Séance du 2 juin 1999
M. le président. « Art. 13. _ I. _ Le montant de la dotation générale de décentralisation et, s'il y a lieu, celui du produit des impôts affectés aux départements pour compenser, dans les conditions prévues par les articles L. 1614-1 à L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, l'accroissement net de charges résultant des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales sont réduits, pour chaque département, d'un montant égal aux dépenses consacrées à l'aide médicale en 1997, diminué de 5 % et revalorisé en fonction des taux de croissance annuels de la dotation globale de fonctionnement fixés pour 1998, 1999 et 2000.
« Cette réduction est fixée, pour chaque département, par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, après avis de la commission mentionnée à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales.
« II. _ Les dépenses visées au I du présent article sont constituées par les dépenses inscrites au titre de l'aide médicale dans les chapitres des comptes administratifs des départements de 1997 relatifs à l'aide sociale ou à l'insertion, à l'exclusion des charges des services communs réparties entre services utilisateurs.
« III. _ L'article 38 de la loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988 relative au revenu minimum d'insertion est ainsi modifié :
« 1° Dans la première phrase, les mots : "un crédit au moins égal à 20 % des sommes versées" sont remplacés par les mots : "un crédit au moins égal, pour la métropole, à 17 % des sommes versées et, pour les départements d'outre-mer, à 16,25 % des sommes versées" ;
« 2° La seconde phrase est supprimée. »
Sur l'article, la parole est à M. Chabroux.
M. Gilbert Chabroux. Monsieur le président, madame la ministre, mes chers collègues, cet article 13 est relatif au financement de la CMU, plus précisément à la part de financement qui incombe aux collectivités locales, aux départements et aux communes.
En fait, les collectivités locales vont assurer l'essentiel du financement, soit 5,3 milliards de francs sur 9 milliards de francs. Sur ces 5,3 milliards de francs qui vont remonter des départements, un peu plus d'un milliard de francs - 1,2 milliard de francs exactement - proviennent des communes, sous la forme actuelle des contingents communaux d'aide sociale.
Un certain nombre de questions se posent.
Comment les départements pourraient-ils recouvrer ces sommes pour une compétence qu'ils n'auront plus à assurer ? Une esquisse de réponse nous a été apportée, mais nous voudrions savoir plus précisément ce qui sera décidé.
Il nous semble qu'il faut aller vers la suppression du contingent d'aide sociale - tout le monde a l'air à peu près d'accord sur ce point - et sa compensation par un prélèvement sur la DGD versée aux départements et la DGF versée aux communes. Des réunions se sont tenues récemment à ce sujet. Elles ont permis d'avancer et, pratiquement, de régler ce problème.
Mais il resterait - je voudrais y insister - le problème très sensible des disparités dans les modes de calcul qui étaient pratiqués et celui des injustices qui en résultent pour de nombreuses communes, particulièrement pour les villes, les villes moyennes et les grandes villes, qui versent des contributions par habitant très élevées, bien supérieures à la moyenne nationale : 65 % de plus pour les villes de plus de 100 000 habitants.
Or c'est dans ces villes que se concentrent les difficultés sociales. Il est difficile d'admettre qu'elles doivent payer plus portionnellement parce qu'elles comptent plus de pauvres et parce que le nombre de dossiers d'admission à l'aide sociale y est forcément plus élevé !
Nous savons bien que cette question est difficile, et le ministère de l'intérieur s'en est saisi. Mais il serait hautement souhaitable qu'à l'occasion de la discussion de ce projet de loi il puisse être envisagé des dispositions concrètes pour mettre fin, au moins partiellement, à des inégalités manifestement insupportables.
Ne faudrait-il pas, par exemple, classer les communes en fonction d'un indice synthétique comparable à celui de la DSU et répartir la contribution globale communale selon ce classement ?
Des discussions ont été engagées, je le répète. Hier soir, Mme la ministre nous a dit que, lors de la deuxième lecture, nous devrions avoir une réponse pour corriger certaines inégalités. Mais nous nous permettons d'insister ! Nous souhaitons, en effet, que de bonnes réponses soient apportées à ces questions, même si elles sont complexes.
C'est un problème d'équité et de solidarité entre les départements et les communes !
M. le président. La parole est à M. Chérioux.
M. Jean Chérioux. Madame la ministre, l'élu de Paris que je suis ne peut que se réjouir que vous présentiez ce texte aujourd'hui au Sénat, puisque celui-ci met en oeuvre à l'échelon national ce que nous avions déjà fait à Paris voilà presque douze ans. Nous étions pionniers en la matière ! Mais nous n'avons pas été le seul département à le faire, vous l'avez vous-même reconnu, et ce texte est aussi un « coup de chapeau » à l'action des départements qui ont su prendre leurs responsabilités dans ce domaine.
Cela dit, vous nous soumettez aujourd'hui un texte qui sera applicable dans toute la France. C'est une bonne chose : à l'évidence, vous déchargez d'autant les départements de l'aide médicale, voire de l'aide complémentaire lorsqu'elle était offerte.
Il appartient aujourd'hui au Parlement, s'agissant du financement, de procéder au transfert des sommes qui avaient été mises à la disposition des départements et qui ne seront plus utilisées par ceux-ci, puisque c'est l'Etat qui devra faire face à ces dépenses.
Il s'agit donc, effectivement, de reprendre aux départements les 9 milliards de francs - ce n'est pas une mince somme ! - qu'ils consacraient au financement de la CMU, par le biais de la prise en charge complémentaire.
Pour cela, vous prenez comme base de référence les comptes administratifs de 1997. Toutefois, ainsi que je vous l'ai déjà dit en commission, madame la ministre, un certain nombre de départements faisaient plus ! Par conséquent, vous prélèverez non seulement ce qui est nécessaire à la couverture de votre système, mais également des sommes qui étaient destinées à aller au-delà. C'est inéquitable car, à l'évidence, vous n'avez pas à retirer aux départements que ce que l'Etat doit couvrir.
Vous m'avez dit en commission que c'était l'égalité, la solidarité ! Je veux bien, mais cette solidarité a pour conséquence de priver les départements de moyens qu'ils utilisaient cependant au profit d'un certain nombre de personnes qui n'étaient tout de même pas très riches et qui ne seront désormais plus couvertes puisque vous ne souhaitez pas, c'est clair, que les départements qui faisaient plus continuent à faire plus. L'effort de solidarité, vous le demandez donc à ces personnes qui, dans une dizaine de départements, étaient couvertes au-delà du plafond que vous instituez et qui vont perdre ce bénéfice.
C'est pourquoi je vous proposerai tout à l'heure, à travers l'amendement n° 111 rectifié, que j'ai déposé avec mes collègues MM. Vasselle et Gournac, de revenir sur ce principe, qui, à l'évidence, est injuste.
Quant aux 5 % dont vous avez fait état, madame la ministre, ils couvrent les sommes indues que les départements ont été conduits à payer alors que d'autres organismes couvraient les dépenses, et qui ont été remboursées par la suite. A Paris, ces 5 % sont d'ailleurs insuffisants puisque, en 1997, année de référence, l'aide médicale représentait 807 millions de francs et les sommes reversées 59 millions de francs, soit plus de 8 %.
Telles sont, madame la ministre, les observations que je souhaitais présenter au moment où nous entamons la discussion de cet article. Vis-à-vis des départements qui ont réalisé un effort important bien avant que l'Etat se décide, vous prenez une position injuste. On pourrait même croire que vous les punissez d'avoir, voilà une dizaine d'années, pris une bonne initiative !
M. Bernard Murat. Très bien !
M. le président. La parole est à Mme Luc.
Mme Hélène Luc. L'article 13 tire les conséquences de la suppression des compétences des départements en matière d'aide médicale.
Le transfert de ressources envisagé et ses incidences sur la dotation générale de décentralisation suscitent de nombreuses inquiétudes et interrogations, ce qui est bien normal.
Avec l'aval des présidents de conseil général, le Gouvernement a décidé que les départements feraient remonter vers l'Etat la part des dépenses consacrées réellement en 1997 à l'aide médicale, diminuée de 5 %, soit 8,69 milliards de francs.
A l'issue de ce dispositif, la dotation générale de décentralisation pourrait être appelée à devenir négative pour un nombre sensible de départements. Interviendrait alors une diminution équivalente des produits des impôts transférés, à l'exemple de la vignette.
Faut-il comprendre, madame la ministre, que, à titre définitif, d'année en année, le département verrait le montant du prélèvement opéré sur les ressources fiscales reconduit ?
Nous savons qu'en matière d'aide médicale tous les départements n'ont pas le même comportement, loin s'en faut, malheureusement.
Indéniablement, la recentralisation des compétences mettra un terme aux inégalités actuelles constatées en matière d'accès aux soins. Un seul droit pour tous, identique sur l'ensemble du territoire, c'est sans contestation un progrès considérable. Je réponds là par avance à M. Chérioux ! Toutefois, près d'un tiers des départements ne se contentent pas d'appliquer strictement les barèmes légaux et retiennent comme seuil d'attribution à l'aide médicale un seuil supérieur à celui du RMI.
Dans le département du Val-de-Marne, par exemple, ou encore dans celui du Rhône, le barème national représente un recul par rapport à la pratique extérieure : notre barème était de 254 francs supérieur. Le mécanisme envisagé ne doit pas se révéler pénalisant pour les populations les plus défavorisées !
Quant à la réduction forfaitaire de 5 %, que vous présentez, madame la ministre, comme un outil de solidarité entre les départements riches et les départements les plus pauvres, elle ne permet pas de gommer toutes les inégalités. Certes, certains départements ont consenti à faire plus d'efforts que d'autres, parce qu'ils en avaient la volonté. Ils ont mené une politique sociale ambitieuse, parce que les besoins de leur population étaient grands.
L'application stricte des principes généraux de la décentralisation aurait pu conduire l'Etat à intégrer dans les prélèvements opérés sur les budgets départementaux le seul montant équivalant aux dépenses légales obligatoires.
Une autre voie a été choisie, mais je suis consciente qu'il n'existe pas de formule idéale et que la question de la solidarité fiscale entre les départements nécessite un large débat.
Notre groupe aurait simplement souhaité que le mécanisme prévu soit plus équitable, qu'il assure une certaine péréquation entre les départements.
Enfin, je souhaite aborder un dernier point, même s'il relève plus du domaine de la décentralisation.
Le financement des compétences que l'Etat envisage de se réapproprier n'est pas à la seule charge des départements. Les communes participent, par le biais du contingent communal d'aide sociale, aux dépenses nettes légales d'aide sociale, d'insertion et de prévention sanitaire du département, à hauteur de 11,8 milliards de francs.
Inévitablement, nous nous posons tous la question du devenir des contingents communaux d'aide sociale, dont 10 % de l'assiette sont constitués par les dépenses d'aide médicale !
Beaucoup proposent que les sommes versées, qui ne correspondent plus à une compétence effectivement exercée par les départements, soient conservées par les communes. Cette solution leur permettrait d'ailleurs de continuer à développer une action sociale facultative, qu'elles sont nombreuses à assumer dans tous les domaines de la lutte contre les exclusions. Une concertation a d'ailleurs été engagée à ce sujet.
Madame la ministre, pouvez-vous nous indiquer quelles sont les intentions du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Le système de financement que nous propose le Gouvernement est parfaitement cohérent avec celui de la décentralisation : les dépenses d'aide médicale gratuite des départements diminuent, la dotation globale de décentralisation diminue.
Cependant, ce système, s'il est cohérent avec le mécanisme de financement de la décentralisation, en reflète aussi toutes les incohérences.
La première incohérence a été très bien démontrée par notre collègue Jean Chérioux, dont je partage l'argumentation. Les départements qui ont accordé une aide importante aux bénéficiaires de l'aide médicale ne sont pas tous des départements riches.
M. Alain Gournac. Absolument !
M. Yves Fréville. Certains ont des ressources relativement faibles. Ainsi, l'Ille-et-Vilaine, qui a un potentiel fiscal inférieur à la moyenne, a fait un tel effort, et elle en sera pénalisée.
La seconde incohérence, c'est, naturellement, celle du contingent, et elle est ancienne. On n'a pas su, en 1983-1984, supprimer la participation des communes, créer des blocs de compétences en matière de financement et, effectivement, avec le développement de l'aide sociale, cette incohérence n'a fait que s'amplifier.
Il est tout à fait logique de supprimer cette incohérence. Encore faut-il voir les limites de la solution envisagée. En effet, si les contingents sont tellements inégaux entre communes et entre villes de tailles différentes, c'est pour deux causes tout à fait distinctes.
Première cause : les différences de comportement entre départements, certains, comme les Bouches-du-Rhône, ayant un contingent qui représente 30 % de leurs dépenses totales d'aide sociale, alors que, pour d'autres, cela ne représente que 5 %. Ces inégalités n'ont rien à voir avec la richesse, avec le niveau de l'aide sociale, et il me paraîtrait très grave que, dans le cadre des mesures d'intégration de ce contingent dans la dotation globale de fonctionnement, on oublie cet élément parfaitement logique, c'est-à-dire que l'on traite tout le monde de la même façon.
Seconde cause de différence de niveau de contingent : le choix des critères, dans chaque département, peut faire que, effectivement, les villes soient un peu plus défavorisées, dans certains cas, que d'autres types de communes.
Mais ne confondons pas tout, n'essayons pas de corriger les inégalités entre les villes que leur département a choisi de faire payer beaucoup - à ce titre, les Bouches-du-Rhône sont un cas extrême - et les villes qui sont dans un département qui, au contraire, a modéré son recours au contingent. Il y a là, me semble-t-il, un risque très grand dans le mécanisme qui nous est proposé.
Une autre difficulté tient au fait qu'il me paraît tout à fait délicat de passer sur ce problème du contingent au cours de la première lecture. Ce texte est déclaré d'urgence. Si nous ne prenons pas, aujourd'hui, des décisions à court terme sur le contingent, soit la commission mixte paritaire arrivera à un résultat, soit nous serons réduits, en nouvelle lecture, à donner un avis.
Voilà pourquoi il serait opportun que notre Haute Assemblée exprime clairement ce qu'elle pense sur ce problème dès la première lecture.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Je souhaite revenir sur un certain nombre d'arguments développés ce matin, qui sont tous frappés au coin du bon sens, mais qui ne tiennent peut-être pas compte de la complexité globale des financements sociaux.
Ainsi, notre collègue Jean Chérioux a fait remarquer que certains départements faisaient mieux que ce que s'apprête à faire le Gouvernement. C'est vrai, la CMU sera parfois un peu moins élevée que ce que versaient les départements. Il faudra gérer cette situation et lui trouver une solution.
Mais, pour ce qui est du financement de la CMU, nous sommes dans une enveloppe globale. Si donc l'on demande moins à ces départements, il faudra que l'on demande plus à ceux qui avaient décidé de ne pas faire plus, pour pouvoir rester dans le cadre du financement de la CMU.
Il est facile de dire que les départements qui ont fait mieux que ce que se propose de faire le Gouvernement ne sont pas taxés jusqu'à la totalité de ce qu'ils ont fait ; il est autrement plus difficile de dire que les départements qui ont fait moins se voient taxés plus qu'ils ne l'ont voulu jusqu'à maintenant.
Il y a là une sorte d'impossibilité non seulement technique mais également politique, au sens vrai du terme, puisque, en fin de compte, le projet ne fait que respecter la volonté des collectivités locales.
Le département que représente M. Chérioux, celui que représente M. Fréville, celui que j'ai l'honneur de représenter avec d'autres collègues se trouveront dans une situation désavantageuse, c'est vrai. Nous sommes toutefois dans un cadre global, et il serait extrêmement difficile de moins taxer ces départements et de taxer plus ceux qui ont décidé souvent pour des raisons d'impossibilité financière, de faire moins dans le passé.
On ne peut donc pas aller dans le sens qu'a préconisé M. Chérioux, même si j'en comprends bien toute la logique et même si le département que je représente en tirerait également avantage.
Quant au contingent d'aide sociale, honnêtement, on ne peut pas le corriger ! Nous connaissons tous les difficultés de ce contingent, les difficultés de répartition, souvent injuste ou inéquitable, pour la raison simple que son socle historique date de la Libération, ou quasiment. Tout cela ne peut pas être corrigé, au travers d'un amendement, au cours de cette discussion.
Le ministère de l'intérieur - Mme le ministre a bien voulu le rappeler hier - a engagé avec les associations d'élus une discussion qui semble sur le point d'aboutir. Cette discussion repose sur des principes simples : la suppression des contingents communaux d'action sociale, la compensation au franc le franc de ces contingents pour les départements à travers la DGF communale et la DGD départementale, et la correction des inégalités les plus grandes.
Il serait bon, aujourd'hui, que notre Haute Assemblée se prononce, d'une façon ou d'une autre, sur ce principe pour encourager et conforter la négociation, de telle façon qu'elle puisse aboutir d'ici au vote définitif de ce texte.
M. Charles Descours, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Descours, rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. La commission des affaires sociales n'a, certes, pas ignoré le problème capital que viennent de soulever nos collègues. On remarquera toutefois qu'elle n'a pas demandé à s'exprimer sur l'article et qu'elle n'a pas déposé d'amendement.
Pourquoi ? Parce que, comme vient de le dire M. Mercier, on voit bien qu'il n'y aura pas de solution qui satisfera tout le monde, que l'accord qui se dessinera probablement sera une cote mal taillée, que, selon la façon dont on le regardera, le verre sera à moitié plein ou à moitié vide.
La commission a estimé que, sur un projet de loi déclaré d'urgence - nous l'avons déjà déploré hier - on risquait, au travers de l'adoption d'un amendement, de faire des bêtises.
Elle a donc décidé de laisser les partenaires, c'est-à-dire l'Association des maires de France, les présidents de conseils généraux et le ministère de l'intérieur, plus précisément la direction générale des collectivités locales, la DGCL, trouver un accord, qu'elle entérinera.
Comme nous avons bien compris que les maires ne trouveraient probablement pas tout le bénéfice qu'ils en attendent dans l'accord qui se dessine, nous avons pensé que les sénateurs n'avaient pas à se mettre les maires à dos (Rires sur les travées socialistes), et c'est pourquoi nous n'avons pas déposé d'amendement.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements qui peuvent faire l'objet d'une discussion commune.
Par amendement n° 199, M. Journet propose de rédiger comme suit le premier alinéa du I de l'article 13 :
« Le montant global de la dotation générale de décentralisation et, s'il y a lieu, celui du produit des impôts affectés aux départements pour compenser, dans les conditions prévues par les articles L. 1614-1 à L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales, l'accroissement net de charges résultant des transferts de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales est réduit d'un montant égal aux dépenses consacrées à l'aide médicale en 1997. Cette réduction est fixée, pour chaque département, proportionnellement à sa population arrêtée par l'INSEEE en 1997 pondérée par son potentiel fiscal de la même année, par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, après avis de la commission mentionnée à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales. »
Par amendement n° 111 rectifié, MM. Chérioux, Vasselle et Gournac proposent, dans le premier alinéa du I de l'article 13, après les mots : « consacrées à l'aide médicale en 1997, », d'insérer les mots : « en faveur des personnes dont les ressources étaient inférieures à un plafond défini par référence à celui ouvrant droit à la couverture complémentaire de la couverture maladie universelle au sens de la présente loi, ».
L'amendement n° 199 est-il soutenu ?...
La parole est à M. Chérioux, pour défendre l'amendement n° 111 rectifié.
M. Jean Chérioux. J'ai pratiquement tout dit en m'exprimant sur l'article.
J'indique simplement que cet amendement tend à défalquer du montant qui sera recouvré sur les départements les sommes correspondant à ce qui était versé par ces derniers au-delà du plafond prévu par la CMU.
J'ai bien entendu notre collègue Michel Mercier, pour qui c'est une question de solidarité entre départements. Je sais que l'APCG, quand elle existait encore sous cette dénomination, avait décidé d'admettre le chiffre global du Gouvernement.
Mais on peut aussi voir les choses autrement, et notamment envisager que le montant qui sera retiré des sommes prélevées sur les départements le soit sur le montant global qui vient financer la CMU.
C'est dans cet esprit qu'avec mes collègues Alain Vasselle et Alain Gournac j'ai déposé cet amendement, et non pas du tout pour faire payer aux départements pauvres ce que l'on n'aurait pas pris aux départements dits riches. (Applaudissements sur certaines travées du RPR.)
M. Michel Mercier. Je vous avais bien compris, monsieur Chérioux.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Charles Descours, rapporteur. Nous avons bien compris l'argumentation de M. Chérioux, et nous le lui avons déjà dit en commission.
Toutefois, avant de donner l'avis de la commission, nous aimerions connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. La proposition de M. Chérioux vise à exclure de l'assiette du prélèvement de la dotation générale de décentralisation des départements les dépenses qui correspondent à l'aide médicale en faveur des bénéficiaires dont les ressources dépassent 3 500 F.
Nous en avons largement parlé hier. Prendre une décision de cette nature, c'est toujours faire une cote mal taillée : certains sont contents, d'autres moins.
Nous avons essayé de trouver la moins mauvaise des solutions, celle qui permet aussi de prendre en compte le potentiel fiscal et la charge des RMIstes, pour aujourd'hui, des futurs bénéficiaires de la CMU, pour demain.
Je comprends tout à fait que certains puissent voir là un facteur d'injustice, mais il nous a semblé qu'une solidarité de cette nature pouvait être retenue dès lors qu'elle permettait à la grande majorité des départements de s'y retrouver.
J'ajoute d'ailleurs que tout le monde y gagne, puisqu'il reste 5 % pour tous les départements, ainsi que le personnel mis à charge.
Bref, nous nous sommes mis d'accord avec l'Assemblée des départements de France sur cette formule.
Il convient de préciser, par ailleurs, que l'évaluation des dépenses ne manquerait pas de soulever des difficultés techniques, car ces dépenses ne sont pas identifiées dans les comptes administratifs du département.
Sur le fond, je ne peux donc pas accepter l'amendement.
Mais, en tout état de cause, j'invoque l'article 40 puisque son adoption remettrait en cause l'équilibre financier de la réforme.
M. le président. L'article 40 de la Constitution est-il applicable ?
M. Jacques Oudin, vice-président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Il l'est, monsieur le président.
M. le président. L'article 40 étant applicable, l'amendement n° 111 rectifié n'est pas recevable.
Par amendement n° 166, Mme Borvo, M. Guy Fischer et les membres du groupe communiste républicain et citoyen proposent d'insérer, après le I de l'article 13, un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - Il est créé un fonds de solidarité pour l'action sociale dont les modalités de fonctionnement sont déterminées par arrêté interministériel.
« Les recettes de ce fonds sont constituées par un montant représentant un taux de 5 % du total des réductions de la dotation générale de décentralisation et, s'il y a lieu, celui du produit des impôts affectés par les articles L. 1614-1 à L. 1614-4 du code général des collectivités territoriales prévues au I de cet article.
« Les recettes de ce fonds sont affectées aux départements proportionnellement à leur population arrêtée par l'INSEE en 1997 pondérée par leur potentiel fiscal de la même année, du rapport entre la proportion de logements sociaux, tels qu'ils sont définis à l'article L. 2334-17 du code général des collectivités territoriales dans le total des logements dans le département, du nombre de bénéficiaires de l'APL et du nombre de chômeurs. Le montant de la dotation pour chaque département est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget après avis de la commission prévu à l'article 1614-3 du code général des collectivités territoriales.
« Les modalités d'application du présent article sont définies par décret. »
La parole est à Mme Borvo.
Mme Nicole Borvo. Cet amendement a pour objet de corriger les inégalités inhérentes au mode de répartition par l'Etat en créant ce fonds de solidarité, comme l'a expliqué tout à l'heure Mme Luc.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Charles Descours, rapporteur. J'aimerais entendre d'abord l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Le problème posé par cet amendement est réel, et je suis pas sûre que nous puissions le régler totalement dans ce projet de loi.
Ce problème, c'est celui des inégalités entre départements, notamment du point de vue du potentiel fiscal, de leur richesse par rapport au poids de certaines charges, en particulier les charges d'action sociale.
J'ai été conduite récemment à faire état du fait qu'à l'examen plus le potentiel fiscal est élevé, moins le nombre de personnes âgées, de chômeurs, de RMIstes, de jeunes en difficulté... est important.
Mme Hélène Luc. Absolument !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. C'est donc bien une réforme plus générale qu'il faut envisager.
D'ailleurs, le Gouvernement entend poursuivre la réflexion sur la péréquation au sein des dotations de l'Etat aux collectivités locales, notamment de la dotation globale de fonctionnement des départements, et ce, bien entendu, en concertation avec les départements. Nous allons y travailler, en prenant en compte les charges réelles effectivement supportées par certains départements.
Aussi ne souhaitant pas que l'on traite d'un problème aussi réel et important par le biais de ce texte, je demande à Mme Borvo de bien vouloir retirer son amendement, que, sur le fonds, je comprends.
M. le président. Madame Borvo, votre amendement est-il maintenu ?
Mme Nicole Borvo. Je prends acte de ce que vient de dire Mme la ministre. Je souhaite que l'on n'en reste pas là : je comprends bien que le problème dépasse le cadre de la CMU, mais il serait dommageable de s'engager aujourd'hui et de ne plus bouger ensuite.
Cela dit, je retire l'amendement n° 166.
M. le président. L'amendement n° 166 est retiré.
Par amendement n° 150, M. Fréville propose :
I. - Après le II de l'article 13, d'insérer un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - Après le troisième alinéa de l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« La participation des communes aux dépenses nettes d'aide sociale prise en charge par les départements est majorée d'une fraction des dépenses visées au II de l'article 13 de la loi n° du portant création d'une couverture maladie universelle et revalorisées en fonction des taux de croissance annuels de la dotation globale de fonctionnement fixés pour 1998, 1999 et 2000. Cette fraction est égale au taux déparmental de participation des communes pour 1999 diminué de 5 % ou, s'il est inférieur à celui de 1999, au taux départemental de participation des communes de l'année en cours diminué de 5 %. »
II. - Afin de compenser les pertes de ressources résultant des dispositions du I, de compléter cet article par un paragraphe additionnel ainsi rédigé :
« ... - La dotation globale de fonctionnement est majorée à due concurrence de l'augmentation de la participation des communes aux dépenses nettes d'aide sociale engendrée par le dispositif visant à équilibrer la répartition de la diminution de la dotation générale de décentralisation entre les communes et les départements. La perte de recettes résultant pour l'Etat de la majoration de la dotation globale de fonctionnement est compensée à due concurrence par le relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je prie M. le rapporteur de m'excuser, mais je vais mettre un peu « les pieds dans le plat ».
Si nous votons l'article 13 tel que nous l'a transmis l'Assemblée nationale, donc conforme, cet article sera définitivement adopté et nous ne pourrons pas y revenir.
Quelles seraient les conséquences du vote conforme de l'article 13 en ce qui concerne le financement pour les départements et les communes ? C'est très simple : du fait du mécanisme du contingent, les départements perdront 1 milliard de francs et les communes verront leur contingent diminuer de 1,5 milliard de francs. La différence de 500 millions de francs représente tout simplement l'économie de 5 % réalisée dans le projet de loi.
Je croyais, madame le ministre, que le principe de base était que le financement global des départements ne serait pas modifié. Or les départements n'ayant pas le bénéfice du contingent d'aide sociale verront effectivement leur recette diminuer de 1 milliard de francs net alors que les communes gagneront 1,5 milliard de francs.
Mon amendement - peu importe la forme qu'il revêt - consiste tout simplement à préciser que l'opération doit être blanche pour les départements et que les communes doivent voir leurs dépenses diminuer de 500 millions de francs. Il consiste donc à prévoir que la réduction de 500 millions de francs accordée dans le projet de loi doit bénéficier aux communes.
C'est un amendement conservatoire, qui permet de faire face à la situation que je décrivais, car, je le répète, si nous votons conforme l'article 13, nous aboutirons au résultat que j'ai indiqué.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Charles Descours, rapporteur. Je suis d'accord avec M. Fréville sur la forme, et ce problème n'a pas échappé à la commission. C'est pourquoi nous donnerons un avis favorable à un amendement que nous examinerons dans quelques instants.
Sur le fond, M. Fréville propose une compensation, au niveau du calcul des contingents communaux d'aide sociale, des conséquences de la diminution des dépenses d'aide sociale des départements due à la mise en place de la CMU.
Nous n'avons pas manqué de relever ce problème, qui a d'ailleurs fait l'objet d'un long débat en commission. Nous partageons l'objectif de M. Fréville, mais nous nous demandons, en l'état actuel de la négociation entre les partenaires concernés et le ministre de l'intérieur, s'il convient dès à présent de retenir un dispositif relativement rigide et compliqué alors que le Gouvernement, par la voix tant de Mme Aubry que de M. Chevènement, s'est engagé, lors la réunion de l'Assemblée des départements de France, à modifier le décret de 1987 pour que le montant des contingents communaux demeure inchangé.
J'ajoute qu'au cours de la discussion sera proposée la suppression de ces contingents, mais des simulations sont nécessaires.
La commission des affaires sociales, d'accord sur le principe de votre amendement mais pas sur ses modalités, souhaite donc, monsieur Fréville, que vous le retiriez ; à défaut, elle émettra un avis défavorable.
Cela dit, l'article 13 ne sera sans doute pas adopté conforme, car la commission donnera un avis favorable à des amendements que nous allons examiner dans quelques instants.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Nous avons déjà abordé très largement ce problème hier, et je comprends qu'il vous préoccupe.
Grâce à la concertation menée par le ministre de l'intérieur avec les départements et les communes, nous sommes sur le point d'aboutir à une solution. Je me suis exprimée très longuement, au nom du ministre de l'intérieur, sur ce point hier soir ; monsieur Fréville, je me permets de vous renvoyer à ces débats.
Un accord est donc sur le point d'être conclu avec l'ensemble des représentants des collectivités locales et, avec le ministre de l'intérieur, j'espère qu'il le sera avant la prochaine lecture de ce texte.
Je souhaite donc, moi aussi, monsieur le sénateur, que vous retiriez votre amendement. Faisons confiance à ceux qui négocient aujourd'hui et qui poursuivent les mêmes objectifs que les vôtres.
Nous évoquerons à nouveau ce problème lors de la prochaine lecture.
Mme Hélène Luc. Je regrette que ni M. Delevoye, président de l'Association des maires de France, ni le président de l'Assemblée des départements de France ne soient présents ce matin !
M. le président. Monsieur Fréville, votre amendement est-il maintenu ?
M. Yves Fréville. Il s'agissait d'un amendement d'appel.
Est-on bien sûr qu'à la suite des négociations en cours l'opération sera blanche pour les départements ? En l'état actuel du texte, tel ne semble pas le cas.
Si Mme la ministre me confirme que l'opération sera blanche pour les départements, donc avec un gain de 500 millions de francs pour les communes, je suis prêt, monsieur le président, à retirer mon amendement.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à Mme le ministre.
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur le sénateur, je n'ai pas pour habitude de m'exprimer au nom de ceux qui sont en train de négocier ! Les communes et les départements sont sur le point d'aboutir, sous l'égide de M. le ministre de l'intérieur, à un accord.
Il vous appartient de prendre une décision. Pour ma part, il me paraît plus sage d'attendre le terme des concertations.
M. le président. Monsieur Fréville, votre amendement est-il maintenu ?
M. Yves Fréville. Pour l'instant, je le maintiens.
M. le président. Je vais le mettre aux voix.
M. Michel Mercier. Je demande la parole contre l'amendement.
M. le président. La parole est à M. Michel Mercier.
M. Michel Mercier. Il est toujours délicat d'invoquer une négociation alors qu'elle n'a pas encore abouti. J'aurais pour ma part de beaucoup préféré que cette négociation ait déjà été conclue ; ainsi, à juste titre, le Sénat aurait pu être saisi en premier de cette affaire. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.) Mais je crois savoir que ce n'est que demain que se réuniront les représentants de l'Association des maires des grandes villes de France pour définir leur position définitive.
Le contingent d'aide sociale - M. Fréville le sait mieux que quiconque - est un système à enveloppe fermée : il y a une dotation très importante - une douzaine de milliards de francs - et on doit la retrouver.
Plusieurs problèmes se posent.
Tout d'abord, comment supprimer le contingent d'aide sociale tout en assurant une opération financièrement neutre pour les communes et les départements ?
Un autre problème lancinant se pose - M. Fréville l'a également relevé - celui de la correction des inégalités. Comme nous sommes dans un système à enveloppe fermée, je le dis très clairement à M. Fréville, s'il veut avoir satisfaction pour Marseille - c'était le sens de son intervention - cela signifie que quelqu'un d'autre devra payer : ce sera forcément le département.
Dans ces conditions, il n'est pas possible aujourd'hui de donner à M. Fréville la garantie qu'il demande ; je peux même lui dire que ce ne sera sans doute pas le cas.
M. Alain Vasselle. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. L'amendement n° 150 présenté par M. Fréville est un amendement important car il aborde le problème au fond s'agissant de l'avenir des contingents d'aide sociale. Un point me paraît en effet ambigu et il me semble nécessaire de clarifier les choses une fois pour toutes.
Lorsqu'on parle de la suppression du contingent d'aide sociale, s'agit-il de la suppression du contingent d'aide sociale concernant l'aspect CMU, donc l'aspect aide médicale, ou s'agit-il de la suppression de la totalité du contingent d'aide sociale ?
Si l'on parle de la suppression de la totalité du contingent d'aide sociale, à l'occasion d'un texte aussi important que celui-là, assorti d'une procédure d'urgence, ce serait, selon moi, une erreur fondamentale de la part de notre Haute Assemblée de prendre des décisions aussi essentielles, qui correspondent à une réforme structurelle pour nos collectivités.
Nous n'avons même pas le temps de mener une réflexion au fond sur une disposition de cette nature. Il est d'ailleurs regrettable que, même en ce qui concerne l'article 13, qui touche les départements et qui a fait l'objet de nombreux amendements, nous n'ayons pas eu le temps suffisant pour réfléchir sur les conséquences de cette disposition et confronter les points de vue.
En effet, qu'on le veuille ou non, s'agissant des effets négatifs ou positifs, suivant le département ou la commune auxquels on appartient, avec le contingent d'aide sociale, on va se retrouver dans une situation qui sera sans doute comparable à celle que nous avons connue avec la prestation spécifique dépendance.
Là aussi, des départements n'ont pas fait l'effort, au départ, à travers l'allocation compensatrice pour tierce personne ; d'autres ont fait l'effort de jouer la prestation dépendance. Nous avons constaté, à un moment donné, une situation complètement inégalitaire d'un département à l'autre.
La situation est comparable, même si elle n'est peut-être pas de même ampleur, avec la couverture maladie universelle. Certains faisaient plus, d'autres faisaient moins. Ceux qui faisaient moins en matière de prestatation dépendance, aujourd'hui, paient plus, et ceux qui faisaient plus paient à peu près autant.
On peut donc penser qu'en ce qui concerne la couverture maladie universelle, si l'on avait mené une réflexion au fond en prenant suffisamment le temps, on aurait sans doute pu faire l'économie de ce débat.
Il me semble qu'il y a urgence à mener une réflexion et à effectuer des simulations pour mesurer les conséquences de l'adoption d'une telle disposition.
En effet, s'il est facile de dire qu'il faut supprimer le contingent d'aide sociale, il faudra en mesurer les conséquences pour toutes les collectivités. Il ne revient pas uniquement à l'Association des grandes villes de France de traiter le problème. Il ne faut pas oublier les conséquences qui en résulteront pour les communes moyennes et rurales, avec des potentiels fiscaux, des capacités financières et des assiettes fiscales divers, beaucoup plus que ne le sont ceux des départements.
Cela mérite donc quand même, mes chers collègues, du temps et de la réflexion. En ce qui me concerne, je regrette qu'on ait déclaré l'urgence sur un dispositif de cette importance. (Applaudissements sur les travées du RPR et de l'Union centriste.)
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je vais retirer cet amendement car je ne veux pas bloquer la discussion. Je trouve néanmoins regrettable que la loi soit maintenant faite ailleurs qu'au Parlement ! (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. le président. L'amendement n° 150 est retiré.
Par amendement n° 112, M. Oudin, au nom de la commission des finances, propose de compléter in fine l'article 13 par un IV ainsi rédigé :
« IV. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur à compter de l'extinction des droits à l'admission à l'aide médicale. »
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jacques Oudin, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Le débat qui vient d'avoir lieu à l'instant est très instructif. Nous avons à nous prononcer sur un texte de loi ; or nous nous apercevons que les estimations chiffrées sont incertaines, qu'il n'y a pas eu de simulations et que des négociations sont en cours. Nous devons nous prononcer sur un texte dont le dispositif a peut-être été examiné un peu rapidement par nos collègues de l'Assemblée nationale. C'est d'ailleurs le mérite du bicaméralisme : nous sommes là pour discuter les uns et les autres. Mais, en l'occurence, la démarche est un peu précipitée sur certains aspects.
Le débat que nous avons eu hier soir sur les chiffres, débat courtois mais parfois un peu vif, est révélateur de notre incertitude.
L'amendement n° 112 porte sur l'article 13, qui organise les modalités de la suppression de l'aide médicale départementale et de la diminution de la dotation globale de décentralisation.
La commission des finances n'a évidemment pas souhaité remettre en cause un mécanisme négocié entre l'Etat et les collectivités, et que la majorité des partenaires, donc des départements, semble avoir accepté. Elle relève toutefois que nous n'en connaissons pas à l'heure actuelle les tenants et les aboutissants et elle tient à faire part de ses inquiétudes quant au calendrier d'application de cette loi.
C'est donc un amendement de précaution, de prudence, que je défends au nom de la commission des finances. Il vise à empêcher la disparition de la recette de la dotation générale de décentralisation au 1er janvier 2000 alors que les dépenses d'aide médicale demeureraient jusqu'à la mise en place définitive de la CMU.
Par un amendement qui viendra ultérieurement en discussion, nous demanderons au Gouvernement de rédiger un rapport qui nous permettra de disposer à cette date de plus d'éléments d'information pour nous prononcer.
Je vous invite, mes chers collègues, à adopter cet amendement n° 112, qui vise à préserver l'avenir.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Charles Descours, rapporteur. La commission des affaires sociales partage tout à fait l'inquiétude de la commission des finances, qui lui semble tout à fait légitime. Elle a donc émis un avis favorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Monsieur Oudin, cette question n'a pas été traitée dans la précipitation, et l'Assemblée nationale a soulevé le même problème que vous.
La question des contingents communaux n'est pas née avec l'instauration de la CMU. Elle existait bien avant 1982 et la loi de décentralisation. Et les élus ont cru comprendre que c'était leur dernière chance de traiter cette question au fond.
Chacun comprendra que le Gouvernement fasse confiance aux représentants des communes et des départements pour trouver un accord, qui est d'ailleurs sur le point d'intervenir.
Je rappelle les principes essentiels du dispositif : suppression du contingent, réduction de la DGF des communes - je dirai ensuite comment - et augmentation de celle des départements.
La difficulté, nous l'avons dit hier soir, tient à la situation des communes pour lesquelles le contingent par habitant paraît anormalement élevé : c'est le cas de certaines grandes villes.
C'est bien sur ce point que porte la discussion entre les départements et les communes. Des propositions ont été faites par les deux parties, et le Gouvernement souhaite faire confiance à leurs représentants pour aboutir au traitement structurel d'un problème qui est bien antérieur à 1982, je le répète.
Cette question a quelque peu miné les relations entre les communes et les départements depuis longtemps. Nous sommes sur le point d'aboutir à un accord. Et nous ne pourrons que nous féliciter si, par la suite, à l'Assemblée nationale ou au Sénat, nous arrivons à traiter ce problème.
Je fais confiance aux négociateurs, je suis convaincue que nous trouverons une solution d'ici à la nouvelle lecture, et je suis donc défavorable à l'amendement.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 112.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Je suis tout à fait d'accord avec l'amendement de la commission des finances, pour une raison supplémentaire qui n'a pas encore été évoquée.
Nous savons très bien que, même si les contingents disparaissent à la suite de l'accord qui est en cours de négociation, le problème des soldes ne sera pas réglé pour autant.
Vous n'ignorez pas, mes chers collègues, que, lorsqu'on inscrit dans le budget du département ou de la commune le contingent, cela ne signifie pas que tout est payé à la fin de l'année. Dans de très nombreux départements, les soldes représentent à peu près la moitié du budget ! Si le contingent est de 12 milliards de francs, je ne serai donc pas étonné que 6 milliards de francs restent dus par les communes aux départements.
Si l'amendement de notre collègue Jacques Oudin est adopté, ce problème pourra être résolu. En revanche, si nous n'y prenons garde, nous rencontrerons exactement la même difficulté que celle qu'avait connue l'Etat à l'égard des départements dans les années 1982-1983, époque à laquelle je n'étais pas parlementaire. L'Etat s'était alors donné douze ans pour payer sa dette aux départements, laquelle s'élevait à une dizaine de milliards de francs, me semble-t-il.
Un problème du même ordre se posera, et l'amendement de la commission des finances permet d'adopter les mesures conservatoires qui permettront de le résoudre.
MM. Michel Mercier et Alain Gournac. Très bien !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 112, accepté par la commission et repoussé par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. le président. Par amendement n° 128, M. Vasselle propose de compléter in fine l'article 13 par un paragraphe ainsi rédigé :
« ... - Les dépenses engagées par les départements, consécutivement à la publication de la présente loi, au titre de la formation et de l'adaptation à un nouvel emploi des personnels départementaux affectés à la gestion de l'aide médicale au 1er janvier 1999 sont prises en charge au sein de la dotation générale de décentralisation de l'exercice 2001 des départements en ayant fait la demande. La dotation compensatrice correspondante est fixée, pour chaque département concerné, par arrêté conjoint des ministres chargés des collectivités territoriales et du budget, après avis de la commission mentionnée à l'article L. 1614-3 du code général des collectivités territoriales au vu des pièces justificatives transmises par les départements concernés. »
La parole est à M. Vasselle.
M. Alain Vasselle. Cet amendement concerne les problèmes de personnel que posera la mise en oeuvre de la CMU.
Tout à l'heure, j'ai entendu Mme le ministre répondre aux différents intervenants inscrits sur l'article 13 que, en définitive, les départements et les communes ne s'en trouveraient pas si mal puisqu'ils conserveront, d'une part, le personnel et, d'autre part, 5 % du montant total de la DGD, la compensation étant opérée non pas à 100 % mais à 95 %.
Je me permets de rappeler que, en fait, ces 5 % couvrent un certain nombre de dépenses indues qui étaient réclamées par l'assurance maladie aux départements. Nous avons effectué le calcul dans le département de l'Oise : ces dépenses indues représentent, à ce jour, 10 millions de francs. Si vous multipliez ces 10 millions de francs par le nombre des départements concernés - c'est un exercice un peu facile, me direz-vous ! - vous parviendrez approximativement à un total de 10 milliards de francs. On est donc loin des 2 milliards de francs estimés.
Le bilan de l'opération, lorsqu'on l'effectuera au moment de l'année n + 1, ne sera certainement pas celui qui nous est annoncé aujourd'hui. C'est ma première remarque.
Pour ce qui est du personnel, mes remarques sont du même ordre.
Dans les départements, le personnel qui accomplissait le travail d'instruction de l'aide médicale ou de l'assurance personnelle n'aura plus à exercer ces missions et on nous demande de l'employer à d'autres tâches.
Cela semble vouloir dire que les départements n'ont pas su se doter des moyens en personnel nécessaires pour assumer toutes leurs compétences ou qu'ils doivent s'engager dans des politiques volontaristes nouvelles au titre de l'aide sociale, c'est-à-dire dans des actions qui pèseront sur les prélèvements obligatoires.
La solution que je propose est plutôt consensuelle.
La solution radicale aurait pu consister à faire en sorte que ces personnels - qui risquent d'être en surreffectif, donc licenciés pour raison économique - soient pris en charge par les centres de gestion, notamment en application des articles 96, 97 et 97 bis de la loi sur la fonction publique territoriale, ce qui représenterait une charge supplémentaire pour la totalité des communes, sans qu'elles bénéficient en retour du travail de ces agents.
Je propose donc, parce que j'estime qu'il existe peut-être des possibilités de reclassement de ces agents dans les départements, que l'on tienne compte des dépenses que devront engager les départements pour assurer la formation continue de ces agents, pour les reclasser dans des services pour lesquels ils ne sont pas aujourd'hui compétents.
C'est la raison pour laquelle je souhaite que, un an après la mise en oeuvre de la présente loi, on puisse faire le bilan du coût pour ces départements de la formation de ces agents, et qu'il en soit tenu compte dans le cadre du calcul de la DGD lors de l'année n + 1.
J'espère que, dans sa sagesse, le Sénat sera sensible à mon argumentation et adoptera cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Charles Descours, rapporteur. Notre collègue M. Vasselle soulève un vrai problème, qui porte sur les frais de reconversion des agents départementaux.
Avant de donner l'avis de la commission, je souhaiterais connaître la position du Gouvernement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Cette proposition, qui vise à compenser le coût de formation et d'adaptation à un nouvel emploi des personnels départementaux affectés à la gestion de l'aide médicale, ne peut pas être retenue pour diverses raisons de fond que j'ai abordées hier.
Par ailleurs, cet amendement accroît le coût de la réforme. J'invoque donc l'article 40.
M. Alain Vasselle. C'est un peu facile !
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Mais c'est pratique !
M. le président. L'article 40 est-il applicable, monsieur Oudin ?
M. Jacques Oudin, vice-président de la commission des finances. Il l'est, monsieur le président.
M. le président. L'amendement n° 128 n'est donc pas recevable.
Par amendement n° 149, M. Fréville propose de compléter in fine l'article 13 par deux paragraphes ainsi rédigés :
« Le dernier alinéa de l'article 93 de la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre les communes, les départements, les régions et l'Etat est complété par une seconde phrase ainsi rédigée :
« L'application de ces critères ne peut avoir pour effet d'augmenter la contribution d'une commune, au titre d'un exercice donné, de plus de six points par rapport au pourcentage de variations constatées pour l'ensemble des communes du département. »
« La dotation globale de fonctionnement est majorée à due concurrence des pertes de ressources engendrées par les dispositions du précédent paragraphe. La perte de recettes résultant pour l'Etat de la majoration de la dotation globale de fonctionnement est compensée à due concurrence par le relèvement des droits prévus aux articles 575 et 575 A du code général des impôts. »
La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. Puisque le contingent va disparaître, faut-il l'améliorer ? C'est un vaste problème que je poserai tout de même.
Pourquoi les contingents sont-ils actuellement aussi mal répartis ? Cela tient, pour l'essentiel, à une disposition imbécile et inique - pardonnez-moi d'utiliser ces expressions - d'un décret pris en Conseil d'Etat en 1984 et révisé en 1987. La droite et la gauche ont donc collaboré à cette oeuvre !
Ce décret prévoit que la participation d'une commune ne peut pas augmenter de plus de 3 % par rapport à l'augmentation de la moyenne départementale de l'année, ce qui aboutit naturellement à des résultats absurdes.
Si une commune voit s'implanter sur son territoire une usine - cela arrive - et double ainsi son potentiel fiscal, et si ce potentiel fiscal compte pour 60 % dans le calcul du contingent, ce dernier devrait augmenter de 60 %. Or, le décret prévoit qu'il ne peut pas progresser de plus de 3 %. En d'autres termes, cette commune riche ne paiera son dû qu'au bout de vingt ans.
La seconde conséquence vient de la suppression des dispositions relatives à l'aide médicale gratuite. Si le nombre d'assistés, dans une grande ville, diminue fortement du fait des mesures que nous décidons, cette disposition pourra-t-elle se répercuter sur le contingent ? Non, bien entendu, puisque nous n'avons pas le droit de le faire varier de plus de 3 %. Il y a donc là une absurdité.
La seule façon de sauver le contingent - mais il n'aura peut-être pas besoin d'être sauvé ! - c'est de faire sauter ce dispositif et de faire en sorte que les communes qui doivent payer plus parce qu'elles sont devenues plus riches ou parce qu'elles comptent un nombre moins important d'assistés, puissent effectivement bénéficier de cette disposition.
Faisant preuve d'une grande prudence, j'ai simplement proposé de faire passer le seuil de 3 % à 6 % au maximum.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Charles Descours, rapporteur. Effectivement, comme vient de le dire M. Fréville, la législation se fonde actuellement sur deux textes. La loi du 7 janvier 1983 a renvoyé à un décret en Conseil d'Etat les conditions d'application de la participation des communes aux dépenses d'aide sociale départementales ainsi que la fixation des critères selon lesquels les communes sont invitées à participer aux dépenses. De ce fait, l'article 7 du décret du 31 décembre 1987 - les 31 décembre sont toujours très favorables aux décrets ! - prévoit que le calcul du contingent ne peut aboutir à faire varier la participation d'une commune de plus de 3 % d'un exercice à l'autre.
Par son amendement, M. Fréville propose de porter ce taux à 6 %.
Il est vrai que les départements disposent d'une grande latitude pour faire varier les critères retenus et leurs proportions afin de déterminer la participation de chaque commune.
De plus, certains contingents communaux sont très élevés et nous avons entendu hier M. le maire de Marseille expliquer que sa ville avait un contingent communal d'action sociale de 500 millions de francs, ce qui représente des sommes considérables.
Il n'est donc pas déraisonnable, à notre sens, de modérer les taux de progression annuelle à 3 %, ce qui par exemple, pour une ville comme Marseille, représente 15 millions de francs, ce qui n'est pas rien.
Ces contingents, vous le savez mieux que quiconque, monsieur Fréville, sont contestés. Les porter à 6 % risquerait de fragiliser plus encore une construction qui est pour le moins précaire.
Je rappelle, en outre, pour la forme, que la fixation du taux de progression relève du domaine réglementaire et que, normalement, un décret doit être modifié par un autre décret et non par la loi.
Cela étant, sans invoquer l'article 41, je relève que porter le taux de 3 % à 6 % est extrêmement dangereux et risquerait d'être mal compris par un certain nombre de communes.
Par conséquent, la commission est défavorable à l'amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité. Défavorable, monsieur le président.
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° 149.
M. Yves Fréville. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Fréville.
M. Yves Fréville. En dépit de ces avis défavorables, je ne vais pas retirer mon amendement, pour une raison de principe.
Si l'on empêche les communes d'augmenter leur contribution de plus de 3 % sous le prétexte que leurs richesses supplémentaires provoqueraient une augmentation trop forte pour elles, on aboutira à un résultat très simple : étant donné que l'on raisonne à enveloppe constante, comme l'affirme excellemment notre collègue Michel Mercier, si l'on ne veut pas augmenter le contingent des communes riches, la charge sera reportée sur les communes pauvres. Voilà exactement ce que l'on fait et que l'on va continuer à faire !
Etant personnellement favorable à une redistribution, je maintiens cet amendement.
M. Charles Descours, rapporteur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. Descours, rapporteur.
M. Charles Descours, rapporteur. C'est une question de progressivité, mon cher collègue.
D'abord, on est toujours le riche ou le pauvre de quelqu'un, que ce soit à titre individuel ou à titre collectif !
Ensuite, le fait de porter le plafond à 6 % - vous gérez comme nous des collectivités locales ! - aura pour conséquence une augmentation très lourde quand les sommes en jeu atteindront plusieurs dizaines de millions de francs ! C'est donc faire acte de prudence que de conserver ce plafond de 3 %.
Puisque vous maintenez votre amendement, mon cher collègue, c'est la mort dans l'âme que je maintiens mon avis défavorable.
Mme Hélène Luc. Certains sont moins riches et font plus !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° 149, repoussé par la commission et par le Gouvernement.
(L'amendement est adopté.)
M. Hilaire Flandre. C'est une connerie monumentale !
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix l'article 13, modifié.
(L'article 13 est adopté.)
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