[Sénat - Travaux - [Séance du 28 novembre 1998]

Séance du 28 novembre 1998

PRÉSIDENCE DE M. GUY ALLOUCHE
vice-président

M. le président. La séance est reprise.
Nous poursuivons l'examen des dispositions du projet de loi de finances concernant les services communs et finances, et la consommation.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat au budget. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je m'exprimerai sur la partie « services communs et finances », laissant le soin à ma collègue Marylise Lebranchu de répondre au rapport très passionnant que Mme Odette Terrade a présenté sur les questions relatives à la consommation et à la concurrence.
D'abord, je remercie tout particulièrement M. Angels, rapporteur spécial de la commission des finances, qui a présenté avec une grande clarté le projet de budget « services communs et finances » pour 1999. Je le remercie avec une certaine ferveur de l'hommage qu'il a rendu aux performances - et donc au personnel, aux agents de tout grade - des administrations financières. Mme Beaudeau a fait des remarques semblables.
Je tiens à le souligner, les fonctionnaires sont au service de l'intérêt général, mais ils ne sont pas insensibles lorsque des parlementaires éminents leur en savent gré.
Je m'attacherai à répondre aux questions soulevées par M. Angels.
Je passe rapidement sur le fait, puisqu'il l'a souligné, que ce projet de budget traduit un effort de sincérité il est vrai fort tardif car la situation remonte à 1958, mais tout à fait important. Ce faisant, le Gouvernement s'est conformé à la décision prise, le 30 décembre 1997, par le Conseil constitutionnel et aux termes de laquelle ce que les spécialistes appellent « les crédits ouverts au titre des articles 5 et 6 » doivent être réintégrés dans le projet de loi de finances pour 1999.
De même, un certain nombre d'engagements avaient été pris au titre de l'article 110 de la loi de finances pour 1996, qui posait le principe de la réintégration dans le budget général des recettes et dépenses extrabudgétaires de toutes les administrations de l'Etat. Ce travail a été commencé dans la loi de finances pour 1998 et un nouvel effort est fait dans le projet de budget pour 1999.
J'évoquerai maintenant la question des effectifs, qui a été abordée par M. Angels, à laquelle Mme Beaudeau a fait allusion et que M. Robert a traitée à travers un cas particulier, mais fort important, à savoir les services du Trésor.
Le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie contribue, en matière d'effectifs - 695 suppressions de postes sont prévues, soit 0,4 % de ses effectifs, qui atteignent, la fusion étant désormais achevée, un peu plus de 180 000 agents - à l'effort d'ensemble de stabilisation des effectifs civils de l'Etat, conformément à l'engagement pris par M. le Premier ministre dans sa déclaration de politique générale. Des effectifs supplémentaires ayant été accordés à la justice, à l'enseignement supérieur et à l'environnement, les autres ministères ont été mis à contribution.
S'agissant des effectifs du Trésor, M. Jean-Jacques Robert a parlé de « passion à réduire les effectifs des fonctionnaires ». Cette passion coupable est l'apanage non pas du Gouvernement, mais de la commission des finances du Sénat. En effet, celle-ci a prévu, dans sa démarche de laminage forfaitaire du projet de budget que le Gouvernement présente, 18 000 suppressions d'emplois sur l'ensemble des effectifs de l'Etat. Sachant que ce que vous appelez les « ministères souverains » - ce n'est pas très gentil pour le ministère des finances, qui a, malgré tout, une certaine importance dans notre pays puisqu'il exerce la fonction régalienne tout à fait essentielle de collecte de l'impôt, mais passons sur l'opinion de M. le rapporteur général sur ce ministère - sont épargnés, si on suivait la proposition de la commission des finances dans le budget alternatif qu'elle propose, 2 000 emplois seraient supprimés dans le ministère dont M. Dominique Strauss-Kahn et divers secrétaires d'Etat ont la responsabilité.
Deux mille emplois, ce n'est pas rien ! En effet, cela représenterait la suppression des services du Trésor dans quatre départements.
Le Gouvernement est attaché au maintien d'un réseau du Trésor public en milieu rural. En effet, comme cela a été dit, les comptables du Trésor jouent un double rôle : un rôle de comptable des collectivités locales, notamment des mairies rurales qui comptent très peu de personnel, et un rôle de conseiller impartial, puisque leurs conseils ne sont pas liés à des prêts éventuels ou à des interventions, qui pourraient déformer le jugement qu'ils portent.
Les comptables du Trésor, dont M. Jean-Jacques Robert a bien voulu signaler l'importance, sont présents dans nos campagnes. Ils constituent avec l'école et avec La Poste le réseau d'administration publique le plus dense. Si 2000 emplois devaient être supprimés dans ce réseau, c'en serait fini de la présence de l'Etat dans les collectivités locales du monde rural.
J'ai cité cet exemple simplement pour montrer à quel point la démarche forfaitaire proposée par la commission des finances peut conduire à réaliser l'espoir de dépérissement des collectivités locales rurales que certains beaux esprits cultivent, mais qui n'est pas celui du Gouvernement.
M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Monsieur le secrétaire d'Etat, me permettez-vous de vous interrompre ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je vous en prie.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur général, avec l'autorisation de M. le secrétaire d'Etat.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Je ferai simplement remarquer à nos collègues que, sauf erreur de ma part, le ministère des finances a été le seul à réaliser des redéploiements de personnels et qu'il a supprimé quelque 700 emplois. L'effort que nous lui demandons n'est donc sans doute pas un effort impossible, contrairement à ce que vous voudriez laisser croire, monsieur le secrétaire d'Etat.
Par ailleurs, la démarche de la commission vise à limiter la masse salariale. L'économie forfaitaire à laquelle vous faites allusion - vous le savez, monsieur le secrétaire d'Etat - c'est 1 % de la masse salariale. Peut-être y a-t-il des arbitrages à faire en matière d'accords salariaux, de recrutements dans l'année et d'organisation des services. Je ne pense pas qu'il soit possible de faire une telle règle de trois en ce domaine pour répondre à la préoccupation très justifiée de M. Jean-Jacques Robert. La situation est un peu plus complexe.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Vous êtes gêné, monsieur le rapporteur général !
M. le président. Veuillez poursuivre, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Cette interruption de M. le rapporteur général me paraît intéressante. Il est facile de supprimer 1 % de la masse salariale de la fonction publique quand on ne précise pas dans quel secteur cette diminution s'appliquera !
Mme Marie Claude Beaudeau. Voilà !
Mme Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Portez-vous atteinte au statut de la fonction publique ou aux effectifs ? En l'occurrence, la seconde solution est plus facile puisqu'elle a été choisie entre 1993 et 1997. Si vous ne remplacez pas les fonctionnaires qui partent à la retraite et si vous concentrez ces suppressions d'emplois sur les services du Trésor en milieu rural, cela pourrait entraîner le départ de l'administration financière des communes rurales. Comme je sais que la Haute Assemblée est particulièrement attachée à la présence de l'Etat dans les communes rurales - elle en a donné de multiples preuves - je voulais simplement attirer l'attention de M. le rapporteur général - il a bien compris le message et je l'en remercie - sur les conséquences très graves, sur le terrain, de sa démarche a priori anodine tendant à réduire de 1 % la masse salariale de la fonction publique.
M. Philippe Marini, rapporteur général. C'est une exigence de bonne gestion !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Vous avez raison. Au nom d'une logique libérale, il est stupide d'avoir des fonctionnaires en milieu rural, et d'ailleurs quasiment stupide d'avoir un milieu rural ! (Applaudissements sur les travées socialistes et sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous caricaturez !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Ce n'est pas une caricature, je pousse votre raisonnement jusqu'au bout.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Vous le poussez jusqu'à l'absurde !
M. Joël Bourdin. C'est facile !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Pas du tout ! Il est facile de supprimer 1 % de la masse salariale de la fonction publique ; il est plus difficile de dire dans quel secteur s'appliquera cette réduction. Je n'insisterai pas davantage.
M. Angels a posé une question précise à propos de l'Ile-de-France. Il a dit que cette région lui semblait, du point de vue fiscal, sous-administrée. Comme il l'a fort bien démontré, c'est un fait que, en raison de la logique des concours et du coût de la vie en Ile-de-France, ce sont plutôt des agents jeunes qui y sont nommés, et pas seulement au ministère des finances. Nombre d'entre eux repartent, dès qu'ils en ont la possibilité, dans leur région d'origine.
En ce qui concerne l'administration des impôts en Ile-de-France, dans le projet de budget pour l'an prochain figure implicitement, à condition que les effectifs actuels soient respectés, l'implantation de 150 emplois supplémentaires de fonctionnaires des impôts dans cette région. Cela permettra une amélioration du contrôle fiscal, comme vous le souhaitez.
Je n'entrerai pas dans le détail du budget du ministère. Comme vous l'avez rappelé, monsieur le rapporteur spécial, il s'élève à plus de 60 milliards de francs. Je voudrais vous confirmer que l'ambition de M. Strauss-Kahn et des secrétaires d'Etat qui l'entourent est de faire de ce département ministériel un véritable ministère, et non une juxtaposition d'administrations, ministère qui sera celui de la production, de l'innovation et de la redistribution. Des directions transversales ont été créées. La mobilité du personnel a été favorisée entre les grandes directions. Le dialogue social a été renforcé. Le travail en commun, en réseau comme disent les spécialistes, des différentes administrations se développe avec une impulsion nouvelle.
Monsieur le rapporteur spécial, vous avez évoqué le prochain recencement qui sera effectué par l'INSEE en 1999. Ce premier recensement depuis 1990 va évidemment fournir des informations précieuses, notamment quant à la population légale des communes, ainsi que des données précises sur l'habitat.
Le budget prévu pour le mener à bien s'élève à 1,209 milliard de francs, dont les deux tiers correspondent à la rémunération des agents recenseurs, le reste étant consacré à la gestion de cette grande opération inhabituelle. Il est en hausse de 28 %, en francs courants, par rapport au précédent recensement de 1990. Cette augmentation est due pour 17 %, à l'effet des prix et, pour 10 %, à la croissance depuis 1990 du parc de logements. Le budget prévu pour le recensement est, à mon avis, tout à fait suffisant.
Par ailleurs, vous avez posé quelques questions à propos des activités d'études, ainsi qu'une interrogation à laquelle la Haute Assemblée porte un grand intérêt, à savoir quelle aide en matière de prospective économique l'INSEE et la direction de la prévision, deux grandes directions du ministère des finances, sont prêtes à apporter au Sénat.
Comme M. Bourdin l'a souligné dans son intervention, voilà quelques jours, il est à mon avis tout à fait nécessaire que le Parlement dispose de capacités d'expertise en vue de la réalisation d'études et d'évaluations.
La collaboration entre l'INSEE, la direction de la prévision et le Sénat est ancienne et a contribué, me semble-t-il, à l'information de la Haute Assemblée. Elle doit se dérouler dans un cadre précis, afin de bien respecter la séparation des pouvoirs entre l'exécutif - le ministère des finances - et le législatif - la Haute Assemblée.
Je peux donc assurer à M. le rapporteur spécial que le Gouvernement est prêt, si le Sénat le juge utile, à conduire une réflexion avec lui sur les conditions qui permettraient d'améliorer la situation actuelle, dans le respect des principes que je viens de rappeler.
J'ajoute que les propos tenus quant à l'apport très positif de la Cour des comptes aux travaux du Sénat sont parfaitement justifiés.
J'en terminerai en répondant à M. Robert sur les services apportés par les comptables publics du Trésor. La tenue des comptes et les conseils dispensés me semblent appréciés par les élus locaux. Le Trésor public, quels que soient les efforts de tronçonnage qui pourraient être faits ici ou là, cherche à développer entre les comptables du Trésor et les élus une relation fondée non sur l'inégalité mais sur le partenariat. J'ai d'ailleurs signé le 19 novembre dernier avec M. Delevoye, président de l'Association des maires de France, une convention nationale qui va dans ce sens.
Telles sont, monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, les réponses que je voulais apporter aux questions formulées à propos du projet de budget des services communs et des finances. Ma collègue Mme Lebranchu répondra maintenant aux interrogations soulevées ce matin par Mme Terrade quant à la consommation et la concurrence.
M. le président. La parole est à Mme le secrétaire d'Etat.
Mme Marylise Lebranchu, secrétaire d'Etat aux petites et moyennes entreprises, au commerce et à l'artisanat. Monsieur le président, mesdames, messieurs les sénateurs, je remercie Mme Terrade, rapporteur pour avis, car nos préoccupations dans le domaine de la politique à l'égard des consommateurs se rencontrent sur de nombreux points.
La politique de la consommation ne peut se réduire aux crédits identifiés comme tels dans le projet de budget, à savoir le financement de l'aide aux associations de consommateurs et la part publique du financement de l'Institut national de la consommation.
Sur ce plan, il faut cependant souligner la progression des crédits d'intervention affectés aux organisations de consommateurs : 50 millions de francs en 1999, soit une augmentation de 25 % par rapport à la loi de finances initiale pour 1998. En outre, une dotation supplémentaire de 10 millions de francs, dans le cadre de la loi de finances rectificative de fin d'année, permettra d'ajuster la situation des associations.
Ce projet de budget marque donc l'engagement de l'Etat pour mettre les associations de consommateurs en situation de jouer le rôle actif qu'elles ont vocation à mener auprès des citoyens et des pouvoirs publics ; vous l'avez d'ailleurs rappelé, madame le rapporteur pour avis.
Cette politique de la consommation vaut, certes, par les actions spécifiques qu'elle développe, mais elle vaut aussi par la capacité des consommateurs à influer sur l'ensemble des dossiers et des politiques sectorielles.
Il s'agit bien de faire progresser les droits des consommateurs, de leur ouvrir de nouveaux champs de compétences. L'instauration du principe de transparence comme règle de conduite demeure l'objectif premier de la politique de la consommation.
Il s'agit également pour l'Etat de faire prendre en compte l'intérêt des consommateurs, de leur permettre de s'exprimer sur tous les sujets qui constituent leur environnement quotidien. C'est alors le principe de précaution qui s'applique.
Dans le projet de budget, les deux priorités pour 1999 vont à la mise en place de la future agence française de sécurité sanitaire des aliments et à l'affirmation de la transparence de l'information par la rénovation de l'Institut national de la consommation et le soutien aux associations de consommateurs.
Ce projet de budget vient soutenir les deux aspects de la politique de la consommation : précaution et transparence. Il est en effet indispensable de conserver la confiance des consommateurs dans les produits et services mis sur le marché. Nous avons pu constater que, quand tel n'était pas le cas, il s'ensuivait des pics négatifs de consommation préjudiciables à l'ensemble de l'appareil économique de notre pays.
L'agence de sécurité sanitaire des aliments doit être opérationnelle dès 1999. Elle constituera l'outil public rénové pour l'évaluation des risques liés à l'alimentation. La gestion des risques relève, quant à elle, des services de contrôle de l'Etat. Nous avons tenu à séparer totalement les deux aspects que sont l'évaluation et la gestion des contrôles.
J'assurerai, avec les ministres chargés de la santé et de l'agriculture, la tutelle de cette agence. En conséquence, une dotation de 11,7 millions de francs est prévue dans les crédits consacrés à la consommation pour son installation.
J'attache la plus grande importance au rôle de cette agence, pour laquelle je compte exercer pleinement ma tutelle au profit de la protection du consommateur en matière de sécurité alimentaire.
Je salue, au passage, l'initiative, au niveau européen, prise par Mme Emma Bonino quant au lancement simultané sur tous les territoires européens d'une vaste campagne à ce sujet.
L'agence de sécurité sanitaire des aliments aura pour action essentielle d'éclairer les pouvoirs publics pour répondre aux incertitudes scientifiques. De ce point de vue, la triple tutelle permettra, dans chaque domaine de compétence des ministères, de prendre les mesures qui s'imposent. En effet, aujourd'hui, le doute ne s'installe à mon avis dans l'esprit des consommateurs que lorsque les incertitudes scientifiques ne sont pas prises en compte dans la gestion des responsabilités des uns ou des autres.
S'agissant de la gestion des risques, qui relève des services de contrôle, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes joue un rôle majeur. Après Mme le rapporteur pour avis, je profite de cette tribune pour rendre un hommage appuyé à la qualité du travail des agents de cette direction, qui, sur le terrain ou dans les laboratoires, interviennent dans le domaine alimentaire ainsi que pour les produits industriels et les services.
Si la transparence de l'information est l'une de vos préoccupations, elle est aussi la nôtre. Il s'agit de l'exigence d'une démocratie avancée. L'information sur les produits est un droit du consommateur, et l'action de l'Etat doit le garantir.
A cet enjeu démocratique, il convient d'ajouter la dimension économique. Seule la plus grande transparence, accompagnée d'un effort d'importance pour permettre au consommateur de comprendre et d'évaluer l'information donnée, constitue le gage d'une confiance renforcée, ainsi d'ailleurs que d'une meilleure régulation du marché.
S'agissant, par exemple, des organismes génétiquement modifiés, les OGM, j'ai obtenu à Bruxelles, en 1998, de rendre obligatoire l'étiquetage des produits en contenant. Il faut maintenant assurer le suivi de ces règles au niveau européen.
Vous avez à juste titre insisté sur l'Institut national de la consommation, madame le rapporteur. Sa réforme participe du même souci de transparence. Je rencontrerai à nouveau, au début du mois de décembre, le conseil d'administration de l'INC à cet effet.
L'Institut doit être le pôle du dispositif public d'information objective des consommateurs : redéfinir ses missions, ses structures et son fonctionnement, pour mieux lui faire jouer son rôle de centre de ressources efficace et ouvert au partenariat, tel est notre objectif.
S'agissant du mouvement consommateur, je pense, comme Mme le rapporteur pour avis, que les organisations jouent un rôle social important qui justifie pleinement le soutien des pouvoirs publics. Il me paraît souhaitable qu'elles travaillent ensemble et qu'elles s'organisent dans cette perspective. Je tiendrai avec elles une table ronde, avant l'été, sur la vie du mouvement consommateur.
Les assises de la vie associative fourniront, dès février 1999, une première occasion aux associations de consommateurs d'exprimer leurs difficultés, leurs souhaits et leurs propositions.
Cette réflexion est bien d'actualité. En effet, les principaux instruments institutionnels ont maintenant plus de dix ans, et il conviendrait donc de réfléchir à leur adaptation à l'arrivée du xxie siècle.
Enfin, la dimension européenne et internationale de la protection des consommateurs s'est imposée. Le développement du négoce électronique - c'est non seulement le souci des parlementaires mais aussi celui de l'ensemble des citoyens, je pense - en constitue la plus forte des illustrations, sinon la plus répandue. L'OCDE, l'Union européenne, par l'harmonisation des dispositifs de protection et d'information, permettront d'assurer, là aussi, la transparence.
Pour ma part, j'ai présenté, au nom du Gouvernement, au cours de l'année écoulée, la position de la France sur ces différentes questions. Nous devons imposer la protection maximale du consommateur comme référence à tous les dossiers. C'est un enjeu de société, c'est un principe de démocratie ; faisons en sorte que cela ne devienne pas un principe de survie.
De plus, madame le rapporteur pour avis, vous avez attiré l'attention sur les dispositifs du surendettement, adoptés par le Sénat au printemps dernier. La mise en oeuvre de la réforme adoptée dans le cadre de la loi contre les exclusions est en cours. Le Gouvernement transmettra dans les prochains jours au Conseil d'Etat un projet de décret ; ce dernier est d'ores et déjà prêt.
Les agents de la Banque de France travaillant pour les commissions de surendettement sont passés de 750 à 1 000 en quelques années. Comme vous le comprendrez aisément, nous n'avons pas l'intention de demander un changement à cet égard. En outre, MM. Strauss-Kahn et Sautter ont eu l'occasion de préciser qu'il apparaît possible que des emplois-jeunes soient mobilisés pour faire face à l'augmentation temporaire des besoins en personnels liés à l'incidence de la réforme. Il s'agit essentiellement de traiter les dossiers qui ont été suspendus du fait de cette nouvelle loi et qui ont encombré les secrétariats de commissions. Je partage votre souci de trouver les moyens d'aller vite maintenant, madame le rapporteur pour avis ; n'oublions pas, en effet, que ces dossiers concernent des personnes.
Je tiens, enfin, à vous remercier, madame Terrade, pour la grande richesse de votre rapport, qui nous incite à avancer plus encore dans le sens de la prise en charge des consommateurs, cette tâche étant considérée non pas comme une grande difficulté, mais comme une nécessité de l'appareil économique, non seulement français, mais aussi européen et même mondial. (Applaudissements sur les travées socialistes, ainsi que sur les travées du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Nous allons procéder à l'examen des crédits figurant aux états B et C et concernant les services communs et les finances.
Je rappelle au Sénat que ces crédits seront mis aux voix aujourd'hui même à la fin de l'examen des crédits affectés au commerce extérieur.

ÉTAT B

M. le président. « Titre III : 12 984 328 714 francs. »
Sur ces crédits, la parole est à Mme Beaudeau.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, les crédits figurant au titre III des services communs du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie s'élèvent, cette année, à un peu plus de 59,3 milliards de francs.
Cette évolution spectaculaire des crédits est fondamentalement due - chacun le sait ici - au rattachement de sommes jusqu'alors situées dans les différents fonds de concours du ministère de l'économie et des finances, conformément, si je puis dire, aux termes de l'article 112 de la loi de finances pour 1998.
On pourrait saluer cet effort de clarification budgétaire s'il ne nous permettait finalement de constater la faiblesse des moyens réellement dévolus aux agents de nos administrations financières.
Ainsi, l'intégration visée par l'article 112 permet-elle de mesurer qu'une part de rémunération comprise entre le quart et le tiers du total était assise sur ces fonds de concours, tandis que la moitié des dépenses d'équipement de nos administrations dépendaient de la perception de ces sommes.
Evidemment, l'essentiel du débat porte sur l'évolution des effectifs de nos administrations financières.
Nous ne partageons pas l'orientation qui consiste à poursuivre, au nom de la stabilisation globale des effectifs de la fonction publique, le mouvement de réduction des effectifs des différentes administrations financières. Ainsi, qu'il s'agisse des impôts, des douanes ou du Trésor public, la prévision de réduction des effectifs constitue, de notre point de vue, une orientation discutable.
En effet, les postes les plus directement concernés par le mouvement de réduction sont bien entendu les postes du cadre C, notamment ceux d'agents d'assiette et de constatation des impôts, d'agent de recouvrement du Trésor ou d'agent de constatation des douanes.
L'évolution récente du recrutement de nos administrations est connue : le nombre de diplômés de l'enseignement supérieur se présentant aux concours de rang C est de plus en plus important, et nous pensons que cette qualification initiale plus élevée des agents est de nature à motiver la dérive que nous connaissons.
Cette dérive est celle qui veut que les tâches confiées au cadre C s'apparentent de plus en plus à celles qui sont confiées au cadre B, et que les tâches du cadre C soient laissées progressivement au cadre B.
Si les administrations fiscales doivent s'efforcer d'optimiser les compétences réelles de leurs agents, il est cependant relativement important, à notre avis, que cette qualification soit effectivement reconnue à sa juste valeur, car, bien entendu, les métiers évoluent.
Sans aller bien loin sur ce chapitre, vous me permettrez par exemple de souligner le rôle particulier des agents du Trésor dans la gestion comptable des collectivités locales, rôle qui s'apparente d'ailleurs aussi à un rôle social important - je pense, à cet égard, aux perceptions gestionnaires des offices d'HLM, qui sont investies de missions de recouvrement contentieux - et à une fonction de conseil en gestion auprès des élus locaux.
J'évoquerai également ici le rôle tout particulier des agents des douanes, dans un contexte nouveau du fait de l'approfondissement de la construction européenne.
La direction générale des douanes et des droits indirects a ainsi connu, le 15 octobre dernier, un mouvement de grève d'une ampleur toute particulière puisque le quart des agents de cette administration se sont retrouvés à Paris pour manifester contre le projet de budget pour 1999.
Les effectifs budgétaires de la douane ont en effet connu une décrue importante depuis 1993, et ce sont 3 000 emplois qui ont ainsi disparu.
La perspective de nouvelles suppressions d'emplois cette année ne peut, de notre point de vue, être totalement acceptée.
Les missions du service public de la douane ont certes évolué, mais elles présentent à nos yeux une importance toute particulière en matière d'information économique, de prévention des risques sanitaires, de protection du consommateur ou encore de lutte contre la contrefaçon.
Il est patent que les résultats obtenus par les services de la douane contre toutes les formes de trafic pratiquées, qu'il s'agisse de la contrebande de tabac, de la lutte contre la drogue ou encore de la lutte contre les mouvements illicites de capitaux, nécessitent des moyens particuliers.
Le projet de budget ne permet pas, à notre sens, d'être à la hauteur des enjeux. Il en est d'ailleurs de même pour les missions de contrôle de l'ensemble de nos administrations financières.
Le fait que nous ayons régulièrement connaissance de l'efficacité de l'action de ces services ne signifie pas nécessairement que la fraude recule ; c'est bien souvent plutôt la preuve d'une sophistication de la fraude, laquelle implique une formation permanente des agents et l'existence de moyens matériels et humains à la hauteur.
En conséquence, s'associant aux remarques de M. le secrétaire d'Etat, le groupe communiste républicain et citoyen votera contre l'amendement n° II-12.
M. le président. Par amendement n° II-12, M. Marini, au nom de la commission des finances, propose de réduire les crédits figurant au titre III de 969 664 852 francs.
La parole est à M. le rapporteur général.
M. Philippe Marini, rapporteur général. Cet amendement s'inscrit dans le cadre de la stratégie budgétaire que nous souhaitons faire prévaloir en ce qui concerne la baisse des dépenses et la diminution tant du déficit public que de l'endettement.
Il vise à réduire les crédits du titre III du budget des services communs et finances de 970 millions de francs, le montant initial de ces crédits s'élevant à 59,3 milliards de francs.
Je voudrais vous donner quelques éléments d'appréciation pour tâcher de vous convaincre du caractère tout à fait raisonnable de l'exercice, mes chers collègues.
Tout d'abord, l'adoption de cet amendement laisserait subsister une croissance de la masse salariale de 1,4 point.
Que l'on ne caricature donc pas nos positions en prétendant que nous voudrions tourner le dos à des accords signés avec les représentants du personnel des fonctionnaires : il resterait quand même un gain de pouvoir d'achat de 0,7 point à 0,9 point.
Je tenais à donner ces éléments d'appréciation pour que l'on évite toute interprétation excessive. Notre proposition est tout à fait compatible avec une progression raisonnable du pouvoir d'achat des agents publics en question. Quoi qu'il en soit, monsieur le secrétaire d'Etat, il suffit de se reporter au « jaune » budgétaire et d'examiner l'évolution des rémunérations, qui a fait l'objet de quelques commentaires dans cet hémicycle voilà quelques jours, pour constater que l'augmentation respective des pouvoirs d'achat moyens dans le secteur public et dans le secteur privé a été, ces dernières années, plutôt à l'avantage du secteur public. Peut-être votre collègue M. Emile Zuccarelli regrette-t-il à cet égard que des chiffres aussi clairs aient été publiés dans un document budgétaire ?
Par ailleurs, les structures des administrations doivent évoluer. Elles ne peuvent pas être figées dans le marbre pour l'éternité des temps ! Ne faudra-t-il pas un jour se poser la question de l'organisation des services de recouvrement, de la direction générale des impôts, de la direction de la comptabilité publique ? Un principe constitutionnel nous contraindrait-il à maintenir inchangées les structures de l'administration ? Nous ne le pensons pas !
De la même façon, en prenant volontairement un exemple à l'extérieur du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, est-il gravé quelque part que l'on doive, après avoir créé des agences régionales de l'hospitalisation, maintenir durablement à la fois des directions régionales et des directions départementales des affaires sanitaires et sociales ?
Je pourrais multiplier les exemples, car la réforme de l'Etat doit s'appliquer à chaque domaine particulier. Il n'est pas de réforme de l'Etat concevable, il n'est pas de bonne gestion concevable sans une vision volontariste de l'adaptation des structures de l'Etat.
Au demeurant, ne peut-on aussi - et je reviens ici aux services financiers - s'interroger sur les moyens qui sont mis en oeuvre pour assurer des prestations de services sur des marchés concurrentiels ? La situation actuelle est-elle destinée à perdurer sur le long terme et à justifier l'affectation d'effectifs de fonctionnaires ?
C'est en vertu de ces analyses, monsieur le secrétaire d'Etat, que la commission des finances a présenté l'amendement n° II-12. Nous avons la conviction que la réforme de l'Etat est possible, qu'elle peut se faire de façon progressive, concertée, décentralisée et organisée, et que c'est notre intérêt commun.
Pour bien marquer l'importance que nous attachons à ces évolutions, la commission des finances demande un scrutin public sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. J'ai écouté avec beaucoup d'intérêt les propos de Mme Beaudeau, qui témoignent d'une inquiétude constructive, et ceux de M. le rapporteur général, qui relèvent de l'acharnement destructeur et systématique. (M. le rapporteur général sourit.)
Je commencerai par répondre à Mme Beaudeau, qui est préoccupée par l'évolution de la situation de l'emploi au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, les effectifs de certaines catégories - elle a évoqué notamment la catégorie C, qui regroupe les agents exécutant les tâches sur le terrain - devant connaître une diminution.
Cela s'explique par plusieurs raisons : des transformations d'emplois sont en cours dans ce ministère, qui permettent aux meilleurs fonctionnaires de catégorie C d'accéder à la catégorie supérieure. Mais l'évolution des technologies intervient aussi, ainsi que la simplification des formulaires. Ainsi, grâce aux propositions avancées par Mme Lebranchu et qui ont été reprises dans le projet de budget pour 1999 - même si elles ont été en partie écornées lors de la discussion de la première partie du projet de loi de finances - quinze millions de formulaires ne seront plus remplis par les entreprises. Les agents pourront donc se consacrer à d'autres tâches, de contrôle fiscal, par exemple, qui seront plus intéressantes à exécuter.
Vous contestez le principe de la diminution à hauteur de 0,4 % des effectifs de ce ministère et vous vous inquiétez en particulier des effectifs de la douane. Je peux vous dire à ce sujet que j'ai reçu hier les fédérations des syndicats des finances pour évoquer les problèmes soulevés par les douaniers et je ne doute pas que les négociations avec le directeur général des douanes déboucheront sur des conclusions.
Mais j'en viens maintenant à l'amendement n° II-12.
Monsieur le rapporteur général, vous avez dit que vous alliez « tâcher de convaincre » la Haute Assemblée. « Tâcher », c'est le mot, et il s'agit d'une lourde tâche ! Il est en effet facile de jouer avec les chiffres. Un milliard de francs, qu'est-ce que c'est ? Quelquefois, les spécialistes du budget s'abandonnent ainsi à cette douce poésie des millions et des milliards,...
M. Philippe Marini, rapporteur général. J'ai donné des exemples !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. ... mais, derrière l'abstraction de la réduction de 1 % de la masse salariale, il y a une réalité humaine, celle des centaines de milliers d'hommes et de femmes qui sont dévoués au service public et que vous atteignez dans leur dignité.
Vous respecterez les accords signés par le Gouvernement, avez-vous annoncé ! C'est heureux, et cela honore votre sens de la continuité de l'Etat.
Reste donc ce que l'on appelle le « glissement vieillesse-technicité », c'est-à-dire le fait que les fonctionnaires, au fur et à mesure que leur âge avance et que leurs qualifications s'améliorent, bénéficient d'une véritable carrière.
Vous portez donc un coup direct à l'un des aspects de la fonction publique qui fait que de nombreux jeunes veulent y entrer, par goût du service public mais aussi parce que, à la différence de certaines entreprises privées où l'on entre au SMIC et d'où l'on sort au SMIC, il y a des perspectives de carrière. Vous portez donc atteinte aux espoirs de progrès de beaucoup de fonctionnaires qui se dévouent à leurs tâches, qu'ils soient enseignants, policiers, infirmiers ou cantonniers.
Si vous ne touchez pas au glissement vieillesse-technicité, vous touchez alors aux effectifs, et nous en revenons à ce que nous disions antérieurement : touchez aux effectifs au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, et ce sont 2 000 emplois qu'il faut prendre sur le contrôle fiscal. Peut-être certains s'en réjouiront-ils ? Mais je ne crois pas que vous, élus du peuple, devriez vous en réjouir.
Peut-être voulez-vous donner raison à ceux qui veulent, au nom d'une certaine conception de l'efficacité, désertifier le monde rural de tous ses fonctionnaires ?
M. Gérard Delfau. Il a raison !
M. Christian Sautter, secrétaire d'Etat. Je suis donc très fermement opposé à l'amendement n° II-12 parce qu'il porte atteinte à la fonction publique, une atteinte qui, au-delà d'une approche abstraite, remet en cause la dignité, la rémunération et la carrière d'agents de grande qualité. (Applaudissements sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen.)
M. le président. Je vais mettre aux voix l'amendement n° II-12.
M. Joël Bourdin. Je demande la parole pour explication de vote.
M. le président. La parole est à M. Bourdin.
M. Joël Bourdin. Depuis hier, les membres de la majorité sénatoriale ont droit à des leçons, on les culpabilise pour les propositions qu'ils font en matière de réduction de dépenses, et ce dans des termes - ce n'est pas le cas aujourd'hui, mais c'était le cas cette nuit - qui sont parfois à la limite de l'acceptable. Quand un ministre est ainsi amené à dire à la tribune : « Je m'en souviendrai dans votre département », n'y a-t-il tout de même pas là quelque exagération ?
Les membres de la commission des finances ne sont pas, dans leur majorité, comme vous voudriez le faire croire, des ringards de la IIIe République qui souhaitent absolument faire du mal à tout le monde, qui souhaitent réduire le nombre de fonctionnaires ! De plus, que je sache, ils comptent aussi des fonctionnaires dans leurs rangs !
La question n'est donc pas là. La question, c'est que, comme M. le rapporteur général l'a bien expliqué, les perspectives de croissance qui ont permis d'élaborer ce budget nous semblent - et cela devient plus vrai semaine après semaine - incertaines. Au demeurant, c'est le propre de toutes les perspectives de croissance : je suis de ceux qui vous ont dit, la semaine dernière, que la croissance, que vous estimez à 2,7 % pour l'année prochaine, peut, dans la réalité, être comprise dans une fourchette allant de 2,85 % à 2,5 %. Il est donc tout de même quelque peu spéculatif de régler la dépense sur un niveau qui nous paraît aléatoire, et en tout cas un peu élevé !
Certes, je souhaiterais, avec tous les membres de la commission des finances et avec ceux de la majorité, que les espérances de croissance soient beaucoup plus élevées et permettent des dépenses supplémentaires. Mais, malgré notre optimisme, nous pensons qu'il existe tout de même une probabilité non négligeable pour que nous nous trouvions sur une pente inférieure à 2,7 %. Qu'arrivera-t-il alors ? Nous aurons programmé des dépenses, mais les recettes ne rentreront pas !
Mme Marie-Claude Beaudeau. Pourquoi est-ce que ce sont les fonctionnaires qui devraient payer ?
M. Philippe Marini, rapporteur général. Il s'agit d'une question de budget : c'est le premier poste de l'Etat.
Mme Marie-Claude Beaudeau. Il y a de l'argent ailleurs !
M. Joël Bourdin. Et il ne faut pas oublier le déficit, qui pèse lui aussi sur le budget général et que nous voulons, avec le Gouvernement - même si nous ne sommes pas d'accord sur le montant : le rapport est de sept à un -, réduire.
Quoi qu'il en soit, le Gouvernement est comme un ménage : il ne peut pas engager des dépenses au-delà de ses espérances de recettes. Or il est fort probable, selon nous, que les recettes ne seront pas au rendez-vous. Le Gouvernement nous proposera alors une régulation des dépenses, tandis que nous, nous voulons établir de bonnes prévisions en amont.
Nous voulons, en fait, avec cet amendement, aider le Gouvernement (Rires ironiques sur les travées socialistes ainsi que sur celles du groupe communiste républicain et citoyen),...
Mme Marie-Claude Beaudeau. Vous n'aidez pas les Français, en tout cas !
M. Joël Bourdin. ... parce que c'est tout de même un affront, pour un gouvernement, que d'être obligé de reconnaître, en cours d'année, qu'il a préparé un budget avec des recettes trop importantes et de devoir recourir ensuite à une régulation des dépenses publiques !
Voilà l'esprit qui nous anime !
M. Henri Weber. Il vous animait déjà l'année dernière !
M. Joël Bourdin. Le groupe des Républicains et Indépendants votera donc cet amendement, qui est un amendement de prudence. (Applaudissements sur les travées des Républicains et Indépendants.)
M. Philippe Marini, rapporteur général. Très bien !
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'amendement n° II-12, repoussé par le Gouvernement.
Je suis saisi d'une demande de scrutin public émanant de la commission des finances.
Il va être procédé au scrutin dans les conditions réglementaires.

(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.) M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 23:

Nombre de votants	319
Nombre de suffrages exprimés	317
Majorité absolue des suffrages	159
Pour l'adoption	218
Contre	99

Personne ne demande la parole ?...
Le vote sur les crédits figurant au titre III est réservé.