, le
Gouvernement est favorable à l'amendement n° 13 rectifié
bis.
La troisième question est plus complexe puisqu'elle porte sur la
responsabilité d'une requête abusive à la charge du contribuable. Il me semble
que, en l'occurrence, il y a confusion entre la sanction des recours abusifs et
la réparation du préjudice que le département peut éventuellement demander. En
tout état de cause, il ne semble pas utile d'ajouter des dispositions au texte
actuel, qui prévoit déjà que le contribuable exerce son action à ses frais et
risques, puisque la référence à ces frais et risques réserve la possibilité
d'une réparation civile pour le département. C'est pourquoi le Gouvernement est
défavorable aux autres amendements qui conduisent à accentuer la responsabilité
du contribuable en cas de requête abusive.
J'ajouterai que ces amendements introduiraient un hiatus par rapport à la
procédure applicable à l'échelon communal et renforceraient encore ce régime de
responsabilité.
Le Gouvernement est donc favorable à l'amendement n° 13 rectifié
bis
et
défavorable aux amendements n°s 16, 25, 26, 27 et 28 rectifié.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
Je demande la parole.
M. le président.
La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Amoudry,
rapporteur.
A ce point du débat, je voudrais souligner que, puisque ce
texte est examiné en nouvelle lecture au Sénat, l'Assemblée nationale ne
pourra, en lecture définitive, que voter son texte de nouvelle lecture assorti,
éventuellement, de nos amendements. La suppression des articles 13
bis
et 13
ter
ne lui permettrait pas de modifier son point de vue. C'est
la raison pour laquelle je demande la priorité pour le vote de l'amendement n°
13 rectifié
bis
et de l'amendement n° 28 rectifié.
M. le président.
Quel est l'avis du Gouvernement sur la demande de priorité ?
M. Jean-Jack Queyranne,
secrétaire d'Etat.
En ce domaine, je laisse la sagesse du Sénat
s'exercer.
M. le président.
La priorité est ordonnée.
Je vais donc mettre aux voix l'amendement n° 13 rectifié
bis
.
M. Jacques Mahéas.
Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président.
La parole est à M. Mahéas.
M. Jacques Mahéas.
Selon nous, l'amendement n° 13 rectifié
bis
est un amendement de bon
sens. Aussi, nous le voterons. Les divers amendements déposés au sein de notre
commission visent à substituer une réunion dans les conditions de droit commun
à la réunion extraordinaire du conseil général ou du conseil régional -
l'explication de vote sera la même à l'article 13
ter
qui concerne le
conseil régional - spécialement convoqué dès lors qu'un contribuable souhaite
exercer un recours au nom du département ou de la région.
M. le président.
Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 13 rectifié
bis
, accepté par le
Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 28 rectifié, accepté par la commission et
repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président.
En conséquence, les amendements n°s 16, 26 et 27 n'ont plus d'objet.
Monsieur Darniche, l'amendement n° 25 est-il maintenu ?
M. Philippe Darniche.
Compte tenu des explications de M. le rapporteur, je le retire.
M. le président.
L'amendement n° 25 est retiré.
Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13
bis,
modifié.
(L'article 13
bis
est adopté.)
Article 13 ter