Séance du 17 juin 1998
M. le président. Je suis saisi d'une motion n° 25, présentée par M. Millaud, et tendant à opposer la question préalable.
Cette motion est ainsi rédigée :
« En application de l'article 44, alinéa 3, du règlement, le Sénat décide qu'il n'y a pas lieu de poursuivre la délibération sur le projet de loi relatif aux alternatives aux poursuites et renforçant l'efficacité de la procédure pénale (n° 434). »
Je rappelle qu'en application du dernier alinéa de l'article 44 du règlement ont seuls droit à la parole sur cette motion l'auteur de l'initiative ou son représentant, pour quinze minutes, un orateur d'opinion contraire, pour quinze minutes également, le président ou le rapporteur de la commission saisie au fond et le Gouvernement.
En outre, la parole peut être accordée pour explication de vote, pour une durée n'excédant pas cinq minutes, à un représentant de chaque groupe.
La parole est à M. Millaud, auteur de la motion.
M. Daniel Millaud. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, pourquoi ai-je déposé cette question préalable ? Tout simplement parce que le projet de loi qui est soumis à notre discussion aujourd'hui doit être étendu aux territoires d'outre-mer sans qu'il y ait eu le visa du secrétaire d'Etat à l'outre-mer et sans qu'il y ait eu la consultation préalable des assemblées territoriales.
Mais peut-être n'avez-vous pas l'habitude de vous soumettre à ces exigences, madame le ministre, bien que nous fêtions le cent cinquantième anniversaire de l'abolition de l'esclavage !
Je dois tout de même vous rappeler que les anciennes colonies, aujourd'hui territoires d'outre-mer, ont ce que l'on appelle la « spécificité », dont l'origine a été précisée par l'ordonnance royale du 18 mars 1766, spécificité qui s'appelle aujourd'hui, dans l'article 74 de la Constitution, « organisation particulière ».
Cette organisation particulière est fonction de deux éléments : les compétences de chacun des territoires sont définies par des lois organiques et modifiées après consultation des assemblées territoriales ; toutes les autres modalités de leur organisation particulière sont définies et modifiées par la loi après consultation de l'assemblée territoriale intéressée. C'est article 74, tel que rédigé après la modification de 1992.
Mais j'osais espérer, madame le ministre, qu'avant de rédiger l'article 22 de votre projet de loi vous auriez pris connaissance d'une circulaire d'une personnalité bien connue, qui s'appelle, si ma mémoire est exacte, M. Michel Rocard ! Quand il était Premier ministre, celui-ci avait en effet fait rédiger une circulaire qui reprenait et adaptait la circulaire de 1988, laquelle adaptait, précisément, les différentes contraintes imposées par la définition de l'organisation particulière et par la notion de spécificité législative.
Bien entendu, dans ma motion, je n'ai cité que trois éléments.
Le plus important, c'est peut-être l'extension des accords de Schengen, alors que les territoires d'outre-mer ne sont que des territoires associés à l'Union européenne et qu'il n'a jamais été prévu que lesdits accords soient étendus dans les territoires associés. Il y a donc là déjà une violation du traité d'Amsterdam, pas encore ratifié - disons alors du traité de Maastricht !
Les deux autres éléments que j'ai cités sont les articles 529 et 411 du code de procédure pénale, qui avaient déjà fait l'objet d'adaptations dans nos territoires.
Mais par le fait même que l'ensemble du texte est nouveau et que vous voulez le rendre applicable dans les territoires d'outre-mer, tous ses articles concernent l'organisation particulière, en fonction de l'article 74 de la Constitution, et vous auriez donc dû consulter les assemblées territoriales.
Vous m'opposerez peut-être, comme l'ont fait nombre de vos prédécesseurs, l'argument classique selon lequel les lois pénales sont des lois de souveraineté. A cet égard, je vous rappellerai que, contrairement à une opinion répandue, les lois pénales ne sont pas des lois de souveraineté, car elles peuvent comporter des adaptations nécessaires pour les territoires d'outre-mer qui, souvent, ont des incidences sur l'organisation locale de la justice pénale.
A ce titre, elles doivent faire l'objet d'une consultation préalable des assemblées locales, toujours en application de l'article 74 de la Constitution.
Il est un élément supplémentaire qui pourrait peut-être vous intéresser, madame le ministre. M. Michel Rocard écrit en effet, à la page 32 de sa circulaire, qu'il convient d'appliquer, dans l'élaboration des lois modifiant des lois applicables dans les territoires d'outre-mer, la même discipline que pour les lois nouvelles.
Cela implique, en particulier, que l'on associe suffisamment tôt le ministère chargé des départements et territoires d'outre-mer - vous ne l'avez pas fait - aux travaux de préparation des textes, pour qu'il puisse apprécier, en droit et en opportunité, leur applicabilité aux territoires d'outre-mer.
Ainsi, je puis vous préciser que, dans le texte que vous nous soumettez, il est des mesures qui sont absolument inapplicables dans mon territoire si l'on ne change pas les délais, et ce pour des raisons géographiques. Je vous rappelle que mon territoire - je vous avais déjà donné une carte au cours d'une discussion antérieure - est plus grand que l'Europe. Vous voyez, ce n'est pas facile !
Toujours à la page 32 de la circulaire, M. Michel Rocard propose que, quand le Gouvernement n'a pas eu le temps de procéder aux consultations, soit il arrête la discussion parlementaire, soit il s'en tient strictement à l'application du texte en France métropolitaine et dans les départements d'outre-mer, et il sursoit à l'application dans les territoires d'outre-mer. Il attend la consultation du ministère concerné, celle des assemblées territoriales et, alors seulement, il rend les dispositions applicables, après les adaptations nécessaires.
Voilà pourquoi, puisque le Gouvernement n'a pas respecté les règles essentielles de la Constitution, puisqu'il n'a pas respecté non plus les circulaires réglementaires d'un Premier ministre, je demande au Sénat de se substituer à lui, c'est-à-dire d'arrêter nos travaux, en attendant que le Gouvernement ait pris les dispositions nécessaires.
Cela me paraît être la sagesse, et puisque le Sénat est, précisément, la partie la plus sage du Parlement, il devrait adopter ma motion. (Applaudissements sur les travées de l'Union centriste.)
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Pierre Fauchon, rapporteur. Je ne puis malheureusement souscrire aux propos de M. Millaud, si ce n'est à sa dernière formule, selon laquelle le Sénat est la partie la plus sage du Parlement. (Sourires.)
Essayons donc de faire en sorte qu'il en soit ainsi, notamment à l'occasion de cette motion tendant à opposer la question préalable !
Tout d'abord, je me permets de rappeler à notre collègue M. Millaud et à ceux qui suivent de près ces problèmes que la commission des lois du Sénat a pour tradition d'être extrêmement attentive à cette question des territoires d'outre-mer ; nous l'avons vu tout au long du débat sur le vote des Européens aux élections municipales, quand nous avons résisté à ce qui nous paraissait être une façon quelque peu sommaire et mal justifiée d'appliquer ce texte aux territoires d'outre-mer.
A cette occasion, le Sénat et, en particulier, sa commission des lois s'étaient montré très fermes le plus longtemps possible. On ne peut donc pas les suspecter d'ignorer ce problème.
C'est pourquoi aussi je comprends la démarche de M. Millaud. En effet, il arrive ici ou là - même si, me semble-t-il, ce n'est pas le cas aujourd'hui - que le Gouvernement, ou en tout cas certains ministères, ne tiennent pas suffisamment compte de la situation particulière des territoires d'outre-mer et de l'obligation qu'il y a de les consulter, en vertu de l'article 74 de la Constitution, lorsqu'il s'agit de prendre des mesures qui leur sont spécifiques.
Il convient, en effet, de s'en tenir aux dispositions de l'article 74, même interprétées par M. Michel Rocard, alors chef du Gouvernement, dans une circulaire qui ne peut tout de même pas être considérée comme étant du même niveau normatif que les articles de la Constitution ! Il y a, heureusement, une hiérarchie dans les normes et, dans cette hiérarchie, les circulaires sont plus près du bas que du sommet !
Je ferai d'abord une observation sur la procédure choisie par notre collègue, après quoi je présenterai notre argumentation sur le fond.
Pour ce qui est de la forme, je ne comprends pas bien le choix de la question préalable. L'article 22 du projet de loi prévoit que les dispositions du texte sont applicables aux territoires d'outre-mer. J'aurais compris, dès lors, que notre collègue nous demande la suppression de cet article en se fondant sur l'argumentation qu'il vient de développer. Pourquoi, en effet, alors qu'il vise un article spécifique, s'attaquer à l'ensemble du projet, dont nous admettons tous - hommes ou femmes, madame le ministre, soyez tout à fait rassurée - l'utilité ?
C'est donc par la voie d'un amendement portant sur l'article en cause que l'on aurait pu, me semble-t-il, réfuter de manière plus normale l'application de ces dispositions aux territoires d'outre-mer.
J'en viens maintenant au fond et à l'argument d'inconstitutionnalité avancé par M. Millaud.
La Constitution, je l'ai rappelé d'un mot tout à l'heure, a fait l'objet d'une interprétation par le Conseil constitutionnel. Conformément à son article 74, tout projet de loi modifiant l'organisation particulière des territoires d'outre-mer doit faire l'objet d'une consultation des assemblées de ces territoires. Le Conseil constitutionnel a jugé que devaient faire l'objet d'une telle consultation les textes relatifs à l'organisation et au fonctionnement des institutions propres aux territoires d'outre-mer et les textes contenant des dispositions spécifiques pour les territoires d'outre-mer.
La question est donc de savoir si nous sommes en présence de textes contenant des dispositions spécifiques propres aux territoires d'outre-mer.
Il n'en est rien. Les trois textes visés appellent les brèves observations suivantes qui montrent, semble-t-il, que les inquiétudes de notre collègue, M. Millaud, ne sont pas justifiées.
Le dernier texte que vise M. Millaud est relatif à la convention de Schengen. Or, aux termes de celle-ci, elle ne s'applique que sur le territoire européen de la République française. Il n'y a donc pas de problème pour ce texte.
Mais M. Millaud vise également deux autres dispositions du projet de loi.
Il s'agit d'abord de l'article 529 du code de procédure pénale. Ce dernier énumère les matières qui font l'objet de la procédure de l'amende forfaitaire. Le Gouvernement propose, d'ailleurs, à juste titre, selon nous, de confier cette énumération au décret, pour assouplir et simplifier la procédure. Mais l'article 850 du même code adapte l'article 529 aux territoires d'outre-mer et dresse une liste de matières différente de celle qui concerne la métropole. Le projet de loi tendant à modifier l'article 529 et non l'article 850, les territoires d'outre-mer restent donc soumis à cet article.
Il n'est donc aucunement porté atteinte à la situation particulière des territoires d'outre-mer par la modification de l'article 529 du code de procédure pénale. Cela me paraît certain.
Il en va de même de l'article 13 du projet de loi, qui vise, quant à lui, à modifier l'article 411 du code de procédure pénale.
Cet article dispose que l'on peut demander à être jugé en son absence lorsqu'on encourt moins de deux ans d'emprisonnement. Or, dans les territoires d'outre-mer, cette disposition est adaptée par l'article 841, qui prévoit, notamment, que l'on peut demander à être jugé en son absence lorsque la peine encourue est inférieure à cinq ans d'emprisonnement. C'est un autre système.
Le projet de loi envisage que l'on puisse demander à être jugé en son absence quelle que soit la peine encourue en cas de citation directe faite par une victime. Cela ne change rien à la rédaction de l'article 841 du code de procédure pénale qui continuera à s'appliquer comme aujourd'hui.
Je ne vois donc pas en quoi la Constitution serait violée puisqu'il n'y a pas, dans ce projet de loi, de mesure spécifique visant les territoires d'outre-mer.
Ce texte a beau être disparate, je le considère, ainsi que nous tous d'ailleurs, comme important. Je lui ai même attaché une importance plus grande, madame le garde des sceaux, que ne l'avaient fait vos services dans l'exposé qu'ils m'ont transmis. Je suis donc, si j'ose dire, plus royaliste que la reine dans cette affaire. (Sourires.)
Dans ces conditions, il serait tout à fait déplorable et peu sérieux, au fond, d'emettre un vote sur ce point. Notre collègue Daniel Millaud - je le lui dis avec toute la considération et l'amitié que je lui porte - ferait preuve de cette fameuse sagesse à laquelle il s'est référé et qui est la caractéristique essentielle de notre assemblée en retirant sa motion tendant à opposer la question préalable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
Mme Elisabeth Guigou, garde des sceaux. Le Gouvernement comprend les préoccupations légitimes de M. Millaud, s'agissant des territoires d'outre-mer, mais cette question préalable ne lui paraît pas pour autant justifiée.
D'un point de vue purement juridique, la consultation des territoires n'était pas nécessaire, comme l'a d'ailleurs reconnu le Conseil d'Etat. Il résulte, en effet, de la jurisprudence du Conseil constitutionnel relative à l'article 74, alinéa 3, de la Constitution que cette consultation n'est pas obligatoire pour les textes qui n'introduisent, ne modifient ou n'abrogent aucune disposition spécifique applicable dans les territoires d'outre-mer. Tel est bien le cas du présent projet de loi.
S'agissant de la modification de l'article 411 du code de procédure pénale relatif à la comparution du prévenu à l'audience, elle sera applicable dans les territoires d'outre-mer dans les mêmes conditions qu'en métropole. Elle permet la représentation par un avocat, quelle que soit la peine encourue, lorsque les poursuites émanent de la partie civile.
L'adaptation actuellement prévue pour les territoires d'outre-mer par l'article 841 du code de procédure pénale ne concerne que l'hypothèse des poursuites engagées par le parquet. Cet article d'adaptation est donc sans conséquence sur l'application dans les territoires d'outre-mer de la réforme.
S'agissant de la modification de l'article 529 concernant les amendes forfaitaires, prévues par le paragraphe II de l'article 5 du projet de loi, elle ne sera pas applicable dans les territoires d'outre-mer puisque l'article 850 du code de procédure pénale prévoit déjà une rédaction spécifique de cet article.
Enfin, s'agissant des dispositions prévues par l'article 21 du projet de loi, qui font référence, comme vous l'avez souligné, à la convention de Schengen qui, vous avez raison de l'indiquer, n'est pas applicable dans les territoires d'outre-mer, elles ne seront pas non plus applicables dans les territoires d'outre-mer.
Cela étant dit, il est vrai que le Gouvernement aurait pu, dans son texte, préciser que les dispositions du paragraphe II de l'article 5 et deux des articles résultant de l'article 21 n'étaient pas applicables dans les territoires d'outre-mer. Mais, dans la mesure où il ne s'agissait que de parties d'articles et qu'aucune ambiguïté ne semblait résulter de cette absence de précision, le Gouvernement a estimé que ce n'était pas nécessaire. Si le Sénat souhaite ajouter cette précision, le Gouvernement n'y verra aucun inconvénient.
De toute façon, même si cette précision était insérée dans le projet de loi, la consultation des assemblées territoriales des territoires d'outre-mer n'était pas nécessaire au regard de la Constitution.
Dans ces conditions, la volonté du Gouvernement de prendre en considération les intérêts particuliers des territoires d'outre-mer, qui l'a conduit à décider d'étendre sans attendre l'application de ce texte à ces territoires, ne peut évidemment pas être mise en doute. Comme vient de le faire M. Fauchon, je souhaite que M. Millaud accepte de retirer sa motion.
M. le président. Monsieur Millaud, la motion n° 25 est-elle maintenue ?
M. Daniel Millaud. Je suis véritablement effondré après avoir entendu les deux argumentations qui viennent de m'être opposées.
Dans aucun des articles du projet de loi, il n'est précisé que telle disposition ne s'appliquera pas dans les territoires d'outre-mer.
J'ai dit, au début de mon intervention tout à l'heure, que je citerai simplement deux articles. Mais l'ensemble du texte est applicable aux territoires d'outre-mer. En conséquence, il touche bien à l'organisation particulière de ces territoires.
Bien entendu, d'autres dispositions du code de procédure pénale ont déjà été modifiées. Mais le Conseil d'Etat, le 9 février 1990, a jugé que les dispositions modifiant des lois applicables dans un territoire d'outre-mer n'étaient applicables dans ce territoire que sur mention expresse.
C'est pour cette raison que la circulaire de M. Michel Rocard a précisé qu'il convenait donc d'« appliquer, dans l'élaboration des lois modifiant des lois applicables dans les territoires d'outre-mer, la même discipline que pour les lois nouvelles ».
M. le rapporteur a fait référence à l'article 74 de la Constitution, mais à la rédaction ancienne. La rédaction, modèle 1992, est très précise, comme je l'ai déjà dit tout à l'heure. D'une part, il y a les statuts dans l'organisation particulière, qui ne sont modifiés que par des lois organiques, après consultation des assemblées, et, d'autre part, il y a les autres modalités qui ne sont définies et modifiées par la loi qu'après consultation des assemblées territoriales intéressées.
M. le rapporteur me dit que j'aurais dû présenter un amendement à l'article 22. J'estime que l'on ne doit pas entrer dans ce jeu, d'autant que, dans une semaine, nous sera soumis un texte relatif à la Nouvelle-Calédonie, texte qui est la conséquence des jeux politiques successifs auxquels on s'est livré outre-mer.
Je vous demande, mes chers collègues, de lire ou de relire l'intervention que j'avais faite, ici même, le 23 juillet 1985, à propos de la Nouvelle-Calédonie. Si l'on avait bien lu ce texte qui faisait référence uniquement à la Constitution, notamment à son préambule, nous n'aurions pas connu les massacres qui ont eu lieu, ni le projet de loi dont nous serons saisis dans quelques jours.
Voilà ce que je veux vous dire, madame le ministre. En fin de compte, il appartient au Gouvernement de prendre la responsabilité de reconnaître que ce n'est pas une simple discussion sémantique, qu'il faut aller plus loin, qu'il s'est trompé et qu'il a traité l'outre-mer un peu par-dessus la jambe : le projet de loi n'a même pas reçu le visa du secrétaire d'Etat à l'outre-mer.
En conséquence, il revient au Gouvernement soit de retirer ce texte en attendant la consultation des assemblées territoriales, soit d'annoncer dès maintenant qu'il supprime l'article 22 et qu'il présentera un nouveau texte après la consultation de ces assemblées, comme le proposait M. Rocard.
En tout état de cause, je maintiens ma motion.
M. le président. Personne ne demande la parole ?...
Je mets aux voix la motion n° 25, repoussée par la commission et par le Gouvernement.
Je rappelle que l'adoption de cette motion entraînerait le rejet du projet de loi.
(La motion n'est pas adoptée.)
M. le président. Nous passons à la discussion des articles.
Articles additionnels avant le chapitre Ier