II. LES ENJEUX
A. LES RAPPORTS ENTRE L'OMC ET LE CODEX ALIMENTARIUS
• Durant les trois premières décennies d'existence de la commission du Codex, les Etats membres de la Communauté européenne, absorbés par l'effort d'harmonisation des normes européennes, ont apporté une attention inégale aux travaux du Codex. Celui-ci, au demeurant, était avant tout utile aux pays en développement qui n'avaient pas les moyens d'élaborer leur propre système réglementaire et à certains pays exportateurs souhaitant limiter les risques d'entraves aux échanges pour leurs produits (4 ( * )) . Principaux utilisateurs du Codex, les pays en développement participaient cependant relativement peu à ses travaux, ceux-ci impliquant pour eux un effort non négligeable en termes financiers comme en termes de mobilisation des capacités d'expertise. Du fait de l'engagement limité de l'Europe communautaire, l'influence de certains pays anglo-saxons (Etats-Unis, Canada, Australie, Nouvelle-Zélande...) était en pratique généralement déterminante.
• Or, les accords de Marrakech du 15 avril 1994 qui ont conclu l'" Uruguay round " et donné naissance à l'Organisation mondiale du commerce (OMC) ont considérablement renforcé la portée internationale des normes du Codex .
En effet, l'accord sur l'application des mesures sanitaires et phytosanitaires (accord dit SPS) fait du Codex alimentarius une référence importante pour la détermination des limites dans lesquelles un Etat peut adopter des mesures relatives à la sécurité alimentaire, à la santé animale ou à la protection des végétaux ayant une incidence sur le commerce international (5 ( * )) .
Le préambule de l'accord se prononce en faveur de l' " utilisation de mesures sanitaires et phytosanitaires harmonisées entre les Membres, sur la base de normes, directives et recommandations internationales élaborées par les organisations internationales compétentes, dont la Commission du Codex alimentarius (...) " .
L'article 3 précise que " afin d'harmoniser le plus largement possible les mesures sanitaires et phytosanitaires, les Membres établiront leurs mesures sanitaires ou phytosanitaires sur la base de normes, directives ou recommandations internationales, dans les cas où il en existe (...) " et que " les mesures sanitaires ou phytosanitaires qui sont conformes aux normes, directives ou recommandations internationales seront réputées être nécessaires à la protection de la vie et de la santé des personnes et des animaux ou à la présentation des végétaux, et présumées être compatibles avec les dispositions pertinentes du présent accord et du GATT de 1994 " ; il ajoute que " les Membres participeront pleinement, dans la limite de leurs ressources, aux activités organisations internationales compétentes et de leurs organes subsidiaires, en particulier la commission du Codex alimentarius (...) " .
L'annexe A de l'accord précise que les " normes, directives et recommandations internationales " sur la base desquelles doit être réalisée l'harmonisation sont, en matière d'innocuité des produits alimentaires, " les normes, directives et recommandations établies par la commission du Codex alimentarius en ce qui concerne les additifs alimentaires, les résidus de médicaments vétérinaires et de pesticides, les contaminants, les méthodes d'analyse et d'échantillonnage, ainsi que les codes et des directives en matière d'hygiène " .
La valeur ainsi accordée aux travaux du Codex doit être mise en rapport avec les dispositions de l'article 2 de l'accord : " les Membres feront en sorte qu'une mesure sanitaire ou phytosanitaire ne soit appliquée que dans la mesure nécessaire pour protéger la santé et la vie des personnes et des animaux ou préserver les végétaux, qu'elle soit fondée sur des principes scientifiques et qu'elle ne soit pas maintenue sans preuves scientifiques suffisantes (...) " ; " les Membres feront en sorte que leurs mesures sanitaires ou phytosanitaires n'établissent pas de discrimination arbitraire ou injustifiable entre les Membres où existent des conditions identiques ou similaires (...) " ; " les mesures phytosanitaires ne sont pas appliquées de façon à constituer une restriction déguisée au commerce international " .
Il en découle qu'un Membre, s'il peut certes (article 3) " introduire ou maintenir des mesures sanitaires ou phytosanitaires qui entraînent un niveau de protection sanitaire ou phytosanitaires plus élevé que celui qui serait obtenu avec des mesures fondées sur les normes, directives ou recommandations internationales pertinentes " , ne peut le faire qu'à certaines conditions : il doit pouvoir mettre en avant une " justification scientifique " ou pouvoir montrer que les mesures en cause traduisent le choix d'un niveau de protection sanitaire ou phytosanitaire qu'il a jugé " approprié " . La détermination du niveau " approprié " de protection est soumise à certains critères (article 5) : nécessité d'une évaluation des risques, prise en compte de l'objectif de réduction au minimum des effets négatifs sur le commerce, exclusion des distinctions arbitraires ou injustifiables, si de telles distinctions entraînent une discrimination ou une restriction déguisée au commerce international ; nécessité d'éviter les mesures " plus restrictives pour le commerce qu'il n'est requis " pour obtenir le niveau de protection " jugé approprié " compte tenu de la faisabilité technique et économique " .
• Les conséquences de ces dispositions se sont fait sentir rapidement. La Commission du Codex ayant adopté, lors de sa session de juillet 1995, à l'initiative de certains pays anglo-saxons, des limites maximales de résidus pour cinq hormones naturelles interdites dans la Communauté, les Etats-Unis et le Canada attaquèrent devant l'OMC les mesures communautaires interdisant l'importation des viandes d'animaux traités avec ces hormones. En août 1997, le groupe spécial établi au sein de l'OMC donna tort à la Communauté en estimant que la réglementation communautaire était non fondée et discriminatoire. Cette décision a été confirmée en janvier 1998 (avec toutefois des attendus plus nuancés) par l'organe d'appel de l'OMC, qui a jugé que la réglementation communautaire était incompatible avec les règles de l'OMC, dans la mesure où la Communauté avait adopté dans ce domaine un niveau de protection supérieur à la norme Codex sans avoir procédé à une évaluation des risques qui aurait apporté des justifications scientifiques à l'allégation d'un danger lié aux résidus d'hormones (il est à noter que le jugement reconnaît que l'évaluation des risques peut comprendre d'autres éléments que les seuls éléments scientifiques, par exemple les difficultés du contrôle).
Ainsi, depuis les accords de Marrakech, dès lors qu'existe une norme Codex, décider de s'en écarter en posant des conditions supplémentaires suppose une réelle capacité d'argumentation sur le plan scientifique.
B. L'ACTION EUROPÉENNE ET L'ÉVOLUTION DU MODE DE DÉCISION
• Les résultats de la session de 1995 et leurs conséquences ont suscité une réaction européenne. Les Etats membres de la Communauté ont décidé de coordonner leurs positions, notamment par la mise en place de groupes permanents d'experts, ayant pour tâche de préparer les travaux de la commission et des comités du Codex ; dans le cas de la France, la coordination interne a été également renforcée : le SGCI a été chargé de préparer, suffisamment avant les réunions, des positions sur tout sujet relevant du Codex.
Depuis lors, l'action européenne s'est révélée efficace : lors de la session de 1997, les Européens ont eu satisfaction sur les trois principaux sujets abordés : ils ont obtenu une définition stricte des eaux minérales, le renvoi au comité de l'hygiène alimentaire de la question des fromages au lait cru, et l'échec du projet de définir des limites maximales de résidus pour la somatotropine bovine (6 ( * )) .
Les résultats successifs et contrastés des sessions de 1995 et 1997 ont finalement amené les parties en présence à considérer qu'il n'était pas souhaitable que le fonctionnement de la commission du Codex se ramène à un affrontement de thèses sanctionné par un vote au résultat pouvant être très étroit (en 1995, pour trancher la question des limites maximales de résidus pour les hormones de croissance dans le cas de la viande bovine, la majorité n'avait été que de quatre voix). Lors de la session de 1999, il a été décidé que les Membres devraient désormais " tout mettre en oeuvre pour parvenir à un accord sur l'adoption ou l'amendement des normes par consensus " , et qu'il ne serait procédé à un vote qu'après échec des efforts pour dégager un consensus. De ce fait, l'examen d'une norme éventuelle relative aux limites maximales de résidus pour la BST, à nouveau à l'ordre du jour, a été suspendu " dans l'attente de circonstances plus favorables à l'émergence d'un consensus " .
Il est à noter que cette nouvelle approche n'a nullement paralysé les travaux de la commission, qui a adopté une trentaine de textes, dont certains importants (7 ( * )) :
- conditions d'utilisation de quarante-six additifs ;
- normes révisées pour les laits concentrés, le beurre, code d'usages sur l'utilisation des termes de laiterie... ;
- directives sur l'élaboration d'accords d'équivalence relatifs aux systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires ;
- étiquetage des aliments qui peuvent causer une hypersensibilité ;
- fixation de limites maximales de résidus de pesticides, de médicaments vétérinaires ;
- directives sur la conduite de l'évaluation des risques microbiologiques ;
- directives concernant la production, la transformation, l'étiquetage et la commercialisation des aliments biologiques (partie végétaux) ;
- normes révisées sur les graisses et huiles ;
- normes révisées sur les sucres ;
- normes sur les ananas, pamplemousses et une série de fruits et légumes tropicaux ;
- lignes directrices pour l'évaluation organoleptique en laboratoire du poisson, des mollusques et crustacés...
- création de trois groupes ad hoc de travail intergouvernementaux et désignation des pays hôtes : aliments dérivés des biotechnologies (Japon), alimentation animale (Danemark), jus de fruits (Brésil).
La question du mode de décision reste néanmoins posée, un système de décision à la majorité qualifiée paraissant sans doute souhaitable pour les points les plus controversés . Sur de tels points, l'existence de deux solutions seulement : recherche du consensus ou vote à la majorité simple, ne semble pas satisfaisante. Si le principe du consensus l'emporte, il risque de devenir très difficile de trancher les questions les plus controversées ; mais la décision à la majorité simple sur de tels sujets peut-elle assurer l'acceptabilité des normes ainsi adoptées, compte tenu de la " sensibilité " de certaines questions de sécurité alimentaire et de l'importance qu'ont prises les normes Codex ? Une formule garantissant un large accord peut être de nature à éviter les blocages tout en assurant une légitimité suffisante à la décision.
C. LE PROBLEME DE L'ADHESION DE LA COMMUNAUTE
L'adhésion de la Communauté européenne à la commission du Codex apparaît comme un serpent de mer. En 1994, le Conseil a adopté en point A, c'est-à-dire sans débat, un accord intervenu au niveau du COREPER sur le principe de cette adhésion. Cet accord contenait une directive de négociation complétée par deux déclarations :
" La Commission est autorisée à négocier, en consultation avec le comité spécial désigné par le Conseil, les conditions et les modalités de l'adhésion de la Communauté en tant que membre à la commission du Codex alimentarius en prenant comme base les compétences de la Communauté européenne et en tenant compte de sa situation à la FAO ainsi que des spécificités du Codex.
1. Le Conseil et la Commission déclarent que cette autorisation ne préjuge en rien la répartition des compétences entre la Communauté et les Etats membres ; ils déclarent également qu'un mécanisme approprié et efficace de coordination interne, qui tiendra compte de l'état actuel du droit communautaire, sera élaboré avant la fin du processus de négociation.
2. La Commission fera régulièrement rapport au Conseil sur l'évolution des négociations ".
La discussion sur l'application de cette décision a été relancée à deux reprises par la Commission européenne, en 1996 et 1999.
Il ressort des auditions effectuées par votre rapporteur que cette question doit être abordée avec beaucoup de prudence . Formulée à un moment où les Quinze ne coordonnaient suffisamment pas leurs positions au sein des institutions du Codex, cette proposition était destinée à faire en sorte que la Communauté " parle d'une seule voix ". La situation est aujourd'hui différente, puisque la coordination des Quinze a donné des résultats convaincants, qui n'auraient peut-être pas été aussi satisfaisants avec un porte-parole unique. En effet, les travaux du Codex ne se présentent pas comme une négociation où toutes les parties arriveraient avec une position bien déterminée. Ces travaux participent à la fois de la négociation et du débat et comportent donc un certain degré d'ouverture. Bien coordonnées, les interventions des Quinze peuvent se compléter et avoir ainsi globalement plus d'influence. Le nombre des interventions convergentes n'est pas non plus sans poids dans des discussions où certaines délégations sont indécises. Assurément préférable à une situation de désunion, la solution du porte-parole unique peut s'avérer moins efficace que celle de la coordination des positions. Au demeurant, la première déclaration complétant la directive de négociation laisse très ouverte la question des modalités les meilleures pour l'action communautaire au sein de la commission du Codex.
La coordination européenne permet, autour d'un accord sur de grands objectifs, de présenter ceux-ci de manière différenciée, en fonction des sensibilités particulières des Etats membres. Dans ce schéma, la Grande-Bretagne peut jouer dans certains cas le rôle d'un " pont " vers les autres pays anglo-saxons sans pour autant faire cavalier seul. Cet équilibre pourrait-il subsister avec une représentation unique de l'Union ?
Par ailleurs, la Commission européenne, lorsqu'elle s'exprime au nom des Quinze, le fait en principe sur la base d'un mandat de négociation. Or l'adoption de mandats de négociation est plus difficile que la coordination de positions, car d'une part elle demande d'arriver plus explicitement à une communauté de vues, et d'autre part elle suppose entre la Commission européenne et les Etats membres une confiance qui n'est pas toujours acquise.
Bref, il ne serait pas toujours facile à l'Union de se présenter unie derrière son porte-parole, et il n'est pas certain que l'influence européenne serait plus grande si l'Union apparaissait comme un bloc.
Votre rapporteur souhaite donc que l'impératif d'efficacité l'emporte dans cette affaire sur les considérations d'ordre institutionnel et que, en tout état de cause, la solution retenue préserve la possibilité pour chaque Etat membre de la Communauté de s'exprimer dans le cadre d'une coordination avec ses partenaires. Si elle doit avoir lieu, l'adhésion de la Communauté doit perturber le moins possible les actuels mécanismes de concertation.
D. LE CODEX ET LE PRINCIPE DE PRECAUTION
A la suite des crises intervenues dans la Communauté autour de problèmes de sécurité alimentaire, le principe de précaution est devenu une référence capitale de l'action communautaire. Il est dès lors logique de considérer que l'intérêt de la Communauté serait de voir l'importance de principe plus clairement consacrée dans les travaux du Codex, dès lors que ceux-ci ont une valeur de référence dans l'appréciation de la sécurité alimentaire. Le rapport au Premier ministre présenté en novembre 1999 par M. Philippe Kourilsky et Mme Geneviève Viney (8 ( * )) avance une recommandation en ce sens : " Il serait souhaitable non seulement d'élargir les objectifs du Codex en y incluant une référence explicite au principe de précaution, mais aussi d'améliorer son système d'expertise en assurant mieux le respect du contradictoire ainsi que l'indépendance et l'objectivité des experts (9 ( * )). En l'absence de consensus, il conviendrait de renforcer les majorités requises pour l'adoption de normes ".
1. La proposition européenne
Le problème du respect du principe de précaution a été mis à l'ordre du jour de la session du comité sur les principes généraux qui s'est tenue à Paris en avril dernier. Les Etats membres de la Communauté ont à cette occasion proposé la définition suivante pour le principe de précaution appliqué aux questions de sécurité alimentaire :
" Quand une évaluation préliminaire des risques indique la probabilité d'effets inacceptables sur la santé humaine résultant de dangers présents dans un aliment, l'absence d'informations scientifiques complètes ne peut être invoquée pour reporter l'introduction de mesures appropriées proportionnées aux risques et visant à prévenir de tels effets ".
Ils ont par ailleurs recommandé de tenir compte des " points clés " suivants pour l'élaboration des lignes directrices relatives à l'application du principe de précaution :
- le principe de précaution est un outil de gestion des risques et peut être invoqué pour développer des mesures dans les circonstances spécifiques où, après une évaluation scientifique préliminaire, il y a des indications de possibles conséquences inacceptables pour la santé, et que les données sont insuffisantes pour conduire une entière évaluation des risques. Le principe de précaution fait partie de l'approche globale d'analyse des risques et les mesures prises devraient être basées sur les informations fournies par l'évaluation préliminaire des risques ;
- le principe de précaution ne doit pas être confondu avec la démarche de précaution employée par les scientifiques dans le processus d'évaluation des risques (par exemple, en en ce qui concerne les niveaux d'exposition alimentaire, les facteurs de sécurité, etc.) ;
- les mesures doivent être proportionnées à la nature et à l'importance des risques pour la santé ainsi qu'à l'ampleur des incertitudes ;
- les mesures doivent être non discriminatoires et entraver le moins possible les échanges commerciaux ;
- dans la mesure du possible, toutes les parties concernées doivent être associées au processus de décision ;
- les mesures prises et les procédures suivies pour les déterminer doivent faire l'objet d'une explication transparente ;
- les données supplémentaires doivent être collectées pour permettre de réaliser une évaluation complète des risques. Il convient d'indiquer clairement les données requises et les responsables de la collecte ;
- les mesures prises doivent être provisoires et faire l'objet d'un réexamen ultérieur et, si nécessaire, être modifiées à la lumière de nouvelles constatations ;
- l'examen de la gamme complète des options de gestion doit être entrepris. Il doit comprendre une évaluation des avantages et des inconvénients potentiels des différentes mesures possibles, y compris des considérations quant aux rapports coût/efficacité.
2. Les textes actuellement en discussion
A l'issue des débats, deux textes restent en discussion .
Le premier est le suivant (avec les notes) :
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" Lorsque les preuves scientifiques pertinentes sont insuffisantes pour évaluer pleinement et de manière objective un risque résultant d'une danger dans un aliment (1), et lorsque des éléments permettent raisonnablement de penser qu'il y aura des effets négatifs sur la santé humaine mais qu'il est difficile d'évaluer leur nature et leur ampleur, il devrait être possible, pour les responsables de la gestion des risques, d'appliquer le concept de précaution au moyen de mesures provisoires pour protéger la santé des consommateurs, sans attendre des données scientifiques complémentaires et une évaluation totale des risques (2) " (1) Il est reconnu que l'identification des dangers est une étape cruciale de ce processus. (2) Certains pays membres nomment ce concept le " principe de précaution ". |
Ce texte est complété par des critères d'application portant sur la transparence et la cohérence du processus de décision, la poursuite des recherches scientifiques, l'examen des différentes options de gestion (avantages/inconvénients, coût/efficacité), la proportionnalité des mesures et leurs révision.
Il a reçu le soutien des pays de la région Europe (au sens large du Codex), de quelques autres délégations (Égypte, Maroc...), de l'OMS et des représentants des consommateurs, mais a suscité des réticences au sein des pays d'Amérique latine et d'Asie, qui craignent une utilisation abusive du principe de précaution, susceptible de créer des barrières injustifiées aux échanges.
Le second texte, présenté par la Malaisie, est le suivant :
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" Lorsque les preuves scientifiques pertinentes sont insuffisantes, la précaution peut être employée comme mesure provisoire pour protéger la santé des consommateurs. Toutefois, des informations complémentaires pour une évaluation des risques plus objective devraient être sollicitées et les mesures prises réexaminées dans un délai raisonnable ". |
Un groupe de travail -coordonné par le Secrétariat français du Codex- devra travailler à la recherche d'un texte de compromis pour discussion à la prochaine session qui se tiendra en avril 2001.
* (4) Hubert Ferry - Wilczek, art. cité, p. 38.
* (5) On trouvera le texte de cet accord en annexe I du présent rapport.
* (6) La somatotropine bovine ou BST est un produit destiné à améliorer les performances laitières. Son utilisation n'est pas autorisée dans la Communauté. Définir des limites maximales de résidus aurait eu pour effet d'établir la licéité de son usage, comme dans le cas des hormones de croissance.
* (7) Roseline Lecourt, art. cité, p. 6.
* (8) Le principe de précaution , Odile Jacob, La documentation française, p. 226.
* (9) Les auteurs se font ici l'écho de certaines critiques sur les " allers et retours " de certains experts entre les administrations de contrôle de la sécurité sanitaire et les grands groupes chimiques et pharmaceutiques. Il n'est pas certain, quelle que puisse être la pertinence de cette critique, qu'il faille souscrire à l'idée que la solution doive être formulée en termes d'" indépendance " et d'" objectivité " des experts ; ce sont plutôt le " respect du contradictoire ", justement souligné par le rapport, et la transparence des procédures qui sont les meilleures garanties d'objectivité.