II. LA CRISE D'EURÊKA ET LES TENTATIVES DE REVITALISATION DE L'INITIATIVE
Le paradoxe d' Eurêka se résume à ce que ce programme multilatéral, qui donne pleine satisfaction à ces usagers industriels, est en perte de vitesse, principalement, mais pas uniquement, pour des raisons financières.
Après un rappel des principaux éléments constitutifs de cette crise, votre rapporteur exposera les tentatives de revitalisation qui sont actuellement envisagées.
1. Un déclin de la mobilisation des États
a) La baisse des contributions
Le tableau suivant témoigne d'un déclin très préoccupant du portefeuille de projets Eurêka :
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EURÊKA : PORTEFEUILLE DE PROJETS, 1993/1998 |
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Conférences |
Nouveaux projets annoncés |
Projets en cours |
Projets terminés |
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ministérielles |
Nombre |
Coût total (MECU) |
% PME 1 |
Coût moyen 2 (MECU) |
Projets à participation française (nombre) |
Nombre |
Coût total (MECU) |
Nombre |
Coût total (MECU) |
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Paris 1993 |
193 |
1.800 |
44 |
9,33 |
97 |
658 |
12.922 |
112 |
1.637 |
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Lillehammer 1994 |
144 |
870 |
51 |
6,04 |
48 |
657 |
11.525 |
202 |
3.045 |
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Interlaken 1995 |
147 |
328 |
67 |
2,23 |
27 |
713 |
10.153 |
289 |
4.396 |
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Bruxelles 1996 |
156 |
2.757 |
59 |
3,48 |
43 |
666 |
10.297 |
431 |
6.021 |
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Londres 1997 |
164 |
622 |
64 |
3,79 |
39 |
651 |
6.051 |
554 |
10.704 |
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Lisbonne 1998 |
186 |
550 |
67 |
2,1 3 |
38 |
665 4 |
5.624 4 |
684 4 |
11.640 4 |
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Nota : Attention, ne figure pas sur ce tableau, le nombre de projets abandonnés 1 % des PME par rapport aux entreprises participantes 2 Coût moyen par projet, exceptés MEDEA et COMMEND 3 Coût moyen par projet hors projet EURIMUS 4 Données au 04.11.1998 - site Internet Eurêka (estimation des investissements) |
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Source : base de données Eurêka , mars 1998 ; Eurêka News , octobre 1998 ; Eurêka Information , septembre 1998 |
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Ainsi, de 1993 à fin 1998, le coût des projets en cours a diminué de 12,9 milliards d'écus à 5,6 milliards d'écus, soit plus de 50 %.
Cette altération s'est poursuivie en 1999, puisque les projets labélisés en 1999 sont évalués à 350 millions d'euros (contre 550 millions en 1998 et 1.150 millions pour la moyenne des six exercices précédents).
Le volume de financement d' Eurêka a ainsi subi le contrecoup des politiques de régulation budgétaires des États.
Si certains pays comme les Pays-Bas, l'Italie ou la France ont maintenu leur contribution, d'autres, parmi les grands pays européens, l'ont fortement diminuée .
D'une certaine façon, l'initiative a pâti de la situation intermédiaire de ses mécanismes financiers de décision :
le niveau communautaire est devenu un point de passage obligatoire -et l'augmentation de l'enveloppe affectée aux programmes-cadres successifs a probablement altéré les contributions des États membres à Eurêka ;
le niveau national , auquel se prennent les décisions d'allocations de fonds, est beaucoup plus sensible à la pression des ministres des Finances,
et l' échelon local est ignoré, alors que les structures régionales ont assez souvent des compétences fortes en matière de recherche et y consacrent des dotations importantes. Que l'on songe, par exemple, au plan bavarois d'innovation qui mettra en oeuvre sur quatre ans une somme supérieure à 4 milliards d'euros .
L' association , sous une forme qui reste à préciser, des régions à l'initiative Eurêka est un des enjeux de son redressement .
b) La diminution des projets fédérateurs
Un des points forts de l'initiative a reposé, dans le passé, sur les efforts de mobilisation de l'industrie européenne dans des domaines où celle-ci était faible. Par exemple, en matière de composants électroniques, le programme JESSI a mobilisé, de 1986 à 1996, près de 157 partenaires de treize pays différents, pour un montant total de plus de 4 milliards d'euros (dont une partie a été fournie par la Communauté européenne par association entre le programme Eurêka et les programmes-cadres d'alors).
A l'heure actuelle, l'élargissement de l'initiative à des partenaires qui n'ont pas les mêmes ambitions scientifiques et technologiques, ainsi que la distance prise par certains grands pays, s'est traduit par une diminution de la taille des projets.
Par exemple, les projets lancés à Paris en 1993 et à Lillehammer en 1994 avaient un coût moyen de 9,3 et 6 millions d'écus . Les projets lancés à Lisbonne en 1998 n'avaient plus qu'un volume financier moyen de 2,1 millions d'écus .
Dans un sens, on peut se féliciter de cette évolution qui montre que la capillarité financière de l'initiative s'est étendue , en dépit de la baisse des moyens qui lui sont affectés. En effet, cette baisse de la taille moyenne des projets trouve sa contrepartie dans l'augmentation du nombre de PME qui y sont associées.
Mais, dans la mesure où l'initiative constitue actuellement le seul cadre généraliste d'encouragement à la recherche proche du marché, il serait souhaitable que les pays membres continuent à soutenir les grands programmes fédérateurs qui ont assuré, dans le passé, le succès d' Eurêka .
Mais, pour aller au delà d'une formulation de principe, on peut s'interroger sur le point de savoir si, sur cette question, comme sur celle de la participation des instances régionales, les structures de gestion inter-étatique d' Eurêka sont toujours pertinentes.
Le fait que la Lituanie vienne d'adhérer à Eurêka , alors que la Bavière, Rhône-Alpes ou la Lombardie n'en font pas partie, démontre les limites de ce partenariat exclusivement inter-étatique .
2. Une tentative d'analyse et des propositions de revitalisation : l'évaluation stratégique
Compte tenu de l'évolution préoccupante d' Eurêka , la conférence ministérielle de Lisbonne tenue en juin 1998, a demandé au Secrétariat européen d' Eurêka de mener une évaluation stratégique des difficultés de l'initiative et de ses possibilités d'évolution.
Votre rapporteur en reproduit ci-après un résumé :
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RÉSUMÉ DE " L'ÉVALUATION STRATÉGIQUE " PRÉSENTÉE PAR LE SECRÉTARIAT EUROPÉEN D' EURÊKA (mars 1999) I. Le changement de l'innovation en Europe a) La mondialisation de l'industrie La pression de la mondialisation a pour effet d'inciter les sociétés à se concentrer sur une recherche débouchant rapidement sur le marché pour obtenir le retour le plus bref possible sur investissement, afin de satisfaire l'actionnariat. Sur ce point, on constate une baisse des recherches effectuées par les laboratoires des grandes sociétés et un déclin des recherches stratégiques. b) L'économie de réseaux L'économie de réseaux qui s'est développée depuis vingt ans, et qui se caractérise par l'importance nouvelle donnée aux liens de l'entreprise avec l'extérieur (qui constitue un des facteurs déterminants de sa compétitivité), n'est pas incompatible avec la collaboration entre entreprises que s'efforce d'encourager Eurêka . Mais, cette mise en réseaux a d'autres conséquences. Pour les entreprises de haute technologie, une importance croissante est accordée à la mise en place de liens avec les recherches menées dans les universités et le secteur public. Par ailleurs, dans le cadre de la mondialisation, les sociétés ont internationalisé leurs activités de recherche-développement, en partie pour être assurées d'être présentes dans toutes les régions de " productions de connaissance " en rapport avec leurs marchés. Dans beaucoup de secteurs, l'innovation implique un nombre grandissant d'acteurs, afin de coordonner les systèmes de production, les normes émergentes, la réglementation et l'évolution du marché. c) De nouvelles politiques de l'innovation Quand Eurêka a été lancée, il n'y avait pas beaucoup de différences entre l'innovation et la politique technologique. L'instrument dominant de cette politique était le financement public à grande échelle, et à destination, le plus souvent, des grandes entreprises. Actuellement, cette politique publique a évolué vers une plus grande attention portée aux petites et moyennes entreprises qui sont considérées comme le secteur le plus dynamique et le plus créateur d'emplois de l'économie. Cette évolution a également consisté à favoriser une infrastructure permettant de faire face et de coordonner toutes les opérations d'innovation (mise en réseaux, appui juridique, recherches de financement, etc.). d) Élargissement de l'Union européenne et des PCRD Les données de base des relations entre Eurêka et les PCRD ont changé depuis les années quatre-vingts, et sont encore appelées à évoluer. D'une part du fait de l'élargissement de l'Union et de ses perspectives futures d'élargissement. D'autre part, du fait du changement d'échelle des PCRD et de l'extension de leurs domaines d'application (inclusion dans les politiques de transports, renforcement de certains programmes -sciences de la vie, technologies industrielles). Plus récemment, le Ve PCRD a insisté sur l'importance de l'utilité économique et sociale de la définition des programmes, et sur la nécessité de les rapprocher de l'aval. Si une forte divergence procédurale se maintient entre Eurêka et les PCRD, on constate, par ailleurs, un rapprochement d'objet entre les champs d'application des deux programmes. II. Eurêka : évaluation et tendances a) Les évaluations passées d' Eurêka De 1991 à 1996/1998, l'initiative a fait l'objet de multiples évaluations qui ont convergé sur trois conclusions : les projets Eurêka , en général inspirés par le marché, ont abouti à des succès commerciaux ; des problèmes de financement, imputables autant au niveau de ces financements, qu'au manque de certitude sur le moment du versement des fonds, ont été constatés ; les PME ont besoin de mesures de soutien particulières, tant durant la phase de recherche-développement qu'après celle-ci. Au surplus, des tensions se sont peu à peu manifestées entre les partisans du maintien de projets stratégiques majeurs et ceux qui préconisaient d'encourager l'accès des PME aux projets et donc d'en diminuer la dimension. Mais, ce qui apparaît plus nettement, est l'incapacité des autorités d' Eurêka à infléchir l'initiative en vue de répondre aux critiques et aux propositions des rapports d'évaluation. Ceci pour trois raisons principales : manque de continuité entre les présidences tournantes annuelles, défaut de définition d'une stratégie d'ensemble, et incapacité du réseau Eurêka à mobiliser le pouvoir politique pour obtenir les changements souhaitables. b) L'approche des industriels Parmi les principaux atouts d' Eurêka , les industriels mentionnent : le caractère de remontée de l'initiative qui se traduit par une grande flexibilité d'exécution, le choix libre de partenaires, la proximité du marché, le contrôle de la propriété industrielle et de la confidentialité, la légèreté des formalités administratives, le bénéfice de la coopération internationale, et le respect de la compétitivité sur le marché. Par ailleurs, les industriels marquent des différences nettes entre Eurêka et les PCRD, les principales restent que ces derniers se situent assez clairement en amont des marchés. Si certaines entreprises interrogées ont pu coordonner un double financement Eurêka /PCRD, aucune n'a mentionné un abondement d' Eurêka par le programme-cadre. Certaines préconisent un partage des financements plus favorable à l'initiative Eurêka . Beaucoup d'entre elles souhaitent qu' Eurêka encourage les PME de préférence, sur des projets permettant leur collaboration avec les plus grandes entreprises. Les grandes sociétés sont plus réservées sur les projets stratégiques craignant que leurs contraintes de retour sur investissement excluent qu'elles puissent prendre ce type de risques. Mais, elles estiment également qu'en matière de recherche-développement stratégique, elles pourraient collaborer avec d'autres grandes firmes sur la base de l'établissement de plates-formes qui permettent d'établir une interface entre cette recherche et le développement d'une réglementation et de normes appropriées à ses débouchés Par ailleurs, plusieurs d'entre elles font valoir que si elles peuvent supporter les coûts de recherche-développement, le risque d'innovation et le risque financier vis à vis des actionnaires devient de plus en plus élevé, ce qui justifierait un support gouvernemental à ce stade. La plupart des sociétés consultées souhaitent que l'on facilite la coopération dans ces domaines avec des sociétés américaines. Elles estiment également qu'il convient de mettre l'accent sur tous les aspects de la politique de l'innovation, et de développer les contributions de la recherche universitaire à l'industrie. Sur les problèmes de l'encouragement à la recherche duale, leurs avis sont partagés. c) Faits et tendances 1. L'évolution du portefeuille d'Eurêka La comparaison des portefeuilles de projets entre l'exercice 1993 et l'exercice 1998 fait apparaître : une augmentation de 62 % du nombre de PME participantes, une progression du même ordre des projets 3 millions d'écus, une stabilité du nombre de projets, une baisse de 16 % du nombre de participants, une diminution de 32 % de la valeur du portefeuille et de 49 % du nombre de grandes entreprises associées. Sur la période 1994/1998, on observe une baisse de 44 % des financements mis à disposition par les États (de 550 millions d'écus à 310 millions d'écus). On constate également une progression du nombre des micro-projets inférieur à 1 million d'écus qui mobilisent des coûts administratifs disproportionnés aux enveloppes financières considérées. 2. L'évolution du réseau Eurêka Les analyses opérées récemment montrent que le réseau souffre de trois défauts : manque de personnel confirmé pour promouvoir Eurêka , tant vis à vis des entreprises que vis à vis de leurs gouvernements, manque de financement des projets, manque de fonds pour promouvoir l'initiative. L'élargissement du nombre des participants a, en outre, accru deux des insuffisances du réseau : l'absence d'une définition claire des rôles et des responsabilités, et le sentiment que des procédures lourdes d'arbitrage sont utilisées pour résoudre des questions de routine. III. Scénarios pour le futur Le mandat donné au comité chargé d'élaborer l'évaluation stratégique porte sur les futurs possibles d' Eurêka . Il a dégagé quatre virtualités d'évolution de l'initiative (en les identifiant aux quatre saisons). a) L'automne. La continuation Ce scénario repose sur l'hypothèse que les conclusions de l'évaluation stratégique n'auront, comme les rapports précédents, que peu de succès -en partie parce que les pays qui sont peu contributeurs ne voient pas d'intérêt immédiat à faire évoluer Eurêka . Mais le scénario n'est pas statique, car il peut impliquer une accélération du déclin du nombre et de la quantité des projets, ainsi que de celui des participants. Cela recouvrirait la possibilité -puisque aussi bien le fardeau des grands projets était principalement supporté par quelques pays- d'un renouveau de la coopération bilatérale. A l'opposé, cela pourrait aussi permettre aux PCRD d'occuper l'espace peu à peu abandonné par Eurêka . b) L'hiver. La fin de l'initiative Ce scénario diffère du premier sur un point. Il suppose une décision explicite de mettre fin au programme. c) Le printemps. Relance de l'initiative Ce renouveau suppose que des décisions politiques claires soient prises au plus haut niveau pour relancer Eurêka . Pour les grandes sociétés, cette revitalisation supposerait, notamment, que les gouvernements s'impliquent dans un partenariat public/privé de recherche s'incarnant dans des projets d'envergure comprenant l'édiction d'une réglementation et la création de normes favorables à leurs débouchés sur les marchés. Pour les PME, il conviendrait de mettre en place une assistance à la formation réglementaire et à la connaissance des normes, mais également de compenser certaines de leurs déficiences en capacités humaines et en ressources dans le domaine de l'innovation. La réalisation de ces objectifs suppose le maintien des financements actuels, puis leur croissance progressive. Dans ces hypothèses, il serait nécessaire d'associer plus étroitement les industriels à Eurêka (par le truchement d'un forum de conseillers). L'association organique plus étroite avec des partenaires industriels suppose aussi une évolution des procédures -car il ne semble pas approprié d'appliquer les mêmes procédures à des projets de taille et d'ambition différentes. Cette géométrie variable pourrait s'appliquer comme suit : les micro-projets ( Eurêka micro-technologie), impliquant peu de prise de risques financiers, pourraient être acceptés par un sous-groupe de coordination national et leur gestion pourrait être déléguée à des industriels ; les projets d'envergure (plate-forme Eurêka ) pourraient être conduits en collaboration par les pays garants de la durée des programmes impliquant des sauts technologiques, et qu'ils seraient supportés par des financements mixtes ; entre les deux, trouveraient place des projets de taille moyenne, de bonnes ambitions technologiques, et association des instituts académiques ( Eurêka haute technologie). Cette répartition permettrait de réserver un pouvoir de décision plus important aux pays qui souhaitent s'impliquer financièrement dans l'initiative. d) L'été. Réorientation de la recherche-développement vers le support à l'innovation et à sa coordination Cette hypothèse est différente de la précédente en ce qu'elle prend en compte la nécessité de mettre en oeuvre une coordination plus accentuée des politiques d'innovation menées par les membres d' Eurêka . Cette orientation, qui implique une attention particulière à l'environnement de l'innovation, permettrait de compenser partiellement un des inconvénients de l'Europe vis à vis des États-Unis, sa fragmentation en de multiples marchés nationaux. Elle implique une révision de la déclaration de Hanovre qui a fondé Eurêka . Dans ce cadre, il conviendrait également de renforcer les facteurs actuels de réussite d' Eurêka . Mais, face à une offre diversifiée de services, il est probable que, dans leur structure actuelle, les coordinations nationales ne pourront assurer -sans appuis gouvernementaux réglementaires- la gestion de cette offre. Ce développement du champ d'activité d' Eurêka pourrait être l'occasion d'un renouvellement des relations du programme avec la Commission -qu'il s'agisse de ses directions chargées de la recherche, ou de celles qui ont en charge la réglementation et la normalisation. Sans que la liste qui suit soit exhaustive, plusieurs pistes pourraient être explorées : la fourniture d'une assistance à la pré-commercialisation aux PME, action qui pourrait comprendre une participation des plus grandes sociétés ; l'inclusion, dans les plates-formes visées dans l'hypothèse " printemps ", d'autres projets gouvernementaux ou des sociétés privées ; l'accroissement de la coopération de l'Europe sur des programmes existant aux États-Unis et au Canada ; l'assistance financière à des projets pilotes ou à des projets de démonstration dans les cas où leur utilité sociale est évidente. Suivant ce scénario, Eurêka deviendrait une organisation plus complexe, un réseau fédérant des réseaux. Mais sa mise en place ne sera possible que si des orientations politiques claires sont définies sur ce point. Les deux derniers scénarios impliquent un changement d'organisation suffisant, une participation financière, mais également d'organisation, plus active des gouvernements des pays membres. Dès lors, si le principe de ces orientations était acquis, il conviendrait de créer une cellule spéciale incluant, dès l'origine, des industriels, afin de mettre en place les évolutions nécessaires. |
3. Des suites encore incertaines
A la Conférence interministérielle, tenue en juin 1999 à Istanbul, les ministres des États membres de l'initiative ont approuvé les conclusions de l'évaluation stratégique décrite ci-dessus, en marquant leur préférence pour le scénario dit du " printemps ".
Sur l'exercice (juillet 1999/juillet 2000), la Présidence de l'initiative est échue à la République fédérale allemande qui a été chargée de mettre en oeuvre ces conclusions .
Actuellement, une proposition est à l'étude visant à revivifier l'initiative sur la base des actions suivantes :
Expansion du portefeuille d' Eurêka , notamment en :
développant l'information auprès des industriels,
augmentant les contributions des États membres, indépendamment de leur situation budgétaire,
coordonnant mieux les règles nationales de financement sur chaque projet,
et, en accroissant l'appel à des financements privés externes ;
Soutien aux grands projets stratégiques fédérateurs sous des modalités qui restent à préciser ;
Encouragement à l'accroissement de la participation des PME par des mesures adaptées aux spécificités de chaque catégorie de PME en :
facilitant la recherche de partenariats par l'activation des réseaux traditionnels (chambres de commerce, foires, expositions) et par la mise en place d'un réseau Internet spécifique,
accroissant les liens des PME avec les organismes de recherche afin de favoriser les transferts de technologies,
améliorant l'aide à la gestion de projets (en liaison avec l'unité spécialisée de la Direction générale de la recherche de la Commission européenne) et en favorisant une assistance spécifique à la gestion financière.
Accroissement de la participation des PME aux projets stratégiques ;
Mise en place d'une action particulière à l'intention des entreprises à croissance rapide ( start-up ) et des PME de haute technologie ;
Ouverture de l'initiative Eurêka à des participants extérieurs à l'Europe .
Les propositions -qui reprennent pour l'essentiel les observations de l'évaluation stratégique- sont de nature à revitaliser l'initiative, mais à plusieurs remarques près :
Beaucoup de ces propositions font plus l'effet de pétitions de principe que de principes d'actions . Et, plus particulièrement, sur deux points essentiels :
aucun engagement précis n'est pris en matière financière, non plus qu'aucun objectif quantifié pour l'augmentation du portefeuille ;
et, aucun plan de renforcement des secrétariats nationaux et du secrétariat européen (dont les tâches seraient appelées à se multiplier si les propositions précitées devaient être mise en oeuvre) n'est associé à ce programme ;
Aucun arbitrage n'a été effectué entre les pays partisans des soutiens à de grands projets, et ceux favorables aux micro-projets. Ceci ne signifie pas qu'un choix doive nécessairement être effectué entre ces deux types d'actions, toutes deux nécessaires, mais que les modes de gestion de l'initiative ne peuvent rester uniformes sur ces deux catégories de soutien. Sur ce point, Eurêka subit une dérive institutionnelle identique à celle du programme-cadre.
Ces propositions se limitent au cadre d'action de l'initiative . A cet égard, elles n'abordent pas deux points importants :
les relations avec le programme-cadre alors que la totalité des membres d' Eurêka sont membres de l'Union européenne et que celle-ci est également membre de l'initiative,
les relations avec les initiatives régionales et locales , alors même que certaines régions européennes consacrent des sommes très importantes au soutien à la recherche et à l'innovation.