La direction générale des impôts à l'heure des réformes : pour une modernisation

CHAPITRE V :

UN PRÉALABLE, L'INTÉGRATION DES RÉSEAUX DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DES IMPÔTS ET DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA COMPTABILITÉ PUBLIQUE

A l'occasion de ses entretiens et de ses visites dans les services extérieurs des deux réseaux votre rapporteur a pu renforcer concrètement une conviction née d'une analyse préalable plus théorique : la superposition des deux réseaux de la direction générale des impôts et de la direction générale de la comptabilité publique est un lourd handicap dans la perspective d'une administration fiscale moderne c'est-à-dire capable de rendre les services qu'on lui demande avec la meilleure efficacité possible.

Une intégration qui concernerait au minimum ces deux réseaux s'impose donc.

Il faut alors examiner sous cet angle les différents schémas de réorganisation qui ont pu être proposés.

Cela conduit d'abord à rejeter les projets débouchant sur le maintien des superpositions actuelles. Mais, cela conduit aussi à définir les grands traits d'un mode d'intégration satisfaisant. Sous cet angle, les propositions les plus récemment articulées, celles du rapport de la " mission 2003 " sont assurément les plus audacieuses qu'on ait pu formuler. Elles sont d'ailleurs inspirées par le souci de " dépasser complètement l'organisation administrative actuelle " .

Votre rapporteur, qui partage l'ambition d'une totale intégration des réseaux ne peut en revanche s'associer entièrement aux modalités de rapprochement qui sont ici imaginées.

A supposer même que l'option d'un " big bang " que privilégie en filigrane le rapport soit envisageable en pratique, le modèle porté par les propositions du rapport de la " mission 2003 " lui semble mésestimer un certain nombre de contraintes, comporter quelques risques et dépasser largement les limites de ce qui serait nécessaire pour parvenir aux objectifs recherchés dans le cadre de la nécessaire intégration des réseaux.

I. LA NÉCESSITÉ DE PROCÉDER A L'INTÉGRATION DES RÉSEAUX DE LA DGI ET DE LA DGCP CONDUIT À REJETER LES MODALITÉS DE RATIONALISATION LAISSANT SUBSISTER LES SUPERPOSITIONS ACTUELLES

L'administration des impôts suppose l'exercice d'une série de fonctions successives ou conjointes qui, pour être toutes particulières, sont dépendantes les unes des autres et doivent donc être conduites sans ruptures.

Notre modèle d'administration fiscale va à rebours de ce qu'il faudrait sous cet angle. Caractérisé par le cloisonnement administratif -qui concerne d'ailleurs la totalité de l'administration des prélèvements obligatoires si l'on se reporte à la situation qui prévaut en matière de droits de douane et de droits indirects confiés à la direction générale des droits de douane et des droits indirects (DGDDI) ou encore à celle des cotisations sociales avec les URSSAF et les ASSEDIC-, elle offre un panorama de discontinuités et débouche sur des duplications inutilement coûteuses.

Il faut donc a minima intégrer les réseaux de la DGI et de la DGCP- ce qui ne doit pas conduire à éluder la question de la DGDDI, des URRSAF et des ASSEDIC.

C'est pourquoi, il faut aussi rejeter les propositions de rationalisation laissant subsister la superposition actuelle.

A. LA COEXISTENCE SÉPARÉE DES RÉSEAUX DE LA DGI ET DE LA DGCP EST UNE SURVIVANCE COÛTEUSE

1. Le découpage des missions fiscales entre le réseau de la DGI et celui de la DGCP n'obéit à aucune justification

Parfois justifiée par l'existence d'une séparation fonctionnelle et juridique entre les ordonnateurs des recettes publiques -c'est-à-dire les services chargés de l'assiette et du contrôle fiscal- et les comptables -les services et agents chargés du recouvrement- la coexistence séparée des deux réseaux n'est en fait aucunement nécessaire au maintien de cette séparation. Pour le montrer, il suffit de rappeler la situation de la direction générale des impôts qui regroupe de fait des services d'assiette et des services de recouvrement.

En réalité, la superposition actuelle, fruit de l'histoire, s'est maintenue pour des motifs qui relèvent non pas de la logique fonctionnelle mais de la sociologie administrative.

Sur fond de particularisme du métier et du statut de comptable public, les deux directions générales ont forgé leurs propres identités, se dotant de corps spécifiques et de régimes indemnitaires qui ne le sont pas moins.

En cela, ils n'ont pas échappé au modèle général prévalant au ministère de l'économie et des finance dont il faut rappeler quelques unes des caractéristiques.

S'agissant des personnels, la situation du ministère se caractérise en effet par la diversité des corps ministériels.

Si comme l'ensemble des ministères, le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie emploie des personnels relevant des corps d'administration générale régis par des statuts interministériels de catégorie A, B et C (administrateurs civils, attachés d'administration centrale, secrétaires administratifs et adjoints administratifs ainsi que les personnels des filières service, ouvrière et automobile). Il emploie aussi et, principalement, des personnels relevant de corps " ministériels ".

Il s'agit d'abord des fonctionnaires des directions à réseaux du ministère (impôts, comptabilité publique, douanes et droits indirects, concurrence, consommation et répression des fraudes et INSEE). Ils représentent la majorité des agents du ministère. Certains corps spécialisés contribuent également à l'exercice des missions de ces directions, les géomètres du cadastre, les huissiers du Trésor public, et les corps des laboratoires de la douane et de la répression des fraudes.

Dans les cas particuliers de la DGI et de la DGCP, si les statuts des agents B et C sont juridiquement identiques, il n'en va pas de même pour les agents de catégorie A.

a) Des statuts théoriquement analogues

Du strict point de vue juridique, les statuts théoriquement applicables aux agents B et C de la DGI et de la DGCP sont identiques : même durée théorique de carrière, même nombre d'échelons, mêmes indices de rémunération à grades équivalents.

Seules les dénominations changent pour les agents de catégorie C. Elles sont en revanche identiques pour les contrôleurs des deux réseaux (contrôleur de deuxième classe, de première classe, contrôleur principal).

DGCP	DGI
Agent de recouvrement	Agent de constatation ou d'assiette
Agent de recouvrement principal de 2 ^ème classe	Agent de constatation (ou d'assiette) principal de 2 ^ème classe
Agent de recouvrement principal de 1 ^ère classe	Agent de constatation (ou d'assiette) principal de 1 ^ère classe

Pour les agents de catégorie A, les règles statutaires sont très proches, mais divergent au sommet de la hiérarchie.

Pour les carrières administratives, les règles statutaires (durée des échelons, nombre d'échelons, indices) sont identiques pour les inspecteurs des deux directions (premier grade de la carrière de A).

Mais une première différence apparaît avec l'âge d'accès au grade d'inspecteur principal de deuxième classe : quatre ans six mois de services effectifs dans un corps de catégorie A pour la DGCP, avec des déductions possibles, sept ans à la DGI également avec des déductions possibles. A ancienneté équivalente, les indices de rémunération restent identiques entre les deux directions, mais alors que le grade d'inspecteur principal du Trésor n'est accessible que par concours, il peut être également atteint à la DGI par liste d'aptitude.

Une deuxième différence importante entre les deux directions est l'existence d'un grade d'inspecteur divisionnaire à la DGI qui n'existe pas à la DGCP.

Pour les carrières comptables, les différences de statut sont encore plus nettes. Les modalités d'accès aux différentes grades ne sont pas identiques entre les deux réseaux et au-delà de l'indice 821, les possibilités de carrières se multiplient à la DGCP. Il devient alors très difficile d'établir un parallèle avec la DGI.

b) Une réalité faite de multiples particularismes

Derrière la similitude globale des statuts théoriques se dissimulent toutefois, comme l'observe le rapport de la " mission 2003 ", des conditions réelles de promotion qui peuvent varier d'une direction à l'autre, en fonction des règles de gestion définies par les directions et appliquées en commission administrative paritaire.

Les sources possibles de divergence sont, de fait, nombreuses comme le démontre amplement le récent rapport particulier consacré par la Cour des comptes à la fonction publique de l'Etat (voir supra).

La pratique des surnombres, la multiplication des " plans sociaux ", la surindiciation sont autant de facteurs de distorsion entre statuts théoriques et statuts réels et de diversification des corps des deux directions générales.

Mais, les écarts les plus significatifs concernent les régimes indemnitaires.

Leur hétérogénéité s'est pour beaucoup développée à partir des crédits non retracés en lois de finances initiales (voir supra) mais elle est aussi directement liée aux pratiques statutaires.

En la matière, le rapport précité de la Cour des comptes juge la situation en ces termes :

" Le système de rémunérations accessoires des agents de la DGI et du Trésor public se caractérise par sa diversité et sa complexité. Celle-ci résulte du foisonnement et de l'empilement d'avantages institués par des décisions de formes juridiques diverses qui se sont accumulées au cours des cinquante dernières années. C'est aussi le produit de l'histoire : certaines modalités de rémunération ont une origine ancienne qui leur donne, dans une administration moderne, un caractère quelque peu anachronique.

En ce qui concerne les agents de la DGI, une soixantaine d'indemnités différentes ont été dénombrées. La liste des primes, régimes indemnitaires ou avantages de toute nature servis à des agents du Trésor public comporte plus de 80 rubriques auxquelles s'ajoutent les remises et commissions liées à l'activité de collecte de l'épargne, ainsi que les indemnités de conseil ou de gestion versées par des collectivités ou des établissements publics locaux. "

Un tel fonctionnement s'explique par l'octroi aux agents du bénéfice de " rémunérations accessoires spécifiques à leur direction. Cette catégorie est elle-même composite : à côté d'un régime de base qui s'applique au plus grand nombre existent divers régimes particuliers qui sont attachés à certaines fonctions ou à certaines situations.

En outre, ces rémunérations accessoires se combinent parfois avec des avantages annexes, comme l'octroi d'un indice-pension supérieur à l'indice de traitement budgétaire ou le logement de fonction. "

Dans ces conditions, on comprend que les régimes indemnitaires des deux réseaux puissent différer assez largement -des différences sensibles existant d'ailleurs au sein d'un même réseau en fonction de l'affectation géographique des agents.

Il en va ainsi tout particulièrement pour les agents de catégorie A pour lesquels le rapport de la " mission 2003 " peut ainsi juger : " Compte tenu du régime particulier de rémunération des comptables du Trésor public, des rapprochements des rémunérations entre les agents comptables du cadre A ne pourraient donc être effectués qu'au cas par cas. "

2. Une situation coûteuse

a) Les tendances observées à l'étranger

Comme l'a souligné le rapport Lépine, l'évolution du périmètre des administrations fiscales étrangères est tout à la fois marquée par la réduction du nombre des administrations fiscales et par une certaine extension des missions.

Du premier point de vue, deux grandes catégories de pays sont identifiables : trois pays ont un nombre élevé d'administrations fiscales (France, Italie, Allemagne), six pays ont réduit à un ou deux le nombre de leurs administrations.

Nombre total d'administrations fiscales

France	Italie	Espagne	R. Uni	Canada	Etats-Unis	Irlande	Pays-Bas	Suède	Allemagne
4	4	2	2	1 (+ 10)	1 (+ 50)	1	1	1	21/3

Ce phénomène répond au souci d'une maîtrise des coûts à la fois par la réalisation d'économies d'échelle (gains de productivité liés à l'intégration des processus industrialisables) et par la réduction des coûts de coordination entre les différentes administrations fiscales.

Mais il répond aussi au souhait d'améliorer la qualité de service en réduisant le nombre des points de contact entre l'administration et les administrés.

S'agissant de l'étendue des missions des administrations fiscales, il est notable que celle-ci a tendance à s'élargir à des tâches non fiscales. Dans six pays, les administrations fiscales recouvrent aussi les cotisations sociales. Dans trois pays (Canada, Etas-Unis, Royaume-Uni) elles gèrent des programmes sociaux (impôts négatifs).

b) L'exception française et ses coûts

Face à ces évolutions, les superpositions actuellement observées en France engendrent des coûts dont une présentation synthétique conduit à distinguer ceux liés aux dysfonctionnements du système et ceux résultant des duplications de structure.

Les dysfonctionnements induits concernent les usagers et altèrent les performances de l'administration.

Les dysfonctionnements liés aux cloisonnements actuels présentent d'abord des coûts pour les usagers.

De façon générale, ceux-ci éprouvent des difficultés à identifier les services chargés de leurs impositions. Le schéma ci-après en illustre l'une des raisons en récapitulant le nombre total (7) d'interlocuteurs d'une entreprise assujettie à l'impôt sur les sociétés sans établissements secondaires.

Nombre total d'interlocuteurs d'un chef d'entreprise

		Assiette
		CDI : inspection de fiscalité professionnelle
		CDI : taxe professionnelle
Cotisations sociales		Chef d'entreprise		Contrôle fiscal
URSSAFF				Brigade de vérification
		Recouvrement
		DGI :recette
		CP : poste IS
		CP : poste TP (parfois confondus)

Source : Rapport Lépine

Cette situation est aggravée par l'absence de coïncidence des ressorts territoriaux des deux réseaux qui posent des problèmes particuliers en cas de changements de résidence.

L'anomalie extrême survient lorsque, s'imaginant satisfaire à ses obligations fiscales, un contribuable commettant l'erreur de s'acquitter de sa dette fiscale auprès du mauvais réseau se voit appliquer à bon droit des pénalités de retard par le réseau réellement compétent.

Les superpositions actuelles s'accompagnent sans doute également pour l'administré du maintien de pratiques plus rigoureuses que celles qui pourraient naître d'une unification des services d'assiette et de recouvrement dans une même administration, même à supposer le maintien d'une certaine étanchéité entre ces deux fonctions. La séparation organique des services tend en effet à justifier un certain " jusqu'au boutisme " procédurier de leur part qui, s'accompagnant de l'absence d'une autorité unique capable de décider dans les différents domaines que peut comporter un dossier fiscal, ne favorise pas le dégagement de solutions pragmatiques adaptées à la diversité des situations.

Enfin, la superposition des réseaux est susceptible de déboucher sur une hétérogénéité des protocoles des communications informatiques imposés aux usagers, hétérogénéité des protocoles qui ne serait que le reflet de l'hétérogénéité des modes d'administration et, en particulier, de recouvrement d'ores et déjà observables.

Les dysfonctionnements résultant des superpositions actuelles touchent à l'évidence les administrations publiques elles-mêmes.

Elles doivent d'abord -et in fine les contribuables- supporter les coûts redondants de la coexistence de deux réseaux de recouvrement. Ces coûts sont d'abord financiers avec des duplications en termes de charges de fonctionnement immobilier, fluides, informatique, etc... Mais, ils sont aussi économiques. L'une des particularités du réseau de la direction générale de la comptabilité publique est d'être largement disséminé sur le territoire en raison de facteurs historiques et géographiques. Cette dissémination s'accompagne de situations où, les postes comptables étant pourvus d'effectifs en petit nombre, des déséconomies d'échelle importantes peuvent être observées. L'enrichissement des fonctions exercées localement permettrait d'atténuer ces surcoûts.

Une densification des effectifs des postes comptables du Trésor public favoriserait en outre la gestion des personnels et diminuerait le niveau -parfois excessif- du taux d'encadrement dans le réseau.

Mais les superpositions entraînent aussi des dysfonctionnements administratifs qui nuisent aux performances d'ensemble du système fiscal . Elles supposent d'abord qu'un des deux réseaux de recouvrement -celui de la DGCP- se trouve éloigné des services d'assiette et de contrôle avec pour conséquence une déperdition des informations et des coûts de liaison importants. Elles supposent aussi la coexistence de deux réseaux de recouvrement distincts et concurrents. A cet égard, l'un des agents rencontrés par votre rapporteur a pu évoquer une situation où " c'est à celui qui prend l'hypothèque le plus tôt " . L'on peut ajouter qu'en l'état rien ne l'autorise à la prendre pour l'autre comptable public.

Les performances médiocres réalisées en matière de recouvrement suite à contrôle fiscal témoignent parmi d'autres des coûts des cloisonnements actuels.

D'autres exemples en sont donnés par le rapport de la " mission 2003 ".

Ils concernent d'abord les redondances observées dans le circuit de l'impôt sur les sociétés et de la taxe sur les salaires, le paiement de ces impôts et taxes donnant lieu à la transmission aux services d'assiette et de contrôle de " bordereaux-avis de versement " en provenance du réseau du Trésor Public. Ce n'est pas l'exemple le plus probant puisque, sauf à imaginer une fusion complète des services d'assiette et de recouvrement, qui, sous un angle fonctionnel, paraît peu désirable, les besoins de recoupement subsisteront.

Il est en revanche beaucoup plus significatif d'évoquer les insuffisances des liaisons informatiques pour permettre la fluidité de la chaîne d'information et de traitement des dossiers fiscaux.

A ce sujet, le rapport évoque " les cloisonnements entre administrations qui ont parachevé le désordre d'un système où peu de choses communiquent ".

Votre rapporteur en a été concrètement le témoin constatant les difficultés rencontrées par les agents du Trésor Public pour consulter FICOBA (le fichier des comptes bancaires tenus par les services de la DGI) auquel ils n'ont aucun accès informatique.

B. LES SCHÉMAS DE RATIONALISATION LAISSANT SUBSISTER LA SUPERPOSITION ACTUELLE DOIVENT ÊTRE REJETÉS

Plusieurs schémas de rationalisation ont été évoqués afin de remédier peu ou prou aux dysfonctionnements observés.

1. Les limites de l'interdirectionnalité

Des efforts ont d'abord été accomplis pour assurer une plus grande " interdirectionnalité " entre la DGI et la DGCP. Au niveau départemental par exemple, la commission départementale des chefs de services financiers est une instance de coordination notamment en matière de moratoires de paiement. De même, des fiches de visite et des bulletins de liaison supposés permettre la transmission ou l'échange d'informations entre services ont été instaurés.

Ces mesures ne peuvent espérer que réduire la gravité des dysfonctionnements d'administration et en aucun cas apporter une solution à la duplication des coûts. Au regard de cet objectif limité, les appréciations divergent. Les agents estiment souvent qu'en sont issus d'importants progrès mais ce n'est pas le diagnostic du rapport de la " mission 2003 " qui estime que " les liaisons actuelles sont d'une extrême lourdeur " et sont sous " la dépendance complète à l'égard de la diligence du service émetteur, et de la qualité de l'exploitation des informations fournies par le service instructeur ".

2. Les limites de la spécialisation des réseaux par public

Un schéma de spécialisation des réseaux par public a été esquissé au terme duquel la DGI prendrait en charge les impositions des entreprises, le réseau du Trésor Public trouvant quelques compensations dans le traitement des recours gracieux des particuliers et l'encaissement de l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et du produit des vignettes.

Dans ce schéma, la séparation organique des deux réseaux subsisterait avec tous les inconvénients qui y sont associés, le seul progrès étant acquis sur le front de l'imposition des entreprises. Mais, il serait compensé par certaines régressions : le recouvrement de l'ISF par le Trésor Public induirait de nouvelles " liaisons " ; le plan de charge du Trésor Public serait modifié en qualité et en quantité dans des conditions peu admissibles, dans l'absolu et pour les agents.

A cet égard, une mesure a été annoncée avec la création d'une direction des grandes entreprises ^{28 ( * )} -celles dont le chiffre d'affaires atteint ou dépasse 4 milliards de francs- fin 2001 au sein de la DGI, direction chargée de traiter l'ensemble des processus fiscaux de ces entreprises du moins en assiette et recouvrement, à l'exclusion donc du contrôle fiscal.

Cette direction qui pourrait regrouper de 250 à 300 emplois serait " alimentée " par des redéploiements internes. Sa constitution qui supposera en particulier de résoudre la question de la gestion des impositions locales dues par les établissements de ces entreprises apporte une réponse ponctuelle aux limites des modes territorialisés d'action de la DGI face à des entreprises à implantations diverses. Elle ne saurait apporter de solution aux pertes résultant des superpositions actuelles qu'elle laisserait subsister si elle devait être généralisée à toutes les entreprises puisqu'aussi bien subsisteraient alors deux réseaux parallèles.

* ²⁸ Environ 17000 entreprises