N° 450
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 1999-2000
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Annexe au procès-verbal de la séance du 29 juin 2000. |
RAPPORT D'INFORMATION
FAIT
au nom de la délégation du Sénat pour l'Union européenne (1) sur le codex alimentarius ,
Par M. Jean BIZET
Sénateur.
(1) Cette délégation est composée de
:
M. Hubert Haenel,
président
; Mme Danielle
Bidard-Reydet,
MM. James Bordas, Claude Estier, Pierre Fauchon, Lucien
Lanier, Aymeri de Montesquiou,
vice-présidents
; Nicolas About,
Hubert Durand-Chastel, Emmanuel Hamel,
secrétaires
; MM.
Bernard Angels, Robert Badinter, Denis Badré, José Balarello, Mme
Marie-Claude Beaudeau, MM. Jean Bizet, Maurice Blin, Xavier Darcos, Robert Del
Picchia, Marcel Deneux, Mme Marie-Madeleine Dieulangard, MM. Jean-Paul
Emin, André Ferrand, Jean-Pierre Fourcade, Philippe François,
Yann Gaillard, Daniel Hoeffel, Serge Lagauche, Louis Le Pensec, Simon
Loueckhote, Paul Masson, Jacques Oudin, Mme Danièle Pourtaud, MM. Simon
Sutour, Xavier de Villepin, Henri Weber.
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Union européenne. |
INTRODUCTION
Mesdames, Messieurs,
Les préoccupations de sécurité alimentaire prennent aujourd'hui une place importante, tant à l'échelon national qu'à l'échelon européen. Certes, la qualité sanitaire des aliments est aujourd'hui, en France comme en Europe, globalement satisfaisante et meilleure que dans un passé parfois idéalisé (1 ( * )) . Mais les crises récentes, liées à l'alimentation animale -celle, très grave, liée à l'épidémie d'encéphalopathie spongiforme bovine (ESB), celle, beaucoup plus ponctuelle, liée à la présence de dioxine à un taux élevé dans des poulets- ont montré la difficulté de maîtriser certains risques. Il en est résulté une inquiétude diffuse chez les consommateurs qui a pesé sur les controverses entourant, notamment, les organismes génétiquement modifiés et l'utilisation des hormones dans l'élevage.
La montée des préoccupations de sécurité alimentaire a suscité des décisions à l'échelon national, avec, notamment, la création de l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments (AFSSA) et l'adoption de mesures rigoureuses pour lutter contre l'ESB et empêcher la consommation de produits contaminés. A l'échelon européen le projet de créer une autorité alimentaire indépendante recueille un très large accord, et, malgré de regrettables lenteurs, les mesures en voie d'être prises sur la sécurité sanitaire de la viande bovine constitueront un réel progrès.
Mais, dans des échanges marqués par une tendance croissante à la mondialisation, les échelons national et européen ne sont pas les seuls où se joue la sécurité sanitaire. Pour que l'Union européenne ne soit pas placée devant un dilemme entre ses exigences dans le domaine alimentaire et la liberté des échanges, elle doit parvenir à ce que ses préoccupations sanitaires soient suffisamment prises en compte au sein de l'Organisation mondiale du commerce (OMC).
Or, depuis la signature des accords de Marrakech (1994), les normes élaborées au sein de la commission du Codex alimentarius -organe commun à l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et à l'Organisation mondiale de la santé (OMS)- sont devenues la principale référence internationale en matière d'innocuité des denrées alimentaires. C'est ce qui a conduit votre rapporteur à examiner de plus près le fonctionnement de cette commission, d'autant que la manière dont y sont représentées les Etats membres de l'Union européenne fait actuellement l'objet d'une discussion à l'échelon communautaire.
I. LA COMMISSION DU CODEX ALIMENTARIUS
A. LA CRÉATION DE LA COMMISSION
La commission du Codex alimentarius été créée en 1962, par accord entre deux institutions de l'ONU : la FAO (fondée en 1945) et l'OMS (fondée en 1948). Cette création a été la conséquence, d'une part, du progrès des connaissances biologiques et chimiques concernant les produits alimentaires, permettant d'analyser beaucoup plus finement les propriétés de ceux-ci, et d'autre part, de l'emploi de nouvelles techniques de production fondées sur ces connaissances nouvelles.
Dans un double souci de protection du consommateur et de levée des entraves aux échanges, un effort d'harmonisation des normes parut indispensable. La première réalisation importante en ce sens fut, en 1955, la première conférence mixte FAO/OMS sur les additifs alimentaires. D'autres textes internationaux sur les normes alimentaires furent adoptés au cours des années 1950 dans le cadre de la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies, principalement au sujet des fruits et légumes. En 1960, la FAO organisa une conférence régionale pour l'Europe, dont les conclusions soulignèrent la nécessité " d'un accord international sur les normes alimentaires minimales et questions connexes (y compris les critères d'étiquetage, les méthodes d'analyse, etc.) comme moyen important de protéger la santé des consommateurs, de veiller à la qualité des aliments et de réduire les obstacles au commerce, en particulier sur le marché européen en pleine expansion " .
A la suite de cette conférence, des contacts se poursuivirent à ce sujet entre la FAO, l'OMS, l'OCDE et la Commission économique pour l'Europe des Nations Unies.
Le Conseil du " Codex alimentarius europaeus " était également associé à ces travaux : il était l'héritier du " Codex alimentarius austriacus " élaboré au début du XXème siècle dans l'Empire austro-hongrois (qui, bien que dénué d'effet contraignant, constituait une référence pour les tribunaux de ce pays) ; dans la deuxième partie des années 1950, l'Autriche avait entrepris, poursuivant cette tradition, de mettre au point un code alimentaire régional sous ce nom de " Codex alimentarius europaeus ".
En 1961, la FAO décida d'instituer une " commission du Codex alimentarius " ; l'année suivante, une conférence mixte FAO/OMS demande à cette commission de mettre en oeuvre un programme sur les normes alimentaires et de créer le Codex alimentarius .
B. LE FONCTIONNEMENT DE LA COMMISSION
1. Les statuts
• Les statuts de la commission du Codex alimentarius précisent que celle-ci est chargée :
" d'adresser des propositions aux directeurs généraux de l'Organisation des Nations Unies pour l'alimentation et l'agriculture (FAO) et de l'Organisation mondiale de la santé (OMS), et sera consultée par eux en ce qui concerne toutes les questions intéressant la mise en oeuvre du Programme mixte FAO/OMS sur les normes alimentaires dont l'objet est de :
a) protéger la santé des consommateurs et
assurer des pratiques loyales dans le commerce alimentaire ;
b) promouvoir la coordination de tous les travaux en matière de normes
alimentaires entrepris par des organisations internationales gouvernementales
et non gouvernementales ;
c) établir un ordre de priorité et prendre l'initiative et la
conduite du travail de préparation des projets de normes, par
l'intermédiaire des organisations compétentes et avec leur
aide ;
d) mettre au point les normes préparées comme indiqué au
paragraphe (c) et, après leur acceptation par les gouvernements, les
publier dans un Codex Alimentarius, soit comme normes régionales, soit
comme normes mondiales, conjointement aux normes internationales
déjà mises au point par d'autres organismes comme
mentionné au paragraphe (b), chaque fois que cela sera
possible ;
e) après une étude appropriée, modifier les normes
déjà publiées, à la lumière de la
situation ".
• La commission se réunit tous les deux ans, alternativement à Rome, au siège de la FAO, et à Genève, au siège de l'OMS. En pratique, son fonctionnement repose sur ses " organes subsidiaires " qui sont de deux types : les comités du Codex, qui préparent les projets de normes, et les comités de coordination, qui interviennent à l'échelon de groupes de pays et peuvent proposer des normes pour la zone en question.
2. Les comités
Les comités de coordination sont au nombre de cinq : Afrique, Asie, Europe, Amérique latine et Caraïbes, Amérique du Nord et Pacifique du Sud-Ouest ; ils se réunissent à une fréquence annuelle ou bisannuelle.
Les comités du Codex , beaucoup plus nombreux, sont pris en charge chacun par un Etat membre qui en assure le fonctionnement et en désigne le président. Il existe deux catégories de comités du Codex : les comités " horizontaux ", s'occupant de questions générales, et les comités " verticaux ", s'occupant de produits.
Les comités " horizontaux " sont au nombre de neuf :
- Comité sur les principes généraux (France) ;
- Comité sur l'étiquetage des denrées alimentaires (Canada) ;
- Comité sur les méthodes d'analyse et d'échantillonnage (Hongrie) ;
- Comité sur l'hygiène alimentaire (Etats-Unis) ;
- Comité sur les résidus de pesticides (Pays-Bas) ;
- Comité sur les additifs alimentaires et les contaminants (Pays-Bas) ;
- Comité sur les systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires (Australie) ;
- Comité sur la nutrition et les aliments diététiques ou de régime (Allemagne) ;
- Comité sur les résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments (Etats-Unis).
Ils ont pour fonction de préciser les concepts applicables à l'ensemble des denrées ou à des groupes d'aliments et peuvent émettre des recommandations relatives à la santé et à la sécurité des consommateurs.
Les comités " verticaux " sont, quant à eux, chargés de mettre au point des normes sur des aliments spécifiques ou des catégories d'aliments. Ils sont au nombre de treize :
- Comité sur les graisses et les huiles (Royaume-Uni) ;
- Comité sur le poisson et les produits de la pêche (Norvège) ;
- Comité sur le lait et les produits laitiers (Nouvelle-Zélande) ;
- Comité sur les fruits et légumes frais tropicaux (Mexique) ;
- Comité sur les produits cacaotés et le chocolat (Suisse) ;
- Comité sur les sucres (Grande-Bretagne) ;
- Comité sur les fruits et légumes traités (Etats-Unis) ;
- Comité sur les protéines végétales (Canada) ;
- Comité sur les céréales, les légumes secs et les légumineuses (Etats-Unis) ;
- Comité sur les produits traités à base de viande et de chair de volaille (Danemark) ;
- Comité sur les potages et les bouillons (Suisse) ;
- Comité sur l'hygiène de la viande (Nouvelle-Zélande) ;
- Comité sur les eaux minérales naturelles (Suisse).
3. L'adoption des normes
• L'adoption des normes repose sur une procédure comprenant plusieurs étapes :
- un des comités ou un Gouvernement propose l'élaboration d'une norme ;
- la commission décide l'élaboration d'une norme ; dans l'intervalle des réunions de la commission, la décision peut être prise au nom de celle-ci par le comité exécutif qu'elle désigne ; la décision comporte la désignation ou la création du comité chargé de l'élaboration de la norme ;
- un avant-projet de norme est transmis aux gouvernements qui formulent leurs observations ;
- le comité compétent, compte tenu de ces observations, élabore un projet de norme qu'il soumet à la commission ;
- si la commission adopte le projet de norme, celui-ci est adressé aux gouvernements et suit alors une procédure par examens successifs jusqu'à l'adoption du texte final ;
- la commission décide d'insérer la norme dans le Codex alimentarius.
Cette procédure comportant de nombreux stades est généralement lente : plusieurs années sont souvent nécessaires pour l'adoption d'une norme.
• Les normes de produits sont présentés de manière à apporter les précisions suivantes :
- champ d'application de la norme ;
- description, facteurs essentiels de composition et de qualité du produit ;
- additifs alimentaires autorités ;
- contaminants ;
- hygiène et poids et mesures ;
- règles d'étiquetage -conformément à la Norme générale du Codex pour l'étiquetage des denrées alimentaires préemballées ;
- méthodes d'analyse et d'échantillonnage.
A côté des normes portant sur les produits existent des normes ou des recommandations générales portant sur :
- l'étiquetage des denrées alimentaires ;
- les additifs alimentaires ;
- les contaminants ;
- les méthodes d'analyse et d'échantillonnage ;
- l'hygiène alimentaire ;
- la nutrition et les aliments diététiques ou de régime ;
- les systèmes d'inspection et de certification des importations et des exportations alimentaires ;
- les résidus de médicaments vétérinaires dans les aliments ;
- les résidus de pesticides dans les aliments.
• Il entre dans la responsabilité de la Commission du Codex et de ses organes subsidiaires de réviser les normes si l'évolution des connaissances le rend nécessaire. La procédure de révision est identique à celle régissant l'adoption des normes.
4. Le rôle des organisations de consommateurs
Les unions de consommateurs sont représentées au sein de la Commission du Codex depuis 1965. Afin de faire évoluer ses méthodes de travail vers plus de transparence et d'interactivité, la Commission a adopté, notamment lors de sa session de Rome (juin-juillet 1999), des principes concernant la participation d'organisations non gouvernementales (ONG) à ses travaux. Un statut d'observateur peut être accordé à des organisations à caractère scientifique ou juridique, à des organisations professionnelles et à des organisations de consommateurs ; l'effort principal doit porter sur l'association des représentants des consommateurs, tant à l'échelon national qu'à l'échelon international. Les organisations internationales de consommateurs jouent d'ores et déjà un rôle croissant (2 ( * )) .
La présentation adoptée pour les normes montre au demeurant que le Codex tend à garantir en premier lieu que les consommateurs disposent de produits d'une qualité acceptable et ne mettant pas en danger leur santé. Les dispositions relatives à la présentation des normes de produits, sous les rubriques : titre de la norme, champ d'application, description, poids et mesures et étiquetage , ont pour but de garantir que le consommateur ne sera pas induit en erreur et que le produit acheté correspondra bien à ce qui est indiqué sur l'étiquette. La disposition relative aux facteurs essentiels de composition et de qualité vise à garantir que le consommateur n'achètera pas un produit inférieur à une norme minimale acceptable. Les dispositions concernant les additifs alimentaires, les contaminants et l'hygiène tendent à protéger la santé des consommateurs.
C. LES RÉSULTATS
La Commission du Codex alimentarius compte actuellement 165 pays membres, représentant 98 % de la population mondiale.
1. Les normes
Le Codex compte plus de 220 normes visant des aliments individuels ou des groupes d'aliments.
Il comprend, en outre, la Norme générale pour l'étiquetage des denrées alimentaires préemballées , les Lignes directrices générales Codex concernant les allégations et les Lignes directrices Codex concernant l'étiquetage nutritionnel , ces différents textes visant à assurer des pratiques loyales dans la vente des aliments, tout en guidant les consommateurs dans le choix des produits.
D'autres normes générales sur l'hygiène des aliments, les additifs alimentaires, les contaminants et les toxines dans les aliments et sur les aliments irradiés ont été adoptées dans un objectif de santé publique.
De même, des limites maximales de résidus pour les pesticides et les médicaments vétérinaires et des limites maximales pour les additifs alimentaires et les contaminants ont été fixées pour que les consommateurs ne soient pas exposés à des niveaux dangereux pour leur santé.
La fixation de telles règles peut appeler des travaux de grande ampleur : ainsi, pour le seul domaine des résidus de pesticides, quelque 3 300 limites maximales ont dû être fixées (3 ( * )) .
2. Les autres textes
A côté des normes proprement dites, le Codex contient des textes de portée plus large : " principes généraux ", " lignes directrices ", " codes d'usages recommandés ".
Ainsi, des principes généraux ont été élaborés pour l'utilisation d'additifs alimentaires, l'inspection et la certification des importations et des exportations alimentaires et l'adjonction d'éléments nutritifs essentiels aux aliments. Le Codex alimentarius comporte également des " directives " sur des sujets tels que l'établissement et l'application de critères microbiologiques pour les aliments, ou les niveaux de radionucléides dans les aliments à la suite d'une contamination nucléaire accidentelle.
Les " codes d'usages " portent principalement sur l'hygiène et fournissent des conseils pour une production alimentaire sans danger et adaptée à la consommation. Le Code d'usages international recommandé -Principes généraux d'hygiène alimentaire - s'applique à tous les aliments de manière à en garantir l'innocuité. Il suit la chaîne alimentaire de la production primaire à la consommation finale, en soulignant les principaux contrôles d'hygiène requis à chaque étape.
Des codes d'usages en matière d'hygiène viennent compléter les Principes généraux d'hygiène alimentaire et s'appliquent aux aliments suivants :
- conserves, non acidifiées ou acidifiées, de produits alimentaires naturellement peu acides ;
- aliments peu acides traités et emballés aseptiquement ;
- aliments précuits et cuits dans la restauration de masse ;
- préparation et vente d'aliments sur la voie publique (norme régionale - Amérique latine et Caraïbes) ;
- épices et herbes condimentaires séchées ;
- fruits et légumes en conserve ;
- fruits séchés ;
- noix de coco déshydratée ;
- fruits et légumes déshydratés (y compris les champignons comestibles) ;
- fruits à coque ;
- arachides ;
- produits traités à base de viande et de chair de volaille ;
- viande de volaille ;
- produits à base d'oeufs ;
- traitement des cuisses de grenouilles ;
- viande fraîche ;
- production, stockage et composition de la viande et de la chair de volaille séparées mécaniquement et destinées à un traitement ultérieur ;
- gibier ;
- collecte, traitement et commercialisation des eaux minérales naturelles.
Le Codex alimentarius contient en outre le Code d'usages international recommandé pour le contrôle de l'utilisation des médicaments vétérinaires , qui vise à prévenir l'utilisation de médicaments vétérinaires pouvant nuire à la santé humaine. Il comprend également plusieurs codes d'usages technologiques destinés à garantir que le traitement, le transport et le stockage d'aliments produits selon les normes Codex donnent lieu à un produit final sain et de la qualité escomptée. Ces codes s'appliquent :
- aux aliments destinés aux nourrissons et aux enfants en bas âge ;
- à l'emballage et au transport des fruits et légumes frais ;
- à l'entreposage et au transport des huiles et graisses comestibles en vrac.
* (1) Votre rapporteur souscrit à cet égard volontiers au diagnostic effectué par la commission d'enquête de l'Assemblée nationale sur " la transparence et la sécurité sanitaire de la filière alimentaire en France " : " on peut dire que la sécurité sanitaire des aliments en France n'a sans doute jamais été aussi bonne qu'aujourd'hui. Mais ce qui est également vrai, c'est que si on va de l'amont à l'aval de la production, en passant par l'alimentation des animaux, le génie génétique, le stade de la production elle-même, celui de la transformation, ceux du conditionnement, du transport, du stockage chez les consommateurs, il y a, dans et entre les maillons de cette longue chaîne, des risques de dysfonctionnement qui peuvent avoir de graves conséquences pour les consommateurs, mais aussi pour les producteurs ". (Rapport AN n° 2297, onzième législature, p. 9).
* (2) Roseline Lecourt, " Le Codex alimentarius à l'entrée de 2000 : quel bilan, quelles orientations ? ", Ministère de l'Economie, des Finances et de l'Industrie, avril 2000.
* (3) Hubert Ferry -Wilczek, " Normalisation dans le domaine alimentaire : vers de nouvelles stratégies internationales ", Economie et Finances Agricoles , janvier-février 1998, pp. 37-41.