[Sénat - Travaux - [Séance du 17 février 1999]

Séance du 17 février 1999

POLICES MUNICIPALES

Adoption d'un projet de loi en deuxième lecture

M. le président. L'ordre du jour appelle la discussion en deuxième lecture du projet de loi (n° 183, 1998-1999), adopté avec modifications par l'Assemblée nationale en deuxième lecture, relatif aux polices municipales. [Rapport n° 209 (1998-1999).]
Dans la discussion générale, la parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, nous reprenons cet après-midi un débat que nous avions commencé les 2 et 3 juin derniers. Les contraintes du calendrier parlementaire et quelques impondérables n'ont pas permis de poursuivre plus tôt la discussion de ce projet de loi. Ces quelques mois de réflexion, au demeurant, n'ont pas été inutiles.
Lors de la première lecture, vous aviez évoqué une approche trop centralisatrice de la question des polices municipales et de leurs rapports avec la police et la gendarmerie nationales.
Si l'on entend par là que l'Etat doit rester au centre du dispositif de sécurité publique, qu'il en constitue le pivot et que la place des autres acteurs qui coproduisent la sécurité se définit par rapport à lui, alors je ne récuse en rien ce qualificatif.
Si, en revanche, on veut dire que le Gouvernement voudrait mettre sous tutelle les polices municipales, et, par delà celles-ci, les maires, en donnant un poids excessif au représentant de l'Etat dans le département, alors le reproche n'est pas fondé. La libre administration des collectivités locales est intégralement respectée, et il n'est nulle part question du rétablissement d'une quelconque tutelle sur les communes. Il s'agit seulement de situer chacun des acteurs de la sécurité à la place qui est la sienne dans un Etat républicain.
Cette observation étant faite, je veux souligner que le Sénat a amélioré, lui aussi, en première lecture le texte en navette, tant sur la forme que sur le fond. Je suis heureux que l'Assemblée nationale se soit sensiblement rapprochée de la rédaction proposée par le Sénat sur plusieurs points, avec l'accord du Gouvernement. Cela contribue à dissiper quelques malentendus. Certains députés d'opposition ont même reproché au Gouvernement d'avoir trop tenu compte des avis du Sénat. Je ne risque pas d'encourir ici le même reproche. (Sourires.)
En fin de compte, j'ai le sentiment que, pour l'essentiel, députés, sénateurs et Gouvernement ont une approche assez convergente de la question des polices municipales.
Je suis persuadé que cette deuxième lecture permettra de faire progresser ces convergences, dans un esprit constructif. J'observe, bien sûr, que la commission des lois a repris l'essentiel des amendements qu'elle avait présentés et fait voter en première lecture. Mais je ne doute pas que, parce que le rapporteur, M. Jean-Paul Delevoye, est un bon connaisseur de ces questions, vous aurez à coeur, après que nous nous serons expliqués, de renoncer à certains d'entre eux pour vous rapprocher du texte de l'Assemblée nationale.
M. Marcel Charmant. Certainement !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. J'examinerai tout d'abord les sujets qui font l'objet de convergences.
Un point me paraît acquis : la définition des compétences des agents de police municipale, c'est-à-dire l'article 1er du projet de loi. J'ai eu l'occasion de vous indiquer, lors de la première lecture de ce texte, ce que pourraient faire les agents de police municipale en matière de verbalisation des infractions au code de la route. Le rapport de la commission des lois a repris ces indications.
Je crois que l'accord existe entre nous sur le principe de la procédure nouvelle du relevé d'identité prévue à l'article 14. La navette entre les deux assemblées a permis d'en préciser quelques modalités techniques.
L'Assemblée nationale a voté en deuxième lecture un amendement introduisant une disposition nouvelle qui étend cette procédure du relevé d'identité à certains agents des entreprises de transport public de voyageurs lorsqu'ils contrôlent les titres de transport.
L'insécurité dans les transports est un sujet de préoccupation majeure. L'année 1998 a été marquée par une recrudescence importante d'agressions visant des personnels, notamment de contrôle, de ces entreprises. Je pense évidemment à la SNCF et à la RATP, mais ces établissements publics ne sont malheureusement pas les seuls concernés.
La possibilité pour les agents de l'exploitant, lorsqu'ils procèdent au contrôle de l'existence ou de la validité des titres de transport des voyageurs, de relever l'identité des contrevenants contribuera à lutter contre la fraude, qui est souvent facteur d'insécurité. Le texte s'inspire très directement de la procédure prévue pour les agents de police municipale, raison pour laquelle il trouve sa place dans ce projet de loi.
Une différence notable existe toutefois, par rapport à la procédure de l'article 14 : l'usager des transports dépourvu de billet peut acquitter immédiatement l'amende forfaitaire, évitant par la même qu'il y ait matière à constat. Il ne tient donc qu'à lui de déclencher ou non le relevé d'identité. Il n'en va pas de même du contrevenant à un arrêté de police du maire ou à une disposition du code de la route, qui sera en toute hypothèse verbalisé.
Les convergences sont aussi réelles sur les équipements, c'est-à-dire, principalement, les tenues d'uniforme. Identité sur l'ensemble du territoire ou caractéristiques communes ? On peut sans doute trouver un moyen terme. C'est ce qu'a tenté de faire l'Assemblée nationale en disposant qu'ils « font l'objet d'une identification commune à tous les services de police municipale ». Il est souhaitable que les policiers municipaux puissent être clairement identifiés par tous, sur l'ensemble du territoire. Cela commence par les tenues, qui ne peuvent se caractériser par une trop grande diversité. Ce serait contraire, d'ailleurs, à ce que signifie le mot « uniforme ».
Cette question n'est pas anodine : il y va de l'intérêt de chacun, et notamment de celui des agents de police municipale eux-mêmes. Tous les maires le comprendront. Nos concitoyens doivent savoir ce qu'ils peuvent attendre du représentant de l'autorité et ce que celui-ci peut exiger d'eux. C'est cela aussi, l'Etat de droit.
Dès lors que cette ligne de conduite est claire et qu'elle est respectée, l'approche pragmatique de la question proposée par l'Assemblée nationale me semble un bon point d'équilibre.
Nous devrions enfin surmonter sans trop de difficultés, me semble-t-il, les quelques divergences qui peuvent encore exister sur la composition et sur le rôle de la commission consultative des polices municipales, évoquée notamment aux articles 3, 4 et 9 du projet de loi transmis par le Sénat. Cette commission joue, dans l'esprit du Gouvernement, un rôle de conseiller technique des pouvoirs publics, et c'est autour de cette idée que doivent se décliner ses attributions. Le Gouvernement, pour sa part, n'est pas figé sur quelque option que ce soit. C'est pourquoi il a accepté les modifications proposées, qui restent fidèles à cet esprit.
J'en viens maintenant aux quelques points de désaccord qui peuvent subsister et qui sont plus symboliques que réels.
Il reste un point essentiel qui concerne les modalités et les outils de la coordination entre les polices municipales, d'une part, la police nationale et la gendarmerie nationale, d'autre part.
C'est, à l'évidence, la pierre d'angle du projet de loi, qui commande les conditions de l'indispensable complémentarité des missions qui sont exercées par les polices municipales et de celles qui incombent aux forces de l'ordre, en matière de police tant administrative que judiciaire. Cette idée est si importante qu'on la trouve de manière récurrente dans la plupart des articles, mais surtout, bien sûr, dans l'article 2. Il est indispensable que les forces de police et de gendarmerie et les polices municipales, lorsqu'elles interviennent sur un même territoire, puissent se reconnaître et s'identifier ; c'est une mesure de précaution indispensable. Dans le strict respect des compétences, il faut savoir qui fait quoi et à quel endroit, en matière de sécurité. Il faut que la procédure de relevé d'identité, ouverte par l'article 14, puisse produire son plein effet. Sans coordination organisée, tel ne sera pas le cas, chacun peut le comprendre.
Le Sénat avait souhaité que cette coordination soit organisée sous forme de protocole ou de convention. L'Assemblée nationale a cherché, je pense, à se rapprocher de votre point de vue, mesdames, messieurs les sénateurs : c'est bien d'une convention de coordination qu'il s'agit. Elle a souhaité prendre en compte à la fois la nature juridique d'un document signé conjointement par deux autorités distinctes - le préfet, d'une part, le maire, d'autre part - et garantir l'existence d'une coordination, en cas de désaccord entre le maire et le préfet.
La forme conventionnelle est, en fin de compte, adaptée à l'hypothèse, qui sera la règle générale, d'une signature conjointe, c'est-à-dire d'un accord de volontés.
En revanche, à défaut d'accord, le préfet fixe seul, mais toujours après avis du procureur, le contenu du règlement de coordination. C'est, j'en suis persuadé, presque une hypothèse d'école. Le bon sens conduira dans la quasi-totalité des cas à trouver un terrain d'entente. Si tel n'était pas le cas, il en irait à la fois de l'efficacité de l'action publique en matière de sécurité, et de la sécurité même des services de police, nationale et municipale. Faisons confiance au bons sens ! Il subsiste une différence d'appréciation entre nous sur les conséquences d'une absence de convention. Il ne faut pas encourager les quelques polices municipales - elles sont rares - qui n'entendent pas s'inscrire dans le cadre tracé. En pareil cas, le préfet pourra prendre un règlement de coordination ou les possibilités d'intervention de la police municipale seront plus réduites.
Il doit être clair que l'existence d'un document de coordination n'est gouvernée que par le souci d'éviter la mise en danger de la sécurité des agents, des polices municipales comme de l'Etat, à l'occasion d'une intervention. Cette affaire mérite qu'on y prête attention. En la matière, je pars toutefois d'une certitude : l'accord se fera. Et j'ai une priorité : garantir l'esprit partenarial. Le préfet devra donc s'attacher prioritairement à trouver un accord avec le maire concerné. Je ne doute pas que c'est ce qui se fera en définitive, la plupart du temps très facilement.
La question de l'armement constitue un point de désaccord, là aussi plus symbolique que réel, qu'il nous faut éclairer. Aujourd'hui, près des deux tiers des maires n'ont pas estimé nécessaire d'armer leurs policiers municipaux, tout simplement parce que les tâches qui leur sont demandées et les conditions dans lesquelles ils exercent leurs fonctions ne le rendent pas nécessaire. C'est donc de cette règle générale, constatée, qu'il nous faut partir.
L'Assemblée nationale a, en deuxième lecture, fait un effort - j'y ai souscrit, au nom du Gouvernement - en faisant disparaître l'expression : « Les agents de police municipale ne sont pas armés ». La nouvelle rédaction dispose que ces agents « ne sont armés que si la nature de leurs missions et des circonstances particulières le justifient ». C'est un compromis auquel je vous invite à vous rallier, mesdames, messieurs les sénateurs, dès lors que nous sommes d'accord sur la procédure : ces agents ne seront armés que par autorisation nominative du préfet, sur demande motivée du maire.
De vrais points de désaccord entre nous subsistent, mais ils sont, somme toute, limités. Nous le verrons dans la discussion des articles. Je pense au double agrément, que je souhaite, ou à la bonification du cinquième, qui me semble poser problème.
Le Gouvernement est engagé dans une politique de longue haleine : faire de la sûreté un droit pour tous. Personne, ici, ne doute de ma détermination en ce sens. Les élus locaux y sont largement associés, notamment au travers des contrats locaux de sécurité. Les polices municipales, là où elles existent, peuvent contribuer utilement à cet effort.
Cela me conduit à évoquer un amendement qui m'a été suggéré par mon collègue ministre de la défense, pour résoudre un problème pratique immédiat. Dans la phase transitoire de la réforme du service national, il paraît utile et opportun de permettre le recrutement de volontaires parmi les jeunes femmes nées avant le 31 décembre 1982, pour rendre possible une mixité plus grande du recrutement de la gendarmerie dans l'avenir. Je ne doute pas que le Sénat sera particulièrement sensible à ce souci. (Sourires.) Je vous demande d'y réserver un bon accueil, même si cet amendement ne porte pas directement - je suis bien obligé de vous le confesser - sur les polices municipales.
Je vous invite donc, mesdames, messieurs les sénateurs, à poursuivre l'effort entrepris pour que cette loi relative aux polices municipales, attendue depuis si longtemps, permette de sortir des clivages périmés et dégage des règles largement acceptées. (Applaudissements sur les travées socialistes et sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Jean-Paul Delevoye, rapporteur de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. Monsieur le ministre, permettez-moi tout d'abord de vous remercier pour votre esprit d'ouverture. Je vous sais trop républicain pour négliger le rôle de l'Etat et trop préoccupé des réalités locales pour ne pas accepter le bon sens qui émane des collectivités territoriales.
Par ailleurs, je voudrais rendre hommage au président de la commission des lois et aux membres de cette commission, qui ont su faire preuve de bon sens, de pragmatisme et de recherche d'efficacité pour tenter d'apporter une réponse à un sujet qui interpelle la totalité de nos concitoyens, à savoir la sécurité.
Ce débat ne peut pas se réduire uniquement aux moyens, même s'ils sont importants. Au-delà des questions de tenue, d'armement et d'horaires, il convient d'éviter de passer à côté de l'essentiel.
Vous le dites souvent dans vos discours, monsieur le ministre, aujourd'hui, notre société traverse une crise grave. Autour de femmes et d'hommes tels que vous, il convient de réfléchir à la restauration de l'autorité républicaine et aux possibilités de la faire respecter.
Si nous laissons se développer dans l'opinion l'idée que le vice est récompensé plus que la vertu et le désordre mieux que l'ordre républicain, ce sera la loi du plus fort qui l'emportera et ce seront les plus faibles qui en paieront les conséquences.
Si, aujourd'hui, l'actualité nous montre les dysfonctionnements de notre société, il faut éviter de réagir à chaud et essayer de procéder à des analyses de fond.
A la peur sociale du déclassement, qui obscurcit la vie au point de remettre en cause la notion de progrès et qui creuse l'écart entre les décideurs, qui voient s'élargir le champ de leurs espoirs, et ceux qui subissent et se voient envahir par le désespoir, s'ajoute aujourd'hui la peur physique, qui détruit le quotidien au point de remettre en cause la notion même de liberté et d'élargir le fossé entre celles et ceux qui ont les moyens de se payer leur sécurité et les plus faibles d'entre nous, qui vivent l'absence de sécurité.
C'est d'autant plus préoccupant que cette angoisse est en train de frapper les serviteurs de l'Etat que sont notamment les forces de sécurité, qu'elles soient municipales ou nationales. Aucun républicain ne peut accepter cette situation.
Les maires ont entendu réagir en créant des polices municipales, dans le souci d'assurer le confort de leur population mais aussi de protéger les plus faibles et d'éviter ainsi que chacun se fasse sa propre police.
S'agissant des forces tant nationales que municipales, le bilan est aujourd'hui élogieux. Préfets, gendarmes, policiers nationaux, magistrats, maires et, surtout, populations se félicitent de l'efficacité des services rendus.
Il fallait cependant un texte de loi. Pour reprendre une expression chère à l'abbé Pierre, une solution sans texte n'est pas illégale si elle est efficace : c'est tout simplement de l'anticipation. En légiférant, monsieur le ministre, ne cassons donc pas ce qui fonctionne, mais, avec l'esprit d'ouverture qui est le vôtre, cherchons à améliorer l'existant et ne brisons pas la nécessaire dynamique partenariale entre l'Etat et les collectivités territoriales.
Si je le dis avec force, c'est parce que j'ai la conviction qu'il existe à cet égard un risque dans ce texte et dans la position du Gouvernement. « Je fais confiance au bon sens », dites-vous, monsieur le ministre. Le bon sens doit effectivement prévaloir et chacun doit s'accorder à reconnaître que la proposition du Sénat, acceptée par l'Assemblée nationale, en matière de convention résulte d'une leçon du terrain : tous les différents acteurs sont voués, voire contraints à s'entendre. C'est la raison pour laquelle nous refusons que le préfet, en l'absence de convention, puisse seul édicter un tel document.
Vous nous dites qu'il ne s'agit là que d'un cas d'école et que vous êtes persuadé que l'accord sera trouvé. Il est vrai que, en l'absence de texte donnant ce pouvoir au préfet, les accords sont conclus sur le terrain et qu'ils sont plutôt bien appliqués.
Quels sont, alors, les arguments qui nous empêchent d'adhérer à votre thèse, monsieur le ministre ? Nous avons clairement indiqué, à la commission des lois, que, à défaut de convention, la police municipale n'exercerait son activité qu'entre six heures et vingt-trois heures et qu'elle ne pourrait être armée, ce qui signifie bien que nous ne souhaitons pas laisser cohabiter deux services de sécurité au même moment et au même endroit dans les conditions les plus dangereuses. Nous partageons votre analyse sur ce point, monsieur le ministre, et nous restreignons donc le champ de compétences des polices municipales en l'absence de convention.
Nous sommes cependant convaincus que, aujourd'hui, le préfet ne peut pas édicter seul un règlement à défaut d'accord du maire. En effet, prenons le cas concret d'un conflit local : si, au bout de six mois, le préfet constate qu'aucun accord n'a été trouvé avec le maire, comment pourra-t-il, d'un côté, assumer son rôle de représentant de l'Etat - c'est-à-dire être en négociation permanente avec celui-ci à propos d'emplois-jeunes, de contrats locaux de sécurité, de contrats éducatifs ou de toute une série de compétences que l'Etat voudra voir assumer par les collectivités locales - et, d'un autre côté, jouer du bâton en menaçant le maire, s'il refuse de signer la convention, de la signer lui-même et de prendre directement en charge la régulation des activités des différents services ?
En cas de désaccord, la police municipale risquerait même d'être supprimée et la population pourrait se mobiliser contre l'Etat en raison de la diminution de l'offre en matière de sécurité. Comment imaginer - mais je ne l'imagine pas un seul instant vous concernant, monsieur le ministre - que l'on puisse voir ainsi bafoué l'esprit même des lois de décentralisation ?
Si l'Etat, disent certains de nos collègues, ne veut pas de police municipale, pourquoi alors avoir laissé passer sans réagir les délibérations qui les créaient ? Que l'Etat reprenne donc à sa charge tous les policiers et qu'il assure seul l'exercice de la sécurité ! Mais vous savez bien, monsieur le ministre, que c'est totalement impossible, et contraire même à l'esprit que vous cherchez à promouvoir dans les contrats locaux de sécurité.
Quant au double agrément au nom des missions de police administrative, imagine-t-on un seul instant devoir agréer demain les fonctionnaires chargés de l'état civil, par exemple, au prétexte d'engagements juridiques lourds ? D'autres fonctionnaires devront-ils solliciter, au nom de la police administrative, l'agrément du préfet ?
L'agrément du procureur de la République, en termes d'honorabilité, de moralité et d'efficacité, est tout à fait naturel pour ce qui est des officiers de police judiciaire. En revanche, l'agrément du préfet nous semble aujourd'hui complètement inutile, vain et, en même temps, susceptible de semer le doute sur la capacité des serviteurs de l'Etat à mettre en oeuvre un véritable partenariat avec les élus locaux.
Le bon sens doit permettre d'aboutir, parce que les maires sont obligés de trouver avec le préfet des réponses pertinentes en matière d'insécurité. En effet, s'ils n'en trouvent pas, ce seront effectivement des polices, des milices ou des groupes privés qui se mettront en place, ce qui serait contraire à l'ordre républicain.
C'est la raison pour laquelle la commission des lois est fermement hostile à ce double agrément et a prévu une solution différente : à défaut de convention, les polices municipales ne pourront exercer leurs fonctions que dans un créneau horaire compris entre six heures et vingt-trois heures. C'est une obligation que la commission des lois elle-même impose aux collectivités locales pour aboutir à un accord. De grâce, monsieur le ministre, ne déséquilibrez pas ce rapport partenarial !
Vous avez évoqué ensuite un certain nombre de points de convergence avec l'Assemblée nationale. Il est vrai que, sur les compétences, prévues à l'article 1er, nous sommes tout à fait favorables aux relevés d'identité et que nous considérons qu'il est intéressant d'étendre cette possibilité dans les transports publics ; sur l'équipement, la proposition de l'Assemblée nationale sur l'identification commune nous agrée ; enfin, il est clair que, sur la non-soumission au droit commun de l'Alsace-Moselle, la commission des lois confirme la position qu'elle avait prise en première lecture.
Nous sommes, en revanche, en désaccord sur la notion d'armement. Il est vrai que l'Assemblée nationale a réalisé une avancée tout à fait importante : elle a abandonné le principe du non-armement au profit d'une possibilité d'armement, qui reste néanmoins d'une lecture négative. La commission des lois souhaite promouvoir une lecture positive.
Nous revenons toutefois sur la demande que nous avions formulée devant vous, monsieur le ministre, en première lecture : une réflexion doit être menée sur une nouvelle classification des armes en fonction des textes européens en la matière. Vous vous étiez vous-même engagé à mettre en place une commission consultative pour réfléchir sur ce sujet.
Nous souhaitons par ailleurs que la commission consultative des polices municipales puisse demander elle-même la vérification d'un service de police municipale et que les conclusions de cette vérification soient transmises directement aux maires.
La commission des lois réaffirme également que, si les polices municipales doivent être formées et doivent appliquer un code de déontologie, il appartient aux collectivités locales qui ont une police municipale d'assumer elles-mêmes les frais de cette formation, qui sera assurée par le Centre national de la fonction publique territoriale.
Nous vous proposerons de réintroduire la bonification pour ancienneté prévue par le Sénat en première lecture et de retenir un délai de dix-huit mois pour l'adaptation des équipements et uniformes.
Quant à l'amendement relatif à l'entrée des jeunes femmes dans la gendarmerie, monsieur le ministre, le rapporteur que je suis s'y est déclaré favorable. La commission des lois a cependant été divisée sur ce sujet, à égalité de voix. Mais je crois, monsieur le ministre, en votre capacité de conviction afin de faire prévaloir l'avis du rapporteur, puisque ce sont vos amis politiques qui ont souhaité se prononcer contre cet amendement, non pas sur le fond, mais tout simplement parce qu'il n'avait rien à voir - ils avaient d'ailleurs raison sur ce point - avec le texte relatif aux polices municipales.
Vous êtes ainsi, monsieur le ministre, dans une situation un peu difficile : souvent, le Gouvernement rejette des amendements parlementaires au motif qu'il s'agit de cavaliers et, cette fois, je vous demande de saisir cette occasion pour apporter une réponse attendue par nombre d'entre nous. Mais je n'abuserai pas de cette situation, même si je fais appel à votre capacité de conviction pour infléchir vos propres amis sur le sort d'un amendement qui permettrait aux jeunes femmes d'entrer dans une des carrières de la gendarmerie, ce qui est aujourd'hui nécessaire.
En conclusion, monsieur le ministre, je suis convaincu que la commission des lois vous propose un texte plein de bon sens, plein de pragmatisme, avec la volonté de parvenir à un contrat partenarial entre l'Etat et les collectivités locales. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. J'indique au Sénat que, compte tenu de l'organisation du débat décidée par la conférence des présidents, les temps de parole dont disposent les groupes pour cette discussion sont les suivants :
Groupe du Rassemblement pour la République, 31 minutes ;
Groupe socialiste, 26 minutes ;
Groupe de l'Union centriste, 19 minutes ;
Groupe des Républicains et Indépendants, 17 minutes ;
Groupe du Rassemblement démocratique et social européen, 11 minutes ;
Groupe communiste républicain et citoyen, 9 minutes.
Dans la suite de la discussion générale, la parole est à M. Charmant.
M. Marcel Charmant. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, comme l'a souligné M. le rapporteur lors de l'examen de ce projet de loi en commission des lois - il l'a d'ailleurs rappelé tout à l'heure à la tribune - le texte qui nous revient de l'Assemblée nationale traduit un rapprochement des points de vue entre les deux chambres du Parlement : un nombre significatif d'amendements du Sénat ont été repris par les députés et acceptés par vous, monsieur le ministre.
On pourrait donc penser que tout va pour le mieux. Cependant, ce n'est pas tout à fait le cas et les interventions successives de M. le ministre et de M. le rapporteur ont mis en évidence trois points de blocage importants, trois points qu'avaient déjà soulignés mon ami Jean-Claude Peyronnet à l'occasion de la première lecture de ce texte, au nom du groupe socialiste, et qui sont, pour nous, fondamentaux. Je veux parler des articles 2, 6 et 7 concernant l'agrément, le rôle des préfets et l'armement.
L'article 2 adopté par l'Assemblée nationale précise qu'une convention entre le maire et le préfet réglera les conditions du partenariat, faisant ainsi un pas en direction du Sénat. Mais l'Assemblée nationale précise que, à défaut d'accord, il reviendra au préfet d'édicter un règlement de coordination.
Tout d'abord, il convient de remarquer que, dans l'hypothèse - peu probable, ainsi que vous l'avez souligné, monsieur le ministre - de défaut d'accord, le règlement édicté par le préfet sera pris après avis du procureur de la République et de la commission consultative des polices municipales. Il s'agit donc là d'une disposition qui devrait permettre de lever les craintes exprimées par M. le rapporteur quant à l'efficacité des services de police au sein d'un partenariat équilibré.
Sur le fond, nous ne saurions admettre qu'en l'absence d'accord les choses restent en l'état, même si notre rapporteur prévoit une restriction de l'intervention des polices municipales. La sécurité elle-même, mais aussi la coordination des moyens, sont des fonctions régaliennes de l'Etat, et c'est donc à lui qu'il revient de prendre les décisions qui s'imposent.
C'est dans cet esprit qu'il faut comprendre le rôle confié aux préfets par la proposition de loi. D'ailleurs, dans d'autres débats, notamment ceux qui ont pour cadre la construction européenne, nombreuses sont les voix qui s'élèvent contre tout ce qui pourrait affaiblir l'autorité de l'Etat dans ce domaine de la sécurité. Aussi, n'introduisons pas dans nos dispositions internes quoi que ce soit qui puisse aller à l'encontre de cet équilibre.
Une autre divergence de fond subsiste à l'article 6. Si l'Assemblée nationale s'est rapprochée du Sénat sur l'enchaînement des procédures de nomination, d'agrément et d'assermentation, elle a rétabli le principe du double agrément par le préfet et le procureur. Le groupe socialiste se prononcera pour ce double agrément.
Jusqu'en 1982, seul l'agrément du préfet était nécessaire. Mais la loi reconnaissant la qualité d'OPJ aux policiers municipaux, il est logique d'obtenir l'agrément du procureur.
Le policier municipal a bien une mission administrative, ce qui motive l'agrément du préfet, et une mission judiciaire relevant du procureur. D'ailleurs, des textes antérieurs, que ce soit la proposition de loi de M. Dominique Bussereau, en 1993, ou le projet de loi de M. Charles Pasqua, en 1995, prévoyaient ce double agrément.
Par ailleurs, nous ne saurions pas plus accepter la proposition de notre rapporteur sur la notion d'agrément tacite, corrolaire du délai fixé par le Sénat. La fonction de sécurité confiée aux agents de la police municipale ne peut que faire l'objet d'un agrément formel dans la logique du partenariat que le projet de loi veut consacrer.
Enfin, nous souhaitons, à l'article 7, concernant l'armement des agents de police municipale, conserver la rédaction de l'Assemblée nationale - celle-ci a fait un pas important - qui pose le principe du non-armement, principe admettant des dérogations précisément encadrées par des conditions de lieu, de mission et de temps.
Notre rapporteur souligne que les positions des deux assemblées sont désormais moins éloignées. C'est donc reconnaître qu'un accord est possible. Il nous paraît préférable d'en rester à une affirmation de non-armement, aux conditions que je viens d'énumérer, plutôt que de laisser penser que l'armement est la règle.
Certains prétendent qu'il ne s'agit que d'une question de forme. Je ne le crois pas. Aujourd'hui, seulement un peu plus d'un tiers des polices municipales sont armées. Partons donc de cette situation et ne faisons de l'armement qu'une dérogation possible. Faute de cela, l'armement se généralisera sous la pression, ce qui, me semble-t-il, n'est pas une volonté majoritairement exprimée.
Si je m'en tiens à ces quelques observations sur ces trois points, c'est que, me semble-t-il, la navette a permis un rapprochement significatif des positions de l'Assemblée nationale et du Sénat sur de nombreuses dispositions nouvelles que vous avez, monsieur le ministre, intégrées dans votre projet.
Ces dispositions répondent à une attente longtemps exprimée, mais qui n'avait, malgré plusieurs tentatives, jamais trouvé de réponse législative.
Le débat parlementaire a déjà permis un enrichissement d'un texte équilibré, approprié aux questions de sécurité que nous connaissons et susceptible de garantir l'efficacité de l'action publique, dans le respect de l'esprit républicain.
D'ailleurs, les mesures prises lors du conseil de sécurité intérieure de janvier dernier, à savoir l'affectation de 7 000 agents, policiers et gendarmes, dans les vingt-six départements où la délinquance est la plus forte,...
M. Raymond Courrière. Très bien !
M. Marcel Charmant. ... le doublement des délégués du procureur et le recrutement important d'aides éducateurs sont là pour témoigner de la prise en compte des besoins exprimés et de la volonté du Gouvernement, que nous tenons à saluer, de faire en sorte que l'Etat assume pleinement, et mieux, sa mission régalienne.
Le groupe socialiste se félicite, monsieur le ministre, de la clarification que vous apportez en ce domaine sensible qu'est la sécurité et de la coopération que vous voulez instituer, par le partenariat, entre les différents niveaux de responsabilité.
Doter les polices municipales d'un cadre législatif de référence était souhaité depuis longtemps. Il est tout à votre honneur, monsieur le ministre, de le faire, comme il est tout à votre honneur de resituer pleinement la responsabilité de l'Etat en la matière, ce qui confirme l'attachement que nous vous connaissons aux valeurs de la République.
C'est dans le même esprit que le vôtre, monsieur le ministre, que notre groupe aborde la discussion de ce texte en deuxième lecture, en espérant que nous arriverons à convaincre notre rapporteur et la majorité sénatoriale.
Je n'ose prévoir, sur ce texte, à l'issue de nos débats, un vote conforme. Je souhaite toutefois que, sur les trois points importants que j'ai évoqués, nous puissions trouver un accord qui conforterait le pacte républicain en ce domaine. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. La parole est à M. Hoeffel.
M. Daniel Hoeffel. Monsieur le ministre, au moment où ce projet de loi sur les polices municipales revient en deuxième lecture devant le Sénat, je veux vous remercier de la persévérance avec laquelle vous avez tenu à le faire avancer pour l'amener à sa concrétisation. Ce projet était en gestation depuis un certain nombre d'années ; il est bon qu'enfin on en arrive à la phase finale.
Je veux également remercier le rapporteur, M. Jean-Paul Delevoye, pour la vision réaliste et pragmatique avec laquelle il a abordé ce texte, en s'efforçant, avec succès, de concilier efficacité et libre administration des collectivités locales.
Depuis juin 1998, depuis la période de la première lecture, le sentiment d'insécurité a plutôt gagné du terrain. Les cas de délinquance des mineurs ont augmenté. La violence urbaine, mais aussi, ajouterai-je, une certaine forme, naissante, de violence rurale sont de plus en plus présentes dans l'esprit de nos concitoyens.
Nous le savons, face à cette évolution, les réponses à apporter sont nécessairement diversifiées : politique de l'urbanisme, avec, notamment, la lutte contre l'excessive concentration urbaine, mais aussi tentatives pour faire regagner du terrain à l'esprit civique, à l'esprit républicain, ce qui passe d'abord par le stade de l'éducation et par la pédagogie.
Dans ce contexte, les maires sont très souvent en première ligne, car, en cas d'insécurité, nos concitoyens ont spontamément tendance à s'adresser, d'abord, à l'autorité qui est la plus proche d'eux. La sécurité est - faut-il le rappeler ? - une compétence régalienne de l'Etat, mais le maire, qui est à proximité, est parfois harcelé par nos concitoyens, qui lui demandent, à lui, qui est à portée de main, une réponse concrète, une réponse pratique aux problèmes qui les assaillent.
A cela s'ajoute le fait - nous en avons eu un exemple tout récemment - que le maire, en cas d'insécurité dans sa commune, peut être mis en cause et considéré comme pénalement responsable.
A cet égard, le projet de loi sur la police municipale est une réponse, parmi d'autres, permettant d'approcher d'une solution positive.
Le groupe de l'Union centriste apporte son total appui aux propositions très équilibrées et réalistes présentées par la commission.
La police municipale peut être, aux côtés de la police d'Etat et de la gendarmerie, un outil efficace parce que proche du terrain. Je souhaite d'ailleurs, en cet instant, après d'autres, rendre hommage au sens du devoir et à l'esprit républicain qui animent, en général, les polices municipales. Il ne me paraît pas inutile de le rappeler à un moment où l'on voit parfois naître un certain nombre de contreverses.
Le statut proposé va dans le sens de la clarté, et la recherche d'un statut clair est incontestablement nécessaire.
Les polices municipales ont été créées à diverses époques. Permettez-moi de rappeler que, par exemple, en Alsace-Moselle, la création des premières polices municipales remonte à deux siècles.
Et c'est précisément parce qu'elles ont été créées à des époques différentes, alors que les mentalités étaient différentes, qu'il fallait, à travers un statut, créer une cohabitation ordonnée entre tous ceux qui concourent aux actions de sécurité, c'est-à-dire la police d'Etat, la gendarmerie et les polices municipales.
Cela doit se faire, si possible, dans le respect des principes de la décentralisation. La suppression de l'agrément par le préfet, proposée par la commission des lois, et l'agrément temporaire d'assistant non armé dans les communes touristiques sont quelques exemples de cette volonté, exprimée par M. le rapporteur, de concilier le statut de la police municipale avec le respect des principes de la décentralisation.
Tout doit aller aussi dans le sens de la recherche de la plus grande efficacité. La possibilité de recourir à l'armement sous condition et sur autorisation du préfet, la possibilité, dans certaines circonstances bien réglementées, de recourir au travail de nuit, sont des éléments qui peuvent concourir à plus d'efficacité.
En effet, nous le savons, compte tenu de l'évolution des mentalités de ceux qui sèment l'insécurité, il ne faut pas que la police municipale puisse apparaître comme étant désarmée, comme ne pouvant pas, en certaines circonstances - c'est vrai surtout sur le plan de la prévention et de la dissuasion - jouer à armes égales.
On me permettra, en réitérant notre volonté d'apporter notre total appui au texte qui nous est proposé, de terminer par deux observations quelque peu en marge de ce qui constitue l'essentiel de ce texte.
La première - personne n'en sera étonné - consiste, au risque de lasser, à rappeler les règles spécifiques qui sont en vigueur en Alsace-Moselle.
Deux siècles de fonctionnement des polices municipales dans les trois départements concernés se sont déroulés à la satisfaction générale. En effet, depuis deux siècles, les policiers municipaux étaient nommés par les maires, sans agrément du procureur de la République, avec simplement l'obligation de prêter serment.
En première lecture, le Sénat avait accepté un amendement visant à maintenir ce statut spécifique qui, loin d'être un archaïsme, est plutôt une solution d'avenir, dont, demain, peut-être, nous aurons à nous inspirer de manière plus générale.
La commission des lois propose, en deuxième lecture, d'aligner le statut des policiers municipaux d'Alsace-Moselle sur le statut général. Cela m'amène simplement à dire, et je le crois profondément, qu'un système en vigueur depuis deux siècles et qui a prouvé son efficacité ne doit pas être remis en cause sous prétexte d'uniformisation. Efficacité et uniformisation ne vont pas forcément de pair. En l'occurrence, cet alignement est plutôt un pas en arrière eu égard aux principes de la décentralisation.
Cet alignement est aussi, je le crois, contraire à toute idée d'expérimentation, indispensable, en cette matière comme en d'autres, avant d'envisager une extension généralisée de solutions réalistes et efficaces.
Je tenais, monsieur le ministre, à faire cette remarque et à vider mon coeur car il n'y a plus d'amendement en deuxième lecture visant à maintenir ce statut spécifique.
Ma seconde observation concerne l'« intercommunalisation » des polices municipales.
M. le rapporteur, se référant à une proposition de loi de notre collègue Philippe François, a déclaré qu'une certaine « intercommunalisation » des polices municipales pouvait se révéler souhaitable, voire nécessaire, et qu'elle allait dans la bonne direction. Au moment même où l'intercommunalité gagne du terrain, il n'est pas pensable, selon lui, s'agissant de sécurité, qu'on ne recherche pas les voies et moyens de faire progresser également l'« intercommunalisation » des polices municipales dans certaines agglomérations.
M'associant ainsi à M. Delevoye, je souhaiterais que la réflexion allant dans le sens de la concrétisation de cette idée puisse être accélérée.
Ces deux dernières observations ne réduisent en rien, monsieur le ministre, notre volonté d'approuver totalement le projet de loi que vous nous soumettez et auquel nous adhérons parce que nous croyons qu'il répond plus que jamais à une absolue nécessité. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. La parole est à M. Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, colloque de Villepinte, assises de la formation et de la recherche dans la police nationale, conseil de sécurité intérieure : Français, dormez tranquilles, le Gouvernement veille sur votre sécurité !
Hélas ! trois fois hélas ! monsieur le ministre, la réalité nous réveille bien vite.
Avec plus de 3,5 millions de crimes et délits, la délinquance a augmenté de 2,6 % en 1998 ; on a dénombré 26 000 faits de violence urbaine cette année là, soit 10 000 de plus qu'en 1997 ; en un an, la violence urbaine a explosé statistiquement de plus de 60 %.
Symbole terrifiant de cette dégradation, 8 000 véhicules ont été détruits l'an dernier, et 2 300 actes de violence ont été perpétrés par jets de pierres.
Plus préoccupant encore, de jeunes caïds terrorisent nos cités. Il défendent leur territoire, comme ils disent, contre les occupants, qui seraient en l'occurrence les forces de l'ordre. Et gare aux policiers qui, par mégarde, s'aventureraient dans ces lieux interdits !
Cela n'est pas une vue de l'esprit, mes chers collègues : les incidents graves qui se sont déroulés samedi dernier encore dans la cité Saint-Blaise du XXe arrondissement de Paris en témoignent.
Deux policiers et quatre adjoints de sécurité en mission d'îlotage ont été pris à partie par une dizaine de jeunes à laquelle a prêté main-forte une vingtaine d'autres, rameutée par le chef de bande ! Les policiers ont alors été sauvagement agressés et l'un d'eux, roué de coups, est sérieusement blessé.
On pourrait, certes, considérer qu'il s'agit d'un cas isolé,...
M. Hilaire Flandre. Non !
M. Bernard Plasait. ... si un rapport de la direction centrale des renseignements généraux ne venait tirer le signal d'alarme. Il dresse en effet un constat accablant et parle du développement de bandes armées, bien structurées, de plus de cinquante individus.
Vous avez vous-même dénoncé, monsieur le ministre, les « sauvageons », et vous avez raison, mais c'est Mme Guigou qui a obtenu les grâces du Premier ministre, à charge pour elle de faire des hors-la-loi d'honnêtes citoyens. L'idée est généreuse, mais je crois le résultat désastreux.
Nous le savons tous, et ce n'est pas la peine de se voiler la face, l'ère du « tout prévention » est révolue.
Pendant ce temps, les victimes ne se posent plus qu'une question : mais que fait la police ? Et le rapport Bauer d'apporter une réponse accablante : il démontre, ce que tout le monde sait, que le système policier français ne fonctionne plus.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Puis-je vous interrompre, monsieur le sénateur ?
M. Bernard Plasait. Je vous en prie, monsieur le ministre.
M. le président. La parole est à M. le ministre, avec l'autorisation de l'orateur.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Monsieur le sénateur, il y a des choses que je ne peux absolument pas laisser dire. Vous donnez des références qui ne correspondent à rien : le rapport Bauer n'a été commandé par personne, en tout cas par personne au ministère de l'intérieur.
Il s'agit d'un document rendu public par une personne qui fait profession de s'intéresser à ces questions, mais ce document repose sur une série d'affabulations et de soustractions, comme si on pouvait procéder par un raisonnement purement arithmétique à la défalcation d'un effectif global par un autre d'ailleurs purement inventé : 30 000 policiers qui resteraient dans les commissariats pour arriver à 20 000, qu'on diviserait par quatre compte tenu de l'absentéisme. Tout cela ne repose sur rien !
Quiconque connaît un peu les problèmes de la sécurité publique et la façon dont la sécurité de nos concitoyens est assurée au quotidien sait très bien que concourent à cette sécurité au quotidien non seulement les brigades de roulement, mais également les services d'investigation, les compagnies d'intervention et les brigades anticriminalité.
Bref, ce rapport, ou plutôt cette notule, témoigne d'une grande méconnaissance du fonctionnement réel de la police nationale.
Je ne pouvais donc pas laisser passer ce propos sans vous interrompre. J'ai d'ailleurs failli le faire lorsque vous vous êtes référé au rapport des renseignements généraux. En effet, les 26 000 faits de violences urbaines que vous citez ne sont pas tous de même gravité. On considère que les faits les plus graves, c'est-à-dire les faits de niveaux 7 et 8, n'augmentent pas. Ceux qui augmentent, hélas ! et je suis le premier à le déplorer, ce sont les faits de basse intensité, qui n'ont pas de connotation institutionnelle. Ceux-là augmentent, oui, mais quand on parle de statistiques, surtout quand elles émanent du ministère de l'intérieur, encore faut-il en donner une version qui corresponde à la réalité. Sinon, on entre dans la voie du phantasme et les problèmes de la sécurité sont suffisamment graves, croyez-moi, monsieur le sénateur, pour que, moi, je m'y attache sérieusement mais sans autant donner dans une surenchère qui, à mon avis, ne correspond pas à la réalité.
Il faut savoir de quoi on parle, puis faire des propositions qui méritent traitement, et, si le conseil de sécurité intérieure a adopté un certain nombre de propositions, sachez que c'est sur mon initiative ! (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur Plasait.
M. Bernard Plasait. Monsieur le ministre, je ne conteste nullement votre volonté de traiter ce problème et de le traiter efficacement. Je me borne à constater un certain nombre de choses. Vous ne contestez pas le chiffre total que j'ai donné, fondé sur le rapport de vos services, qu'on peut en effet détailler. Je comprends par ailleurs que vous ne cautionniez pas le rapport Bauer ; j'en prends acte.
Je dirai simplement que ce que je connais de la situation de la police à Paris me donne le sentiment que le rapport Bauer n'est pas totalement infondé. Si vous me le permettez, je continuerai à dire qu'aux termes de ce rapport je constate que, sur 113 000 fonctionnaires de police, 5 000 seraient en permanence sur la voie publique pour 456 circonscriptions de sécurité publique en métropole.
Et que font ces policiers qui ne sont pas dans la rue ? Mais, monsieur le ministre, tout le monde le sait, et vous mieux que quiconque : par milliers, ils sont englués dans des bureaux, immobilisés pour des gardes statiques ou détournés pour des transfèrements de prisonniers.
Je sais bien que vous ne l'ignorez pas, puisque vous en avez parlé, hier encore, en disant que vous souhaitiez trouver des mesures. Il n'en demeure pas moins qu'en l'état actuel des choses la police doit assumer un grand nombre de charges indues qui font que des policiers ne sont pas réellement affectés à la tâche à laquelle ils sont destinés.
Pourtant, la loi d'orientation et de programmation sur la sécurité intérieure faisait obligation au Gouvernement de recruter, entre 1996 et 2000, 5 000 personnels administratifs, ce qui devait ramener sur le terrain autant de fonctionnaires opérationnels.
Or, après les créations de postes des premières années, l'objectif est aujourd'hui abandonné. On peut même dire que la situation a empiré puisque, au terme de la période, 918 emplois auront été supprimés.
Alors oui, monsieur le ministre, je vous le concède bien volontiers : le discours est « musclé ». Grâce à vous, la gauche plurielle a retrouvé une sorte d'alibi sécuritaire, qui reprend doctement son antienne favorite : « la sécurité n'est pas un thème de droite ». Soit ! C'est un thème national et, plus encore, un droit fondamental pour tous les Français. Je vous le concède bien volontiers.
Mais, je dis bien « le discours », car le bilan du Gouvernement, vingt mois après sa nomination, n'est pas brillant.
Vous parlez beaucoup de la police de proximité. Là encore, vous avez raison et nous vous approuvons. C'est d'ailleurs dans cette optique que s'inscrit le texte dont nous débattons, aujourd'hui, en deuxième lecture. Mais force est de constater, une fois encore, que si la direction est bonne, la démarche est inachevée. En effet, vous n'allez pas jusqu'au bout de la logique qui vise à faire des policiers municipaux des agents de sécurité de proximité à part entière.
Nul ne le conteste, les 13 000 policiers municipaux accomplissent un travail précieux et reconnu dans les 3 030 communes qui en sont dotées.
Aussi faut-il leur permettre d'être encore plus efficaces dans l'accomplissement de leurs missions. C'est tout le sens des propositions que fait la commission des lois par la voix de son rapporteur, notre excellent collègue Jean-Paul Delevoye.
J'approuve, en particulier, ses positions sur les modalités d'un partenariat équilibré entre l'Etat et les communes concernées, sur la procédure d'agrément des agents et, plus encore, sur l'armement des agents en fonction de la nature des missions qui leur sont confiées ou des circonstances.
Je partage également la préoccupation de la commission de voir la formation des agents de police municipale clairement financée et densifiée, ainsi que leur statut sensiblement amélioré.
Enfin, je me félicite que, par la claivoyance de la Haute Assemblée, la philosophie centralisatrice du projet du Gouvernement soit sensiblement atténuée.
Mais, je regrette, une fois encore, monsieur le ministre, que vous ne soyez pas allé au bout de la bonne logique d'une sécurité de proximité.
Comment ne pas déplorer que 2 millions de nos concitoyens soient mis au banc de la société française ? Vous me direz sûrement que le mot est excessif. Mais les Parisiens ne sont-ils pas des Français comme les autres ? N'ont-ils pas le même droit à la sécurité que les autres ?
M. Jean Chérioux. Tout à fait.
M. Bernard Plasait. Je vous le demande, monsieur le ministre.
En lisant le compte rendu analytique du débat du 28 janvier dernier à l'Assemblée nationale, j'ai cru comprendre que vous étiez l'ardent défenseur de l'égalité, en particulier de l'égalité de tous devant la sécurité ; cela ne me surprend pas. Mais votre conception de l'égalité ne peut pas être à géométrie variable. Vous ne pouvez pas avoir une conception différente selon qu'il s'agit ou non des Parisiens.
Dans le même temps, d'une part, vous réclamez l'égalité républicaine sur tout le territoire national et, d'autre part, vous voulez maintenir un statut d'exception pour la capitale.
C'est pourtant bien à Paris que les besoins les plus criants se font sentir. La délinquance y a encore plus augmenté qu'ailleurs. Deux taux sont significatifs à cet égard : une augmentation de 9,4 % pour les délits de voie publique, et de 22,13 % pour les vols à la tire, en 1998.
Or, les policiers parisiens, dont, bien sûr, la qualité n'est pas en cause, sont écartelés entre les exigences de leurs deux missions : la municipale - circulation, stationnement, hygiène - et la nationale - sécurité. Résultat : la délinquance augmente et la circulation et le stationnement fonctionnent mal ; les Parisiens sont mécontents et les policiers sont frustrés et découragés.
D'ailleurs, prenant la mesure de la situation, la Cour des comptes, dans son rapport public pour 1998, s'interroge ouvertement sur le régime juridique « ancien » - il date en effet du 28 pluviose an VIII ! - de la préfecture de police de Paris.
Relevant son double financement, par l'Etat et par la Ville de Paris, la Cour souligne la « complexité de la situation de ce double budget » et incite à « repenser les modalités de fonctionnement » de la préfecture.
Faut-il le rappeler, monsieur le ministre, les Parisiens sont les seuls contribuables français à payer deux fois pour une sécurité qui leur échappe. Avec leurs impôts nationaux, ils paient les policiers, bien évidemment. Mais, avec leurs impôts locaux, ils alimentent, à hauteur de 1,2 milliard de francs, le budget spécial de la préfecture de police, lequel finance en particulier les « contractuelles », sur lesquelles le maire de Paris n'a aucun pouvoir.
Dans ces conditions, la question de l'attribution au maire de Paris des pouvoirs de police en matière de circulation et de stationnement est encore posée.
Il s'agit tout simplement de faire du maire de Paris un maire comme les autres, ayant les mêmes pouvoirs que les autres. Ces pouvoirs, le maire de Bordeaux ou celui de Boulogne-Billancourt les détient. Mais, à Paris, depuis l'arrêté des consuls du 12 messidor an VIII, ils échoient au préfet de police.
J'ajoute que c'est la solution que nous, les libéraux, nous préconisons à Paris, depuis des années, pour décharger les policiers et les affecter à cette fameuse police de proximité à laquelle nous tenons autant que vous.
M. Marcel Charmant. Pourquoi ne l'avez-vous pas fait ?
M. Bernard Plasait. Je sais bien, monsieur le ministre, que vous allez me répondre - même si M. Charmant l'a fait avant vous - que votre prédécesseur n'y était pas favorable. Je le reconnais : c'est vrai.
M. Marcel Charmant. Ah !
M. Bernard Plasait. Sur ce point, je crois qu'il avait tort et je le lui ai dit. Mais nul n'est parfait et « à tout pêcheur miséricorde »... (M. Charmant rit) d'autant que, si mes souvenirs sont exacts, les sénateurs du RPR et de l'UDF de la capitale avaient déposé une proposition de loi en ce sens, en 1991 déjà.
Enfin, le Président de la République n'a-t-il pas déclaré, le 4 décembre dernier, à Rennes, que « l'insécurité ne sera combattue avec succès que si les maires se voient reconnaître de nouveaux pouvoirs » ? Il a ajouté : « Nous avons longtemps été trop frileux dans ce domaine et je souhaite que cette question soit de nouveau examinée sans parti pris ».
M. Marcel Charmant. Quand il était Premier ministre, il était aussi maire de Paris !
M. le président. M. Charmant, personne ne vous a interrompu tout à l'heure. Laissez parler M. Plasait.
M. Jean Chérioux. C'est leur sectarisme habituel !
M. Jacques Peyrat. Ils s'amusent un peu !
M. Bernard Plasait. Je risque d'être déstabilisé, monsieur le président !
M. le président. Cela m'étonnerait ! Veuillez poursuivre, monsieur Plasait.
M. Bernard Plasait. Cette attribution des pouvoirs de police au maire de Paris ne remet pas en cause les compétences de la police d'Etat, qui doit pouvoir assumer en tout temps ses missions de sécurité publique.
Il s'agit, au contraire, de dégager la police nationale de ses tâches, finalement subalternes, que sont la régulation des carrefours ou le contrôle du stationnement, pour lui permettre de mieux assurer la fonction régalienne de l'Etat : la protection du citoyen honnête contre les malfaiteurs.
Monsieur le ministre, je crois que la police, comme la politique, c'est le plus beau des métiers. Il s'agit en effet d'être au service du citoyen et de la cité.
Pour qu'il soit efficace, il faut que le policier soit respecté, qu'il bénéficie de la considération de ses concitoyens, que ses compatriotes voient en lui leur protecteur. Malheureusement, la situation actuelle à Paris me fait craindre que si, aujourd'hui, Paris n'est pas Chicago, ce ne soit bien pire dans l'avenir.
On compte déjà trente bandes organisées dans les arrondissements périphériques de Paris. Combien y en aura-t-il demain, monsieur le ministre, si les effectifs de policiers diminuent encore ?
La faute politique absolue, c'est de ne pas traiter à temps une maladie gravissime dont on a le diagnostic et dont on connaît l'inéluctable développement.
L'augmentation de la violence devient une angoisse pour les Parisiens. De grâce, monsieur le ministre, ne les abandonnez pas ! Déclenchez une sorte de plan ORSEC pour la sécurité à Paris.
Je vous en conjure, monsieur le ministre, ne refusez pas a priori l'idée de respecter deux logiques également respectables et également indispensables : celle d'un maire qui veut pouvoir répondre à l'attente de ses concitoyens en matière de circulation et de stationnement, et celle du préfet de police, qui doit pouvoir compter sur la totalité de ses effectifs pour préserver Paris de la violence.
Est-il raisonnable de n'imaginer l'an 2000 qu'à la lumière de pluviôse et de messidor an VIII ? Très franchement, Paris, les Parisiens et l'aube du xxie siècle méritent une vision plus moderne et plus audacieuse. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants et du RPR.)
M. le président. La parole est à M. Fourcade.
M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le ministre, en me réjouissant de vous voir à nouveau occuper ce banc, je vous donne acte de votre souci de doter enfin la police municipale d'un statut. On parle depuis bien longtemps d'une loi pour réglementer ses attributions, mais il semble que nous commencions à voir le bout du tunnel.
Je voudrais également féliciter notre excellent collègue, M. Jean-Paul Delevoye, pour la qualité de son rapport et pour tout ce qu'il a dit sur le partenariat entre l'Etat et les collectivités territoriales ainsi que sur les problèmes graves auxquels les maires sont confrontés.
J'ai consulté les vingt-sept policiers municipaux de Boulogne-Billancourt. Je leur ai fait lire le projet de loi et les rapports. Ils m'ont dit que, pour eux, cinq problèmes demeuraient. Le premier, c'est l'affaire du double agrément. Le deuxième, c'est l'armement. Le troisième, ce sont les modalités du relèvement d'identité. Le quatrième - cela ne vous étonnera pas ! - c'est le problème de l'intégration de la prime de risque dans leur retraite. Le cinquième, enfin, ce sont les bonifications des temps de service.
Sur ces cinq sujets, les propositions de la commission des lois vont tout à fait dans le sens qu'ils souhaitent et que nous souhaitons.
Je crois que l'importance de cette question de l'armement ne doit pas être exagérée, et que le texte auquel la commission est parvenue est raisonnable.
Par ailleurs, le double agrément me paraît inutile, compte tenu des lenteurs administratives.
Quant au relevé d'identité, cette novation heureuse ne va pas assez loin de mon point de vue, mais elle commence à amorcer un certain processus.
Monsieur le ministre, tout en vous apportant le soutien du groupe du Rassemblement démocratique et social européen, je vous indique que nous voterons les amendements de la commission, parce que nous pensons que, sur les cinq points que je viens d'indiquer, les propositions qu'elle nous fait vont dans le bon sens.
Dans le temps très bref qui m'est imparti, je voudrais maintenant présenter trois suggestions.
La première concerne l'armement. Autant il est nécessaire qu'il relève de règles dérogatoires et que s'exerce un contrôle précis du préfet, autant je crois qu'il dépend des missions données à la police municipale et des horaires de travail des policiers.
A Boulogne-Billancourt, la police municipale s'arrête à vingt heures. Aussi n'ai-je jamais trouvé utile de l'armer. A partir du moment où les policiers municipaux travailleront jusqu'à vingt-trois heures, ce qui sera permis par le texte, ou même la nuit, je ne peux pas, dans les conditions actuelles d'insécurité, les exposer sans armement.
En bref, il ne s'agit pas de savoir si l'on est pour ou contre le fait d'armer les policiers municipaux, si le maire y est favorable ou non ; tout dépend des tâches des policiers municipaux, de leurs horaires de travail et de la nature de la coordination de la police municipale avec la police nationale. Je crois donc que nous pourrons arriver à un accord de bonne foi.
J'en arrive à ma deuxième suggestion. Le Gouvernement et l'Assemblée nationale sont trop restrictifs quant à la nouvelle mission confiée à la police municipale en ce qui concerne la circulation et le stationnement.
Voilà un secteur dans lequel, faute d'effectifs, la police nationale et la gendarmerie, notamment dans les grandes villes, n'ont plus beaucoup d'activité. Il s'agit d'un problème qui irrite nos concitoyens. Plutôt que d'indiquer que les agents de police municipale auront le droit d'intervenir pour constater un certain nombre d'infractions en vertu de textes dont les modalités d'application seront fixées par décret en Conseil d'Etat, il aurait été préférable de leur confier la totalité des interventions en matière de circulation et de stationnement. Cela aurait présenté le triple avantage de définir un bloc de compétences parfaitement clair, de décharger une partie de la police d'Etat et de la gendarmerie de ces missions, et de donner à la police municipale une capacité d'intervention tout à fait importante.
Voilà quelques semaines, vous vous en souvenez, la neige qui est tombée en abondance sur la région d'Ile-de-France a bloqué des dizaines de milliers d'automobilistes. L'absence totale de forces de police, municipale ou nationale d'ailleurs, dans les carrefours, a créé des encombrements formidables. Le fait de donner à la police municipale une compétence précise en matière de circulation et de stationnement permettrait de combler cette lacune de notre dispositif.
Enfin, j'en viens à ma dernière suggestion. A l'heure actuelle, un certain nombre de mes collègues sont, comme moi, en train de discuter d'un contrat local de sécurité. Plutôt que de déterminer, sur le plan législatif, si le préfet va agir par convention, s'il peut agir en l'absence de convention, etc., il serait préférable de donner au préfet, qui signe à l'heure actuelle, avec le procureur de la République, les contrats locaux de sécurité, une marge de manoeuvre plus grande pour organiser, à l'intérieur du contrat, une bonne coordination entre la police municipale, la police nationale et la gendarmerie, ainsi qu'une meilleure coordination avec les autorités judiciaires. Très souvent, c'est en effet l'articulation entre police, gendarmerie et autorité judiciaire qui fait défaut, notamment en matière de délinquance des mineurs.
Il me semble ainsi, monsieur le ministre, que, dans les instructions que vous diffuserez et les règlements que vous prendrez après le vote de la loi, vous pourriez donnez aux préfets un peu plus de latitude dans l'établissement des contrats locaux de sécurité. Ces derniers constituent en effet une véritable charte de coordination locale entre les différents services de police et la justice, et ils permettront, sinon de faire reculer l'insécurité, tout au moins de tranquilliser un certain nombre de nos concitoyens.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, le groupe du RDSE votera les amendements de la commission, mais j'espère bien que la commission mixte paritaire aboutira à un accord sur ce texte, qui est nécessaire, M. Hoeffel l'a dit.
Dans ces conditions, monsieur le ministre, vous aurez bien travaillé en vue d'accorder davantage de présence policière, ce dont nos concitoyens ont aujourd'hui bien besoin. (Applaudissements sur les travées du RDSE, ainsi que sur celles de l'Union centriste, du RPR, des Républicains et Indépendants.)
M. le président. La parole est à M. Peyrat.
M. Jacques Peyrat. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, voilà près d'un an maintenant que le Parlement a commencé à débattre de l'avenir des polices municipales. Avant, comme une « mise en bouche », en quelque sorte, vous nous aviez réunis avec quelques maires dans votre bureau au ministère de l'intérieur pour nous donner votre sentiment. Nous n'étions pas d'accord. Je n'ai pas changé d'avis, vous le savez. Je constate que vous non plus. Après tout, ces choses-là sont normales.
Voilà près d'un an que l'Assemblée nationale et le Sénat discutent des prérogatives de ces agents de police municipale et des conditions dans lesquelles ils devront dorénavant les exercer.
Près d'un an donc, monsieur le ministre, que vous nous avez exprimé votre volonté non seulement de donner enfin un statut juridique et social aux policiers municipaux, ce qui est une bonne chose, mais aussi d'encadrer strictement, sous le contrôle - je n'ai pas dit la tutelle - du préfet, l'exercice de leurs missions, ce qui l'est nettement moins.
En attendant ce nouveau cadre juridique, les policiers municipaux ont, malgré leur vive inquiétude, continué à agir. Et ils l'ont fait sous la seule autorité du maire, qui a pu continuer à en disposer comme bon lui semble, avec un seul but, fixé par la loi : assurer l'ordre public sur sa commune.
Or, qui s'en est plaint ? Personne. A-t-on lu ou entendu dans les médias quelconque incident qui fasse penser que ces polices devraient être plus rigoureusement encadrées et contrôlées ? Non.
Ces polices sont-elles les gardes prétoriennes à la solde des maires que certains ont voulu décrire pour tenter de justifier leur démantèlement ? Pas davantage !
Et d'ailleurs, le rapport de l'inspecteur général de la police nationale, Jacques Genthial, a estimé que les polices municipales étaient un complément de qualité aux actions de la police nationale.
Voilà pourquoi, monsieur le ministre, j'en avais conclu, un peu naïvement sans doute, que vous n'aviez plus la même détermination à vous rapprocher de votre texte initial, à le défendre. Je l'ai cru d'autant plus que l'actualité des dernières semaines concernant la délinquance, mais aussi la volonté des Français de disposer d'une véritable police de proximité - ce qu'est la police municipale - et, enfin, les invites fortes du chef de l'Etat à donner aux maires de nouveaux pouvoirs dans ce domaine auraient pu vous convaincre de la nécessité de maintenir la possibilité pour le maire de disposer d'une police municipale forte, qu'il peut décider ou non d'armer et qui lui permet d'obtenir une présence de jour comme de nuit sur l'ensemble du territoire communal.
Au lieu de cela, vous avez souhaité vous en tenir, à quelques exceptions près que je note d'ailleurs, à votre texte initial, très marqué idéologiquement, permettez-moi de vous le dire, ce qui est très regrettable.
Ce projet de loi souffre au bout du compte de deux contradictions majeures.
La première concerne l'opportunité d'un tel projet, alors que la délinquance, repartie à la hausse, atteint des sommets inquiétants. J'avais cru comprendre dans vos nombreuses interventions depuis quelques semaines que vous aviez choisi dans ce domaine le ton de la fermeté et que la gauche au pouvoir, du moins une partie d'entre elle, avait enfin découvert que la sécurité est un droit et même la première des libertés.
Le moins que l'on puisse dire, c'est qu'en choisissant comme première traduction législative ce projet de loi, qui « taille les jarrets » de la police municipale, vous n'aidez pas celle-ci. En effet, la police municipale joue un rôle fondamental dans la lutte contre l'insécurité. Elle est une police de proximité, et que l'on ne vienne pas nous dire que cela est contraire au sacro-saint principe d'égalité républicaine, lequel ne peut tolérer que certaines villes prétendues riches puissent se payer leur police municipale, alors que d'autres, moins riches, ne le pourraient pas !
Cet argument n'est pas recevable. C'est, le plus souvent, précisément pour rétablir l'égalité de tous devant la sécurité qu'un certain nombre de maires ont été amenés à créer, entretenir ou développer une police municipale. Ainsi que vous le savez, la ville que j'administre n'a qu'un policier pour 550 habitants, alors qu'il y en a un pour 326 habitants à Marseille, qui a pourtant sa police municipale, un pour 417 habitants à Lyon, qui a pourtant sa police municipale, et encore un pour 460 habitants à Toulouse, qui a également sa police municipale. Ce n'est qu'en créant ces polices municipales que l'on peut instaurer l'égalité dont nos concitoyens sont privés de par l'absence de l'Etat.
Votre projet de loi, monsieur le ministre, souffre donc d'une grave contradiction : alors que la délinquance ne cesse de s'aggraver et que plusieurs rapports de police de votre ministère viennent de mettre l'accent sur l'extrême insuffisance de la présence policière sur la voie publique, le gouvernement auquel vous appartenez a décidé de limiter le champ d'action, et donc l'efficacité, des polices municipales.
M. Marcel Charmant. Au contraire !
M. Jacques Peyrat. Vous ne pouvez pourtant ignorer ce que ces polices municipales apportent, notamment en termes d'effectifs présents sur la voie publique, ce qui n'est pas le moindre des avantages pour l'Etat, puisque, ainsi, le maire, avec les impôts locaux, supplée aux graves insuffisances d'effectifs et de moyens de l'Etat. Avouez, monsieur le ministre, que c'est pour vous tout bénéfice !
La seconde contradiction dont souffre, selon moi, ce projet de loi, est de vouloir faire du maire un véritable partenaire - vous avez repris le terme, monsieur le rapporteur - dans la mise en oeuvre d'une nouvelle politique de sécurité, notamment au travers des contrats locaux de sécurité, mais, parallèlement, de lui retirer l'essentiel des moyens dont il peut disposer pour cela ! On ne peut pas vouloir tout et son contraire, demander au maire de devenir un véritable partenaire et témoigner, dans le même temps, d'une grande méfiance à l'égard de son pouvoir de police et de l'utilisation qu'il fait de sa police municipale. C'est tout le débat.
Je vous rappelle, monsieur le ministre, que si les articles 34 et 72 de notre Constitution attribuent au Parlement la compétence de déterminer les principes fondamentaux de l'administration des collectivités locales, ce qui vous fonde à légiférer, le Conseil constitutionnel vous impose de le faire dans un cadre bien précis, cadre qu'il a construit patiemment, au fil de ses décisions.
La Haute Juridiction a notamment considéré que le législateur « ne pouvait poser des conditions ou définir un régime législatif qui restreignent l'autonomie locale au point de porter atteinte au principe de libre administration ». C'est la décision du 25 février 1982, que vous connaissez, intervenue à l'issue du vote de la loi de décentralisation.
Nous devons donc mettre en oeuvre ce principe de libre administration et non le remettre en cause comme vous le faites avec ce texte en donnant, par exemple, au préfet un pouvoir discrétionnaire en matière d'agrément des policiers municipaux.
Je vous rappelle, monsieur le ministre, que le juge constitutionnel a eu, à plusieurs reprises, à se pencher sur le problème d'une atteinte du législateur au principe constitutionnel de libre administration, et qu'il a défini deux critères pour juger du respect de ce principe.
Dans une décision du 20 janvier 1984, les sages ont en effet indiqué que la libre administration impliquait que les autorités locales recrutent et gèrent librement les agents de leurs collectivités.
C'est en vertu de ce principe que les agents de police municipale, recrutés par concours, sont, jusqu'ici, nommés par le maire.
Or le projet de loi que nous examinons revient sur cet acquis puisque, si le concours demeure, la nomination par le maire deviendra purement formelle, les agents devant avoir reçu préalablement un double agrément du procureur de la République et du préfet. Nous retrouvons là la situation d'avant 1982.
Ce pouvoir redonné au préfet est d'ailleurs loin d'être de pure forme puisque l'agrément sera délivré après vérification de l'honorabilité du candidat ; l'expérience passée montre qu'il s'agit là en fait d'un véritable pouvoir discrétionnaire, incompatible avec le principe de libre administration.
Je vous rappelle qu'aujourd'hui le recrutement des agents est déjà soumis à un agrément, celui du procureur de la République, ce qui me paraît entièrement suffisant pour garantir à la fois l'honorabilité des agents concernés et l'impartialité du contrôle.
Je sais, monsieur le ministre, parce que j'ai déjà défendu cette thèse de l'inconstitutionnalité devant vous, à l'Assemblée nationale, que vous balayez cette démonstration d'un revers de main en disant que l'article 72 de la Constitution s'en remet à la loi pour fixer les conditions de la libre administration des collectivités locales. Certes, mais ce qu'il ne dit pas et que le Conseil constitutionnel s'est empressé d'ajouter, c'est que cela vaut, sous réserve que cette loi ne contredise pas les principes qu'elle est censée mettre en oeuvre, comme cela me paraît être le cas pour ce projet.
Enfin, monsieur le ministre, et je terminerai par là, je voudrais évoquer le problème de l'armement.
Je sais que c'est un point sur lequel vous avez évolué, peut-être, d'ailleurs, grâce à certains maires de gauche, comme ceux de Strasbourg ou d'Aix-en-Provence, ou de droite qui sont favorables à l'armement.
Vous avez ainsi déclaré à l'Assemblée nationale, lors du débat en deuxième lecture, que vous étiez « d'accord pour maintenir l'armement là où il existe et où il ne pose pas de problèmes ». Sachez que je me réjouis de cette avancée absolument essentielle pour l'avenir de plusieurs polices municipales.
En effet, je peux vous dire que jamais je n'enverrai mes hommes dans des quartiers difficiles sans qu'ils soient armés. En effet, la situation explosive que nous connaissons aujourd'hui nous impose, à nous, d'abord de protéger nos hommes.
Tous les faits divers survenus depuis un an, pour lesquels la police municipale est intervenue, montrent que l'armement est indispensable et qu'utilisé par des agents parfaitement formés il ne pose aucun problème. Deux faits récents, dont je ne vous ai point encore entretenu, tous deux survenus à Cannes, le prouvent.
Le premier concerne le cambriolage d'une bijouterie qui a mal tourné, voilà un mois et demi. Deux policiers muncipaux ont, en effet, tenté de s'interposer. L'un a d'ailleurs été blessé par balle, dans le dos, et l'autre n'a eu la vie sauve que parce qu'il a sorti son arme et fait fuir ainsi les malfaiteurs. Il n'a même pas eu besoin de tirer, alors qu'on pouvait raisonnablement penser qu'il était en situation de légitime défense. Le seul fait de sortir l'arme a dissuadé les malfaiteurs.
Le second fait divers est intervenu il y a quarante-huit heures, là encore à Cannes, dans le quartier sensible de La Bocca ; j'écoutais notre collègue Bernard Plasait nous raconter sensiblement la même chose pour un fait survenu à Paris.
Deux policiers municipaux étaient en train de procéder à l'arrestation de deux jeunes - âgés de quatorze ans - qui circulaient sur cyclomoteur volé quant, alertée apparemment par deux autres copains qui passaient par là, une bande d'une quinzaine d'énergumène - sauvageons, dites-vous, monsieur le ministre - est arrivée pour délivrer leurs camarades, blessant du même coup sérieusement les deux policiers qui sont encore hospitalisés. Ces derniers, pourtant armés, ont dit plus tard qu'ils n'avaient pas souhaité faire usage de leur arme n'étant pas certains de la situation de légitime défense dans laquelle ils se trouvaient.
Cela démontre, une fois de plus, le grand professionnalisme de nos policiers municipaux, qui doivent donc demeurer armés et qui méritent, monsieur le ministre, non seulement toute votre confiance, mais aussi votre considération.
Or, aujourd'hui, force est de constater que ce débat aura fini par laisser des traces parmi les policiers municipaux, qui se sentent humiliés. Et il ne faudrait pas qu'il ait mis à mal une mécanique de collaboration entre policiers nationaux et municipaux, huilée par le temps, rôdée par l'expérience et servie par des policiers.
Il ne faudrait pas non plus que les craintes, suspicions ou autres complexes de nos policiers viennent entraver leur action et empêcher que force reste à la loi.
C'est pourquoi, monsieur le ministre, je vous demande de réfléchir avant d'aller au bout de ce débat parlementaire car, pour nos concitoyens, peu importe de savoir si la lutte contre l'insécurité relève exclusivement de la compétence de la police nationale ou si elle doit être partagée avec les polices municipales.
Ce qu'ils veulent, c'est être protégés et ils savent qu'ils pevent compter non seulement sur la police municipale, si on lui en laisse les moyens, mais aussi sur la police nationale et sur les forces de gendarmerie. (Applaudissements sur les travées du RPR, des Républicains et Indépendants et de l'Union centriste.)
M. le président. La parole est à M. Duffour.
M. Michel Duffour. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis la première lecture au Sénat du texte relatif aux polices municipales, les 2 et 3 juin derniers, force est de constater que la situation en matière d'insécurité a peu évolué.
En effet, avec la recrudescence, qui n'est guère discutable, de la délinquance, avec les événements violents qui se sont déroulés dans quelques grandes métropoles de province et cette grande agressivité qui se manifeste envers tout ce qui symbolise l'Etat et ses services publics, un défi considérable est lancé, défi que le Gouvernement relève de bonne manière, avec fermeté et en se gardant de tous les excès.
Le conseil de sécurité intérieure, qui s'est tenu le 28 janvier dernier, a concrétisé les principales orientations arrêtées lors du conseil du 8 juin 1998.
Nous partageons les conclusions de ces conseils de sécurité, mais je ne vous cache pas, monsieur le ministre, que nous nous interrogeons, comme beaucoup, sur la nature même des moyens qui seront dégagés pour mettre en oeuvre les décisions ainsi prises.
Ces derniers mois, l'actualité parlementaire nous a fourni diverses occasions de débattre de l'insécurité, afin de rechercher ensemble, non pas la solution mais les solutions face au problème qu'elle pose dans notre pays.
Nous avons donc pu, à plusieurs reprises, exposer dans leur ensemble nos réflexions et notre position dans le domaine de l'insécurité et du traitement de la délinquance des mineurs. Nous considérons que les interventions de l'Etat doivent gagner en efficacité, mais la tonalité des propos des orateurs du groupe communiste républicain et citoyen - je n'ai pas besoin d'y insister - n'est pas la même que celle d'une partie de la majorité de notre assemblée.
Nous avons encore entendu ici beaucoup d'imprécations, des descriptions apocalyptiques de la situation dans la capitale. Ce sont autant de messages totalement inadaptés aux questions qui sont posées.
Je ne reviens pas sur ces aspects, préférant m'attacher, dans le temps qui m'est imparti, à évoquer essentiellement les dispositions, les plus importantes à nos yeux, qui restent en débat.
Je rappellerai au préalable les écueils que, à notre sens, il faut tenter d'éviter.
S'il est devenu indispensable de donner un cadre légal aux polices municipales et de mieux définir les missions importantes imparties à leurs agents, il ne faudrait pas que cette démarche donne à l'opinion publique le sentiment d'un désengagement de l'Etat en matière de sécurité ou l'impression que la police de proximité relèverait désormais des missions de polices municipales et non pas de celles de l'Etat, lesquelles seraient davantage axées sur le maintien de l'ordre public. Nous avons besoin d'un nombre plus grand d'îlotiers dans les quartiers difficiles.
En première lecture, nous avions estimé que le projet de loi initial, tel que le Gouvernement l'avais transmis à l'Assemblée nationale, était très convaincant en ce qu'il affirmait davantage la responsabilité de l'Etat en matière de sécurité.
Après son examen par le Sénat et l'adoption d'un certain nombre d'amendements, nous avions émis un vote négatif, considérant que, loin d'encadrer les polices municipales, le Sénat avait surtout restreint la responsabilité de l'Etat dans cette mission qui lui est propre et élargi les missions des policiers municipaux.
Le métier de policier est un métier très difficile et qui le sera de plus en plus, en particulier dans nos banlieues.
Les polices municipales ont un rôle complémentaire à jouer, mais nous considérons qu'il est risqué de banaliser cette formation en la traitant comme le fait la majorité du Sénat.
En deuxième lecture, les députés ne sont pas revenus systématiquement au texte qu'ils avaient adopté en première lecture ; ils ont poursuivi la démarche consistant à trouver un juste équilibre entre les points de vue des deux chambres. Nous considérons cette démarche comme très constructive.
Or, à la lecture des amendements proposés par M. le rapporteur, il ressort que le Sénat campe sur ses positions initiales en conférant beaucoup trop de pouvoirs au maire, alors que les questions relatives à la sécurité publique sont et doivent rester du domaine de l'Etat, pour l'essentiel.
Vos concessions, monsieur le rapporteur, me semblent peu lisibles, je dirai même insignifiantes, et nous souhaitons que des pas plus importants soient faits pour nous rapprocher du texte qui nous est transmis.
Ainsi, pour ce qui nous concerne, nous ne voterons pas les amendements relatifs à l'article 2.
S'agissant de l'article 6, qui précise le statut des agents de police municipale et leurs conditions de nomination, des divergences sérieuses subsistent, là encore, entre les deux chambres. Il en est ainsi, par exemple, du double agrément.
Selon nous, l'Assemblée nationale a, à juste titre, rétabli le principe du double agrément pour les agents municipaux, lequel avait été supprimé en première lecture au Sénat, sur proposition de la commission des lois.
Il s'agit d'un point de divergence important entre les deux chambres puisque M le rapporteur propose de supprimer à nouveau l'agrément du préfet au profit d'un agrément unique du seul procureur.
Or, l'intervention du préfet trouve sa légimité dans le fait que les agents de police municipale exercent essentiellement une mission de police administrative.
Nous nous prononcerons également contre le dispositif de l'agrément tacite proposé par la commission des lois.
J'en viens à la question de l'armement, abordée à l'article 7 du projet de loi.
Le texte retenu par l'Assemblée nationale pose le principe du non-armement des agents de police municipale, sauf exceptions strictement et limitativement précisées.
La proposition de la commission des lois du Sénat est tout autre puisqu'elle renverse le principe du non-armement pour en faire un principe d'armement. L'armement, dans les faits, correspond étroitement à la « nature des missions » et « aux circonstances particulières », c'est-à-dire au travail de nuit.
C'est parce qu'il y a travail de nuit que l'armement apparaît nécessaire, et non l'inverse. Avec la rédaction retenue par la commission, le principe de l'armement se trouve encore renforcé du fait du recours à des critères alternatifs plutôt que cumulatifs dans la définition des conditions à remplir pour être armé.
La commission des lois continue à proposer la suppression de la définition législative des catégories d'armes pouvant être portées par les policiers municipaux.
Nous voterons, là encore, contre ces amendements, qui risquent - je le dis avec une certaine solennité - d'être perçus comme un encouragement à l'armement généralisé, avec les éventuelles dérives qui peuvent en découler.
Concernant les conditions matérielles d'exercice de l'activité des policiers municipaux, nous approuvons le rétablissement par l'Assemblée nationale de l'uniformisation des tenues des agents concernés.
Il est indispensable, en effet, d'éviter toute confusion visuelle entre les uns et les autres, ce que ne permettait pas la formule retenue par le Sénat en première lecture.
Telles sont, mes chers collègues, les quelques remarques que je tenais à formuler, au nom de mon groupe.
M. le président. La parole est à M. Vallet.
M. André Vallet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, depuis la discussion en première lecture au Sénat de ce projet de loi, est paru un rapport - il a déjà été évoqué - de la direction centrale des renseignements généraux qui dresse un constat particulièrement préoccupant de la politique de sécurité dans notre pays.
Monsieur le ministre, quelle que soit notre sensibilité politique, nous ne pouvons qu'être affligés par cette situation.
Lorsque nous constatons que la violence urbaine croît - personne ne le contestera - que 8 000 véhicules ont été détruits l'année dernière, lorsque nous nous rappelons ce qui s'est passé à Orléans, à Strasbourg et surtout à Vénissieux, nous ne pouvons qu'en conclure que la tendance est loin de s'inverser.
Monsieur le ministre, vous avez pris en compte cette préoccupation. Nous en sommes conscients, et je vous en donne volontiers acte en regrettant toutefois que vous n'ayez pu la faire partager à l'ensemble du Gouvernement.
Tout à l'heure, mon collègue Bernard Plasait a évoqué les charges indues de la police nationale, qui conduisent un certain nombre de maires à développer leur police municipale. Il en a cité toute une liste ; je me permettrai d'en évoquer une supplémentaire.
Je suis maire de la ville de Salon-de-Provence, à laquelle soixante-dix policiers nationaux sont affectés. Sur son territoire se trouve une prison. Lorsqu'un détenu est hospitalisé, il faut laisser en permanence deux gardiens devant sa porte, ce qui fait huit policiers en tout. Ainsi, lorsque trois détenus sont hospitalisés, vingt-quatre policiers nationaux sont mobilisés à l'hôpital, au détriment de la sécurité de la ville.
Nous sommes donc contraints, vous l'admettrez, de développer une police municipale pour pallier ce type de déficiences.
Je suis de ceux qui pensent que, en matière de sécurité, la totale priorité doit être donnée à la police nationale. Mais si, dans certaines communes, des polices municipales ont été créées, c'est parce qu'il existait des situations telles que celle que je viens de décrire.
Dans ce contexte, vous avez mis un frein à votre volonté de redéploiement des forces de police et de gendarmerie. N'y avait-il pas, d'ailleurs, une certaine contradiction à vouloir également retirer l'essentiel de leurs compétences aux agents de la police municipale ?
Quels sont donc les pouvoirs de police attribués aux maires par les lois de décentralisation ? Je pense que la véritable question, qui n'a pas été soulevée dans ce débat, est la suivante : quelles responsabilités entendez-vous donner aux maires dans le domaine de la sécurité ?
Il n'est, hélas ! plus absurde de s'interroger sur le rôle que peuvent jouer les collectivités locales et les polices municipales dans une politique de sécurité qui - nous en avons tous conscience - est devenue aujourd'hui une priorité. Comment peut-on vouloir aujourd'hui affaiblir les polices municipales, comme votre texte semble tendre ?
Dans le département des Bouches-du-Rhône, dont je suis l'élu, les polices municipales constituent d'évidence des polices de proximité ; elles ont depuis longtemps fait la preuve de leur utilité et de leur efficacité.
Votre texte, tout au moins de mon point de vue - tout à l'heure, peut-être m'expliquerez-vous que telle n'est pas votre préoccupation - témoigne également d'une volonté de recentralisation, qui subordonne largement les polices municipales à la tutelle des préfets.
En effet, à travers la convention de coordination, vous consacrez la suprématie des représentants de l'Etat sur les maires puisque le préfet a la possibilité d'édicter unilatéralement une convention à défaut d'un accord avec le maire. Vous admettez ainsi qu'une autorité nommée prenne le pas sur une autorité élue.
Plus inquiétant peut-être, en donnant aux policiers municipaux la qualité d'agent de police judiciaire adjoint, vous les placez sous la surveillance du procureur général et sous la direction du procureur de la République.
Dès lors, le maire n'est plus guère qu'une autorité que l'on informe, et encore éventuellement, mais pas toujours, des infractions commises dans sa propre commune, sans qu'il puisse réellement et efficacement intervenir pour y assurer la sécurité.
L'article 7 de votre projet, qui réglemente l'armement des polices municipales, a fait l'objet, en première lecture, d'un large débat dans cet hémicycle.
Je regrette tout d'abord que l'Assemblée nationale ait souhaité revenir sur la rédaction adoptée par le Sénat, qui écartait le principe, inutile et dangereux selon moi, du non-armement des polices municipales.
En supprimant cette référence de principe, la Haute Assemblée n'avait pourtant en rien modifié les modalités de l'armement ; elle avait simplement mis fin à une polémique stérile. Les sénateurs avaient ainsi, me semble-t-il, tenu compte des réactions, souvent passionnées dans nos communes, qu'avait suscité le débat sur l'armement des polices municipales.
En revanche, la rédaction adoptée par l'Assemblée nationale continue à soulever de nombreuses interrogations. En effet, l'armement des polices municipales est subordonné à une autorisation préfectorale, délivrée à la demande expresse et motivée du maire, pour des missions déterminées, ainsi qu'à l'existence d'une convention de coordination.
Tout cela, monsieur le ministre, me paraît fort lourd, et je rejoins M. Fourcade qui souhaitait tout à l'heure que l'on donne beaucoup plus de latitude aux préfets dans ce domaine, dans le cadre de l'élaboration des plans locaux de sécurité.
Qui donc, plus que les maires, est conscient de la façon dont leurs concitoyens vivent les réalités concrètes ?
M. Jacques Peyrat. Personne !
M. André Vallet. Qui est mieux à même de juger de la nécessité ou non d'armer leurs policiers municipaux ?
M. Jacques Peyrat. Personne !
M. André Vallet. Qui, mieux que le maire, connaît les différents quartiers de sa commune ?
Ce n'est nullement la détention d'une arme à feu par les policiers municipaux qui, de mon point de vue, pose un problème ; c'est la formation dispensée à ces agents. Or, sur ce point, votre projet me semble insuffisant.
Mais son insuffisance se manifeste surtout quant à la place du maire au regard des problèmes d'insécurité qui se posent dans sa commune.
Avec le groupe du RDSE, j'approuve ce projet, monsieur le ministre, mais je souhaite vivement que vous acceptiez les excellents amendements qui seront présentés au nom de la commission des lois, car ils ne peuvent qu'enrichir le texte et permettre d'éviter les écueils que j'ai mis en évidence. (Applaudissements sur les travées du RDSE, de l'Union centriste, du RPR et des Républicains et Indépendants.)
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Je demande la parole.
M. le président. La parole est à M. le ministre.
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. La plupart des orateurs se sont exprimés soit pour soutenir le texte issu des travaux de l'Assemblée nationale - je tiens, à cet égard, à remercier particulièrement MM. Charmant et Duffour - soit pour soutenir les amendements présentés par le rapporteur, M. Delevoye.
Il existe essentiellement deux points de divergence.
Le premier touche au règlement. Faut-il, en l'absence d'accord entre le maire et le préfet sur une convention de coordination, maintenir la possibilité d'un règlement de coordination ? Je pense que cette possibilité n'est mentionnée qu'à titre quasiment accessoire. La perspective de ce règlement rendra à mon avis plus facile la conclusion de la convention.
J'ajoute que le maire ne sera pas désarmé puisque ce règlement ne pourra être pris qu'après consultation de la commission consultative des polices municipales, érigée à l'échelon national, dans laquelle les maires sont représentés, ainsi que les policiers municipaux.
Pour le Gouvernement, la règle générale sera évidemment la conclusion d'un accord sur une convention de coordination. Quelle meilleure assurance vous donner de la bonne foi du Gouvernement ?
Le second point de divergence concerne l'agrément. Faut-il se contenter de l'agrément délivré par le procureur ? Faut-il admettre que l'agrément soit aussi donné par le préfet ? Je vous rappelle, mesdames, messieurs les sénateurs, que le préfet est quand même le responsable de l'ordre public. Croyez-moi, les préfets ne sont pas si mauvais que cela, et leur avis sera utile !
M. Peyrat a, par ailleurs, évoqué l'«humiliation » des policiers municipaux. Mais enfin, monsieur le sénateur, voilà un projet de loi qui, au contraire, étend les pouvoirs de la police municipale...
M. Jacques Peyrat. C'est exact !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. ... à toute une série d'infractions, notamment les infractions au code de la route, et qui donne aux polices municipales des moyens qu'elles n'avaient pas,...
M. Jacques Peyrat. C'est exact !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. ... notamment le relevé d'identité.
M. Jacques Peyrat. C'est vrai !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Et nous sommes prêts à faire encore un petit pas en avant.
M. Jean-Pierre Fourcade. Très bien !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. J'ajoute que, dans de nombreux domaines, les critiques que j'ai entendues me paraissent excessives.
M. Plasait a plaidé pour une police municipale à Paris. Je lui répondrai simplement que le Président de la République, qui a été maire de Paris, s'est longtemps accommodé d'une situation dans laquelle il n'a pas vu de menaces pour la sécurité des Parisiens.
Au demeurant, la réforme de la préfecture de police à laquelle il est actuellement procédé permettra de mieux répondre au souci de sécurité des Parisiens en instituant une direction des polices urbaines de proximité.
M. Jean Chérioux. A condition qu'il y ait des effectifs !
M. Jean-Pierre Chevènement, ministre de l'intérieur. Nous ferons ce qu'il faut pour cela. Mais vous avez raison, monsieur Chérioux, l'utilisation des effectifs - M. Plasait a, lui aussi, abordé ce thème - est un sujet sur lequel, nous devons tous ensemble réfléchir. Croyez bien que c'est l'un de mes principaux motifs de préoccupation.
Mais il s'agit de mesures qui doivent être prises en concertation avec tous et avec une claire vision de ce vers quoi nous voulons aller. Pour moi, les choses sont assez claires, et je ne désespère pas de faire comprendre quelle direction doit être suivie dans les prochains mois et dans les prochaines années, car tout cela ne peut pas se faire d'un simple claquement de doigts. Pour que cela marche, il faut d'abord convaincre et garder toujours à l'esprit l'intérêt public.
J'espère, et ce sera ma conclusion, que la discussion des articles permettra d'avancer encore vers une position commune aux députés, aux sénateurs et au Gouvernement. (Applaudissements sur les travées socialistes.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole dans la discussion générale ?...
La discussion générale est close.
Nous passons à la discussion des articles.
Je rappelle qu'aux termes de l'article 42, alinéa 10, du règlement, à partir de la deuxième lecture au Sénat des projets de loi, la discussion des articles est limitée à ceux pour lesquels les deux chambres du Parlement n'ont pas encore adopté un texte identique.

Article 1er