B. L'URBANISME : UN DROIT INADAPTÉ ?
Introduction de M. Guy FISCHER, sénateur du Rhône
Pour
aborder ce sujet très technique, je vous rappelle le constat
établi par notre collègue M. Gérard Larcher dans son
rapport " Les espaces urbains et paysagers pour un nouvel équilibre
des espaces périurbains "
Les espaces périurbains font l'objet d'une urbanisation sans limite. Il
y a été construit trois fois plus de logements au
kilomètre carré qu'ailleurs en France, entre 1982 et 1990. En
tant qu'élu, j'ai participé depuis un certain nombre
d'années à l'expérience de l'intercommunalité
puisque j'ai été pendant près de vingt ans membre de la
communauté urbaine de Lyon, qui, en matière d'expérience
d'intercommunalité pour l'agglomération lyonnaise, est au coeur
des débats qui vont se dérouler et qui se tiennent en ce moment
à l'Assemblée Nationale. La communauté urbaine de Lyon a
30 ans et jouit d'une expérience d'élaboration des outils en
matière de règlement d'urbanisme, de structuration, que ce soit
en matière de POS ou de schéma directeur de
l'agglomération lyonnaise. Elu local, je suis conseiller
général des Minguettes, qui font l'actualité et se
trouvent au pied de la plaine du Bas-Dauphiné, qui a fait l'objet d'une
politique volontariste assise sur la politique menée par le
président du Conseil général du Rhône, M. Michel
Mercier. En matière de remembrement, d'irrigation, il y a eu une
volonté affirmée de pérenniser une agriculture
périurbaine, dans une agglomération en pleine expansion. Cette
plaine agricole vient d'être nettement perturbée par la
réalisation du boulevard urbain sud qui reliera l'autoroute A7 à
l'autoroute de contournement de Lyon. Il y a aussi une politique menée
depuis longtemps à travers la mise en place d'un parc périurbain,
Miribel-Jonage de 3.000 hectares qui occupe 50 personnes et qui a la
caractéristique d'être géré par deux
départements : le Rhône et l'Ain et sur 13 communes. Ce sont
autant d'expériences.
M. Gérard Larcher note ensuite que les instruments d'urbanisme sont
victimes d'une instabilité chronique. Un quart des POS sont en constante
révision et un mandat de six ans est aussitôt terminé que,
après avoir vécu des modifications, on s'engage dans des
révisions. Dans l'agglomération lyonnaise,
l'intercommunalité est d'autant plus grande que ce sont des groupements
d'urbanisme qui, pour la banlieue Est, regroupent 13 communes et qui permettent
l'élaboration des documents d'urbanisme. Quant au schéma
directeur de l'agglomération lyonnaise, il est élaboré par
un groupement de plus de 60 communes.
Aujourd'hui, les documents de gestion de l'urbanisme favorisent-ils davantage
la concurrence foncière que la maîtrise de l'urbanisation ? Les
schémas directeurs sont très insuffisamment utilisés et
les instruments de protection du patrimoine architectural sont essentiellement
adaptés au corps des villes et non pas aux espaces périurbains.
Pour approfondir le débat, nous aborderons successivement avec
M. Pierre-René Lemas, directeur général de
l'urbanisme, de l'habitat et de la construction les sujets suivants : faut-il
renforcer la stabilité et l'intercommunalité des documents
d'urbanisme ? Comment assurer la durabilité des POS ? Faut-il
préparer de nouvelles directives territoriales d'aménagement ?
C'est ce qui semble s'être dégagé au cours des
débats, et surtout : Quels moyens encourager pour l'élaboration
des schémas directeurs intercommunaux ?
Ensuite nous bénéficierons de plusieurs expériences. M.
André Thévenot est un agriculteur du Territoire de Belfort, il
est en G.A.E.C., et secrétaire général adjoint de la
FNSEA. Ce témoignage sera conforté par M. Malabirade,
vice-président du Centre nationale des jeunes agriculteurs, qui lui
aussi est en G.A.E.C. mais dans le Gers.
Nous parlerons du remodelage des quartiers avec M. Michel Mercier,
sénateur du Rhône, président du Conseil
général du Rhône et président de l'OPAC de ce
même département. L'OPAC du Rhône est l'office
d'aménagement concerté le plus important puisqu'il gère
près de 31.000 logements et que c'est un outil incontournable, à
la fois du développement urbain et depuis quelques années, du
développement rural ainsi que de la construction de logements sociaux en
milieu rural. Il nous fera part de son expérience et du bilan à
tirer du programme de rénovation du bâti collectif et de
construction/démolition de Lyon.
Avec M. Jean-Pierre Raffarin, sénateur de la Vienne, dans la
région Poitou-Charentes et qui fut ministre au coeur de ces
problèmes, nous nous poserons la question : "peut-on encadrer
efficacement l'extension des surfaces commerciales et la
péréquation de la taxe professionnelle des grandes surfaces
est-elle envisageable ?". C'est un problème car la taxe professionnelle
des surfaces commerciales n'est pas du tout proportionnelle à leur
chiffre d'affaires.
1. Renforcer la stabilité et l'intercommunalité des instruments d'urbanisme par M. Pierre-René LEMAS, directeur général de l'urbanisme, de l'habitat et de la construction
Merci M.
le Président. Cette direction dont l'intitulé est très
long résulte d'une décision prise l'été
passé, visant d'une part à fusionner l'ancienne direction de la
construction, et l'ancienne direction de l'aménagement foncier et de
l'urbanisme et permettant une vision d'ensemble des politiques d'urbanisme, de
l'habitat, de la construction, bref de l'aménagement sur les territoires
qui ont à voir avec l'urbain. J'ai fait des allers et retours entre
l'administration territoriale et l'administration centrale et j'ai
été préfet de l'Aisne qui est un département
à la fois très rural et très urbain. Si j'avais
évoqué naguère le thème du périurbain dans
ce département, je me demande si on ne l'aurait pas d'abord
appelé "périagricole". Tout le vocabulaire dans cette affaire est
matière à réflexion.
A l'intérieur de ma direction, il existe un lieu de recherche qui
s'appelle le Plan urbanisme, construction et architecture. Ce lieu a
engagé une recherche sur un thème baptisé "la ville
émergente". Ce thème ressemble à celui du
périurbain, au thème de la lutte contre l'étalement
urbain, qui a à voir avec le périagricole au coeur de la
problématique des entrées de villes. Je viens
d'énumérer toute une série de mots pour dire des concepts
qui sont proches les uns des autres et qui parfois se recoupent. Ce mot de "la
ville émergente" a suscité dans bien des milieux de l'urbanisme
un débat sans commune mesure avec la portée du concept en
question, puisque cela visait à dire que la photographie de ce qui se
passe à la périphérie de nos villes, en terme d'urbanisme,
de qualité de vie, d'esthétique, de lien entre l'agricole et le
rural mais aussi en termes de lien entre le logement et les autres
activités, aboutissait à quelque chose qui, pour tout le monde,
était insupportable. J'ai entendu un certain nombre de commentateurs
autour de ce thème de "la ville émergente" dire que
c'était bien, qu'il fallait aller dans ce sens, que c'était
inévitable. L'action de l'ensemble des pouvoirs publics est de dire que
ce n'est pas inévitable, et les travaux engagés depuis ce matin
sont importants parce que c'est un des éléments d'un grand
débat qui va s'ouvrir dans les mois à venir dans l'ensemble du
pays. Ce sont les pistes d'une réforme importante de l'urbanisme.
Nous travaillons sur des textes d'urbanisme qui ont trente ans. La
dernière grande réforme est de 1967.
Le contexte a changé. La maîtrise foncière et les
instruments d'une maîtrise foncière par les collectivités
locales ont progressé tout au long de cette période dans des
conditions qui aboutissent à des limites, qui sont parfois
considérées comme insupportables. Nous avons vu un exemple avec
la question posée sur le problème de l'expropriation en ville
nouvelle et son caractère brutal.
Comment, aujourd'hui, prendre les moyens d'aller vers une situation stable dans
un monde qui est instable ? C'est le type d'interrogations sur lesquelles nous
devons réfléchir en vue de modifier la règle puisqu'il est
évident aujourd'hui qu'il faut le faire.
Les textes fondateurs, après une longue histoire, tournent autour de la
grande loi d'orientation foncière de 1967. C'est une chose
intéressante que l'urbanisme en France passe par des instruments qui
parlent de l'utilisation du sol, qui parlent du foncier. Quand nous parlons
d'urbanisme en France, nous parlons d'occupation du sol. Ce n'est pas le cas
dans beaucoup de pays où l'on parle, non pas de l'occupation du sol,
mais de ce que l'on va faire sur le sol. Depuis cette époque-là,
nous avons eu une progression de la tache urbaine tout à fait
considérable. En contrepoint de tous les travaux qu'a engagés
Monsieur Larcher, nous avions fait nous-mêmes un travail avec les agences
d'urbanisme en essayant de regarder avec elles dans 21 agglomérations,
ce qui s'est passé depuis les derniers recensements, depuis 1954. Ce que
nous voyons rejoint complètement le débat et les conclusions du
rapport de M. Larcher puisque nous voyons le passage en gros d'une
densité moyenne de zone urbaine qui était de l'ordre de 58
à des chiffres passés aux alentours de 1990 à une
densité de 38, dans les zones des 21 agglomérations couvertes par
les agences d'urbanisme. Ces chiffres sont significatifs surtout en termes de
mètres carrés habités par habitant. Nous sommes
passés en gros de 170 m2 par habitant dans ces zones-là à
263 m2 par habitant. Nous montons et il est vraisemblable que sur la
durée, nous risquons d'arriver aux chiffres que l'on rencontre dans un
certain nombre de villes américaines où les chiffres sont souvent
supérieurs à 500 m2 par habitant. Nous voyons bien que la nature
du problème a radicalement changé du fait d'une
accélération depuis une dizaine d'années.
La gamme des instruments de planification spatiale a beaucoup changé,
elle s'est enrichie et en même temps, elle s'est beaucoup
complexifiée. Nous partions d'un système des schémas
directeurs et des plans d'occupation des sols et d'autres instruments se sont
multipliés : les PLH, les PDU, les DTA, les schémas d'urbanisme
commercial, d'équipement commercial. Nous avons intégré
toute une série de préoccupations qui correspondaient à la
demande sociale. Cela a été la loi sur l'eau, la loi sur l'air,
plus récemment la loi sur l'exclusion. Si je voulais l'illustrer : la
loi de lutte contre l'exclusion a introduit pour la première fois dans
notre législation l'idée de bassin d'habitat, une notion à
caractère législatif. Cette notion de bassin d'habitat doit
permettre la mise en oeuvre de nouvelles structures, de nouveaux lieux de
concertations, d'échanges, qui sont les conférences
intercommunales du logement. Nous avons donc, dans de nombreux cas, une
démultiplication à la fois des instruments et sans doute en
même temps une démultiplication des périmètres de
coopération ou d'intervention.
En définitive, la décentralisation s'est traduite par, non pas un
bouleversement des règles générales du Code de
l'urbanisme, mais par le transfert de compétences jusqu'ici
exercées par l'Etat aux collectivités locales dans des conditions
qui sont d'ailleurs souvent complexes. La transformation de vocabulaire qui
fait que nous sommes passés des SDAU (schémas directeurs
d'aménagement et d'urbanisme) aux schémas directeurs n'est pas un
bouleversement conceptuel. C'est bien la même nature de documents sur
laquelle s'est faite cette évolution.
En même temps, l'évolution de l'intercommunalité a
été un phénomène sur les dix dernières
années tout à fait important. Le développement de
l'intercommunatité a été très fort dans la
période où s'élaborait la loi du 6 février 1992 qui
crée les communautés de communes et il y a eu une période
où nous avons vu se démultiplier, avant la loi, beaucoup de
structures de coopération intercommunale. C'est vrai qu'il y a un
fléchissement depuis quelques années mais nous avions encore en
1997, 131 créations de structures de coopération intercommunale,
contre 200 environ en 1996.
Ce développement quantitatif de la coopération intercommunale ne
s'est pas traduit par l'émergence d'un lieu de coopération
intercommunale qui correspondrait à la réalité physique
des agglomérations : le centre et la périphérie. Il y a eu
les communautés de communes. Les communautés de ville n'ont pas
été un succès. La piste des communautés
d'agglomérations qui s'ouvre et sur lesquelles le débat s'engage
au Parlement, à l'Assemblée Nationale et bientôt au
Sénat paraît être une piste sur laquelle il semble que se
dégagent un consensus parmi les élus locaux.
La question de la recherche de ce qui est appelé "le
périmètre pertinent" par le monde HLM est importante. Qu'est-ce
que le périmètre pertinent ? Celui de la coopération
intercommunale et incontestablement celui de l'agglomération. Mais nous
avons un certain nombre de cas sur lesquels la définition du
périmètre de l'espace permettant de mener les politiques
publiques implique que l'on tienne compte de la réalité de ces
politiques. Ce n'est pas la même chose si l'on parle de
déplacement urbain et de programme local de l'habitat.
Il est souvent dit que nous avons des instruments qui ne seraient ni fiables ni
efficaces. En réalité, nous avons maintenant une situation
où la maîtrise foncière par les collectivités
publiques a toute une série de palettes d'instruments plus ou moins bien
utilisés, et plus ou moins bien interprétés par le juge.
Il y a le POS lui-même avec les zones «ND», les zones
«NC», il y a la construction différée des zones
«NA» à propos desquelles le rapport de Monsieur Larcher pose
un certain nombre de questions de fond.
Il y a les outils de préemption, la ZAD, le DPU, les zones à
risque en ce qui concerne le PPR. Cela n'empêche que nous sommes
restés dans une logique qui prévaut en France depuis la
conception de ce qui a donné naissance au POS qui est que l'on part du
"tout à bâtir" virtuel et que l'on enlève un certain nombre
de possibilités, dans des conditions définies par la loi, tout en
laissant l'ensemble de ce qui n'est pas limité "constructible" par
principe.
C'est un des principes fondateurs de notre manière française
d'aborder le sujet. Mais gardons présent à l'esprit que dans un
certain nombre de pays étrangers, c'est différent. On part du
bâti pour en accroître la surface à mesure des besoins. Ce
qui fait que dans ce système juridique, la place qui est laissée
au choix individuel est considérable et que le jeu social est largement
l'addition des choix individuels.
Dans le cas de la vente des terrains à bâtir faite à
l'initiative de chaque particulier en fonction d'une vision de
l'intérêt général mais aussi en fonction de
stratégies légitimes et personnelles, nous voyons que la surface
des terrains constructibles des POS est évidemment beaucoup plus vaste
que ce qui sera construit, y compris dans des termes très lointains, de
10, 20 ou 30 ans. Nous en avons sans doute 30 à 50 fois plus que ce qui
sera construit dans l'année, ce qui met souvent les communes dans une
position impossible parce qu'on leur fait un double reproche. Ou les surfaces
constructibles sont trop importantes et on leur dit que cela favorise la
dispersion urbaine, ou elles le sont trop peu et l'on dit que c'est une forme
de malthusianisme foncier qui va générer une hausse des prix des
terrains et donc de la construction. Par ce jeu inévitable qui est
conforme à notre manière d'aborder le sujet, nous sommes dans une
situation où l'étalement urbain résulte largement de
l'addition d'initiatives individuelles.
Comment aller dans un monde instable vers plus de stabilité ?
Le territoire a besoin de certitudes et de durée. Nos instruments
comportent en eux-mêmes une incertitude. Le périurbain est d'une
certaine manière le domaine de l'incertitude y compris dans sa
définition géographique. Depuis les quartiers en
difficulté de la périphérie qu'évoquera le
sénateur Mercier jusqu'à l'espace indistinct où
l'activité agricole est largement dominante et qui fait partie du
périurbain, nous avons une interrogation sur les limites.
J'ajoute que les situations locales sont totalement contrastées. Le
département des Bouches-du-Rhône est en grande partie
"métropolisé" pour utiliser le jargon de l'aménagement et
de l'urbanisme. C'est en même temps le 3ème département
agricole en France par la production agricole finale. Il y a environ 353.000
actifs.
Le district de Rennes, c'est 33 communes, 350.000 habitants. La surface
agricole utile du district de Rennes représente 60 % du territoire
concerné. Nous avons bien des différences sur lesquelles l'accent
a été mis tout au long de la journée.
Le risque est, je reprends une citation d'Edgar Pisani qui dit "quand la
société ne sait plus quoi faire d'un espace, elle le traite par
la norme, parce que la norme se substitue au projet, et la politique dans ces
conditions se définit en termes de norme", et j'ajouterai "et de
procédure".
Une des interrogations que nous devons avoir est : comment assurer la
stabilité des objectifs plus que celle des procédures ?
Pour assurer la stabilité des objectifs, nous pouvons aller vers une
réflexion où l'on poserait comme essentiel le contenu
plutôt que le respect de règles purement procédurales. Par
exemple, la lutte contre l'étalement urbain par une certaine
maîtrise de l'urbanisation périphérique ; la mixité
sociale et urbaine qui doit être fondée évidemment sur le
développement d'une intercommunalité à l'échelle de
l'agglomération ; le renouvellement urbain, ce que l'on appelle la ville
sur la ville ; la reconstruction sur les zones déjà bâties
; la construction dans les zones déjà denses et qui ne le sont
pas autant que l'on croit, notamment dans les grands quartiers d'habitat social
qui ne sont pas denses même s'ils sont bâtis très hauts avec
des barres ou des tours qui apparemment consomment de l'espace ; le
renouvellement urbain par la rénovation des moyens d'intervention
à l'usage des quartiers.
Le respect d'objectifs de ce type devrait être la priorité par
rapport à l'addition de règlements qui finissent par être
considérés par l'ensemble des acteurs comme extraordinairement
tatillons. Je parle sous le contrôle du rapporteur du projet de loi
d'orientation agricole. Je crois que les travaux engagés dans le cadre
de la lecture par le Sénat sur le dispositif des zones agricoles
protégées, vont dans la direction qui vise à
privilégier une réflexion en amont sur la valeur agricole des
sols, sur la détermination des secteurs dont le potentiel agronomique ne
doit pas être mis en cause, plutôt que sur un jeu purement
procédural, même si les consultations sont naturellement
prévues dans le cadre du texte qui a été voté en
première lecture par le Sénat.
En conclusion, je crois qu'une piste de réflexion utile, est dans la
recherche de la cohérence dans un cadre intercommunal.
L'enjeu aujourd'hui est d'essayer de sortir d'une logique trop
sectorisée. Toutes les communes, les groupements de communes s'efforcent
de dépasser la simple juxtaposition des politiques sectorielles, ce qui
veut dire que l'on doit pouvoir travailler dans une vision globale de
l'aménagement de l'espace, et avoir une vision qui prenne en compte,
globalement, les problèmes posés en matière d'urbanisme,
d'habitat, de déplacement, d'équipements commerciaux puisque
grâce à la loi Raffarin, le commerce est aujourd'hui un acteur de
l'urbain, la loi le reconnaît comme tel. Là encore il faudra se
garder d'une vision qui soit trop rigide, globalisante, et plutôt
intégrer cette idée de stabilité, de durée et de
cohérence.
Le Ministre de l'équipement et Monsieur Besson ont souhaité cette
année que soit engagé un grand débat sur l'urbanisme, les
transports et l'habitat. Ce sont ces éléments, et notamment ceux
du débat d'aujourd'hui qui doivent servir à alimenter une
réflexion, qui, je l'espère pourra aboutir à des
réponses puis à des réformes peut-être
législatives dans l'année qui vient.
M. Guy FISCHER :
Je vous remercie, Monsieur le directeur. Il est certain
que nous attendons une loi sur l'habitat et les questions que vous deviez
évoquer étaient très difficiles à cerner dans un
bref délai; le territoire a besoin de certitudes et de durée. Je
vais passer la parole à M. Jean-Pierre Raffarin, qui en matière
de surface commerciale, a des idées bien arrêtées et je
vais lui demander de nous présenter le problème.