II. UNE MOBILISATION À LA HAUTEUR DES ENJEUX DE LA SÉCURITÉ DANS LES ZONES PÉRIURBAINES
La mise en oeuvre des moyens nécessaires pour assurer l'ordre public dans les zones périurbaines placées sous la responsabilité de la gendarmerie requiert d'une part un renforcement des effectifs et d'autre part une évolution des méthodes et des conditions de travail.
A. LE NÉCESSAIRE RENFORCEMENT DES EFFECTIFS
Incontestablement, le renforcement des effectifs se traduit par une action plus efficace. L'expérience de Jouy-le-Moutier le montre. Jusqu'en novembre 1996 cette brigade ne comptait que 18 militaires pour assurer la surveillance d'une zone de 2 700 hectares, où vivent 46 000 personnes. En deux mois et demi l'effectif a été porté à 38 militaires 4 ( * ) . Même s'il est encore sans doute trop tôt pour apprécier les conséquences de cette évolution, les premières données relatives au ratio de crimes et délits pour 1 000 habitants paraissent encourageantes : cette proportion qui s'établissait à 45 %o à Jouy-le-Moutier pour 1996, ne dépassait pas 16,9 %o de novembre 1996 à mars 1997, soit un niveau de 36 %o sur une année. La multiplication des patrouilles a permis d'obtenir une diminution sensible des cambriolages sur les six premiers mois qui ont suivi le renforcement de la brigade. Il en est de même pour les vols de véhicules, même si ces évolutions positives devront bien sûr être confirmées dans les mois à venir.
Toutefois, dans un cadre budgétaire contraint, le renforcement des effectifs peut difficilement résulter de la création d'emplois. Dès lors deux voies restent possibles : un redéploiement des effectifs entre les brigades existantes, une réorganisation du service pour en accroître l'efficacité.
1. La réorganisation du service et ses limites
Le souci d'utiliser au mieux le personnel des unités peut conduire à adapter l'organisation des brigades et les conditions d'intervention. Cependant, en l'absence d'un renfort en personnel, l'exercice trouve rapidement ses limites.
Une plus grande efficacité repose sans doute de ce point de vue, sur deux éléments décisifs : la concentration des gendarmes sur des tâches véritablement opérationnelles, une utilisation optimale des forces sur une zone donnée.
. Le recentrage sur les missions opérationnelles
Votre rapporteur a déjà souligné à plusieurs reprises la part certainement excessive que représentent pour les gendarmes des charges telles que les transfèrements . Aujourd'hui les transfèrements mobilisent de 700 à 800 gendarmes à temps plein, tout au long de l'année. Ce sont autant de militaires qui ne peuvent se consacrer aux missions de sécurité. En outre les charges de transfèrements ne peuvent pas toujours être programmées à l'avance et entraînent de ce fait des dysfonctionnements importants dans l'organisation du service.
Certes, un rapport annexé à la loi d'orientation et de programmation relative à la sécurité du 21 janvier 1995, avait prévu la « possibilité de transférer à l'administration pénitentiaire la charge des prévenus et des détenus dès lors qu'ils sont remis à la justice, et de lui laisser ainsi le soin d'assurer elle-même les transfèrements, extractions et comparutions qui sont aujourd'hui à la charge de la police nationale et de la gendarmerie nationale ». A la suite des travaux d'un groupe d'experts présidé par M. Guy Fougier, Conseiller d'Etat, la mise en oeuvre de cette possibilité n'avait pas été jugée opportune.
Dès lors, l'exclusivité qui revient à la gendarmerie pour assurer la totalité des transfèrements judiciaires et militaires n'a pas été remise en cause. Certes, une expérimentation conduite dans dix tribunaux de grande instance confie à un magistrat coordonnateur le soin de rationaliser la charge liée aux transfèrements. Toutefois le problème reste entier et pourrait même s'aggraver avec la mise en oeuvre du schéma d'hospitalisation des détenus, fondé sur un transfert du détenu vers une "unité sécurisée régionale" et non plus vers l'hôpital le plus proche.
. La réorganisation du service
Ces perspectives doivent conduire à privilégier une utilisation optimale des ressources existantes au sein des unités . Comment parvenir à cet optimum ? D'abord, sans doute, en renforçant la complémentarité des unités de gendarmerie au sein d'une zone donnée, d'autre part en renforçant la coordination entre les forces de gendarmerie et de police nationale.
S'agissant de la première orientation, la réflexion doit porter en priorité sur la notion de bassin d'emplois déterminé en fonction de la situation de la délinquance. La priorité accordée à la lutte contre la petite et moyenne délinquance conduirait à une organisation coordonnée des moyens disponibles (brigades territoriales et unités spécialisées) au sein de ces zones. La direction générale de la gendarmerie nationale a pris l'initiative de conduire plusieurs expérimentations pour favoriser une gestion coordonnée des moyens au sein de « secteurs » qui ne remettent pas en cause l'organisation territoriale existante. Ainsi la sectorisation pourrait-elle conduire à créer un « pool d'intervention de nuit » sur cinq communes constituant une ville nouvelle et surveillées par trois brigades territoriales existantes. Dans cette perspective, le commandant de compagnie assumerait un rôle esentiel de coordination.
Il convient toutefois de prendre garde à un risque. En effet l'efficacité des interventions repose sur une connaissance approfondie des « populations à risque ». Les gendarmes ont su, même dans les zones les plus difficiles, nouer un contact avec tous ceux que touche la délinquance dans ses diverses formes. Dès lors, le dialogue permet parfois de désamorcer une crise potentielle. Il n'est pas sûr que des unités "étrangères" à la zone d'intervention et donc moins au fait des réalités du terrain, emploient les modes d'intervention les plus adaptés. Aussi bien, l'emploi coordonné de forces, qui prévaut déjà dans l'hypothèse d'une crise majeure, doit s'inscrire dans une action de long terme destinée à familiariser la population avec l'ensemble des forces attachées au secteur considéré.
En outre la coordination entre la gendarmerie et la police doit demeurer une priorité . A cet égard, la mise en oeuvre des plans départementaux de sécurité sous l'autorité du préfet et du procureur de la République, à la suite d'une circulaire interministérielle du 9 septembre 1993, a constitué un progrès.
Une circulaire interministérielle en date du 2 janvier 1997 a permis de renforcer le dispositif existant avec la généralisation des cellules techniques de coordination opérationnelle. Ces cellules, dont les modalités d'organisation sont arrêtées conjointement par le commandant de groupement de gendarmerie départementale et le directeur départemental de la sécurité publique, exercent un rôle essentiel en matière de coopération interservices : elles collationnent en effet les statistiques et procèdent à leur analyse. Il est essentiel que des indicateurs d'alerte puissent être mis en place afin de conduire une politique de prévention à la fois coordonnée et efficace.
Quant au comité départemental de sécurité, il pourra se réunir en cellule de crise pour assurer la coordination des interventions administratives et judiciaires requise par les situations de violences urbaines.
La gendarmerie doit s'impliquer totalement dans tous ces dispositifs de concertation aux différents échelons locaux. Sur le terrain, la concertation fonctionne et chacune des deux forces se prête le concours nécessaire quand la situation le justifie. Sans doute des progrès doivent-ils être encore accomplis dans le domaine de la police judiciaire mais la remise en cause programmée de la présence de brigades de gendarmerie dans les zones placées sous un régime de police d'Etat 5 ( * ) conduira nécessairement policiers et gendarmes à coopérer davantage sur les dossiers d'instruction.
Par ailleurs, la coopération entre gendarmerie et parquet doit encore être intensifiée afin de favoriser le traitement en temps réel des infractions pénales. Cette procédure repose sur deux principes essentiels : toute affaire élucidée doit faire l'objet d'un compte rendu au parquet et toute affaire dont il a été ainsi rendu compte doit faire l'objet d'un traitement judiciaire. Le traitement en temps réel emporte deux conséquences importantes, d'une part l'accélération de la réponse pénale (généralisation des procédures de comparution immédiate, des convocations par officier de police judiciaire, des rendez-vous judiciaires) et d'autre part, une diversification de la réponse pénale (avec la possibilité de mettre en place des solutions alternatives à la poursuite devant la juridiction pénale).
Aujourd'hui le traitement en temps réel fonctionne dans une cinquantaine de parquets. Mais il doit encore être généralisé et amélioré grâce, notamment, à une meilleure concertation des forces de gendarmerie avec les procureurs. Il en va de la crédibilité de l'action des forces de l'ordre et de la justice dans les quartiers difficiles.
La coordination, aussi utile soit-elle, ne peut constituer une solution de substitution au nécessaire renforcement des effectifs dans les zones périurbaines. Le redéploiement des unités apparaît, dans cette perspective, la seule voie réalisable à terme rapproché. Il n'est plus possible aujourd'hui de faire l'économie d'un débat sur la restructuration des brigades territoriales.
2. L'indispensable redéploiement des moyens de la gendarmerie
Le redéploiement des unités repose sur une base légale : la loi n ° 95-73 du 21 janvier 1995 d'orientation et de programmation relative à la sécurité. Ce texte, complété par le décret n° 96-827 du 19 sepembre 1996, détermine les principes de la répartition des compétences entre gendarmerie et police à partir du nombre d'habitants : ainsi au-dessus de 20.000 habitants la commune relève de la police, en deçà de ce seuil, la gendarmerie assure la plénitude des misions de sécurité. Les procédures d'étatisation ou de désétatisation liées à ce critère n'ont toutefois pas réellement avancé.
Conduite à son terme, la logique d'étatisation aurait certainement pour effet d'alléger la charge de la gendarmerie dans les zones périurbaines. Ces principes de répartition qui prennent en compte un critère par nature évolutif -la démographie- interdisent toutefois de figer les modalités d'organisation de la sécurité dans une zone donnée.
En outre la gendarmerie et la police ont chacune leur mode d'organisation et leurs contraintes : on ne peut imaginer dès lors un transfert pur et simple d'une force à l'autre. Enfin il convient de tenir compte des résistances administratives et des pressions locales.
L'exemple de Jouy-le-Moutier apparaît, à cet égard, éclairant. Ainsi comme le constatait le préfet du Val d'Oise, l'étatisation de la zone était depuis plusieurs années à l'ordre du jour. Cette perspective ne permettait pas d'envisager a priori un renforcement des effectifs de la gendarmerie alors même que, confronté à des contraintes budgétaires, le ministère de l'intérieur ne prévoyait pas l'implantation d'un commissariat avant plusieurs années. C'est précisément cette situation de blocage qui a déterminé la direction générale de la gendarmerie nationale à accepter finalement d'augmenter les effectifs de la brigade compte tenu des conditions très difficiles dans lesquelles travaillaient les dix-huit gendarmes de Jouy-le-Moutier.
La paralysie plus ou moins avouée des procédures d'étatisation ou désétatisation n'est guère acceptable. Il conviendrait, conformément à la volonté du législateur, de relancer ce processus.
Les redéploiements d'unité peuvent-ils reposer sur d'autres voies ?
La disparité des charges entre certaines brigades de zones rurales et les unités installées dans les zones périurbaines a conduit certains à s'interroger sur la pertinence du réseau des brigades. Votre rapporteur souhaite de nouveau souligner son attachement au maillage territorial de la gendarmerie . Ce maillage n'est pas seulement un élément important de l'aménagement du territoire, il représente avant tout une garantie de sécurité pour l'ensemble de nos concitoyens car il doit permettre d'assurer une intervention dans un délai maximal de 20 minutes en cas de besoin. Aussi, si des ajustements limités à moyen terme ne peuvent être écartés, la pérennité du réseau territorial des brigades constitue l'une des forces essentielles du système de sécurité français de la gendarmerie et doit être préservée.
Il paraît également difficile de réduire les effectifs des brigades rurales au-dessous du nombre de six militaires compte tenu de l'organisation du service propre à la gendarmerie. En revanche, la nécessité de placer des gendarmes expérimentés et bien formés dans les unités les plus exposées pourrait conduire à dégager un certain nombre de professionnels des brigades rurales pour les affecter dans les zones périurbaines et à les remplacer, dans le cadre de la réforme aux armées, par des volontaires du service national. La substitution ne devrait toutefois pas dépasser le nombre de deux volontaires pour deux professionnels. En outre, cette perspective suppose toutefois que les futurs volontaires -ce qui n'est pas le cas des gendarmes auxiliaires- disposent d'une formation qui leur assure une qualification juridique correspondant à celle d'agent de police judiciaire adjoint.
En fait, à court terme, le seul gisement possible pour renforcer les unités périurbaines se trouve dans les brigades de gendarmerie situées en zones de police d'Etat. Dans ces zones, en effet, la police assure l'exclusivité des missions liées à la sécurité publique . La gendarmerie pour sa part n'assume que des missions liées à l'activité de police judiciaire. Elle compte toutefois encore 188 brigades en zone de police d'Etat. Ce dispositif pourrait être fortement allégé et concentré.
Le principe du redéploiement au regard des considérations d'intérêt général n'est pas contestable.
Cependant, ici encore, la remise en cause des unités a rencontré beaucoup d'oppositions de sorte que sur l'ensemble des suppressions envisagées, très peu, trop peu en fait, se sont effectivement réalisées 6 ( * ) . Sans doute, convient-il de conduire le processus en pleine concertation avec les élus locaux et les personnels intéressés. Des garanties doivent être apportées telles que le maintien des effectifs de gendarmes à l'échelle du département.
Cette concertation apparaît d'autant plus indispensable que les collectivités jouent un rôle important dans le financement des infrastructures de la gendarmerie.
Le renforcement des effectifs dans certaines unités doit s'accompagner en effet d'un effort important en matière d'aménagement, qu'il s'agisse de la brigade elle-même ou des logements.
Même si leur condition de mise en oeuvre doit ainsi faire l'objet d'un soin attentif, les redéploiements des zones de police d'Etat vers les zones exclusives de gendarmerie demeurent dans l'immédiat la seule voie possible pour assurer le renforcement indispensable des brigades placées dans les zones périurbaines.
Cette orientation répond du reste à la volonté affichée par le présent gouvernement -lors du colloque de Villepinte des 25 et 26 octobre sur le thème : « Des villes sûres pour des citoyens libres »- de favoriser une meilleure répartition des effectifs de sécurité sur le territoire national.
Au-delà d'une meilleure distribution des effectifs, les problèmes propres aux banlieues commandent une approche particulière tant au niveau des méthodes d'action que de la gestion du personnel.
B. UNE APPROCHE DIFFÉRENCIÉE
1. L'adaptation des méthodes
Le souci de répondre de façon spécifique aux problèmes soulevés par la sécurité dans les zones périurbaines a conduit la gendarmerie à suivre deux orientations principales : d'une part, une plus grande spécialisation des tâches, d'autre part, une organisation du travail destinée à garantir une présence constante sur le terrain.
Spécialisation et présence ne sont en fait que les aspects différents d'une politique de sécurité axée sur la prévention de la délinquance.
. Une plus grande spécialisation
La spécialisation constitue le corollaire du renforcement des effectifs comme le montre l'exemple de Jouy-le-Moutier. Ainsi, dans cette brigade forte de 7 gradés, la spécialisation repose d'abord sur une base géographique. En effet, les militaires sont répartis en trois groupes opérationnels responsables d'un secteur géographique déterminé : Jouy-le-Moutier (18 000 habitants), le bloc ouest constitué de 4 communes, Vauréal (17 000 habitants). Chaque groupe constitue une entité autonome de 7 gendarmes complétée, le cas échéant, par des gendarmes auxiliaires et placée sous l'autorité d'un gradé, assisté par un adjoint, maréchal des logis-chef ou gendarme officier de police judiciaire.
Chaque matin, les chefs de groupe se retrouvent avant le départ en service tandis que des réunions régulières entre chefs de groupe et commandant de brigade permettent de faire le point sur l'activité des différentes équipes. Cette organisation permet de redonner une dimension humaine à des brigades importantes et de favoriser ainsi l'implication des personnels dans leur travail. En outre, elle a aussi pour mérite d'encourager l'émulation entre les groupes.
La spécialisation peut également revêtir un caractère fonctionnel. Toujours à Jouy-le-Moutier, un gradé assure pour l'ensemble de la brigade la responsabilité de la police judiciaire. Une telle centralisation s'est avérée indispensable compte tenu de l'importance de l'activité judiciaire de la brigade : 6 000 procès-verbaux traités chaque année soit un quota de 66 crimes et délits constatés par chaque gendarme. Ce sous-officier assure le suivi des enquêtes judiciaires, il dispose à cette fin d'une base de données qui lui permet de procéder à un rapprochement rapide des faits délictueux répertoriés par nature d'infraction, commune, quartier, etc... Une carte murale réalisée à l'aide de ces informations permet d'ailleurs à chaque militaire de visualiser immédiatement la localisation de la délinquance. En outre, le gradé responsable de la police judiciaire constitue, avec le commandant de brigade, le relais privilégié de la brigade départementale de renseignements judiciaires, du centre opérationnel de la gendarmerie et des unités de recherche ainsi que de l'adjoint de police judiciaire du groupement.
Un souci comparable d'efficacité a conduit, à Blagnac, le commandant de brigade à spécialiser les quatorze officiers de police judiciaire pour les différentes catégories d'infraction : délinquance juvénile, trafics de stupéfiants et toxicomanie, etc. Ainsi de véritables équipes d'enquêteurs professionnalisés ont pu se mettre en place et obtenir du reste des résultats probants : 41 % des crimes et délits élucidés en 1995, contre 19 % en 1991.
Au-delà même de la police judiciaire, d'autres types d'activité peuvent faire l'objet d'une spécialisation. A titre d'exemple, la recherche du renseignement ont été confiés à Jouy-le-Moutier à un gradé. Ce "correspondant renseignement" a pour première mission de conduire une action de sensibilisation dan les établissements scolaires pour lutter contre le racket. Il veille également au suivi des élèves posant des difficultés. Enfin, il s'efforce d'appréhender au plus près, sur le terrain, les risques d'évolution des situations sensibles.
Ces différentes expériences de spécialisation conduites au sein des brigades ont trouvé une première systématisation avec les brigades de prévention de la délinquance juvénile (BPDJ). Créées dans le cadre du plan pluriannuel d'action "gendarmerie 2002", ces unités à compétence départementale, comprendront chacune six sous-officiers. Mises à la disposition des commandants de groupement, elles ont vocation à suivre l'évolution de la délinquance juvénile et à prévenir les risques de violence. Ces brigades devront privilégier dans l'exécution quotidienne de leur service, le contact avec les jeunes. Elles auront à cultiver en particulier quatre traits spécifiques :
- l'intégration au tissu social et notamment la recherche du dialogue avec les mineurs,
- les contacts réguliers avec les mineurs délinquants ou prédélinquants,
- les relations avec les milieux chargés de l'enfance (enseignants, éducateurs sociaux, magistrats),
- les prestations de service dans les enquêtes spécifiques (conseil et présence à l'enquête avec mention à la procédure).
Les unités disposeront de formateurs relais antidrogue (FRAD) -en supplément de ceux qui sont déjà en poste dans d'autres unités- qui pourront ainsi faire valoir de façon très utile leur expérience acquise à la faveur des échanges réguliers avec les collégiens et lycéens.
Dotées, dans un premier temps, d'effectifs modestes, les brigades se verront assigner les affaires d'enfants victimes ou de délinquance des mineurs pris en flagrant délit.
Les BPDJ seront prioritairement situées dans les groupements comptant des quartiers difficiles. En 1997, elles seront créées dans la plupart des groupements où une ou plusieurs brigades territoriales situées entièrement en zone de police d'Etat auront été dissoutes.
Ainsi les BPDJ ont été ou seront installées à Lyon, Toulouse, Strasbourg, Rennes, Aix-en-Provence, Douai, Liévin, Versailles, Cergy-Pontoise et au Havre.
. Une présence renforcée sur le terrain
Une politique de prévention efficace ne passe pas seulement par une plus grande spécialisation mais également par une présence renforcée sur le terrain. A cet égard, aussi, l'organisation de la brigade de Jouy-le-Moutier apparaît exemplaire. Chaque semaine, un des trois groupes de la brigade est désigné pour assurer les interventions. Il forme deux patrouilles d'intervention (composée chacune de 2 gendarmes et d'un gendarme auxiliaire) qui circulent en alternance de 7 h à 20 heures. Ces patrouilles de jour prennent en charge les accidents de la circulation, les vols constatés et tous les faits sur la voie publique. Elles bénéficient, le cas échéant, du renfort des patrouilles de surveillance générale. En contrepartie, ce groupe n'assure pas de transfèrement ou de permanence au planton. En moyenne, la brigade effectue une vingtaine d'interventions quotidiennes.
A la brigade, le planton de l'unité recueille systématiquement les plaintes. A 20 heures, les appels destinés à la brigade sont renvoyés au COG et la fonction de permanent de sécurité est assurée par un gendarme logeant à la brigade. Les interventions de nuit incombent à trois patrouilles -responsables chacune pour un créneau particulier : 20 h-23 h, 23 h-3 h, 3 h - 7 h. Deux à quatre interventions sont effectuées chaque nuit -généralement après un appel au COG.
Le commandant de brigade a souhaité privilégier les patrouilles à pied et concentrer la surveillance sur les quartiers sensibles ou les zones pavillonnaires. Cette volonté de présence peut s'appuyer en outre sur des renforts de "sécurisation" des gendarmes mobiles accordés au groupement du Val d'Oise dans le cadre de la politique de la ville, soit trois à six gendarmes mobiles par jour à Jouy-le-Moutier. En outre, deux gendarmes mobiles du détachement d'Auvers-sur-Oise (chargé à l'origine d'une surveillance particulière d'autorités) assurent dans la journée une surveillance renforcée auprès des établissements scolaires et des centres commerciaux.
Le souci de conférer à la gendarmerie une plus grande visibilité peut conduire, comme à Blagnac, à une expérience de déconcentration ; dans cette ville, grâce à l'appui de la municipalité, la brigade a pu ouvrir un poste annexe situé dans une commune bénéficiant d'un contrat de ville, où les gendarmes assurent une permanence trois jours par semaine.
Les difficultés des zones périurbaines ne justifient pas seulement une organisation différenciée de l'activité des brigades mais aussi un effort particulier en faveur des conditions de travail des personnels des brigades concernées.
2. Un effort spécifique pour les gendarmes des brigades périurbaines
Cet effort passe par un aménagement des infrastructures et une prise en compte des difficultés particulières auxquelles sont confrontés les militaires des unités sensibles.
. L'aménagement des infrastructures
L'aménagement des infrastructures se présente sous deux aspects : le logement des personnels dans les casernes, l'adaptation des locaux de travail.
Le logement des personnels dans les casernes constitue l'une des caractéristiques de la gendarmerie : il répond aux nécessités du service dans cette arme. Or, l'augmentation des effectifs dans les brigades des zones périurbaines ne s'est pas accompagnée d'un effort correspondant pour les infrastructures. Ainsi d'après une étude de la DGGN, près de 20 % des logements recensés dans les brigades situées dans les quartiers sensibles se trouvent hors des casernes.
Si le logement des gendarmes au coeur de la ville constitue un élément décisif de l'insertion de cette arme dans la vie de la cité et, partant, un gage d'efficacité, une dispersion excessive des habitations des militaires en particulier dans les zones sensibles représente un facteur de risque pour les gendarmes et leurs familles. Des agressions ont déjà été observées. Ce climat de tension ainsi créé peut se révéler, à terme, préjudiciable pour la qualité du travail des personnels.
Le logement de l'ensemble des personnels en casernes doit donc constituer en milieu urbain sensible une priorité , même si sa mise en oeuvre, compte tenu des contraintes budgétaires ne pourra naturellement que s'échelonner dans le temps. L'appui des collectivités territoriales peut dans ce domaine se révéler indispensable .
Il a été déterminant par exemple à Jouy-le-Moutier où les résidences des militaires ont pu être concentrées sur quatre sites après le relogement pour des raisons de sécurité de militaires initialement logés dans un quartier à Vauréal.
Par ailleurs, les locaux des brigades doivent également faire l'objet d'une attention particulière. Il en va de la qualité du service rendu au public. Il s'agit d'ailleurs d'une priorité du plan d'action « gendarmerie 2002 ». Or les locaux des brigades périurbaines ne se distinguent pas dans leur conception des bâtiments réservés aux unités rurales alors même qu'ils supportent des contraintes spécifiques : accueil d'un public nombreux, importance du volume des affaires traitées. Dès lors, l'aménagement des brigades doit tenir compte des conditions nécessaires à l'accueil du public (en particulier les garanties de discrétion et de confidentialité) et à l'activité "opérationnelle" de la gendarmerie, notamment dans le domaine de la police judiciaire.
En outre, la sécurité des locaux doit être renforcée : sas d'entrée, vidéo surveillance, etc. Ces éléments devraient être pris en compte dans le cahier des charges des constructions à venir. En revanche, les infrastructures existantes pourront seulement faire l'objet d'aménagements progressifs, à la faveur de restructurations. Ainsi à Jouy-le-Moutier, l'extension de la brigade a permis en 1997 le doublement de la surface des locaux et un aménagement plus adapté à la réception du public -pour un traitement rapide des demandes simples : renseignements, prise de rendez-vous...
. Une politique de ressources humaines adaptée
Les difficultés auxquelles les gendarmes se trouvent confrontés dans les zones périurbaines appellent également une politique de ressources humaines adaptée. Pour votre rapporteur, l'effort doit porter en priorité sur trois aspects : la souplesse des principes de gestion du personnel, la formation des personnels et la reconnaissance particulière des contraintes supportées par les militaires concernés.
Une certaine déconcentration des procédures de gestion du personnel apparaît aujourd'hui indispensable pour rapprocher la capacité de décision des réalités du « terrain ». Les commandants de légion devraient ainsi disposer d'une liberté d'appréciation pour répartir les effectifs entre les brigades situées dans le ressort de la région. Aujourd'hui, toutes les décisions dans ce domaine remontent à la direction générale. De même, une certaine initiative pourrait être laissée aux commandants de légion afin de nommer aux postes les plus difficiles les personnels les plus compétents et les plus expérimentés. En contrepartie les militaires intéressés bénéficieraient de priorité en matière d'affectation ou pour l'avancement.
Même si le recrutement des gendarmes reflète les évolutions de la société française et fait une place croissante aux citadins, les difficultés particulières liées à l'activité dans les zones périurbaines justifie un effort de formation spécifique et prioritaire. Les programmes des différentes écoles de gendarmerie devraient comprendre de façon systématique un enseignement théorique et pratique au problème de la sécurité dans les zones périurbaines. En outre, dans le cadre de la formation continue une action spécifique devrait bénéficier aux responsables des unités situées dans les quartiers sensibles. Ainsi à la suite des recommandations du rapport de la commission nationale de réflexion sur l'action de la gendarmerie dans les zones périurbaines, la direction générale de la gendarmerie a mis à l'étude la possibilité de donner aux commandants de brigade une aide à la conception et à la direction du service dans les zones difficiles. Cette formation supposerait l'allongement de trois jours du stage destiné aux futurs commandants des brigades concernées.
De même, comme le suggérait la commission précitée, conviendrait-il de disposer dans les unités périurbaines de personnels connaissant la langue des minorités de culture non européenne. Cependant la gendarmerie dispose d'une ressource limitée -aujourd'hui, à titre d'exemple, une quarantaine de militaires disposent d'une connaissance plus ou moins étendue de la langue arabe. C'est pourquoi la direction générale souhaite dans les années à venir, développer des actions de recrutement parmi les populations d'origine étrangère ou auprès des jeunes ayant accompli leur service national ou leur volontariat dans les zones défavorisées.
Par ailleurs, les contraintes particulières du service dans les zones périurbaines mériteraient une reconnaissance particulière sous la forme d'une bonification indiciaire ou d'une revalorisation du taux de l'indemnité pour charges militaires servie à tous les militaires affectés dans ces unités. Le Gouvernement, dans le cadre de la politique de la ville, avait d'ailleurs en novembre 1993 décidé d'ajouter au dispositif initial de la nouvelle bonification indiciaire une mesure de bonification complémentaire destinée aux fonctionnaires servant dans les quartiers où l'Etat avait signé avec les collectivités locales des conventions de développement social urbain. Une application stricte de la notion de DSU aurait limité le bénéfice de cette mesure aux cinquante quatre brigades territoriales dont la circonscription comprenait au moins un quartier classé DSU en zone de compétence exclusive.
Dans le cadre des discussions interministérielles, le ministère de la défense avait toutefois obtenu d'élargir cette disposition à l'ensemble des personnels des brigades territoriales où les charges liées aux problèmes des quartiers difficiles justifiaient une compensation.
A ce titre, la DGGN avait classé les emplois des unités éligibles en deux catégories :
- la première correspondant aux 731 emplois des unités dont la circonscription comprenait au moins un quartier classé DSU en zone de compétence propre (pour la tranche 1993 de la bonification),
- la seconde correspondant aux 864 emplois des brigades territoriales où les charges liées aux problèmes des quartiers difficiles en zone de compétence propre méritaient aussi une compensation (pour la tranche 1994);
Depuis lors, les difficultés budgétaires n'ont toutefois pas permis d'élargir le nombre des bénéficiaires. Il importe toutefois de porter l'effort sur les postes qui se distinguent par des conditions de vie et de travail contraignantes. L'ensemble des brigades situées dans les zones sensibles, mais également les pelotons de surveillance et d'intervention de la gendarmerie et les brigades de recherches des zones considérées ont vocation à bénéficier d'une telle mesure.
Même si elles demeurent en deçà de l'effort nécessaire, quelques mesures positives ont été adoptées. Ainsi par un décret du 10 septembre 1997 le ministère de la défense reconnaît un droit à l'avantage spécifique d'ancienneté pour les militaires de gendarmerie affectés dans "les quartiers urbains particulièrement difficiles" (les militaires justifiant de trois ans au moins de services accomplis dans un quartier difficile ont droit pour l'avancement d'échelon à une bonification d'ancienneté d'un mois pour chacune de ces trois années et à une bonification d'ancienneté de deux mois par année de service continu accompli au delà de la troisième année sans que le total des bonifications puisse toutefois excéder treize mois).
Une telle mesure a pour louable souci de fidéliser les personnels des brigades périurbaines mais il est permis de douter qu'elle suffise seule, à atteindre cet objectif.
Enfin, un soutien psychologique et social pour les personnels des unités confrontées quotidiennement aux difficultés du travail et de la vie dans les quartiers sensibles, apparaît également comme le complément nécessaire des mesures précédentes. Dans l'immédiat, le souci d'améliorer la sécurité des interventions des gendarmes conduit la direction générale à décider de systématiser l'entraînement régulier aux techniques d'autodéfense, sous l'autorité des commandants de circonscription et avec le concours des moniteurs et des instructeurs qualifiés de la gendarmerie mobile.
* 4 Un lieutenant, un major adjoint, 2 adjudants, 4 chefs, 22 gendarmes et 8 gendarmes-auxiliaires.
* 5 Dans ces zones, les brigades assurent aujourd'hui principalement des missions de police judiciaire et toutes les missions à caractère militaire.
* 6 19 brigades territoriales ont été supprimées en 1996 et 12 en 1997.