RÉSUMÉ DES CONCLUSIONS
Le
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e
rapport sur le contrôle de l'application des lois porte
sur
les résultats livrés par l'année parlementaire
2001-2002
, d'octobre 2001 à septembre 2002.
Il porte également sur
le bilan global de l'application des lois
votées au cours de la XI
e
législature
,
arrêté au 6 mai 2002, date de la démission du
Gouvernement de M. Lionel Jospin.
1)
L'année parlementaire 2001-2002
a confirmé, et
même amplifié, une évolution précédemment
constatée : le Parlement vote autant ou moins de lois, mais adopte
des textes particulièrement denses, riches en articles prescrivant un
suivi réglementaire.
Ainsi, hors les lois portant approbation de traités ou de conventions et
les lois dites « d'application directe », ces deux
catégories ne nécessitant, par définition, aucune mesure
d'application,
27 lois
ont-elles été promulguées en
2001-2002, comme en 2000-2001 ; mais ces 27 lois appellent...
617
décrets ou arrêtés
, contre 425 en 2001-2002 ; et
près de 60 % de ces 617 dispositions relèvent des lois
soumises, au fond, à la
commission des affaires sociales.
Citons
au moins 2 d'entre elles :
la
loi du 17 janvier 2002 de
modernisation sociale
(125 mesures réglementaires prévues) et
la
loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades et à la
qualité du système de santé
(82 mesures
prévues). Il s'agit bien d'un phénomène d'embonpoint
législatif.
On peut, dès lors, apprécier positivement :
- d'une part, la publication, au 30 septembre 2002, de
tous
les textes
réglementaires exigés par 3 lois :
la loi du 22 janvier
2002 relative à l'accès aux origines des personnes
adoptées et pupilles de l'Etat
;
la loi du 4 janvier 2002
relative aux musées de France
, dans un contexte de louable et
efficace concertation entre le rapporteur de la commission des affaires
culturelles du Sénat et le Ministère ; et même
la
loi
très récente
du 29 août 2002 portant
création d'un dispositif de soutien à l'emploi des jeunes en
entreprise
, adoptée pendant la session extraordinaire tenue
après l'alternance politique ;
- d'autre part, le maintien, en 2001-2002, au niveau de 22-23 %, du taux
moyen de parution des dispositions réglementaires prévues par le
législateur, et ce, comme on l'a vu, malgré la forte
augmentation, d'une année parlementaire à l'autre, de la
population de ces dispositions ; les délais de publication ont
été réduits, ce qui traduit une amélioration
complémentaire (9 mesures sur 10 ont été prises en un
semestre).
On notera que pendant la période de transition ouverte le 7 mai 2002
(changement de gouvernement à la suite de l'élection
présidentielle) et close le 18 juin 2002 (reprise des travaux
parlementaires après les élections législatives), 9 textes
réglementaires ont été publiés pour l'application
de lois votées en 1989, 1999, 2000, 2001 et 2002.
Ces évolutions suscitent satisfaction, même si leur rythme est
encore bien trop lent.
D'autres, en revanche, incitent à la critique :
- principale ombre au tableau : la friche réglementaire de
la
loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de
proximité
(69 mesures prévues, aucune de prise) ;
- il reste encore
169
lois qui, votées depuis juin 1981, sont
toujours soit non applicables (
21
lois), soit partiellement applicables
(
148
lois) ; au moins ces 169 lois représentent-elles
désormais moins de 14 % du nombre total de lois votées
depuis juin 1981 (contre plus de 14 % en 2000-2001 et près de
16 % en 1999-2000) ;
- la consolidation du suivi réglementaire des amendements issus de
l'initiative du Sénat demeure à un trop faible niveau : le
taux d'application, en 2001-2002, est de 16 %, contre 20 % en
2000-2001 (6 % en 1999-2000 et 2 % en 1998-1999) ;
- le recours à la déclaration d'urgence devrait emporter
célérité accrue du suivi réglementaire : de
fait, sauf exception, les lois votées après déclaration
d'urgence entrent plus vite en application, au moins partiellement ; mais,
globalement, le taux d'application de leurs dispositions appelant un suivi
réglementaire -il est vrai très nombreuses- est inférieur
à celui des lois votées selon la procédure de droit commun.
2) Loin de répondre aux attentes nées des progrès
constatés sous la X
e
législature (1993-1997),
les résultats enregistrés, sous la XI
e
législature (1997-2002)
, traduisent une sensible dégradation
de l'application des lois et reviennent même à des niveaux
inférieurs à ceux de la IX
e
(1988-1993).
Dans le nombre total de lois votées au cours de la législature,
la part des lois d'application directe est restée stable.
La part des lois rendues totalement applicables revient à moins du quart
(27 % sous la précédente législature) ; celle
des lois encore non applicables passe à plus du dixième (7 %
sous la précédente législature) ; celle des lois
partiellement applicables, c'est-à-dire en attente d'une partie des
mesures requises, n'atteint pas les trois dixièmes (comme sous la
précédente législature).
La technique de législation a elle-même
évolué : moins de lois ont été votées,
comportant un plus grand nombre de dispositions exigeant une mesure
réglementaire. Seulement un peu plus d'une sur deux a été
suivie d'effet par la publication d'un décret ou d'un
arrêté, souvent dans un délai tardif. A la fin de la
législature précédente, 2 mesures réglementaires
sur 3 avaient été prises.
Les grands textes financiers, discutés de droit, en urgence,
c'est-à-dire les lois de finances et les lois de financement de la
sécurité sociale, sont plus complètement et plus
rapidement appliqués que les autres, mêmes votés
après une déclaration d'urgence.
Une meilleure attention est, par ailleurs, prêtée à
l'application des textes d'origine parlementaire, mais ici, de substantiels
progrès méritent encore d'être réalisés. De
même, le gouvernement doit-il cesser de négliger la volonté
du Parlement en différant exagérément la publication des
nombreux rapports imposée par le législateur.
On soulignera enfin, pour le regretter, que, depuis l'an dernier, le
Secrétariat Général du Gouvernement a cessé de
centraliser les résultats de l'application des lois par décrets,
ce qui interdit désormais toute comparaison avec les statistiques du
Sénat.