N° 368

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 24 juin 1997

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur la mission de contrôle effectuée sur le fonctionnement du compte spécial du trésor d'aide aux collectivités territoriales d'outre mer,

Par M. Yann GAILLARD,

Sénateur.

(1) Cette commission est composée de : MM. Christian Poncelet, président ; Jean Cluzel, Henri Collard, Roland du Luart, Jean-Pierre Masseret, Mme Marie-Claude Beaudeau, MM. Philippe Marini, vice-présidents ; Emmanuel Hamel, René Régnault, Alain Richard, François Trucy, secrétaires ; Alain Lambert, rapporteur général ; Philippe Adnot, Denis Badré, René Ballayer, Bernard Barbier, Jacques Baudot, Claude Belot, Mme Maryse Bergé-Lavigne, MM. Roger Besse, Maurice Blin, Joël Bourdin, Guy Cabanel, Auguste Cazalet, Michel Charasse, Jacques Chaumont, Yvon Collin, Jacques Delong, Yann Gaillard, Hubert Haenel, Jean-Philippe Lachenaud, Claude Lise, Paul Loridant, Marc Massion, Michel Mercier, Gérard Miquel , Michel Moreigne, Joseph Ostermann, Jacques Oudin, Maurice Schumann, Michel Sergent, Henri Torre, René Trégouët.

Départements et territoires d'outre mer . - Rapports d'information.

INTRODUCTION

Le présent rapport concerne le compte spécial du Trésor n° 903-23 "Actions en faveur des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer". Il est centré sur le fonctionnement de ce compte d'affectation spéciale en Guadeloupe et en Guyane. Mais, bien entendu, certaines considérations générales se sont imposées, compte tenu de l'évolution du contexte affectant le compte lui-même.

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La loi de finances pour 1990 a, dans son article 61, créé le compte d'affectation spéciale "Actions en faveur du développement des départements d'outre-mer". Il a été remplacé par l'article 72 de la loi de finances pour 1993 par le compte "Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer".

Ainsi, à l'origine limité aux seuls départements d'outre-mer, l'instrument de financement mis à la disposition du Trésor en 1990 se trouvait-il, trois ans plus tard, élargi dans son objet aux territoires et collectivités territoriales d'outre-mer.

La novation introduite par la loi de finances pour 1990 consistait à réformer l'ordonnance no 59-74 du 7 janvier 1959, relative au régime d'émission dans les départements d'outre-mer et, plus précisément, à modifier les conditions d'affectation des bénéfices de l'Institut d'émission des départements d'outre-mer . La loi de finances pour 1993 allait calquer les dispositions de 1990 pour les étendre aux territoires et collectivités territoriales d'outre-mer et modifier à son tour les règles d'affectation des bénéfices de l'Institut d'émission d'outre-mer .

Alors qu'auparavant les bénéfices des instituts d'émission ultramarins créés en 1959 et succédant aux missions de la Caisse centrale de coopération économique étaient d'utilisation libre, les réformes évoquées en affectaient le montant à un compte d'affectation spéciale à la disposition du Trésor.

Du fait du caractère très spécifique de leurs missions, les instituts se trouvaient liés au Trésor public par les dispositions de l'ordonnance du 7 janvier 1959 mais aussi par une convention conclue le 17 septembre de la même année.

Aux termes de la convention précitée, les versements ou les prélèvements effectués auprès de l'IEDOM par les comptables publics sont retracés sur un compte ouvert dans les écritures du Trésor et dénommé "compte d'opérations". Mais l'importance des fonds mobilisés par l'Etat en faveur des DOM avait fait que les transferts de la métropole vers cette zone étaient depuis l'origine très supérieurs à ceux opérés en sens inverse. Le montant net des avoirs de l'IEDOM auprès du Trésor s'était donc accru dans des proportions importantes. Ce mouvement s'était d'ailleurs accéléré à partir de 1975, la disparition des signes monétaires propres aux départements d'outre-mer ayant conduit à supprimer toutes les opérations de change qui jusqu'alors venaient s'imputer au débit du compte de l'Institut.

Or, dès 1959, il avait été prévu que le solde du compte d'opérations porterait intérêt au bénéfice de l'IEDOM s'il était créditeur et du Trésor dans le cas inverse.

Le compte étant toujours positif, la rémunération versée par l'Etat s'était accrue de façon considérable, passant de 25 millions de francs en 1971 à près de 700 millions de francs en 1989 soit, alors, 82 % des ressources de l'IEDOM.

L'Institut dégageait donc un excédent très important, évalué à 560 millions de francs pour 1988 et à 650 millions de francs pour 1989.

Suivant les dispositions de l'article 4 de l'ordonnance du 7 janvier 1959, l'IEDOM devait cependant verser au Trésor le solde de ses bénéfices nets, c'est-à-dire la somme restant disponible après imputation de l'impôt sur les sociétés et des dotations aux réserves. Les fonds ainsi recueillis étaient alors affectés à des organismes publics de caractère agricole, immobilier ou social, et participaient donc directement au développement des départements d'outre-mer.

Estimant que cette opération n'avait pas un caractère budgétaire, les pouvoirs publics avaient considéré que les sommes en cause devaient être inscrites sur un compte d'attente avant d'être réparties par arrêté du ministre des finances.

Toutefois, depuis 1985, cette affectation des bénéfices de l'IEDOM n'était plus exhaustive et -avec l'accord du Parlement- les gouvernements successifs avaient régulièrement opéré des prélèvements au profit du budget général afin de financer des actions conduites à partir du ministère des DOM-TOM .

C'est alors que la Cour des Comptes a formulé des observations très critiques sur le bien-fondé de ces diverses procédures.

En premier lieu, elle s'est interrogée sur la nécessité de faire rémunérer par l'Etat les avoirs que l'IEDOM détenait sur le compte d'opérations . En effet, dès lors que l'essentiel de ces sommes résultait de transferts de fonds publics, un tel mécanisme conduisait à verser des intérêts sur des dépenses budgétaires , ce qui pouvait paraître pour le moins surprenant.

Parallèlement, elle a dénoncé l'irrégularité de la méthode jusqu'alors retenue pour affecter les bénéfices de l'IEDOM et qui, en définitive, permettait au Gouvernement d'encaisser une recette publique et d'en disposer sans que le Parlement soit en mesure d'exercer son pouvoir de contrôle.

La conclusion de la Cour était d'ailleurs particulièrement sévère puisqu'elle indiquait :

"Il reste que les particularités de l'émission dans les DOM permettent par simple création de monnaie, le financement d'opérations hors des contraintes du budget, hors des règles de la comptabilité publique et hors du contrôle du Parlement. Il convient, en premier lieu, de régulariser cette situation. Si elle demeurait inchangée, la Cour se verrait contrainte de lui donner les suites juridictionnelles qu'elle comporte à l'égard des ordonnateurs et des comptables.

Alors que la départementalisation est achevée, la coexistence de deux instituts d'émission en France métropolitaine et dans les DOM peut apparaître, au surplus, comme la survivance d'une situation historique désormais révolue. Un nouvel examen de la nécessité de l'IEDOM paraît justifié ; le temps serait venu d'y procéder."

Dans un tel contexte, le Gouvernement a souhaité prendre rapidement les mesures qui s'imposaient.

Ainsi, devant l'Assemblée nationale, le ministre chargé du budget a tout d'abord indiqué que le mode de rémunération des avoirs de l'IEDOM auprès du Trésor serait modifié à compter du 1er janvier 1990. La fraction du solde du "compte d'opérations" correspondant à la part des dépenses de l'Etat dans les transferts à destination des DOM ne donnerait plus lieu à versement d'intérêt . En conséquence, le résultat de l'IEDOM devrait se contracter dans des proportions importantes.

Parallèlement, il fut proposé d'instituer une procédure d'affectation de ce bénéfice conforme aux dispositions de la loi organique et permettant au Parlement d'exercer effectivement son droit de contrôle. Ce fut la création du compte d'affectation spéciale.

Celui-ci permet donc de continuer à mobiliser les bénéfices de l'IEDOM pour financer des interventions dans les départements d'outre-mer. Toutefois, par rapport au schéma antérieur, il ouvre une nouvelle alternative ayant un caractère permanent : celle d'un versement au budget général. De ce fait, il pérennise un dispositif utilisé systématiquement depuis 1985 , mais qui, jusqu'à présent, devait être mis en oeuvre par l'intermédiaire d'une mesure législative spécifique.

Le compte, alimenté en recettes par le solde des bénéfices nets des instituts après constitution des réserves et provisions, voit définies ses dépenses qui doivent correspondre à des versements à des organismes publics de caractère agricole, immobilier ou social ou au budget général.

I. APERÇU GÉNÉRAL

A. ARCHITECTURE D'ENSEMBLE DES DÉPENSES

Le compte spécial du Trésor n° 902-23 "Actions en faveur du développement des départements, des territoires et des collectivités territoriales d'outre-mer" a, entre 1991 et 1996, été le support des dépenses suivantes :

.  25,3 millions de francs en 1991,

.  58,8 millions de francs en 1992,

. 126,4 millions de francs en 1993,

. 108,9 millions de francs en 1994,

. 205,6 millions de francs en 1995,

.  67,5 millions de francs en 1996,

soit un total de 592,5 millions de francs.

Outre l'irrégularité des flux annuels de dépenses , il faut observer que depuis sa création, le compte subit une constante sous-exécution de ses crédits . Les reports d'une gestion à l'autre se sont établis comme suit.

Les taux de report sont donc considérables. Ils auraient été encore plus élevés si une part substantielle des ressources du compte n'avait pas été versée au budget général.

Lesdits reversements ont atteint 25 millions de francs en 1992 -14,2 % des ressources disponibles - 40 millions de francs en 1993 - 13,5 % des ressources disponibles - et 86 millions de francs en 1995 - 25,6 % des ressources disponibles - soit, au total 151 millions de francs .

C'est donc près de 25,5 % des dépenses effectives qui ont été consacrés à alimenter le budget général.

La Cour des comptes a eu l'occasion d'émettre des réserves sur ces reversements.

C'est ainsi que, dans son rapport sur l'exécution du budget de l'exercice 1995 , elle a pu relever que le chapitre 4 du compte prévu à cet effet : "qui n'avait fait l'objet d'aucune prévision en loi de finances initiale, a été abondé en cours d'année par un virement de 25 millions effectué à partir du chapitre des actions en faveur des DOM afin de financer la réparation de dégâts causés par différents sinistres. La Cour a constaté que ce virement contrevenait aux règles fixées par l'article 14 de l'ordonnance organique puisqu'il représentait 104 % de la dotation initiale du chapitre sur lequel le prélèvement a été effectué. En outre, le chapitre 4 du compte a été doté de 61 millions sur les ressources supplémentaires constatées en cours d'année, de telle sorte que le versement au budget général a été de 86 millions, soit 41,95 % des dépenses du fonds qui s'établissaient à 205,6 millions. Son importance relative rend l'absence de prévision en loi de finances initiale d'autant plus regrettable que, par nature, le reversement est une dérogation au principe de l'affectation spéciale des ressources du fonds".

En réalité, plus que cette dernière objection juridique, le reversement au budget général pouvant être assimilé à la mobilisation d'une ressource non fiscale que la pratique observée a cependant pour effet d'occulter au moment de la discussion du projet de loi de finances, c'est le constat que des ressources en principe destinées aux DOM-TOM sont utilisées à d'autres fins qui doit être retenu . Il est d'autant moins satisfaisant que le supplément de ressources échu sur le compte en cours d'année a, semble-t-il, résulté d'un simple aménagement des conditions de règlement d'une dette des instituts qui se traduira par un creusement accentué des ressources du compte lors des années à venir. Il aurait donc été préférable de conserver ces ressources au compte comme une provision mobilisable pour financer les dépenses des gestions futures et, en particulier, les annuités dues à la Banque de France.

Entre 1991 et 1995, à côté des versements au budget général, les 70 % de dépenses restantes -374 millions de francs- ont été versés ou à des organismes locaux qui ont bénéficié de 267 millions de francs , soit un peu plus de la moitié des dépenses totales, ou à des "organismes" dont la vocation est d'intervenir indifféremment dans les DOM pour 107,5 millions de francs et 20,4 % des dépenses recensées entre 1991 et 1995.

Les bénéficiaires de ces derniers versements ont été les organismes horizontaux suivants :

•  l'Office de développement de l'économie agricole dans les DOM-ODEADOM- qui a reçu 15 millions de francs du compte en 1993 afin d'intervenir au profit des producteurs de bananes antillais ;

•  la SOFODOM qui, hors Saint-Pierre et Miquelon a consécutivement bénéficié de 20 et 15 millions de francs en 1994 et 1995 respectivement ;

•  et la CIDOM dont les ressources ont été abondées de 57,5 millions de francs en 1995.