Programmes multilatéraux de soutien à la recherche et à l'innovation : perspectives pour les petites et moyennes entreprises françaises. Tome I : Conclusions du rapporteur

III. UN OUTIL DONT LE CONCEPT EST INCOMPLET ET QUI ATTEINT LES LIMITES DE SES POSSIBILITÉS D'EXÉCUTION

Même si le montant des crédits affectés au cinquième programme-cadre peut paraître important (15 milliards d'euros sur le période 1998-2002), en termes relatifs ces crédits ne représentent que 5,4 % de l'effort public de recherche civile des États membres .

Néanmoins ce constat doit être tempéré.

D'une part, ce pourcentage ne mesure pas l'ensemble des crédits de l'Union européenne affectés à la recherche civile. Les fonds structurels mettent en oeuvre, sur d'autres critères, des enveloppes de crédits correspondant à la moitié des fonds dévolus au cinquième programme-cadre .

D'autre part, ces 5,4 % sont disponibles pour des programmes, mais pour l'essentiel ils ne participent pas aux coûts de structures (personnel, équipement) de la recherche européenne. Ils forment donc une masse de manoeuvre dont l'importance opérationnelle marginale est d'autant plus forte que l'intensité de l'effort de recherche des États membres se ralentit.

Au regard des problèmes de la recherche européenne, l'emploi de ces crédits, plus importants qu'il n'y paraît, s'approche-t-il de l'optimum ?

Sur ce point, la question n'est donc pas de savoir si le programme-cadre est un succès ou un échec, mais cet outil correspond aux besoins de la recherche européenne.

Or, il a été souligné, que si le programme-cadre avait été incontestablement porteur d'un dynamisme scientifique et de quelques réussites industrielles et technologiques, les données dont on dispose montrent également qu'il avait été impuissant à créer une interaction forte et permanente entre recherche, développement et technologie .

Se pose alors le problème suivant : quelle peut être la plus-value communautaire dans ce domaine ?

Doit-elle obligatoirement se limiter au fait que plusieurs laboratoires ou entreprises de pays différents collaborent à un des projets de recherche et de développement ?

Doit-on se contenter -à un coût dont on rappellera qu'il n'est pas négligeable même hors des frais de gestion (2.000 fonctionnaires européens, c'est-à-dire de 15 % de l'effectif de la Commission contribuent à l'exécution du programme)- de la mise en réseau des principaux laboratoires européens ?

Ou doit-on essayer, comme l'estime votre rapporteur, et comme tente de l'entreprendre l'actuel commissaire européen à la recherche, de donner une définition plus complète et des objectifs plus ambitieux à l'action communautaire de soutien à la recherche-développement ?

Mais, s'interroger sur un élargissement conceptuel des buts du programme-cadre, implique que l' on examine son cadre d'application, le Traité et l'usage qui en est fait lors de la mise en oeuvre du programme .

En outre, il faudra, le cas échéant, examiner la nécessité de modifier le Traité si celui-ci interdit des actions dans un domaine stratégique pour la construction de l'avenir.

Un discours rémanent des services de la Commission consiste à affirmer que les restrictions de conception et les lourdeurs d'application du programme-cadre sont imputables aux textes constitutifs de l'Union européenne. Si ceci était vrai, il conviendrait de modifier les textes.

Il est incontestable que la Commission est chargée de mettre en oeuvre le programme -approuvé par le Conseil des ministre et adopté par le Parlement, et ceci, en appliquant les règles de droit communautaire.

Ce faisant, au nom de l'égalité d'accès et de l'égalité de traitement :

On circonscrit a priori le champ d'application du programme-cadre. En effet, rien n'interdit d'estimer qu'une politique de soutien à la recherche et à l'innovation, à l'échelle européenne, puisse être discriminatoire . Par exemple, encourager des pôles forts dans des domaines jugés stratégiques est essentiel pour qui a quelques notions de la façon dont se passent les progrès scientifiques et industriels.

On en alourdit l'application en la faisant nécessairement transiter par la longue procédure des appels d'offres et ses multiples tubulures d'évaluation et de contrôle qui, prétend-on à tort, résulteraient de l'application des principes cités ci-dessus.

Paradoxalement, le programme-cadre qui prétend appliquer strictement le Traité, ignore certaines de ces dispositions : notamment celles qui visent à encourager les coopérations transnationales de tous les États membres ou des seuls États membres intéressés par une action .

Certes, dans le programme horizontal " Affirmer le rôle international de la recherche communautaire "  figure une ligne de crédits destinée à établir des synergies avec d'autres programmes européens extracommunautaires. Mais, outre que ces coopérations sont significativement reléguées dans un chapitre qui concerne les liens de la recherche européenne avec le reste du monde, la modicité des crédits qui lui sont alloués mesure assez exactement l'intérêt qui leur est porté.

En définitive, tout en ayant souligné les efforts de rénovation qui ont caractérisé la préparation du cinquième programme-cadre, votre rapporteur ne peut se départir du sentiment que cette tentative a été plus inspirée par un souci de moderniser cet outil que par une volonté de le rendre plus pertinent face aux défis lancés à la recherche et à la technologie européenne .

A. UN INSTRUMENT DONT LA CONCEPTION N'EST PLUS PERTINENTE, CAR INCOMPLÈTE À PLUSIEURS TITRES

Lorsqu'il s'est agi, au milieu des années quatre-vingts de lancer le premier programme-cadre de recherche, il était parfaitement légitime de limiter son objet à l'amélioration des efforts de coopération des actions de la recherche scientifique.

Le programme a parfaitement joué le rôle de fédérateur qui lui avait été assigné à cette époque.

Aujourd'hui, même dans sa version rénovée, ce concept est dépassé.

Concentré sur un champ d'application et sur un objet restreints, le programme-cadre ne remplit pas la fonction d'encouragement à la cohérence des efforts européens de recherche et, surtout, d'amplificateur d'innovations qui devrait être la sienne.

1. Des encouragements très faibles à la coordination des politiques scientifiques des États membres

Sur ce point, on pourrait faire valoir qu'en contraignant, par la méthode des appels d'offres, les laboratoires ou les entreprises de différents pays à s'unir sur des projets, le programme-cadre est une structure de coopération qui obtient des résultats en matière de coordination des efforts nationaux de recherche.

De plus, l'Union européenne, dans le cadre du programme horizontal " Accorder le potentiel humain de recherche et la base de connaissance socio-économiques "  apporte un soutien à l'accès transnational aux équipements de recherche, mais d'un volume financier modeste.

Ces résultats ne sont pas négligeables dans la spécificité de leur objet, mais insuffisants au regard de l'ensemble des problèmes.

L'architecture à deux niveaux qui prévaut dans ce domaine -compétence de l'Union, s'agissant de la coopération entre des acteurs de différents États membres, et des États pour le reste- laisse subsister des secteurs où la coordination est inexistante.

Dans le domaine de la recherche développement, la mise en jeu du principe de subsidiarité peut contribuer à la redondance .

L'on conçoit que les États membres, dont les conceptions stratégiques et les intérêts diffèrent, et qui gèrent d'importantes structures publiques de recherche, limitent la coopération dans certains domaines.

Mais cette contrainte ne constitue pas une fatalité pour tous les secteurs de recherche, ni pour tous les types d'investissement.

Au demeurant, l'exemple du CERN prouve que lorsque les volumes financiers en cause dépassent les ressources nationales, les États savent organiser la coordination de leurs efforts.

Le programme-cadre, comme les fonds structurels, devrait constituer un levier financier de la promotion d'une plus grande cohérence des efforts des États membres pour l'implantation des nouveaux grands équipements, comme pour le fonctionnement de ceux qui existent.

Mais, cet effort de coordination devrait également s'appliquer à la meilleure connaissance réciproque des programmes nationaux de recherche.

2. La faible prise en considération de l'environnement de la recherche européenne

L'expression " espace européen de recherche " mise en exergue dans la communication précitée du commissaire européen à la recherche, M. Philippe Busquin, résulte d'un constat. Actuellement, les efforts de soutien de l'Union européenne à la recherche-développement sont conçus et exécutés comme ceux d'un domaine d'activité qui peut s'affranchir de son environnement économique.

En quelque sorte, la démarche vers un marché unique européen n'a eu, jusqu'ici, que peu de répondant dans ce domaine d'activité de la Commission.

Le déport des objectifs du cinquième programme-cadre vers la prise en considération des besoins de l'aval du cycle de la recherche-développement rend nécessaire que l'on s'intéresse à la circulation, sur le territoire de l'Union, des hommes, des biens et des capitaux de ce secteur d'activité.

a) L'harmonisation fiscale

Le rôle actuellement joué par ce que l'on appelle les start-up dans la promotion de nouvelles activités suppose que votre rapporteur aborde, sur ce seul point, le lourd dossier de l'harmonisation fiscale au sein de l'Union européenne.

Actuellement, aux États-Unis, la rémunération des chercheurs, des développeurs et des investisseurs de ces nouvelles sociétés repose sur l'espérance du gain qui peut être attendu d'une introduction en bourse réussie. L'harmonisation fiscale européenne est inexistante sur ce point.

Votre rapporteur estime qu'une exonération de l'imposition sur le capital des sociétés nouvelles, et qu'une limitation de la fiscalité boursière sur les plus-values de cession des actions de ces entreprises, constituent des objectifs prioritaires pour lesquels l'harmonisation fiscale européenne devrait aboutir.

b) Les droits de propriété intellectuelle

En matière de brevets, chacun s'accorde à reconnaître que le coût et la redondance du système européen de brevets ne sont plus supportables.

Au-delà d'une action d'unification qui a trop tardé, peut-être conviendrait-il également de s'interroger sur les différences qui existent entre le brevet américain et le brevet européen (occultation avant validation, " disclosure " ou non, propriété du brevet attribuée au primo-inventeur ou au déposant, clause de réserve qui permet -par exemple- au signataire d'une publication d'avoir une franchise de trois mois pour déposer un brevet) et, par le truchement de cette analyse, de réformer celles des règles qui défavorisent les entreprises européennes.

Compte tenu de l'importance des cessions de logiciels dans l'économie, il ne paraîtrait pas abusif qu'une action soit également entreprise afin d'harmoniser les législations sur la propriété intellectuelle dans ce domaine .

c) L'emploi scientifique et technologique

Comme cela a été souligné (cf. supra ), le cinquième programme-cadre entend accroître de 8.000 à 13.000 le nombre de chercheurs bénéficiant d'un programme de mobilité dans un laboratoire d'un autre État membre pendant sa période d'exécution.

Pour souhaitable que soit l'accroissement de cet effort, il demeure très insuffisant :

ce programme de formation par la mobilité ne vise que les étudiants (de la licence aux post doctorats) ;

il ne concerne très majoritairement qu'une mobilité " horizontale " -c'est-à-dire vers d'autres laboratoires publics- et très peu la mobilité vers le secteur des entreprises, et toute mobilité spécifique d'ingénieurs de recherche vers les petites et moyennes entreprises ;

sous réserve du bénéfice de la formation reçue au cours de cette mobilité, il n'a aucune influence sur la carrière ultérieure des chercheurs .

De plus, il n'incorpore :

ni des actions visant à compenser le déficit d'échanges de chercheurs dont l'Europe souffre vis-à-vis des États membres -rappelons que 50 % des Européens effectuent un doctorat aux Etats-Unis, et que la moitié de ceux-ci y restent pour de longues périodes, et quelquefois s'y fixent définitivement ^{6 ( * )} ;

ni une politique d'accueil des chercheurs d'Europe orientale et de l'ex-Union Soviétique, au moment où la baisse du nombre des étudiants formés en Europe dans les disciplines scientifiques appellerait une politique d'immigration plus volontariste (que l'on voit, du reste, poindre en France et en Allemagne).

non plus que l'organisation d'une carrière européenne des chercheurs faisant l'objet de cette mobilité.

Sur ces sujets, qui constituent le défi le plus important auquel l'Europe aura à faire face dans les vingt prochaines années dans le domaine scientifique, une action beaucoup plus ambitieuse doit être mise en oeuvre, de façon conjointe, par l'Union et les États membres.

d) Acceptation des évolutions technologiques et éthiques

Une des personnes entendues par votre rapporteur à Bruxelles a déploré que les sciences du vivant souffrent d'une angoisse développée dans l'opinion à la suite de graves dysfonctionnements dans l'industrie agro-alimentaire classique (ESB, " poulet belge à la dioxine ", listériose, etc.).

Mais il a regretté également, qu'à l'exception du Royaume-Uni, les États membres n'aient pas réussi, dans ce domaine, à différencier nettement, comme le font les États-Unis, l'expertise technique de mise sur le marché et les problèmes d'éthique que cette mise sur le marché impliquait.

De même, peut-on s'étonner que des problèmes majeurs tels que la culture scientifique et technologique de base et sa diffusion ne soient pas une priorité pour que soient, par exemple, mieux comprises les modifications climatiques dues à l'effet de serre, et ses conséquences catastrophiques probables, notamment en ce qui concerne la submersion des zones côtières basses de l'Europe.

3. Le cloisonnement vis-à-vis des autres politiques de l'Union européenne

a) Les fonds structurels

Les dépenses engagées pour la recherche au titre des fonds structurels sont très importantes.

Elles représentent environ 50 % du volume du programme-cadre :

Tableau I : PART LIÉE À LA RDT PAR OBJECTIF ^7 ( * ) DE LA POLITIQUE DE COHÉSION (en millions d'écus)
	1989-1993			1994-1999
	Total UE	RDT UE	% RDT	Total UE	RDT UE	% RDT
obj 1 obj 2 obj 5b obj 6	48 818,00 6 130,00 2 232,00 -	1 279,60 705,25 32,00 -	2,92 % 11,50 % 1,43 % -	97 972,00 15 352,00 6 860,00 697,00	5 048,62 2 579,50 141,50 57,70	5,37 % 16,80 % 2,06 % 8,28 %
Total des objectifs régionalisés	52 180,00	2 016,85	3,86 %	116 881,00	7 827,32	6,70 %
obj 3 & 4 obj 3 obj 4 obj 5a agri. obj 5a pêche	6 669,00 - - 3 523,00 579,00	453,00 - - - -	6,79 % - - - -	- 12 938,00 2 246,00 5 251,00 885,00	- - - - -	- - - - -
Total des objectifs non régionalisés	10 771,00	453,00	4,21 %	21 320,00	0,00	0,00 %
Total des objectifs	62 951,00	2 469,85	3,92 %	138 201,00	7 827,32	5,66 %

Tableau II : PART LIÉE À LA RDT DANS LES FONDS STRUCTURELS (en millions d'écus)
	1989-1993			1994-1999
	Total UE	RDT UE	% RDT	Total UE	RDT UE	% RDT
Tous instruments confondus	68 236,00	3 919,85	5,74 %	152 219,00	8 518,60	5,60 %

L'essentiel de ces dépenses (90 %) est exposée par le Fonds européen de développement régional (FEDER), le Fonds social européen (FSE) assurant le solde sur des actions tendant à faciliter la formation des chercheurs.

Cette masse de manoeuvre financière est employée suivant une procédure et selon des critères de délivrance qui diffèrent profondément de ceux du programme-cadre.

Sur la base d'une enveloppe financière prédéterminée (pour la période 2000-2006 cette enveloppe a été approuvée en juin 1999), les États membres transmettent à la Commission des propositions (document unique de programmation) qui doivent être approuvés avant le versement des subventions aux États membres qui en assurent la gestion de façon décentralisée.

Les pays de l'Union affectent à des actions de soutien à la recherche et à l'innovation une part relativement faible des fonds structurels qui leur sont alloués : de 5 % pour les régions de l'objectif 1 (régions en retard de développement) et environ 17 % pour les régions de l'objectif 2 (régions en reconversion industrielle).

Pendant la période 1989-1993, l'emploi de ces fonds a majoritairement (75 %) concerné la construction d'infrastructures de recherche -essentiellement des bâtiments destinés à des laboratoires-. Si ces dépenses d'infrastructures ont abouti à l'implantation de laboratoires, il semble, dans la plupart des cas, qu'elles n'ont pas eu un effet de levier suffisant pour créer des pôles scientifiques y attirant des entreprises .

Sur la dernière période d'application (1994-1999) les constructions d'infrastructures n'ont représenté que 40 % des subventions de recherche, les demandes des États membres s'orientant plus vers des actions favorisant l'innovation :

soutien au capital-risque ;

développement des liens entre les entreprises et les laboratoires de recherche (souvent suivant des formes de recherche coopérative, une entreprise demandant un développement à un laboratoire européen attributaire de la subvention).

Mais, en fin de compte, l'organisation verticale des services de la Commission (un commissaire - une [ou deux] direction), ainsi que la liberté laissée aux États membres de définir l'objet et la localisation liées à l'emploi de ces fonds, aboutit au paradoxe suivant .

L'Union européenne met en oeuvre un programme-cadre complexe et lourd à gérer pour un montant d'environ 15 milliards d'euros et, dans le même temps, les États membres dépensent 8 milliards d'euros dans un soutien à des activités de recherche et d'innovation sur des seuls critères de développement régional.

La coopération -ne parlons pas de coordination- entre les directions générales compétentes est très faible, si l'on excepte le fait que la Direction générale de la recherche joue un rôle d'expertise pour l'analyse du bien-fondé des propositions d'allocation de fonds présentées par les États pour l'approbation des actions de développement régional liées à la recherche-développement.

Sans vouloir remettre en cause la procédure décentralisée d'emploi des crédits du FEDER, votre rapporteur estime qu'il convient de mettre en place une réelle coordination -associant la Commission à l'ensemble des États membres- de l'emploi des fonds de ces deux programmes, du moins pour celles des actions du FEDER liées à la recherche-développement.

Hors même les zones évidentes de coordination, l'harmonisation de l'implantation et de l'utilisation des fonds d'équipements scientifiques, ou le rattrapage du retard européen sur les réseaux électroniques à grand débit, il existe une multitude de situations où la recherche d'une synergie entre ces deux actions devient indispensable.

Par exemple, les techniques actuelles de mise en réseaux pourraient permettre, par exemple, à une entreprise ou un laboratoire d'une région favorisée, et bénéficiant du programme-cadre de recherche, d'essaimer dans une région moins favorisée qui pourrait, elle, bénéficier d'un apport de " fonds structurels ".

Sur ce point, il paraît nécessaire de mettre fin à un cloisonnement qui n'aboutit pas au meilleur emploi des fonds européens.

Et, dans l'immédiat, il serait utile que des actions pilotes soient lancées, excédant largement celle qui a été entreprise à la suite du forum de Vienne de novembre 1998 et qui vise à associer les réseaux régionaux (local, national et communautaire sur la création d'environnements favorables à l'innovation).

b) La Banque européenne d'investissement (BEI)

Dans le cadre de sa mission et d'une dotation de fonds uniquement empruntés sur le marché, la BEI finance directement ou indirectement des opérations liées au développement et à l'innovation.

Elle s'efforce actuellement de promouvoir le financement des entreprises à croissance rapide, et a demandé, à cet effet, une dotation d'un milliard d'euros au Conseil des ministres européen.

Malheureusement, il n'existe actuellement aucune coordination entre ces initiatives -qui présentent l'intérêt d'être proches du secteur marchand- et le programme-cadre.

4. Un cantonnement strict au regard des autres programmes multilatéraux

a) Les programmes civils

Il a été rappelé que le cinquième programme-cadre ne consacre qu'une faible somme (52 millions d'euros sur quatre ans) à des rapprochements avec les autres programmes multilatéraux européens ( COST , ASE , Eurêka , EUCLID ).

Il suffit de rapprocher cette somme des 8 milliards d'euros consacrés à la recherche-développement dans le cadre des fonds structurels pour constater la médiocrité de cette somme . Ceci est plus que regrettable. C'est inadmissible.

En outre, pour l'essentiel, l'attitude de la Commission sur ce point se résume à affirmer que tous les projets menés sous l'égide de ces autres programmes multilatéraux sont éligibles au programme-cadre de recherche en suivant les mêmes procédures que les autres programmes.

Ce qui, en termes pratiques, signifie qu'un projet qui a subi un premier cheminement administratif de trois à six mois, devrait suivre un second cheminement de l'ordre d'un an, avant toute attribution de fonds. Au regard de la rapidité des avancées scientifiques et des développements, on mesure à la fois l'irréalisme de cette attitude et son caractère dissuasif.

Pourtant, sur des projets de grande ampleur, certaines coopération ont été ou sont mises en oeuvre.

Rappelons qu'en 1988, par exemple, le Conseil des ministres avait explicitement alloué des fonds du programme-cadre en vue du soutien du programme Eurêka " JESSI " qui avait pour objet de rattraper le retard de l'industrie européenne en matière de composants électroniques.

Actuellement, la Direction générale de la société de l'information mène quelques projets communs avec le programme GALILEO de l'Agence spatiale européenne, projets pour lesquels certains contrats ont été conclus en moins de trois mois, ce qui prouve que la volonté politique permet quelquefois d'accélérer les choses.

Ces exemples montrent qu'une coopération entre le programme-cadre et les autres programmes européens est possible. On ajoutera, s'agissant de l'initiative Eurêka qui développe des programmes assez ambitieux en matière de nouvelles techniques d'information (cf. Chapitre III) et de communication, que cette collaboration devient d'autant plus souhaitable que les actions-clefs du cinquième programme-cadre le rapprochent de l'aval du cycle, et donc du domaine de l'initiative Eurêka .

b) Les programmes militaires

Comme le souligne excellemment le rapport présenté le 9 novembre 1998 au nom de sa commission de la Défense, à l'Assemblée de l'Union de l'Europe occidentale (UEO) :

" Lors de l'élaboration du Traité de Rome du 25 mars 1957, la production et le commerce des armes ont fait l'objet d'une exception aux règles du Marché commun. Cette exception se justifie par la volonté des États de préserver leur autonomie en matière d'équipements militaires et elle a conduit au maintien d'un secteur d'activité fort protégé, non soumis aux règles de concurrence applicables aux marchés de droit commun et bénéficiant souvent de subventions de l'État. L'article 223 du Traité a été repris depuis lors dans les différents traités successifs. Il est rédigé comme suit :

" 1. Les dispositions du présent traité ne font pas obstacle aux règles ci-après :

a) aucun État membre n'est tenu de fournir des renseignements dont il estimerait la divulgation contraire aux intérêts essentiels de sa sécurité ;

b) tout État membre peut prendre les mesures qu'il estime nécessaires à la protection des intérêts essentiels de sa sécurité et qui se rapportent à la production et au commerce d'armes, de munitions et de matériels de guerre ; ces mesures ne doivent pas altérer les conditions de la concurrence dans le Marché commun en ce qui concerne les produits non destinés spécifiquement à un usage militaire. "

Il est donc tout à fait normal que le programme-cadre ne prévoit aucune action directement liée à la recherche militaire.

Celle-ci, outre les programmes d'armement en commun menés de façon bilatérale ou multilatérale par les États membres, fait l'objet d'un programme particulier au sein de l'UEO : le programme EUCLID géré par l'Organisation de l'armement de l'Europe occidentale (OAEO), créée par une charte au Conseil des ministres de l'UEO à l'automne 1996. Ce programme a pour objectif le développement et l'élargissement de la base technologique de défense des pays participants.

Telle qu'elle ressort d'un rapport présenté à l'Assemblée de l'UEO en novembre 1999, l'activité du programme EUCLID est la suivante :

" Au cours des six premiers mois de 1999, la Cellule Recherche a notifié huit contrats EUCLID Étape 2 à des industriels européens, pour une contribution étatique de 25 millions d'euros et une contribution complémentaire de l'industrie de 15 millions d'euros. Depuis l'été 1997, la Cellule Recherche de l'OAEO a déjà passé 30 contrats de recherche au total (quatre en 1997, 13 en 1998 et 13 sur les dix premiers mois de 1999) et neuf contrats d'étude et de services. La Cellule prévoit un rythme annuel moyen de 15 contrats par an. Les deux tiers de ces projets proviennent de la procédure Eurofinder d'initiative industrielle. La valeur annuelle du programme EUCLID est de l'ordre de 65 millions d'euros (dont un tiers est fourni par l'autofinancement industriel). La réaction des industriels européens au Cycle Eurofinder 1999 a été encourageante : 22 offres ont été reçues. La Cellule projette de créer une base de données industrielles. Les procédures de passation des contrats ont été accélérées. "

Tout en trouvant cette initiative intéressante, votre rapporteur n'épiloguera pas sur la modestie des moyens mis en oeuvre sur cette action.

Mais la constitution d'une Europe des technologies de défense dépend étroitement :

du rythme de mise en place de la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) ;

et du rythme de regroupement des industries européennes.

Il semble que, sur chacun de ces points, les transformations s'accélèrent.

Ainsi, dans la déclaration du Conseil européen de Cologne (du 4 juin 1999), les Quinze ont-ils reconnu, parallèlement à la nécessité d'améliorer l'efficacité des moyens militaires européens, celle " d'accepter des efforts soutenus pour renforcer la base industrielle et technologique de la défense " qu'ils souhaitent " compétitive et dynamique ". Et, de fait, l'année 1999 a vu s'opérer des regroupements européens significatifs en matière d'aéronautique, de systèmes de communication et de missiles.

Cette volonté politique nouvelle et ces restructurations industrielles conduisent indiscutablement à poser la question de la participation de la politique de recherche communautaire à ces initiatives.

A cet effet, on rappellera rapidement que les États-Unis consacrent 30 milliards de dollars à la recherche militaire, et que celle-ci s'effectue de façon duale, c'est-à-dire par des entreprises et dans un contexte civil. Sur le même plan, on estime actuellement au tiers les actions du programme-cadre qui ont un caractère potentiellement dual, étant précisé qu'un mouvement inverse s'amorce qui fait que les entreprises civiles utilisent leurs recherches civiles pour élargir leurs marchés dans le domaine militaire.

Le VI ^e programme-cadre, ou l'instrument programmatique qui en tiendra lieu, ne pourra pas ignorer longtemps cette double interaction. Il paraît en outre évident que, par le canal des contrats du DOD ( Department of defence ), le ministère de la Défense des États-Unis a donné des impulsions extraordinaires à la recherche américaine, au point que, beaucoup estiment que sans le DOD, il n'y aurait eu ni " Route 128 ", ni " Silicon Valley ". A l'Europe de prendre les mesures en conséquences.

B. UN INSTRUMENT QUI ATTEINT LES LIMITES DE SES POSSIBILITÉS D'EXÉCUTION

Une règle assez générale de science administrative est qu'il est très difficile de supprimer ou de faire évoluer en profondeur un instrument de gestion qui répond aux sujétions externes de l'administration qui le met en oeuvre .

Le programme-cadre illustre assez bien cet axiome. Les États et le Parlement l'approuvent, satisfaisant ainsi à la contrainte politique, les dispositions du Traité en encadrent l'exécution, satisfaisant ainsi aux principes de légalité.

Cet environnement de règles d'adoption et d'exécution explique assez largement que le programme-cadre ait évolué dans son objet, mais assez peu dans ses procédures.

Il serait excessif, à ce sujet, de parler de " planification à la soviétique ", mais cette comparaison n'est pas injustifiée lorsqu'il s'agit d'établir que son volume actuel le conduit peu à peu à l'asphyxie, et que l'uniformité de ses modes de mise en oeuvre le porte à négliger l'essentiel : l'efficacité, donc la rapidité, indispensable dans la nouvelle économie, ainsi qu'une réflexion sur l'espace de la recherche européenne, heureusement amorcée par la nouvelle Commission.

1. Vers l'asphyxie

Le quatrième programme-cadre a mis en oeuvre 22.000 projets d'actions à frais partagés. Au taux d'accès au programme (environ 20 %) cela signifie que 100.000 dossiers de recherche-développement sont examinés sur cinq ans.

Ces dossiers suivent un parcours très complet d'admission, d'instruction, d'acceptation, de mise en oeuvre, -c'est-à-dire de conclusions de contrats, de contrôles scientifiques et financiers et de valorisation-.

Les étapes de cette longue instruction (du moins jusqu'à la signature des contrats) sont décrites dans le manuel de procédure précité, publié par la Commission :

RÉSUMÉ DES ÉTAPES INTERVENANT DANS LE PROCESSUS D'ÉVALUATION DES PROPOSITIONS ET DE SÉLECTION DES PROJETS
Appel à propositions
Examen des pré-propositions (facultatif)
Pré-inscription des propositions (facultative)
Soumission des propositions
Enregistrement des propositions
Contrôle administratif de l'éligibilité
Évaluation des propositions éligibles par des experts indépendants
Les groupes d'experts rédigent des rapports de synthèse et de conseil pour la Commission sur l'évaluation des propositions satisfaisantes
Les services de la Commission préparent des listes prioritaires de propositions qui sont susceptibles d'être financées et préparent la décision de rejet des propositions qui sont inéligibles, qui sortent du champ d'application ou qui n'ont pas la qualité suffisante
Autres contrôles et/ou négociations avec les partenaires pour lesquels un financement est envisageable							La décision de rejet par la Commission est communiquée aux candidats concernés
Décision de rejet par la Commission des propositions pour lesquelles les négociations échouent ou pour lesquelles aucun financement n'est disponible				Décision de sélection prise par la Commission après toute consultation nécessaire du comité de programme
Signature des contrats

Il n'est pas utile d'épiloguer sur la lourdeur d'une procédure qui devra assurer l'évaluation d'environ 100.000 dossiers, quelquefois d'une grande complexité scientifique et technique, et traiter totalement, c'est-à-dire jusqu'à la conclusion de l'opération, 20.000 de ces dossiers, associant en moyenne 5 ou 6 partenaires de plusieurs nationalités.

On ajoutera qu'à chaque programme-cadre on retranche très peu de ces étapes procédurales mais, au contraire, on y adjoint certains perfectionnements. Par exemple, on rappellera que, compte tenu de l'intérêt croissant pour la diffusion et la valorisation des résultats, les propositions doivent dorénavant assortir leur offre d'un " plan de diffusion et de valorisation " et, en cas de sélection, répondre à un " plan de mise en oeuvre technologique " figurant dans le contrat-cadre avec la Commission.

A ce stade, il n'est pas d'inflexion que l'on donne aux objectifs du programme-cadre ou à son organisation qui ne se traduise par des complexités ou des lourdeurs administratives.

Votre rapporteur en donnera deux exemples.

Le manuel de procédure destiné à assurer la transparence des critères était indispensable, mais, par là même, on augmente le volume d'informations à traiter par les postulants.

Autre illustration, la réception des réponses aux appels d'offres a été centralisée pour l'exécution des premiers appels d'offres du cinquième programme-cadre, et le traitement informatique de l'éligibilité administrative de ces offres a été sous-traité à une société extérieure.

Des retards non négligeables en ont résulté, quelquefois jusqu'à la caricature : clos en juin 1999 le premier appel d'offres sur le programme thématique " Société de l'information conviviale ", n'a vu son évaluation débuter qu'en juillet -soit avec un mois de retard par rapport aux délais déjà longs du quatrième programme- car la centralisation des réponses et les insuffisances de la société de service ont retardé les délais d'examen d'éligibilité administrative de ces dossiers.

Mieux encore : à la suite des problèmes institutionnels du printemps de 1999, les experts juridiques de la Commission ont multiplié les consultations sur les précautions qu'il convenait de prendre pour avertir les entreprises mentionnées du rejet de leur demande. De telle sorte que la " réponse rapide " qui était un objectif d'amélioration des procédures du programme, n'est parvenue aux sociétés non-sélectionnées qu' en janvier 2000, soit six mois après la clôture de l'appel d'offres .

Le volume et la variété des informations à traiter par le programme-cadre fait qu'il conjugue ainsi, quelquefois, les défauts de l'administration centralisée des années cinquante " à la française ", et ceux de la comitologie à l'anglo-saxonne .

Or, des solutions existent qu'il s'agisse de déconcentrer ou, quelquefois même, de décentraliser l'évaluation , l'acceptation et une partie du contrôle, en fonction des volumes financiers des projets en cause. L'objection qui est généralement faite à ces suggestions, qu'elles ne permettraient pas de répondre à l'objectif de coopération multinationale, ne vaut plus à l'heure de la mise en réseau.

De plus, s'il est urgent de transformer les modes de gestions du programme, il est également opportun de savoir s'il est nécessaire de maintenir autant de contrôles qui n'ont souvent pour objectif que de protéger les services, sans pour autant toujours assurer une exécution conforme du programme .

Après tout, si la recherche américaine est bien plus largement assurée par les entreprises aux États-Unis, c'est parce que les contrats de recherche font l'objet de procédures beaucoup plus légères, en fonction de l'idée simple qu'il est de l'intérêt commun des cocontractants du pouvoir fédéral de mener à bonne fin les recherches pour lesquelles ils sont subventionnés.

Pousser ce dernier constat jusqu'à sa logique ultime, conduit à remettre en cause la notion même de programme-cadre, tout au moins pour la partie de cycle qui va du développement à la mise sur le marché.

Votre rapporteur, estimant que l'état d'intégration scientifique et technologique de l'Union européenne commande le maintien d'un cadre de cohérence communautaire, n'ira pas aussi loin dans cette voie.

2. Les dangers de l'uniformité

Le programme-cadre offre une trame d'accueil préétablie à des projets de recherche-développement..

Mais, si l'on excepte les procédures particulières offertes aux PME (primes exploratoires, recherche coopérative), l'application des principes d'égalité d'accès et d'égalité de traitement a pour conséquence que l'examen de tout projet -indépendamment de son ampleur ou de ses contraintes de débouchés sur le marché- passe par les mêmes étapes procédurales de l'appel d'offres et de la contractualisation.

Cette uniformité de traitement comporte deux séries de conséquences.

D'une part , elle suppose que l'on applique les mêmes procédures à des travaux de recherche générique ou à des développements qui sont déjà pré-concurrentiels et doivent rapidement être mis sur le marché, faute de quoi ils deviendraient obsolètes.

Et si l'on pense, sur ce point, à la rapidité de mise en oeuvre des développements des logiciels, on doit également rappeler un fait plus général . Les délais de la recherche-développement sont limités de façon croissante par l'exigence d'un retour rapide sur investissement. Imposer aux entreprises le long cheminement des appels d'offres du programme-cadre a pour résultat de les décourager d'y recourir -et de les priver des synergies européennes qui demeurent un des atouts des programmes.

De là, la tentation évidente de poursuivre l'idée d'un " schisme procédural " qui séparerait assez nettement les conditions d'exécution des projets à développement long, de ceux des projets qui subissent directement les contraintes du secteur marchand.

Toutefois, cette préconisation qui aurait l'avantage de déplacer assez fortement le centre de gravité des programmes-cadres vers la recherche industrielle devrait être conçue et mise en oeuvre en prenant en considération qu'elle ne doit pas aboutir à une rupture des liens trop modestes qui existent entre les laboratoires de recherches publics et l'industrie.

D'autre part , cette conformité procédurale suppose que l'on se prive du rôle moteur que peut avoir, dans certains cas, la discrimination de traitement .

Le dynamisme et la cohésion des interactions entre recherche- développement et innovation dans l'espace américain repose en partie sur le fait que les politiques fédérales de soutien se concentrent sur des pôles peu nombreux, de niveau mondial, et très spécialisés.

Dans un contexte juridique et fiscal particulièrement favorable, la réputation d'excellence de ces centres accélère l'implantation, et souvent favorise l'éclosion d'initiatives privées.

Dans cette approche, on peut légitimement s'interroger sur le point de savoir si la " plus-value communautaire " ne consisterait pas à encourager des pôle d'excellence européens, fût-ce au détriment de secteurs plus défavorisés .

C'est, au demeurant, un des axes de réflexion actuels du Comité de la recherche scientifique et technique (CREST) qui envisage les évolutions indispensables à la préparation du VI ^e programme-cadre. C'est également un des points forts, de la communication présentée le 18 janvier par le Commissaire européen à la recherche. Pour des raisons compréhensibles, cette communication se borne à noter, assez prudemment, l'importance des pôles d'excellence et en demande le recensement dans l'espace européen.

Mais, il est clair que la logique ultime de cette recherche conduirait à abandonner le caractère monolithique -et dépassé- d'appels d'offres communs destinés à l'ensemble des acteurs publics et privés de la recherche-développement européenne, indépendamment du poids et du dynamisme de ces actions .

Une transformation de la politique communautaire de soutien à la recherche-développement apparaît aujourd'hui indispensable, qu'il s'agisse d'examiner le rôle assigné à cette politique ou ses moyens d'actions .

Dans sa conception, aussi bien que dans ses modes d'exécution, le programme-cadre de recherche-développement doit faire l'objet d'inflexions profondes.

Ce sentiment, déjà partagé au moment de la préparation du cinquième programme, est -la crise des institutions de 1999 aidant- au centre des préoccupations des commissaires chargés de ce dossier.

Mais, au terme d'une analyse qui a plus privilégié -nécessité de transformation oblige- la mise en évidence des insuffisances du programme que ses réussites, votre rapporteur se doit d'insister sur une des qualités de ce programme qui, paradoxalement, entrave sa rénovation.

Pur produit de l'évolution institutionnelle de la Communauté, il n'a pu subsister que parce qu'il permet de satisfaire à la fois à la demande des États membres (dont les objectifs ne sont pas identiques), aux contraintes de gestion de la Commission, et à des offres publiques et privées de recherche et de développement qui sont toutes différentes.

Et le transformer assez profondément pour répondre aux défis auxquels l'Europe est confrontée en matière de recherche et de développement, impliquera probablement un cheminement long et des arbitrages douloureux .

* ⁶ Par exemple, il n'inclut pas d'encouragements aux initiatives qui existent actuellement dans certains pays afin d'encourager le rapatriement des chercheurs européens.

* ⁷ Pour la définition des objectifs (cf. infra page suivante)