L'intégration de Schengen dans l'Union européenne

II. LE FONCTIONNEMENT DE SCHENGEN APRÈS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DU TRAITÉ D'AMSTERDAM

Le protocole d'intégration de Schengen dans l'Union européenne entrera en vigueur à la même date que le traité d'Amsterdam. D'ici à cette date, le Comité exécutif continuera d'exercer à l'unanimité les pouvoirs que lui confère la convention. La Commission n'aura pas de droit d'initiative et sera associée aux travaux du Comité exécutif. La Cour de Justice des Communautés européennes ne sera pas compétente sur les décisions du Comité exécutif. Le Parlement européen sera informé par la présidence du comité.

A compter de la mise en vigueur du traité d'Amsterdam, le fonctionnement de l'acquis de Schengen change en revanche profondément.

A. LE CONSEIL SE SUBSTITUE AU COMITÉ EXÉCUTIF

Le Conseil de l'Union européenne, dans sa formation " justice et affaires intérieures " (JAI), se substitue au Comité exécutif de Schengen à compter de l'entrée en vigueur du protocole , c'est-à-dire au moment de l'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam lui-même. Il continue de se prononcer à l'unanimité dans les cinq premières années. Pour les matières intégrées dans le pilier communautaire, le Conseil pourra, au terme de ces cinq années, décider à l'unanimité que les décisions seront dorénavant prises à la majorité qualifiée.

B. LES POUVOIRS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE

Les pouvoirs de la Commission européenne sont renforcés d'abord dans le délai de cinq ans pour l'ensemble de l'acquis de Schengen, que celui-ci soit transféré dans le pilier communautaire ou dans le pilier intergouvernemental. En effet, la Commission exerce désormais un rôle d'initiative partagée avec les Etats membres alors que dans le système de Schengen la Commission n'avait pas de droit d'initiative ; elle était simplement associée aux travaux du Comité exécutif.

Par ailleurs, à l'issue du délai maximum de cinq ans à compter de la mise en vigueur du traité - la Commission aura alors le monopole de l'initiative sur la politique des visas, de l'asile, de l'immigration et de la libre circulation des personnes, même si le Conseil ne décide pas de passer à la majorité qualifiée . En revanche, pour les matières transférées dans le pilier intergouvernemental, c'est-à-dire la coopération policière, judiciaire, pénale, l'initiative restera partagée entre la Commission et les Etats membres.

C. L'INTERVENTION DE LA COUR DE JUSTICE DES COMMUNAUTÉS EUROPÉENNES

L'intervention de la Cour de justice ne sera possible qu'à compter de l'entrée en vigueur du traité et du protocole Schengen. Elle n'aura donc aucune compétence sur le Comité exécutif tant que celui-ci ne sera pas remplacé par le Conseil, c'est-à-dire jusqu'à la date d'entrée en vigueur du traité d'Amsterdam. Mais les importants mouvements de matières envisagés par le traité d'Amsterdam au regard des affaires intérieures et de la justice conduiront, dès la mise en application du nouveau traité, à des interventions substantielles de la Cour de justice de Luxembourg. La Cour de justice des Communautés européennes voit ainsi ses compétences renforcées dans trois domaines.

a) La Cour de justice sera compétente pour l'ensemble de l'acquis de Schengen à l'exception des mesures portant sur le maintien de l'ordre public et à la sauvegarde de la sécurité intérieure

La Cour de justice de Luxembourg exercera ses compétences sur les dispositions et décisions de Schengen lors de l'entrée en vigueur du traité selon la base juridique choisie pour chacune de ces dispositions et décisions par le Conseil. Il faut en principe conclure de ce dispositif inclus dans le protocole que la Cour ne pourrait être compétente pour apprécier le choix des bases juridiques par le Conseil ; on peut cependant s'interroger de savoir si la Cour ne pourrait prétendre avoir la capacité de réformer les bases juridiques arrêtées par le Conseil. En tout état de cause, la Cour ne pourra pas statuer sur les mesures portant sur le maintien de l'ordre public, ni sur celles relatives à la sauvegarde de la sécurité intérieure.

b) Les compétences de la Cour pour les matières Schengen transférées dans le pilier intergouvernemental

Pour les matières transférées de Schengen dans le pilier intergouvernemental du titre VI du traité (dispositions relatives à la coopération policière et judiciaire en matière pénale), les compétences de la Cour de justice seront plus importantes qu'à l'heure actuelle .

La Cour sera compétente pour vérifier la légalité des décisions-cadres et des décisions lorsqu'un recours en annulation sera formé par un Etat membre ou par la Commission dans un délai de deux mois à compter de la publication de l'acte. Elle sera encore compétente pour statuer sur les différends entre Etats membres concernant l'interprétation ou l'exécution des actes adoptés sur la base de l'article K6 du pilier intergouvernemental lorsque le différend n'aura pu être réglé au sein du Conseil dans les six mois suivant sa saisie par l'un de ses membres, la Cour étant en tout état de cause compétente pour statuer sur tout différend entre Etats membres et la Commission concernant l'interprétation ou l'application des conventions.

Pour ces mêmes conventions, la Cour sera également compétente, ainsi que pour les décisions, décisions-cadres ou mesures d'application pour statuer à titre préjudiciel sur leur validité ou leur interprétation dès l'instant où les Etats membres auront individuellement accepté cette compétence . La France aura donc la possibilité d'attribuer ou non la compétence préjudicielle de la Cour. Elle pourra également limiter le champ des questions préjudicielles, selon qu'elle décidera de rendre facultative la saisine des juridictions de premier ressort ou bien la saisine obligatoire ou facultative de la Cour par les juridictions suprêmes. Ces options ont déjà été proposées à l'occasion de la ratification du protocole annexé de la convention d'Europol. La France a choisi la formule selon laquelle seules les juridictions suprêmes ont la faculté de demander à la Cour de justice de statuer à titre préjudiciel sur la convention Europol.

c) La compétence de la Cour pour les matières transférées dans le pilier communautaire

Pour les matières transférées dans le pilier communautaire, c'est-à-dire les visas, l'asile, l'immigration et les autres politiques liées à la libre circulation des personnes, les voies de recours préjudicielles s'appliqueront (recours en interprétation ou en appréciation de validité) et les recours dans l'intérêt de la loi de la part du Conseil, de la Commission ou d'un Etat membre sur une question d'interprétation d'actes communautaires. Ce transfert interviendra dans un délai maximum de cinq ans à partir de la mise en vigueur du traité. La Cour ne sera cependant pas compétente pour vérifier la validité ou la proportionnalité d'opérations de police prises par les Etats membres, ni pour statuer sur l'exercice des responsabilités leur incombant dans le cadre du maintien de l'ordre public et de la sauvegarde de la sécurité intérieure.

D. LE RÔLE DU PARLEMENT EUROPÉEN

Dans les mêmes conditions que pour la Cour de justice , le Parlement européen verra ses pouvoirs étendus pour les matières issues de Schengen qui seront intégrées, soit dans le premier pilier communautaire, soit dans le troisième pilier . Ces pouvoirs seront cependant différents dans la première période de cinq ans et après cette première période.

Pour les matières relevant de la coopération policière et maintenues dans le pilier intergouvernemental , le rôle du Parlement européen est légèrement renforcé puisque le Conseil sera tenu de le consulter avant d'adopter les décisions-cadres, les décisions ou les conventions .

a) Pendant les cinq premières années, le Parlement européen est consulté

Pour les matières qui seront transférées dans le premier pilier -c'est-à-dire sur les questions relevant des visas, de l'asile, de l'immigration et des autres politiques liées à la libre circulation des personnes-, le traité d'Amsterdam prévoit une procédure particulière assortie d'une période transitoire de cinq ans durant laquelle le Conseil statuera à l'unanimité après consultation du Parlement européen. Sur les matières relevant de Schengen qui seront dans le pilier communautaire pendant cette période transitoire de cinq ans, le Parlement européen sera donc consulté , alors que jusqu'à présent il était simplement informé.

b) Après la période de cinq ans, le Parlement européen pourra éventuellement bénéficier de la procédure de codécision

Après cette période de cinq ans , le Conseil pourra éventuellement décider à l'unanimité de passer au vote à la majorité qualifiée pour les matières transférées dans le pilier communautaire, auquel cas le Parlement européen bénéficiera de la procédure de codécision . Il s'agit des matières de l'asile, de l'immigration, de la libre circulation des personnes et du franchissement des frontières extérieures. Sur ce point il existe de fortes présomptions d'inconstitutionnalité des dispositions du traité qui, naturellement sont applicables à la matière de Schengen qui serait transférée vers le premier pilier communautaire (1( * )) .

c) La participation des députés des pays ne participant pas à la coopération renforcée de Schengen

Les députés européens des pays n'ayant pas repris tout ou partie de l'acquis de Schengen -ce qui sera le cas du Royaume-Uni et de l'Irlande- pourront participer aux délibérations du Parlement européen sur le modèle de ce qui s'est passé avec le protocole social puisque, comme le Gouvernement l'a précisé (2( * )) en l'absence de dispositions explicites du traité sur ce point, l'expression " cadre juridique institutionnel de l'Union européenne " doit en effet s'interpréter comme se référant au Parlement européen réuni dans son ensemble .