Fruits et légumes : une véritable ambition pour le secteur

Rapports d'information

Rapport d'information n° 354 (1996-1997), déposé le

RAPPORT D'INFORMATION N°354 - FRUITS ET LEGUMES : UNE VERITABLE AMBITION POUR LE SECTEUR


MM. Jean HUCHON, Jean-François LE GRAND et Louis MINETTI, Sénateurs


Commission des Affaires économiques Rapport 354 1996/1997

Table des matières






N° 354

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 1996-1997

Annexe au procès-verbal de la séance du 12 juin 1997.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission des Affaires économiques et du Plan (1) par le groupe de travail (2) sur le bilan des propositions de la mission sénatoriale de 1993 chargée d'étudier la filière des fruits et légumes et sur la mise en oeuvre du règlement (CE) 2200/96 du Conseil du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes ,

Par MM. Jean HUCHON, Jean-François LE GRAND

et Louis MINETTI,

Sénateurs.

(1) Cette commission est composée de : MM. Jean François-Poncet, président ; Philippe François, Henri Revol, Jean Huchon, Fernand Tardy, Gérard César, Louis Minetti, vice-présidents ; Georges Berchet, William Chervy, Jean-Paul Émin, Louis Moinard, secrétaires ; Louis Althapé, Alphonse Arzel, Mme Janine Bardou, MM. Bernard Barraux, Michel Bécot, Jean Besson, Jean Bizet, Marcel Bony, Jean Boyer, Jacques Braconnier, Gérard Braun, Dominique Braye, Marcel-Pierre Cleach, Roland Courteau, Désiré Debavelaere, Gérard Delfau, Fernand Demilly, Marcel Deneux, Rodolphe Désiré, Jacques Dominati, Michel Doublet, Mme Josette Durrieu, MM. Bernard Dussaut , Jean-Paul Emorine, Léon Fatous, Hilaire Flandre, Aubert Garcia, François Gerbaud, Charles Ginésy, Jean Grandon, Francis Grignon, Georges Gruillot, Claude Haut, Mme Anne Heinis, MM. Pierre Hérisson, Rémi Herment, Bernard Hugo, Bernard Joly, Gérard Larcher, Edmond Lauret, Jean-François Le Grand, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Mercier, Jean-Baptiste Motroni,
Jean-Marc Pastor, Jean Pépin, Daniel Percheron, Jean Peyrafitte, Bernard Piras, Alain Pluchet, Jean Pourchet, Jean Puech, Paul Raoult, Jean-Marie Rausch, Charles Revet, Roger Rigaudière, Roger Rinchet, Jean-Jacques Robert, Jacques Rocca Serra, Josselin de Rohan, Raymond Soucaret, Michel Souplet, Jean-Pierre Vial.

(2) Ce groupe de travail est composé de : MM. Jean Huchon, président ; Aubert Garcia, Mme Anne Heinis, MM. Jean-François Le Grand, Louis Minetti, Raymond Soucaret, vice-présidents ; Alphonse Arzel, Gérard César, Roland Courteau, Michel Doublet, Francis Grignon, Edmond Lauret, Kléber Malécot, Jacques de Menou, Louis Moinard, Bernard Piras, Michel Souplet.

Fruits et légumes . - Rapports d'information.

Mesdames, Messieurs,

Porteurs de valeurs symboliques antiques et parés de vertus diététiques modernes, les fruits et les légumes ont conquis, au cours de ce siècle, une place de choix dans la nourriture humaine des pays riches, en particulier en Europe de l'Ouest, en Amérique du Nord et au Japon. Tout en apportant diversité et plaisir dans l'alimentation, ils jouent un rôle nutritif de complément puisqu'ils fournissent vitamines, sels minéraux et fibres, tout en étant pauvres en calories.

Si ce secteur des fruits et légumes a pu, jusqu'au début des années 1990, donner le sentiment d'être un secteur relativement épargné par la crise générale que connaissait l'agriculture française et européenne, la crise de 1992, par delà ses causes conjoncturelles, a servi de révélateur à des déséquilibres plus fondamentaux.

C'est donc dans un contexte d'effondrement des marchés et de vive préoccupation quant aux effets induits par la réforme de la politique agricole commune que le Sénat avait autorisé, lors de sa séance du 16 décembre 1992, la création d'une mission d'information , constituée au sein de votre Commission des Affaires économiques, chargée d'étudier le fonctionnement des marchés des fruits, des légumes et de l'horticulture et d'examiner leurs perspectives d'évolution, compte tenu de la réforme de la politique agricole commune (PAC) et de formuler toutes propositions de nature à remédier aux difficultés dont souffrent ces secteurs.

Au terme de plus de 35 auditions et d'un grand nombre de déplacements " sur le terrain ", cette mission avait présenté, au mois de mai 1993, son rapport . 1( * ) Celui-ci présentait, après un constat de l'évolution et des difficultés de la filière, une série de mesures de nature à remédier aux insuffisances et aux dysfonctionnements de ces secteurs.

Ces propositions s'articulaient autour de trois axes : la mise en oeuvre de mesures nationales, la modification de la réglementation communautaire applicable et une meilleure maîtrise des importations des pays tiers.

Rappelons que la mission , convaincue que les propositions susceptibles d'être formulées ne recueillaient pas nécessairement l'unanimité avait, d'une part , tenu compte de la variété des situations particulières, en ne proposant pas systématiquement de solution uniforme et, d'autre part , n'avait pas souhaité se substituer aux opérateurs économiques et aux professionnels concernés dans le choix des stratégies à mettre en oeuvre.

Au sein de la cinquantaine de propositions , la réforme du fonctionnement de l'organisation commune du marché (OCM) des fruits et légumes était considérée comme une impérieuse nécessité.

Cette réforme de la réglementation communautaire est apparue d'autant plus urgente que l'adoption depuis 1993 d'un certain nombre de mesures préconisées par la mission sénatoriale au niveau national, pour nécessaires qu'elles soient, n'ont néanmoins pas été suffisantes pour régler l'ensemble des difficultés de la filière.

Cette réforme finalement a été adoptée par le Conseil des Ministres de l'Union européenne le 26 juillet 1996 , les derniers règlements d'application ayant été publiés au début de l'année 1997.

Ce nouvel environnement communautaire, sur fonds de poursuite d'une crise à la fois conjoncturelle et structurelle, a conduit le groupe de travail " fruits et légumes " de votre commission des Affaires économiques à se pencher, à nouveau, sur cette filière importante tant en termes économiques que d'emplois et d'aménagement du territoire.

Outre des déplacements en région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), en Maine-et-Loire et à Rungis, le groupe de travail (voir annexes 1 et 2) a procédé à une vingtaine d'auditions (annexe  3) .

Il a souhaité, tout en effectuant un bilan synthétique des différentes propositions du rapport de la mission sénatoriale, examiner les mécanismes de cette nouvelle OCM et d'apprécier les perspectives d'avenir du secteur français des fruits et légumes à l'aube de l'an 2000 .

Quatre années après la publication du rapport de la mission sénatoriale, le groupe de travail a pu constater que le secteur des fruits et légumes demeurait en crise .

Toutefois, la mise en oeuvre d'un cadre communautaire rénové, dans un secteur dont les atouts sont indéniables, offre l'opportunité, aujourd'hui, de rompre avec le passé et d'envisager de nouvelles perspectives de développement.

I. LE SECTEUR DES FRUITS ET LÉGUMES EN 1997 : UN CONSTAT PARADOXAL

Le constat effectué par une grande partie des personnes auditionnées converge : en effet, si la filière française des fruits et légumes connaît une crise à la fois conjoncturelle et structurelle évidente, elle n'en dispose pas moins d'atouts réels.

A. EN DÉPIT D'ATOUTS RÉELS ET DE LA MISE EN OEUVRE DE MESURES OPPORTUNES EN FAVEUR DE LA FILIÈRE...

1. De réels atouts

a) L'image " positive " des fruits et légumes

L'image des fruits et légumes est excellente dans notre société contemporaine : elle est portée à la fois par une certaine mode (par exemple au travers des recettes des grands chefs) et à la fois par des orientations de fond basées sur des valeurs de naturalité, de vitalité, de santé et de plaisir sain et simple.

En effet, face à une société complexe, qui s'accélère, perd ses repères, l'image que véhiculent les fruits et légumes rassure , paraît procurer l'équilibre et l'harmonie tout en permettant un retour à l'essentiel, à la nature.

La seule histoire de la Nature Morte, des premières représentations des " tables servies " sur les murs d'Herculanum et de Pompéi jusqu'aux compositions des peintres contemporains suffit à montrer la place qu'occupent les fruits et légumes dans l'imaginaire.

Ainsi, derrière ces produits se cache une histoire extraordinaire : tous n'ont pas été connus en même temps en Europe occidentale, les premières attestations archéologiques remontant au 8ème millénaire avant Jésus-Christ. Certains ont d'abord été couronnés à titre de médicaments, d'autres sont nés de croisements et d'hybridations. Depuis, le Paradis terrestre, jardins et vergers tiennent une place primordiale dans l'art de vivre de chaque époque. Chaque siècle, chaque pays, chaque province, a eu sa manière particulière de consommer les fruits et légumes. " Le Potager du Roy " à Versailles, dont la réalisation avait été confiée à Jean de la Quintinie, a gardé, après trois siècles, une réalité vivante, proche de sa vocation d'origine, irremplaçable dans l'histoire des productions fruitières et légumières.

b) Un secteur d'une grande importance économique et sociale

Un secteur qui génère une forte valeur ajoutée en Europe

Selon les dernières statistiques publiées, la production communautaire de fruits et légumes utilise 4,3 % de la superficie agricole utile (soit 5,5 millions d'hectares), représente plus de 16 % de la production finale agricole et compte 1.800.000 exploitations d'une dimension moyenne de 1,3 hectare. Les exploitations " professionnelles " spécialisées dans la production de légumes sont environ 100.000 avec une superficie moyenne de 4,2 hectares. Pour les fruits, ces chiffres sont respectivement de 350.000 exploitations et de 7 hectares.

Ce secteur , qui utilise peu de terres et génère une plus forte valeur ajoutée à l'hectare que les exploitations moyennes, est également le principal employeur de main d'oeuvre agricole . Il est en outre localisé dans des régions souvent éprouvées par le chômage, où n'existent pas de réelles possibilités de diversification de l'emploi et joue par là-même un rôle important pour l'emploi rural .

Le commerce intra-communautaire est très actif , puisqu'il dépasse 6,5 millions de tonnes (8,7 millions de tonnes avec les agrumes), soit environ 70 % des volumes de fruits et légumes qui circulent en Europe. Les principaux expéditeurs sont l'Espagne et l'Italie, tandis que l'Allemagne est le principal client.

PRODUCTION EUROPÉENNE DE LÉGUMES FRAIS

1980

1990

1992

1993

1994

Millions de tonnes

EUR 12

38,0

46,0

46,5

45,8

Italie

11,5

12,2

12,6

12,1

Espagne

8,4

11,5

10,5

10,2

10,6

France

4,6

5,5

5,6

5,7

5,8

Grèce

4,2

3,9

4,2

4

4,2

Autres pays

9,3

12,9

13,6

13,7

EUR 12

38,0

46,0

46,5

45,8

Tomate

11,1

13,5

12,7

16,2

13,3

Melon, pastèque

3,3

3,9

3,8

3,8

3,7

Chou

3,1

3,3

3,4

3,4

3,3

Oignon

2,6

3,1

3,2

3,1

3,1

Salade

2,3

3,0

3,0

3

3

Carotte

2,0

2,9

3,2

3,2

3

Chou-fleur

1,9

2,0

2,3

2,3

2,2

Aubergine-courge

1,2

1,4

1,4

1,4

1,4

Poivron, piment

1,2

1,5

1,5

1,5

1,5

Autres

9,4

11,4

12,1

11,9

PRODUCTION EUROPÉENNE DE FRUITS

1980

1990

1993

1994

Millions de tonnes

EUR 12

28,8

31,0

32,2

Italie

10,0

10,1

10,8

Espagne

6,7

8,7

9,7

9,3

Grèce

3,1

3,5

3,3

3,4

France

3,4

3,5

3,4

3,8

Allemagne (1)

3,3

3,0

2,7

EUR 12

Dont : pomme

8,2

8,0

8,8

9,1

Poire

3,0

2,5

2,5

2,7

Pêche (2)

2,7

3,8

4,1

4,5

1 : Y compris ex-RDA

2 : Y compris nectarines

Source : EUROTAST

Une place considérable dans l'économie nationale

La production française moyenne de fruits et légumes s'établit à environ 10 millions de tonnes , dont 6 millions de tonnes de légumes, hors pommes de terre et 4 millions de tonnes de fruits, pour une valeur estimée à environ 32 milliards de francs . Le secteur des produits frais emploie directement et indirectement plus de 500.000 personnes.

En ce qui concerne les fruits , le verger français occupe actuellement 238.500 hectares. Le pommier, avec 64.000 hectares, reste le verger le plus important malgré une perte de 6.000 hectares. Le pêcher et le nectarinier viennent en seconde position. L'abricotier a considérablement crû depuis 1980 et le verger de noyers fait preuve de dynamisme avec une progression de 30 % depuis 1990.

LA PRODUCTION FRANCAISE DE FRUITS EN 1995

La France joue également un rôle important dans la production de légumes et notamment de tomates, de carottes, de choux-fleurs, de salades, de melons. Avec 6 millions de tonnes de produits (qui représentent plus de cinquante variétés différentes), le secteur des légumes représente, en valeur, 26 milliards de francs.

PRINCIPAUX LÉGUMES FRAIS RÉCOLTÉS EN FRANCE EN 1995



Le circuit de distribution, constitué par un réseau regroupant environ 800 expéditeurs, 200 coopératives, 100 associations et syndicats de mise en marché, 2.000 grossistes et 80.000 points de vente, emploie également 250.000 personnes.

c) Le rayon fruits et légumes : un rayon " stratégique " en plein développement

Les fruits et légumes constituent un rayon stratégique . Il est en effet un des deux ou trois rayons du magasin les plus rentables financièrement au m² puisque l'évolution des marchés (surproduction, atomicité de l'offre, ...) met à disposition des détaillants des produits abondants, de qualité, peu coûteux et sans image de marque.

En outre, il est le plus porteur d'image pour le magasin : fraîcheur, agrément, propreté, ... : cette image rejaillit sur tous les rayons alimentaires frais.

Par ailleurs, le distributeur est conduit à rechercher des axes de différenciation pour se dégager de la pression concurrentielle et augmenter ses marges : les innovations étant peu nombreuses dans la filière, tout travail allant dans ce sens les intéresse.

Aussi, afin de rendre plus attrayants leurs rayons et développer leurs ventes, les distributeurs proposent :

- l'aménagement de " bergeries " de présentation à la manière des marchés forains ;

- le retour à des " pesées assistées " ;

- l'offre particulière de préemballé pour les clients " pressés " ;

- la mise en place progressive d'un marketing spécifique alliant marque de distributeur et marques de groupements ;

- l'élargissement de la gamme des produits ;

- la mise en place de systèmes tendant à optimiser la rotation des produits et la rentabilité des linéaires.

Ces caractéristiques commerciales doivent être considérées comme des atouts pour l'avenir de la filière des fruits et légumes, même si, aujourd'hui, les producteurs les perçoivent comme des contraintes.

La production pourrait, en effet, dans le futur, tirer profit de cette valeur stratégique du rayon fruits et légumes en exigeant de la part des GMS une association aux bénéfices réalisés grâce à la qualité des produits mis sur le marché.

2. La mise en oeuvre de mesures opportunes au sein de la filière

Le groupe de travail a souhaité effectuer un bilan synthétique des propositions de la mission sénatoriale de 1993, au niveau tant national qu'international. Il a pu constater ainsi que certaines mesures avaient fait l'objet d'une traduction législative ou réglementaire .

a) Au niveau national

L'amélioration du statut fiscal et social

La mission sénatoriale, constatant l'inadaptation du statut social et fiscal des entreprises de ce secteur à la nature de l'activité exercée, avait proposé des mesures générales.

Plusieurs dispositions mises en oeuvre depuis 1993 répondent au souci exprimé par la mission sénatoriale.

Il s'agit, en premier lieu, de mesures sociales . Outre un dispositif conjoncturel d'échéanciers de cotisations sur salaires (part salariale) en faveur des producteurs touchés par la crise de 1996 , un effort important a été accompli pour alléger le coût du travail salarié .

La loi du 4 août 1995, relative aux mesures d'urgence pour l'emploi et la sécurité sociale, a prévu une réduction dégressive des charges patronales de sécurité sociale qui s'applique aux producteurs de fruits et légumes. Les exploitants agricoles bénéficient par ailleurs de taux de cotisations de prestations familiales favorables résultant d'une anticipation sur l'échéancier de la loi quinquennale pour l'emploi du 20 décembre 1993. Il est à souligner que, dans un souci de simplification, la loi de finances pour 1996 a prévu de fusionner les deux mesures ci-dessus indiquées, à titre expérimental du 1er octobre 1996 au 31 décembre 1997. La fusion s'opère sur la base du mécanisme de réduction mis en place par la loi du 4 août 1995, mais en élevant le plafond des salaires ouvrant droit à cette réduction de 1,2 à 1,33 SMIC.

Par ailleurs, l'amélioration du dispositif d'exonération partielle de la part patronale des cotisations sociales sur les travailleurs occasionnels bénéficie tout particulièrement au secteur des fruits et légumes.

En second lieu, au niveau fiscal , outre le maintien en 1996 du dispositif d'aménagement de la dette , ont été décidés, dans le cadre de la conférence annuelle agricole du 8 février 1996, des aménagements au régime d'imposition des agriculteurs . Ainsi, le régime de la déduction pour investissements (DPI) a été modifié, avec un dispositif consistant à augmenter de 60 % sur trois ans, dès les revenus 1997, le montant maximal déductible correspondant aux investissements pour risques climatiques ou économiques exceptionnels.

L'embauche a, en outre, été simplifiée récemment . La création, au mois d'avril 1997, du titre " emploi saisonnier agricole (TESA) " est inspirée du " chèque emploi-service " mis au point pour les particuliers. Il s'agit d'un carnet à souches qui permettra aux employeurs, notamment ceux du secteur des fruits et légumes, d'accomplir une dizaine de formalités en un minimum de temps. Cette disposition, au même titre que celle relative à l'abattement de cotisations sociales, vise à favoriser l'embauche comme saisonniers de la main d'oeuvre locale de proximité. En 1995, 8.988 non ressortissants de l'Union européenne ont été embauchés en France comme saisonniers en agriculture.

Le renforcement de l'interprofession

La mission sénatoriale avait considéré comme fondamental le renforcement de l'interprofession .

Une Charte de l'interprofession des fruits et légumes a été récemment établie par l'association nationale interprofessionnelle des fruits et légumes frais (INTERFEL), association reconnue par la loi du 10 juillet 1975, qui rassemble et représente paritairement les collèges des organisations professionnelles de la production et de la distribution des fruits et légumes.

La volonté qui s'exprime dans cette charte est de privilégier le dialogue interprofessionnel . Les objectifs sont le développement du marché des fruits et légumes, la croissance et la rentabilité des entreprises de la filière à chaque stade (production, expédition, commerce de gros, commerce de détail) et la défense des intérêts communs de la filière auprès des relais d'opinion et des autorités françaises et communautaires.

D'après ce texte, le développement de la filière est assuré par la promotion de la consommation nationale à travers des programmes de communication ambitieux, l'accroissement des parts de marché à l'exportation, la mise en place et le respect des accords interprofessionnels garants de la qualité des produits et services.

L'ambition commune affichée par cette Charte est d'assurer au consommateur santé, forme et plaisir par un approvisionnement en fruits et légumes sains et bons. En outre, elle doit permettre de fédérer les initiatives et de moderniser la filière par un développement harmonieux des relations entre les différents stades de la filière.

Le développement de la promotion

Afin de pallier les carences de la filière en matière de marketing, une campagne de promotion a été lancée avec un budget de 30 millions de francs pour l'année 1997. Son objectif est d'accroître la fréquence de la consommation, qui est en net recul depuis plusieurs années.

Ainsi, la campagne de communication programmée à la télévision cherche à compenser le manque de savoir-faire culinaire des consommateurs en apportant des recettes faciles et rapides. Elle sera complétée par une communication auprès des médecins généralistes sur les effets pour la santé des fruits et légumes. L'action auprès des enfants, entreprise en 1996, a été prolongée cette année à travers la presse pour enfants. Enfin, un service " consommateurs " sera prochainement ouvert par l'interprofession.

Les relations entre l'aval et l'amont de la filière

La mission sénatoriale avait souligné en 1993 " le poids écrasant de la grande distribution ". Les grandes et moyennes surfaces (GMS) ont souvent cherché à faire du " chiffre ", aux dépens des producteurs, sur un rayon très rentable.

Pourtant, alors que la récession économique a atteint ces dernières années la grande distribution elle-même, un dialogue semble s'amorcer. Deux exemples illustrent cette tendance.

En premier lieu , la réforme de l'ordonnance de 1986 par la loi n° 96-588 du 1er juillet 1996 sur la loyauté et l'équilibre des relations commerciales tente de rééquilibrer, à terme, les relations entre distributeurs et producteurs.

Deux raisons majeures justifiaient une telle réforme :

- d'une part , la modification du contexte économique. L'ordonnance de 1986 a été prise à une époque où la lutte contre l'inflation constituait toujours une priorité gouvernementale et où le commerce était encore dispersé ;

- d'autre part , l'évolution du rapport de force entre distributeurs et fournisseurs. La forte concentration de la grande distribution s'impose aux entreprises, qui n'ont souvent pas d'autre alternative que d'accepter des conditions commerciales toujours plus dures, sans contrepartie réelle.

De façon générale, la loi porte sur la clarification de la facturation et le renforcement de l'interdiction de revente à perte, la suppression de l'interdiction du refus de vente et la condamnation des pratiques abusives telles que le chantage au déréférencement et la fausse coopération commerciale 2( * ) .

Les produits agricoles et alimentaires font l'objet de dispositions spécifiques comme l'encadrement des promotions, la suppression de l'exception d'alignement dans les magasins de plus de 300 m² et la reconnaissance de la possibilité de s'organiser de façon particulière. En outre, la notion de prix abusivement bas est introduite .

Par ailleurs, deux décrets publiés le 11 juin 1996 au Journal officiel , autorisent les ententes entre producteurs bénéficiant de " signes de qualité " ou victimes de " situations de crise ".

Par le premier décret , les ententes entre producteurs agricoles et entre producteurs et entreprises bénéficiant d'un label, d'une appellation d'origine contrôlée (AOC) ou portant la mention agriculture biologique sont autorisées pour une durée maximale de trois ans (sont exclues les entreprises qui détiennent une position dominante sur le marché).

Ces ententes peuvent permettre une régulation de la production (volume, capacité des outils), une restriction temporaire à l'accès de nouveaux opérateurs et la fixation de prix de cession ou de prix de reprise des matières premières, mais d'aucun autre prix.

Pour ce qui est des crises agricoles , le second décret les définit comme une " inadaptation de l'offre à la demande révélant une perturbation grave du marché ", caractérisée par trois au moins des conditions suivantes : " l'augmentation du volume d'offre ", " la baisse de la consommation ", " la baisse de la moyenne des cours " ou " l'augmentation des stocks ou invendus ", dans les quatre cas " pendant deux campagnes ou années successives ou par rapport à la moyenne des trois campagnes ou années précédentes ".

Les accords visés ne peuvent concerner que " la réduction durable des outils de production " et " le renforcement des exigences de qualité, ayant pour conséquence une limitation du volume de la production ". Conclus au plus pour un an et reconductibles, il devront être notifiés au ministre de l'économie et à celui de l'agriculture.

Il semblerait que si la nouvelle loi sur la concurrence a, parfois, un effet positif sur les prix, notamment dans le secteur des fruits et légumes, en déplaçant la bataille des distributeurs sur le terrain de la qualité, les pratiques de prix abusivement bas soient encore souvent la règle .

Une telle réforme était nécessaire à un meilleur équilibre des relations entre producteurs et distributeurs. Cependant, le groupe de travail tient à souligner l'importance du suivi de la mise en oeuvre de cette réforme afin que celle-ci ne se retourne pas contre les producteurs. Les pratiques qui ont resurgi lors de la période de froid de l'hiver dernier, les événements survenus encore récemment et certaines informations statistiques, accréditent la thèse selon laquelle le rééquilibrage des relations entre grandes et moyennes surfaces et producteurs est une longue bataille dont l'issue est souvent loin d'être favorable au secteur de la production.

En second lieu , deux organisations professionnelles, l'une représentative des producteurs de fruits et légumes, l'autre regroupant des grandes enseignes de la distribution ont récemment créé une " cellule d'observation des fruits et légumes saisonniers ", afin d'anticiper " autant que faire se peut " les éventuelles crises conjoncturelles, dans le cadre de l'application des accords signés en 1995.

Cette cellule d'observation concernerait des produits aussi " sensibles " que la pêche, la nectarine, le raisin, le melon, la tomate et le concombre. Ce travail doit s'effectuer en concertation avec l'ONIFLHOR. Selon les termes de cet accord, en cas de crise, pourront être décidées des opérations de dégagement du marché.

b) Au niveau international

La mission sénatoriale de 1993 était convaincue que l'amélioration du fonctionnement des règles communautaires ne pourrait avoir un rôle positif qu'à la condition qu'un système efficace de contrôle et de gestion des importations en provenance des pays tiers soit mis en place. Ainsi, la mission avait proposé à la fois d'améliorer le contrôle de l'application des accords préférentiels et d'assurer la complémentarité des importations, la question centrale étant le niveau des droits d'importation afin que ceux-ci soient à un niveau dissuasif sans constituer pour autant une concurrence déloyale.

Tout en reconnaissant que la situation actuelle est loin d'être satisfaisante en la matière , le groupe de travail a considéré que la mise en place, pour certains produits, des certificats d'importation et des clauses de sauvegarde constituait une première démarche positive, pour autant qu'elle ne soit pas remise en cause chaque année .

Avant d'examiner les instruments de protection existant au niveau communautaire, il convient de rappeler en quoi consiste le régime de la protection extérieure instauré par les accords du GATT dans le secteur des fruits et légumes.

Le régime actuel de la protection extérieure

Les accords du GATT concernent le secteur des fruits et légumes sous trois aspects : la réduction des exportations subventionnées, celle du soutien interne, et la conciliation entre les importations en provenance des États tiers et l'affirmation de la préférence communautaire.

Jusqu'en 1994 , les marchés communautaires des fruits et légumes étaient protégés par deux types d'instruments tarifaires :

- l'ensemble des fruits et légumes était couvert par des droits de douane ad valorem ;

- dix-sept produits bénéficiaient d'un système basé sur des prix de référence. Lorsque le prix déclaré par l'importateur communautaire -souvent difficile à évaluer- était inférieur au prix de référence, le droit de douane ad valorem s'alourdissait d'une taxe compensatoire variable.

Le régime mis en place en 1995 apporte de nombreuses modifications :

- les droits de douane ad valorem doivent être réduits de 20 % d'ici l'an 2000 ;

- Le système de prix de référence a disparu pour laisser la place à un mécanisme basé sur des prix d'entrée minimum (uniquement pour quatorze produits). Lorsque le prix déclaré par l'importateur est inférieur au prix d'entrée minimum, la taxation normale est augmentée d'un équivalent tarifaire.

Rappelons pour mémoire que le prix d'entrée est une reconstitution du prix CAF. En ce qui concerne le prix d'entrée minimum, il est égal au niveau des prix de référence sur la période 86-88 (voir annexe n° 5). L'équivalent tarifaire est fixe et égal à la différence entre le plus haut niveau de prix d'entrée minimum dans le calendrier et le prix de marché intérieur.

FONCTIONNEMENT DU MÉCANISME DE PRIX D'ENTRÉE MINIMUM
ET D'ÉQUIVALENT TARIFAIRE

Ainsi, on peut analyser ce graphique de la manière suivante :

Si le prix d'entrée d'un produit est supérieur au prix d'entrée minimum (PEM), ce produit n'est soumis qu'au droit de douane.

Si le prix d'entrée d'un produit est inférieur au PEM, il est prélevé, en sus des droits de douane, un équivalent tarifaire (ET) dont le montant varie en fonction de la différence entre le prix d'entrée calculé et le PEM.

- Lorsque le prix d'entrée est compris entre 100 % et 98 % du PEM, l'ET est égal à 2 % du prix d'entrée, et ainsi de suite, par tranches de 2 % jusqu'à 92 % du PEM.

- Lorsque le prix d'entrée est en dessous de 92 % de la valeur limite du PEM, l'équivalent tarifaire maximum est prélevé.

Les licences d'importation

Cette mesure permet de remédier à la méconnaissance, tout à fait anormale, des flux d'entrée réels, en disposant enfin de statistiques douanières fiables sur les volumes de marchandises entrant dans la Communauté.

Le régime de certification est généralement identique pour l'ensemble des secteurs :

- le certificat est délivré par les États membres à tout intéressé établi dans la Communauté ;

- le certificat est valable dans toute la Communauté ;

- la délivrance du certificat est subordonnée au dépôt d'une garantie qui n'est pas remboursée intégralement si l'opération (importation ou exportation), sauf cas de force majeure, n'est pas entièrement réalisée ;

- les modalités d'application, y compris la période de validité et la liste des produits (lorsque le certificat n'est pas rendu obligatoire par l'OCM), sont définies par la Commission en comité de gestion.

Cependant, le régime d'importation des fruits et légumes reste très particulier.

Comme le montant des droits à l'importation inscrit dans le tarif douanier commun (TDC) dépend, pour certains produits, du prix d'entrée, la réalité du prix d'entrée sera vérifiée sur la base d'une valeur forfaitaire à l'importation, elle-même calculée par la Commission par origine et par produit sur la base de la moyenne pondérée des cours des produits concernés sur les marchés représentatifs d'importation.

Depuis le 1er septembre 1996, un système de licences à l'importation a été mis en place pour les importations de tomates, oranges, clémentines, mandarines, citrons, pommes, poires et concombres.

Malgré certaines réserves justifiées à l'encontre des modalités de ce système , le groupe de travail considère ce mécanisme comme une première étape concrète. N'étant en aucun cas une entrave aux échanges, il est le seul moyen fiable et rapide de suivre les importations en provenance des pays tiers.

En effet, la mise en place de ces certificats permet de s'assurer que les importations dont les droits de douane ont été réduits rentrent bien sur le sol communautaire en dehors des périodes de commercialisation des produits européens.

Le déclenchement de la clause spéciale de sauvegarde

La clause traditionnelle de sauvegarde est utilisable si, du fait d'importations (ou d'exportations), le marché d'un produit subit des perturbations graves susceptibles de mettre en péril l'un des objectifs que le Traité de Rome assigne à la Politique Agricole Commune (PAC). L'accord agricole du cycle d'Uruguay prévoit, dans son article 5 , la création d'un nouvel instrument de protection aux frontières pour certains produits agricoles (ceux qui ont été " tarifés "), la clause spéciale de sauvegarde.

Le régime général de la clause spéciale de sauvegarde

Cette clause de sauvegarde n'entre pas en vigueur lorsque les importations concernées ne risquent pas de perturber le marché communautaire ou si les effets de protection sont disproportionnés par rapport à l'objectif recherché par la clause spéciale de sauvegarde.

Les OCM décrivent succinctement le régime de la clause de sauvegarde en précisant les prix et les volumes de déclenchement.

Deux conditions peuvent déclencher l'application de la clause de sauvegarde et les droits additionnels :

- lorsque le prix mondial du jour se situe au-dessous d'un prix de référence mondial, une clause de sauvegarde " prix " peut être déclenchée ;

- lorsque les importations annuelles dépassent un certain volume, une clause de sauvegarde " volume " peut être mise en place. Le niveau de déclenchement de la clause de sauvegarde est fonction du niveau des importations déjà réalisées par le pays exportateur.

Les modalités d'application, y compris la liste des produits soumis à perception de droits additionnels de la clause de sauvegarde, sont définies par la Commission en comité de gestion.

Votre groupe de travail considère que la lenteur, souvent observée, dans le déclenchement de la clause spéciale de sauvegarde est particulièrement regrettable lorsque cette réglementation a pour but de protéger la production communautaire contre les importations abusives.

La nécessité d'une clause de sauvegarde volume

Concernant les importations de pommes et de poires, l'instauration d'une clause spéciale de sauvegarde " prix " n'est techniquement pas appropriée : en effet, la clause de sauvegarde prix est soumise à un prix de déclenchement qui, en l'espèce, est souvent inférieur au prix de déclenchement de l'équivalent tarifaire (c'est-à-dire au prix d'entrée).

Par contre, la clause spéciale de sauvegarde " volume " est l'instrument idoine . Si les importations à un moment donné se révèlent trop importantes et risquent de déséquilibrer gravement le marché national et communautaire, cette clause spéciale de sauvegarde " volume " peut s'appliquer. C'est le cas depuis la fin de l'année 1996 notamment dans le secteur des pommes et des poires.

Le groupe de travail souhaite , toutefois, une application effective de cette clause de sauvegarde . Ainsi, la procédure décisionnelle communautaire relative à cette clause de sauvegarde prévoit une certaine automaticité dans la mise en oeuvre de cette clause, dès lors que les conditions de déclenchement sont réunies. Or, le mode de calcul des seuils de déclenchement de la clause pour la pomme est vivement contesté par les professionnels. Il est en effet basé sur le principe que la consommation varie presque autant que la production, ce qui est rarement le cas.

B. LA CRISE CONTINUE D'AFFECTER LE SECTEUR DES FRUITS ET LÉGUMES

Lors des premières auditions, les membres du groupe de travail ont été confrontés à un constat préoccupant : malgré le fait que les pouvoirs publics et les professionnels ont pris un certain nombre de mesures importantes, la situation du secteur des fruits et légumes n'a que peu évolué au cours de ces dernières années .

L'analyse de la crise qu'avait connue le secteur des fruits et des légumes au cours de l'année 1992 avait conduit la mission sénatoriale à s'interroger sur les causes de cette crise généralisée et sur ses conséquences sur l'ensemble de la filière.

Elle avait, préalablement, replacé cette crise dans la perspective de l'évolution de ce secteur au cours des vingt dernières années en matière de consommation, de production, de prix et d'échanges. Le groupe de travail n'a pas jugé utile de procéder à nouveau à ces travaux , moins de quatre années seulement après la publication du rapport de la mission sénatoriale.

Il lui est cependant paru indispensable de rappeler le contexte de crise que certaines productions ont connu ces trois dernières années avant d'auditionner les différents handicaps de la filière française " fruits et légumes ", qu'il s'agisse des faiblesses " structurelles " de ce secteur ou de ses perspectives d'évolution qu'il juge préoccupantes.

1. Une situation qui reste préoccupante

Depuis 1992 , considérée comme " l'année terrible " dans la filière, le secteur des fruits et légumes n'a guère connu de périodes fastes . En effet, si le revenu des exploitations s'est globalement stabilisé, il n'a, à aucun moment, retrouvé le niveau des années 1980.

a) dans le secteur des légumes...

La production pour la campagne 1993-1994 a été en légère progression par rapport à la campagne difficile de 1992 : melons, carottes et choux-fleurs ont retrouvé un niveau élevé de récolte. Malgré les difficultés de commercialisation rencontrées sur certains légumes, l'indice des prix à la production pour l'ensemble des légumes frais s'est redressé de 7 % en 1992 et 1993.

Ce mouvement de légère hausse a été confirmé en 1994 puisque la chaleur de l'été et la douceur de l'automne ont favorisé la production de melons, salades, tomates et choux-fleurs. Cependant, les apports importants de fin d'année et la qualité hétérogène des produits ont de nouveau entraîné les cours à la baisse.

En 1995 , à l'exception des haricots verts et des salades, la plupart des principaux légumes frais ont enregistré une chute plus ou moins prononcée du volume de leurs livraisons. Les quantités d'asperges ont été très faibles et celles de tomates moyennes. En outre, le volume des livraisons des pommes de terre a diminué de 3 %. On estime ainsi que, pour 1995, l'évolution est négative pour les exploitations spécialisées dans la culture légumière (de - 4 à - 9%). Au sein même des exploitations produisant des légumes, la situation selon les produits a dû également être nuancée, les producteurs de tomates ayant connu une baisse de prix importante.

En 1996 , d'après les informations obtenues par le groupe de travail, quelques perturbations ont affecté, en début d'année, le melon et plus fortement la pomme de terre primeur. Par ailleurs, si le marché de la tomate s'est redressé, la situation du chou-fleur a été difficile en octobre à cause d'un déséquilibre de l'offre et de la demande. Le marché de l'endive s'est relativement bien comporté.

L'année 1997 a débuté dans des conditions difficiles. L'arrivage massif de produits importés à des prix dérisoires a déséquilibré notamment le marché de la tomate. Entre le 9 et le 14 mai, de l'ordre de 10.000 tonnes de tomates en provenance d'Espagne ont été importées en France selon les professionnels, alors qu'au cours de tout le mois de mai 1996, 16.500 tonnes avaient été importées et 14.500 tonnes en 1995. Ainsi on a pu relever sur le marché de Saint-Charles un prix du kilogramme de tomates entre 1,30 francs et 1,40 francs.

Globalement, le revenu brut d'exploitation moyen des horticulteurs est inférieur de près de 40 % à son niveau de 1980, attestant d'une réelle dégradation.

b) ... comme celui des fruits

La production française de fruits a retrouvé en 1993 , après le gel de 1991 et le record de 1992, un niveau globalement moyen, excepté en ce qui concerne la pêche et l'abricot.

Cette légère hausse de la production a été confirmée en 1994 et 1995 , permettant à l'indice des prix des fruits, en baisse depuis 1991, de progresser respectivement de 4 et 6 %. De nombreux fruits comme l'abricot, la cerise, la clémentine, la pêche et le kiwi ont bénéficié de ce mouvement. Les cours de la pomme sont cependant restés à un niveau inférieur à ceux de 1994 (-5 %).

Si on constatait en 1995 une amélioration globale du revenu en exploitation fruitière (+ 7,2 % en termes réels), à moyen terme, l'évolution du revenu des producteurs de fruits est demeurée très négative. L'évolution tendancielle depuis 1990 atteint -15,8 % en moyenne annuelle et le niveau de revenu de 1995 demeure inférieur de 38% à celui de 1991 .

Si le bilan de la campagne 1996 a été , dans l'ensemble, satisfaisant , la pomme, la pêche, l'abricot et la prune ont connu une situation difficile . Alors que la campagne s'annonçait relativement bonne, on a assisté à une concentration imprévue des arrivées à maturité. Par ailleurs, les surplus non exportés, les produits italiens étant plus compétitifs, se sont retrouvés sur le marché intérieur. Les stocks sont devenus importants et les cours ont chuté durant l'été. Les prix en sont arrivés à ne plus couvrir les coûts de production, chaque kilogramme commercialisé (pêche, abricot...) se traduisant par une perte nette importante.

L'année 1997 a mal débuté dans le secteur des fruits. Après un gel qui a endommagé des milliers d'hectares dans l'arboriculture, le marché de la fraise connaît une situation très difficile, à tel point que les responsables de ce secteur dans le Lot-et-Garonne ne se sentent pas " moralement le droit de conseiller à leurs collègues de replanter l'année prochaine, ne voulant pas les envoyer à la catastrophe ". En effet, alors que la fraise est actuellement en pleine production, ce secteur est confronté à la vive concurrence des fraises d'Espagne et du Maroc sur le marché français et des fraises italiennes et espagnoles sur le marché allemand, principal débouché à l'exportation... Selon les données du service des nouvelles des marchés, les cours à Rungis pour les fraises françaises rondes variaient entre 12 et 15 francs -jusqu'à 18 francs pour la garriguette-, les fraises espagnoles ne dépassant pas 9 francs.

Cette situation de crise " quasi permanente " est révélatrice non seulement d'un environnement international et communautaire en pleine mutation, mais aussi d'un certain nombre de handicaps que connaît la filière.

2. Des handicaps certains

De nombreux intervenants ont, lors des auditions, rappelé la persistance de difficultés inhérentes à la filière " fruits et légumes ", et ce malgré les différentes dispositions prises de 1992 à 1997. Ces problèmes sont souvent identiques à ceux relevés par la mission sénatoriale de 1993.

a) Les problèmes de production

Une offre toujours trop atomisée

L'offre en matière de fruits et légumes est très atomisée : ce constat, effectué par l'ensemble des professionnels de la filière, s'avère exact à la fois entre les différentes espèces de fruits et légumes ainsi qu'au sein d'une même espèce, comme par exemple la poire.

On compte ainsi 56.000 exploitants qui cultivent 276.000 hectares de légumes (hors pommes de terre de grande culture) dont 5.000 sous serre. Si le nombre de producteurs a diminué de 35% depuis 1988, il reste encore très important au regard du nombre d'hectares cultivés, la moyenne d'hectares cultivés par producteur de légumes frais étant d'environ 4,9 hectares.

STRUCTURE DES EXPLOITATIONS DE LÉGUMES FRAIS (PLEIN AIR ET SERRES)

Producteurs (en milliers)

Superficies
(en milliers d'hectares)

Superficie moyenne
(en hectares)

1988

1990

1993

1995

1988

1990

1993

1995

1988

1990

1993

1995

86

79

64

56

254

271

260

276

3

3,5

4,1

4,9

Pour les fruits (vergers six espèces), l'enquête recense 37.000 exploitants pour 170.000 hectares.

EVOLUTION DES STRUCTURES DES EXPLOITATIONS DE VERGERS (6 espèces)

Producteurs (en milliers)

Superficies
(en milliers d'hectares)

Superficie moyenne
(en hectares)

1988

1990

1993

1995

1988

1990

1993

1995

1988

1990

1993

1995

50

46

40

37

162

168

177

170

3,3

3,7

4,4

4,6

Les groupements de producteurs , institués dans le cadre de la loi d'orientation agricole de 1962 sont encore très nombreux puisqu'on en compte près de 320 .

Ces groupements , dont le statut juridique est celui de coopérative (127), de syndicat (87) et de SICA (35) représentent plus de 50 % de la production organisée, mais jouent un rôle très ambigu .

Constitués pour renforcer le pouvoir de négociation des producteurs vis-à-vis des partenaires " aval " de la filière, ils constituent parfois un obstacle à une concentration plus poussée. Ainsi, à côté d'organisations ayant une véritable démarche commerciale, il existe certaines structures " boîtes aux lettres " dont la fonction est de permettre de bénéficier des aides et du retrait : ces groupements totalement sclérosés ou dépassés ont souvent une logique de production sans vocation commerciale affirmée et sont source d'affrontements permanents avec la majorité des producteurs.

Le problème de la surproduction

On peut, en effet, s'interroger sur une éventuelle surproduction structurelle. La mission sénatoriale sur les fruits et légumes avait déjà conclu, en 1993, à une stagnation, sur le long terme, de la demande intérieure de fruits et légumes en valeur absolue, en dépit de l'accroissement de la population et de l'augmentation des prix.

Outre cette inadéquation entre la production et la consommation , l'une étant caractérisée par d'amples variations, l'autre variant faiblement, la hausse des rendements pourrait davantage expliquer les périodes de surproduction que l'extension des superficies.

La récente proposition présentée par la Commission européenne prévoit d'ailleurs de réduire le verger communautaire de pommiers, poiriers, pêchers et nectariniers d'environ 20.000 hectares.

Ainsi, en 1995, le pommier avait perdu 6.000 hectares en un an, le verger pêcher et nectarinier poursuivait une tendance à la baisse avec une perte de 5 % depuis 1990, l'abricotier se stabilisant.

On constate notamment pour les fruits une diminution des superficies qui est compensée par la hausse des rendements, même si celle-ci finit par atteindre peu à peu un niveau plafond.

LE VERGER FRANÇAIS EN 1995

b) Une mise en marché lacunaire

Le rapport de la mission sénatoriale ayant longuement abordé l'organisation des marchés des fruits et légumes en France, le groupe de travail s'est donc limité au fonctionnement de cette mise en marché.

L'analyse de la mise en marché des fruits et légumes permet de découvrir un grand nombre de dysfonctionnements au sein de la filière.

Tout d'abord , les intermédiaires de la filière restent dans une situation largement inégale. Comme le soulignait la mission sénatoriale, " il apparaît que les relations entre la production, sans doute en raison de sa position de faiblesse due à son inorganisation, et l'expédition sont parfois difficiles. Elles sont particulièrement tendues avec l'importation, alors même que celle-ci reste indispensable pour assurer l'approvisionnement du marché européen, comme avec les grossistes, qui restent un partenaire indispensable de la grande distribution, même si cette dernière a recours, grâce à ses centrales d'achat, à d'autres modes d'approvisionnement plus directs. "

Plusieurs intervenants ont souligné, par ailleurs, le manque de structures commerciales d'envergure nationale par produit et multi-produit : en effet, les organisations respectivement premier et second sur le marché pour les fruits et légumes, représentent seulement 5 et 10 % du marché national. On constate ainsi une quasi-absence de marques fortes et une concurrence exacerbée des produits industriels de remplacement fortement " marketés " qui mettent en valeur de manière croissante la naturalité des fruits et légumes.

De plus, outre un manque de stratégie de l'offre française, en termes d'image, d'innovation et de promotion, l'insuffisance de la synergie commerciale , à tous les niveaux de la commercialisation, de l'offre française avec l'offre des pays tiers a été à maintes reprises regretté.

Ainsi, le parent pauvre du secteur est la commercialisation . On y constate une faiblesse de l'investissement " marketing ", évalué à 30 fois moindre que pour les produits laitiers. Les raisons sont nombreuses : dispersion commerciale de l'amont, gestion traditionnelle " à court terme " du secteur, manque de prise de conscience des leaders de la filière des mécanismes commerciaux de la distribution de masse et absence de réactivité des producteurs à la défiance des consommateurs face aux méthodes de production perçues comme non respectueuses de la nature intrinsèque de ces produits.

La filière des fruits et légumes paraît, en outre, avoir un fonctionnement très complexe : en plus d'un approvisionnement inégalement réparti entre la production française et les importations, la filière commerciale des producteurs en circuit court (c'est-à-dire régional) se maintient aux environs de 30 % ; enfin, la part des centrales d'achat s'accroît fortement. Au stade de gros, la part de marché des grossistes reste majoritaire malgré une baisse de 11 points en 5 ans. Simultanément, le poids des centrales est en forte croissance, y compris dans le secteur de la restauration hors foyer.

En ce qui concerne les marchés d'intérêt national , le groupe de travail n'a pu que constater le phénomène déjà relevé par la mission sénatoriale en 1993, c'est-à-dire la limitation de leur rôle . Si ceux-ci jouent encore une fonction relativement importante dans les marchés de proximité, ils connaissent globalement une inadaptation aux besoins actuels et nécessitent donc une sérieuse réforme.

c) La pression exercée par les grandes et moyennes surfaces

Le marché des fruits et légumes constitue pour les GMS un secteur des plus rentables et en pleine croissance .

Au cours des sept dernières années, les grandes et moyennes surfaces ont vu, en effet, vu leur volume de vente en matière de fruits et légumes progresser de 700.000 tonnes, soit plus de 100.000 tonnes par an en moyenne. Leur part de marché moyenne est environ de 54 % (de 46 % pour l'artichaut à 68 % pour le concombre).

D'après certaines estimations, la marge de progression pour les dix ans à venir est de 15 % de part de marché , soit un million de tonnes, 100.000 tonnes par an. En termes financiers, une telle progression représente un gain potentiel, en 2005, de 10 milliards de francs de chiffre d'affaires annuel , soit plus d'un milliard de francs de profit potentiel.

C'est dans un tel contexte que les grandes et moyennes surfaces sont souvent accusées de forcer " l'amont " en effectuant des pressions sur les fournisseurs, notamment par la non répercussion des baisses de prix à la production.

S'ajoute à cela la pratique des prix anormalement bas entraînant ainsi des perturbations des marchés, notamment en raison de la " masse commerciale " des grandes et moyennes surfaces. La négligence quant à la qualité du produit est, par ailleurs, souvent évoquée en raison de l'absence de personnel qualifié et de la mauvaise présentation des fruits et légumes.

Le développement du système EDI (échanges de données informatisées), dont le fax est l'exemple le plus rudimentaire, conduit, en outre, à traiter les fruits et légumes comme des produits manufacturés standard en transmettant l'information le plus rapidement possible. Si ce mouvement peut se concevoir pour la pomme ou la pomme de terre, produits stockables, il ne peut fonctionner efficacement que si l'offre est supérieure à la demande : en effet, en cas inverse, le téléphone et le gré à gré reprennent leurs droits. Par ailleurs, la généralisation de l'EDI ne doit pas se faire au détriment de la qualité .

Par ailleurs, votre commission s'interroge sur l'opportunité, comme le préconise M. Jean-Marie Ferrand dans son rapport, d'instaurer un mécanisme de " coefficient multiplicateur " qui permettrait de garantir un prix minimum à la production. La profession paraissant partagée sur l'utilité d'un tel instrument, le groupe de travail souhaite que le ministère de l'agriculture puisse effectuer des projections permettant d'analyser dans le détail les conséquences de la mise en place de ce système.

d) Une consommation " en panne "

La consommation mondiale moyenne de fruits et légumes est d'environ 50 kilogrammes par an et par personne, mais un quart de la population mondiale consomme plus de 100 kilogrammes par an 3( * ) .

En France, après une croissance de la consommation de l'ordre de 1 % par an jusqu'au début des années 1990, le groupe de travail a constaté une baisse de la consommation des fruits et légumes depuis 4 à 5 ans, les légumes ayant une meilleure résistance au déclin que les fruits.

Pour 1995 , avec 2,065 millions de tonnes consommées par les ménages à domicile, les fruits ont atteint leur plus bas niveau de la décennie et déclinent de 3,3 % par rapport à la moyenne 1990/1994, soit une baisse de 3,7 % en valeur. Pour les légumes , on assiste à une augmentation en valeur de 1,9 % par rapport à la moyenne 1990/1994.

CONSOMMATION MOYENNE DE FRUITS ET LÉGUMES
(EN KILOGRAMME PAR AN ET PAR PERSONNE)

LÉGUMES

FRUITS

En France

99 kg

73 kg

En Europe

125 kg

83 kg

Source : Food for Thought 1995

La consommation progresse peu et se déplace surtout vers des produits exotiques ou transformés.

De nombreux facteurs peuvent expliquer cette stagnation de la consommation à environ 170 kg par habitant et par an, notamment chez les enfants et les jeunes ménages :

- le manque de maîtrise de la qualité et la déception gustative qui en résulte ;

- la déstructuration des repas traditionnels ;

- l'évolution des comportements des consommateurs vers des produits plus facilement consommables ;

- le déficit de créativité et d'innovation des produits ;

- la défiance des consommateurs vis-à-vis de certains produits agricoles ;

- le manque de disponibilité de ces produits dans certains lieux de consommation.

Ces problèmes structurels du secteur des fruits et légumes, qui intéressent à la fois la production, la commercialisation et la consommation, semblent obéir à des tendances de fond que les mécanismes régulateurs des marchés tels qu'ils sont aujourd'hui organisés, ne parviennent pas à compenser.

En effet, l'évolution structurelle de la filière des fruits et légumes est soumise à une tension permanente entre des logiques antagonistes : marché et organisation, spécialisation et polyvalence des opérateurs professionnels, centralisation et décentralisation des échanges et des circuits commerciaux.

Ces antagonismes sont probablement l'essence de l'économie fruitière et légumière , une économie mixte de marché, qui peut être un modèle d'avenir pour de nombreuses filières.

Le cadre communautaire rénové mis en place récemment devrait accélérer la modernisation de ce secteur en lui ouvrant de nouvelles perspectives.

II. L'IMPÉRIEUSE NÉCESSITÉ D'UN CADRE COMMUNAUTAIRE RÉNOVÉ

La plupart des personnes rencontrées par la mission sénatoriale à l'occasion des auditions ou des déplacements qu'elle avait effectués avaient souligné le caractère peu satisfaisant du fonctionnement des organisations communes de marché (OCM) dans le secteur des fruits et légumes. Or les désajustements entre l'offre et la demande sont, pour ces produits, fréquents, compte tenu de leur très grande sensibilité aux circonstances climatiques.

Le groupe de travail souhaite s'en tenir aux principaux dysfonctionnements de l'ancienne OCM , le rapport d'information de la mission sénatoriale analysant dans le détail cette OCM.

La mission sénatoriale avait d'ailleurs proposé de réformer le fonctionnement de cette réglementation communautaire constatant que le règlement CEE 1035/72 du 18 mai 1972 ne permettait pas, dans son état actuel, de régler le cas de crises profondes et généralisées.

Cette réforme, initiée au niveau communautaire depuis 1994, a pu aboutir en 1996 avec le Règlement CEE n° 2200/96 du Conseil en date du 28 octobre 1996 instaurant un nouveau régime communautaire dans le secteur des fruits et légumes frais.

A. DES DÉSÉQUILIBRES QUE L'OCM DE 1972 NE PARVENAIT PLUS À RÉGULER

A l'évidence, comme en témoignent la crise de 1992, puis celles de 1995 et 1996, la réglementation communautaire et l'application qui en était faite ne permettaient ni d'intervenir efficacement sur le marché communautaire pour enrayer un effondrement généralisé, ni de réguler de façon satisfaisante les importations des pays tiers.

L'analyse approfondie des mécanismes de l'OCM de 1972 permettait de déceler un certain nombre de faiblesses qui se manifestaient notamment par :

- le fonctionnement encore peu satisfaisant de certaines organisations de producteurs ;

- l'importance atteinte par les retraits subventionnés pour certaines productions et dans certaines régions de l'Union ;

- les critiques auxquelles est parfois confrontée la normalisation à l'échelle communautaire ;

- les statistiques et les contrôles trop lacunaires.

1. Une organisation économique insuffisamment structurée

Les organisations de producteurs ont constitué un des éléments clés de l'OCM en assurant le fonctionnement décentralisé de ses mécanismes. Excepté en cas de " crises graves ", relativement limités jusqu'au début des années 1990, les retraits subventionnés ont été réservés aux organisations de producteurs qui les ont effectués selon les règles communautaires.

Au demeurant, le rôle des organisations de producteurs doit aller bien au-delà de la gestion décentralisée du retrait. Face à une demande toujours plus concentrée (centrales d'achat et grande distribution), le regroupement de l'offre par le biais des organisations de producteurs apparaît comme une nécessité économique en vue de renforcer la position des producteurs sur le marché.

Or, la Commission européenne a constaté que " des organisations de producteurs sans grandes ambitions commerciales ne justifient leur existence que par le retrait qu'elles gèrent ou les subventions structurelles qu'elles reçoivent, et que des régions, où les organisations de producteurs sont minoritaires et où l'on trouve d'autres opérateurs commerciaux, semblent jouer leur rôle d'une manière jugée plutôt satisfaisante par un grand nombre de producteurs locaux ".

2. Des retraits subventionnés détournés de leur finalité

Le système des retraits subventionnés avait été conçu pour faire face à des excédents conjoncturels de produits frais et périssables, excédents liés aux aléas climatiques.

De 1989 à 1993, les dépenses budgétaires pour les retraits ont été, en moyenne, de l'ordre de 310 millions d'écus par an. Plus de 90 % ont été dépensés pour les fruits et ce, presqu'exclusivement pour les pêches, les nectarines, les pommes et les agrumes. Dans le cas des légumes, le système n'a été appliqué en pratique que pour les tomates d'été et pour les choux-fleurs, plus quelques faibles quantités d'aubergines.

Quant à l'évolution des retraits, la tendance a été plutôt à la hausse, tant en volumes qu'en dépenses, en dépit de l'existence d'un régime de seuils d'intervention.

Dans certains cas lorsque les coûts de production sont bas, le retrait semble être, au fil des années, devenu progressivement un véritable débouché . Parfois, on a l'impression qu'une partie des producteurs se sont engagés dans un cercle vicieux : on produit pour le retrait ; on essaie donc de minimiser les coûts d'entretien et de pousser la quantité et non la qualité ; on s'est éloigné ainsi de plus en plus des exigences du marché et on a abouti finalement à une production qui ne peut aller qu'au retrait.

3. Des normes de qualité mal comprises des consommateurs

Les normes de qualité constituent un langage spécifique en vue de faciliter le commerce. C'est un système de classification qui contribue à la transparence du marché en permettant de connaître certaines caractéristiques d'un produit commercialisé.

La normalisation a aussi été utilisée comme instrument de gestion du marché. A titre d'exemple, elle a ainsi conduit à deux mesures qui ont fait l'objet de certaines critiques :

- l'interdiction de principe de la commercialisation sur le marché du frais des produits de la catégorie III ;

- la fixation du calibre minimum des pommes communautaires des variétés à gros fruits à 65 mm au lieu des 60 mm initiaux.

Ces normes ont été parfois mal perçues par les consommateurs qui ne peuvent pas disposer d'une marchandise apte à la consommation et parfois traditionnellement consommée dans leur région.

4. Des insuffisances statistiques évidentes

Lors de ses travaux préparatoires, la Commission a constaté des lacunes importantes en ce qui concerne l'information statistique disponible. Ainsi, personne n'est capable de dire précisément le volume des importations de fruits et légumes qui entre dans l'Union européenne.

Par ailleurs, au cours de son enquête, qui porte sur les campagnes 1990/1991 et 1992/1993, la Cour des comptes européenne a relevé " des insuffisances dans les contrôles et la gestion des opérations de retrait en France, en Italie et en Grèce entraînant des paiements injustifiés ". Selon elle, la plupart des groupements de producteurs sont loin de remplir le rôle qui leur a été assigné par Bruxelles. " Le système d'inspection et d'approbation par les autorités nationales devrait être fortement renforcé " , a souligné la Cour. " Il est nécessaire d'assurer un suivi régulier et substantiel des opérations des groupements afin que ceux-ci puissent s'acquitter correctement de la gestion des marchés qui leur incombe " .

En France, la Cour a mis en avant le fait que les organisations de producteurs ne disposaient pas d'un fonds d'intervention propre pour assurer le financement des opérations de retrait. " Les organisations de producteurs ne procèdent pas au dédommagement de leurs adhérents avant d'avoir été payées par l'Office National Interprofessionnel des Fruits et Légumes et de l'Horticulture" , a constaté la Cour.

B. LA NOUVELLE OCM : UNE RÉFORME INDISPENSABLE

Les autorités communautaires pouvaient s'appuyer sur plusieurs logiques pour réformer cette réglementation communautaire. La plus radicale aurait été d'envisager une réforme profonde dans le sens d'une mise en place de droits à produire ou de quotas, à l'instar des autres productions. A l'examen, cette voie a été écartée en raison des difficultés de mise en oeuvre, de l'incertitude sur l'application effective de cette maîtrise de la production dans différents États, de la difficulté d'attribution initiale de ces droits à produire, puis de leur transmission. Une telle politique aurait d'ailleurs risqué d'entraver la dynamique indispensable pour " suivre " le marché, surtout à un moment où la concurrence de l'extérieur se renforce.

Un système de libéralisme encadré a été préféré , fondé sur un marché fixant le prix payé au producteur et déterminant ses revenus, mais tempéré par une réglementation garantissant sa transparence et empêchant des déséquilibres excessifs.

Votre Haute Assemblée avait adopté sur la proposition de votre commission , au mois d'avril 1996, une résolution sur la proposition de règlement du Conseil portant Organisation Commune des Marchés dans le secteur des fruits et légumes 4( * ) . Cette résolution, tout en considérant comme pertinente dans ses principes la réforme de l'OCM, demandait au Gouvernement d'intervenir lors des négociations européennes pour que les modalités de cette réforme soient aménagées.

Le groupe de travail a pu constater que certaines de ces propositions ont été retenues dans la négociation finale sur l'OCM.

1. Les objectifs visés

Le Commissaire européen à l'agriculture, M. Franz Fischler, a résumé ainsi les quatre objectifs essentiels de la proposition de réforme :

- améliorer l'efficacité et la qualité de la production, à l'avantage aussi bien des producteurs que des consommateurs ;

- amener les producteurs à faire mieux correspondre leur offre à la demande et réduire progressivement les quantités de produits retirés et détruits en rendant aux mécanismes d'intervention leur caractère de " filet de sécurité " et non pas de débouché ;

- stopper l'augmentation des coûts et mieux utiliser les crédits disponibles. Le coût de l'OCM resterait à peu près inchangé et se situerait autour d'1,6 milliard d'écus par an, mais les crédits seraient destinés davantage à l'amélioration des structures et à la promotion de la qualité des produits qu'au retrait des excédents ;

- appliquer correctement les accords du cycle d'Uruguay concernant la diminution progressive des droits de douane à l'importation.

C'est sur la base de ces objectifs que la nouvelle OCM a été réformée.

2. Les principes de la nouvelle OCM

Il s'agit dans ce secteur d'un prolongement de la réforme de la politique agricole commune décidée en 1992. Cette nouvelle réglementation européenne dans le secteur des fruits et légumes comporte cependant quelques différences avec les réformes engagées jusqu'à présent. En effet, les producteurs doivent assurer la gestion des marchés, la Communauté cofinançant leurs actions.

Autre nouveauté, la réforme a été réalisée à budget constant et les dépenses engagées par la Commission sont également plafonnées par État membre .

Le groupe de travail tient à souligner ces différences, car elles sont révélatrices du contexte difficile dans lequel les producteurs de fruits et légumes doivent poursuivre leur activité.

Afin d'atteindre ces objectifs, la réglementation européenne propose de combiner différents types de mesures.

a) Une offre communautaire améliorée et mieux orientée vers le marché

Le renforcement des organisations de producteurs et de leur moyens techniques

Ce renforcement passe par l'introduction de nouvelles exigences quant à la composition des organisations et aux moyens techniques dont elles disposeront pour agir sur le marché.

La reconnaissance des OP

Les organisations de producteurs (OP) sont la clef de voûte de la nouvelle OCM . Ces OP 5( * ) peuvent être universelles (tous produits) ou spécialisées (fruits ou légumes). Les organisations existantes ont jusqu'à la fin 1998 pour se mettre en conformité avec les nouvelles règles. Les groupements de producteurs antérieurs reconnus avant le 21 novembre 1996 peuvent devenir des OP s'ils ne modifient pas la liste des productions pour lesquelles ils étaient reconnus.

Quant aux nouvelles OP , elles doivent déposer une demande d'agrément. Seules sept catégories de produits font l'objet d'une reconnaissance : fruits et légumes, fruits, légumes, produits destinés à la transformation, agrumes, fruits à coques et champignons.

Pour être reconnues, les organisations de producteurs devront regrouper un nombre de producteurs et une production commercialisable minimaux. Dans le cas des OP reconnues " groupement de producteurs " avant le 21 novembre 1996 et des organisations de producteurs demandant la reconnaissance pour les champignons et les fruits à coques, le nombre minimal de producteurs est d'au moins cinq, la valeur minimale de la production commercialisable étant de cinq millions de francs (MF).

Pour les organisations de producteurs non reconnues " groupement de producteurs " avant le 21 novembre 1996 et demandant la reconnaissance en tant qu'OP pour les catégories de produits fruits et légumes, fruits, légumes, produits destinés à la transformation, le nombre de producteurs ne peut être inférieur à cinq . La valeur minimale de la production commercialisable est ensuite fonction du nombre de producteurs : entre 5 et 14 producteurs, elle doit être de 20 millions de francs ; 17 millions de francs au moins entre 15 et 39 producteurs ; 10 millions de francs au-delà de 39 producteurs. Le cas des agrumes est particulier puisque ces OP doivent recueillir au moins 20 producteurs regroupant au minimum 2.000 tonnes de produit.

Deux types d'organisations de producteurs peuvent être reconnus (Règlement 11/97 du 3 mars 1997). D'une part , les organisations de producteurs de commercialisation (OPC) qui assurent elles-mêmes la commercialisation effective des produits de leurs adhérents. D'autre part , les organisations de producteurs de mise en marché (OPM) qui, pour être reconnues, doivent centraliser l'émission des factures, les paiements et prévoir un cadre conventionnel entre ses adhérents et l'aval.

Les OP doivent, en premier lieu, mettre à la disposition de leurs membres les moyens nécessaires à l'appui technique pour la mise en oeuvre de pratiques culturales respectueuses de l'environnement, le stockage et le conditionnement. En second lieu , des contraintes ayant trait à la connaissance de la production ou encore des obligations sur le plan des statuts doivent être prévues par les OP.

Votre groupe de travail note, toutefois, qu'une certaine souplesse a prévalu en ce qui concerne les ventes directes puisque les producteurs membres de l'OP " universelles " et spécialisées peuvent vendre respectivement jusqu'à 25 % et 20 % de leur production en dehors de ces structures, le principe étant toutefois celui de l'apport total de la production.

Cette réglementation devrait conduire à la création de nouvelles OP, mais aussi à la fusion de nombreuses OP existantes.

Les programmes d'action des OP

Une OP doit notamment avoir pour but :

- de développer la concentration de l'offre et la mise en marché de la production de ses membres ;

- de réduire les coûts de production ;

- de régulariser les prix à la production ;

- de promouvoir des pratiques culturales et des techniques de production et de gestion des déchets respectueuses de l'environnement ;

- d'améliorer la mise en valeur commerciale des productions pour lesquelles elle a été reconnue ;

- d'assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande ;

- d'orienter les choix de ses adhérents vers une démarche de qualité ;

- la mise en place de programmes opérationnels ou de plans d'action.

Ces différentes actions doivent viser à mieux adapter les produits des OP au marché.

Ainsi, l'objectif d'inscrire la production dans un processus d'adaptation permanente aux attentes des consommateurs se concrétise par la mise en place de programmes opérationnels .

Ces programmes ont pour but :

- d'assurer la programmation de la production et son adaptation à la demande, notamment en quantité et en qualité ;

- de développer la concentration de l'offre et la mise en marché de la production des membres ;

- de promouvoir les produits auprès des consommateurs .

- de réduire les retraits.

Le programme opérationnel comprend obligatoirement :

- des dispositions visant à assurer le contrôle du respect des normes, des dispositions phytosanitaires et des teneurs maximales autorisées de résidus, assorties de moyens financiers, techniques et humains nécessaires ;

- des mesures destinées à développer l'utilisation des techniques respectueuses de l'environnement par les producteurs associés.

La durée du programme opérationnel est pluriannuelle , avec une limite minimum de trois années et maximum de cinq années. Dès cette année, les organisations de producteurs peuvent présenter un programme opérationnel (avant le 30 juin 1997) à partir du moment où elles ont déposé une demande de reconnaissance qui a été jugée recevable.

La liste des actions éligibles au programme opérationnel est assez importante. Un premier volet concerne la participation au programme national ou à celui du bassin de production (promotion collective, recherche, expérimentation...). Un deuxième volet vise les actions liées à l'optimisation des conditions de production et celles ayant trait à la qualité des produits et les actions relatives à l'environnement (volet obligatoire). Les actions de commercialisation ne concernent que les OPC. D'une manière générale, les actions doivent être " autorisées par la réglementation communautaire ", " techniquement valides " et " cohérentes avec les orientations économiques du secteur et de chacun de ses produits ". Les actions ne sont pas autorisées par la réglementation communautaire si elles portent :

- sur des dépenses administratives et des dépenses de gestion, à l'exception de celles liées à la réalisation du programme opérationnel ;

- sur des quantités produites par les membres de l'organisation hors Communauté ;

- sur des niveaux de revenus ou de prix ;

- sur des campagnes publicitaires de marques commerciales individuelles ;

- sur des actions pouvant créer des conditions de distorsion de concurrence dans les autres activités économiques de l'OP qui ne concerneraient pas uniquement la valorisation de la production de ses membres.

Les groupements de producteurs qui ne sont pas reconnus comme organisations de producteurs au titre de la nouvelle OCM, mais qui ont été reconnues avant le 21 novembre 1996 et remplissent toujours les critères de reconnaissance, peuvent présenter un plan d'action. Un tel plan d'action doit avoir pour objectif de permettre au groupement de producteurs concerné, d'obtenir sa reconnaissance comme organisation de producteurs au titre de la nouvelle OCM. Les actions devront être limitées :

- à l'acquisition des équipements ou au recrutement du personnel permettant d'accéder à la reconnaissance d'organisation de producteurs ;

- aux actions liées à l'environnement et au contrôle du respect des normes et des dispositions sanitaires ;

- à la participation aux actions collectives des programmes nationaux ou de bassin de production.

Pour cette année, les plans d'action doivent être déposés avant le 30 juin 1997.

b) La réorganisation du dispositif de soutien aux Organisations de Producteurs (OP)

L'agrément du programme opérationnel donne droit à l'aide communautaire et permet également de bénéficier du soutien apporté à des actions de retrait.

La mise en place des fonds opérationnels

Le fonds opérationnel est destiné à financer les actions prévues dans le cadre du programme opérationnel et du plan d'action de retrait pour l'année civile suivant sa demande. La demande de fonds doit être déposée avant le 15 septembre de l'année qui précède la mise en oeuvre du plan. Pour 1997, elle doit être remise avant le 30 juin. D'une manière générale, la part de l'aide publique (Union européenne et État membre) dans le fonds opérationnel est de 50 % , la contribution professionnelle (apportée par les producteurs) représentant l'autre moitié . Cette participation publique aux fonds opérationnels est limitée à 4 % de la valeur de la production commercialisée (4,5 % à partir de 1999), à condition que le montant global de ces aides représente moins de 2 % du chiffre d'affaires de l'ensemble des OP (2,5 % à partir de 1999).

Renouvelé chaque année pendant toute la durée du programme opérationnel, le montant prévisionnel de l'aide communautaire est indiqué aux OP avant le 15 décembre, soit en même temps que la décision d'appréciation pour les programmes opérationnels. Cette aide est versée sous forme de trois avances, aux mois de janvier, avril, juillet ou octobre.

Ce fonds financera les opérations de retrait communautaire, les compléments aux indemnités communautaires de retrait et les actions d'amélioration de la qualité et de mise en valeur commerciale.

Il est à noter qu'il est proposé un régime plus favorable pour les OP opérant dans plusieurs États membres : la part des subventions publiques dans les opérations financées par leur fonds opérationnel passerait de 50 à 60 % des dépenses pour les opérations autres que celles relatives au retrait.

Les OP de mise en marché et les OP de commercialisation peuvent bénéficier des fonds opérationnels.

Ces fonds devraient pouvoir représenter pour la France une enveloppe de 800 millions de francs.

La nouvelle OCM considère, par ailleurs, que, si le maintien du système de retrait se révèle nécessaire, ce dernier doit cependant constituer un filet de sécurité et non un débouché en lui-même.

Les modalités prévues pour le mécanisme du retrait, tant en ce qui concerne les limitations en volume que les réductions de prix pour les compléments apportés par le fonds opérationnels, ont été assouplies durant les négociations sur l'OCM.

Les produits pouvant bénéficier de l'indemnité compensatrice de retrait sont les choux-fleurs, les tomates, les aubergines, les abricots, les pêches, les nectarines, les citrons, les poires, les raisins de table, les pommes, les melons, les pastèques, les ananas, les mandarines, les clémentines et les oranges.

Si la commission prévoyait, initialement, des prix de retrait communautaires très fortement diminués pour certains produits (jusqu'à 66 % pour les pommes), ces réductions ont été atténuées dans le règlement de l'OCM.

La part des fonds opérationnels consacrée au financement des retraits est de 60 % des FO la première année, 55 % la deuxième, 50 % la troisième, 45 % la quatrième, 40 % la cinquième et 30 % à partir de la sixième.

Ainsi, par rapport au prix moyen estimé des retraits en 1995/1996, la diminution de l'ICR est de 20 % la première année, le niveau final de réduction à l'issue de la période transitoire étant de 40 %. Pour les pommes et les poires, la diminution est de 15 % la première année, jusqu'à 30 % la dernière, les retraits devant être limités à 8,5 % de la production commercialisée.

Il est ainsi possible de retirer du marché jusqu'à 50 % de la production commercialisée (moyenne triennale) la première campagne, 45 % la deuxième, 40 % la troisième, 30 % la quatrième, 20 % la cinquième et 10 % la sixième, avec une marge annuelle de dépassement de 3 % (pour les agrumes, respectivement 35, 30, 25, 20, 15 et 10 %).

Le retrait reste ainsi un réel instrument de gestion du marché garantissant aux organisations de producteurs la marge de manoeuvre nécessaire pour une gestion efficace.

La réduction des dépenses liées au retrait et à la réorientation des crédits communautaires vers l'amélioration des conditions de production et de commercialisation devrait, selon la Commission, permettre de stabiliser durablement le coût de l'OCM autour de 1,6 milliard d'écus par an.

c) Une fonction de classification des produits maintenue au sein de la Communauté

La nouvelle réglementation réaffirme, en mettant en avant un objectif de simplification, la compétence de la Commission dans l'élaboration des normes de qualité. Certaines mesures ayant un impact direct sur la qualité des produits, prises en compte par la Commission, étaient préconisées par le rapport de M. Jean-Michel Ferrand, Député du Vaucluse 6( * ) : il s'agit du respect des mesures de commercialisation, du développement de l'information des consommateurs...

Ainsi, les normes CEE/ONU ne serviront qu'à titre indicatif pour définir des normes communautaires, en comité de gestion. Là aussi, le souhait exprimé dans la résolution du Sénat a été satisfait .

d) La reconnaissance des interprofessions

L'OCM reconnaît officiellement les organisations interprofessionnelles dans leur rôle d'équilibre du marché, d'amélioration de la qualité, et d'actualisation des informations concernant le marché pour les producteurs. En outre, une incitation financière à leur mise en place est instituée.

Le principe de l'extension des règles qui peuvent désormais être rendues obligatoires pour l'ensemble des professionnels est définitivement légalisé . Cette extension peut être demandée pour des actions portant sur la connaissance de la production et du marché, l'application de règles de production plus strictes, de discipline en matière de commercialisation et de protection de l'environnement, des mesures de protection de l'agriculture biologique et des appellations d'origine, labels de qualité et indications géographiques.

Le nouveau règlement précise qu'un État membre peut décider que " les opérateurs individuels ou les groupements non membres de l'organisation qui bénéficient de ces actions sont redevables auprès de l'organisation de tout ou partie des contributions financières versées par les membres (...) ". Selon les professionnels, cet acquis sur l'interprofession, obtenu après de longues négociations, doit permettre d'éviter des interprétations trop restrictives de la réglementation telles que celles exprimées par la Commission sur le régime d'aide à la promotion et à l'amélioration de la qualité des fruits et légumes frais mis en place en France dans le secteur des fruits et légumes, en 1994, par l'interprofession.

e) L'harmonisation et le renforcement des contrôles nationaux et communautaires

Le renforcement et l'harmonisation des contrôles sont des exigences maintes fois exprimées. Une mise en oeuvre efficace des accords du GATT et des orientations proposées n'est possible que s'il existe des dispositifs de contrôle adéquats au niveau tant national qu'européen .

Plus généralement, les orientations proposées vont dans le sens d'une simplification de la réglementation communautaire et d'une responsabilité accrue des producteurs et de leurs organisations. Leur mise en oeuvre nécessiterait donc, de la part des différentes administrations, des efforts de contrôle plus importants qu'aujourd'hui.

Ce renforcement des contrôles toucherait plus particulièrement la gestion des fonds de roulement par les organisations de producteurs, le respect des normes de qualité commerciales et sanitaires et le fonctionnement correct du régime des prix d'entrée. L'existence d'un noyau, réduit mais opérationnel, d'inspecteurs communautaires , contribuerait à garantir aux producteurs communautaires et des pays tiers, aux consommateurs et aux opérateurs de la filière, l'application uniforme et non discriminatoire des contrôles .

3. L'OCM fruits et légumes transformés

Le groupe de travail n'a pas souhaité examiner la présentation de l'OCM fruits et légumes transformés 7( * ) qui a fait l'objet d'une réforme simultanée à celle des produits frais.

Rappelons toutefois que l'organisation commune des marchés dans le secteur des produits transformés à base de fruits et légumes était définie par le règlement de base n° 426-86 du 24 février 1986.

Le Règlement (CE) n° 2201/96 du Conseil, du 28 octobre 1996 maintient les principes de cette OCM fondée sur un régime d'aides versées aux transformateurs, sous réserve qu'ils aient payé aux producteurs un prix minimal qui détermine le revenu de ces derniers. Toutefois, les nouvelles dispositions relatives aux OP ainsi que la reconnaissance des organisations interprofessionnelles s'appliquent à ces produits.

Par ailleurs, s'agissant des tomates d'industrie, le principe des quotas nationaux soutenu par la France a été maintenu afin de garantir nos capacités de production et de transformation.

En tout état de cause, la Commission a cherché à établir une relation équilibrée entre produits frais et transformés.

III. L'AVENIR DU SECTEUR DES FRUITS ET LÉGUMES : UN DEFI À RELEVER

Le groupe de travail est convaincu non seulement que la réforme OCM était nécessaire pour le secteur des fruits et légumes frais, mais encore qu'elle lui ouvre des perspectives d'avenir . Contestée par certains, elle n'en constitue pas moins un cadre rénové qui apparaît comme une opportunité à saisir dans un environnement conjoncturel et structurel difficile.

Si le groupe de travail reconnaît certaines insuffisances dans les modalités de mise en oeuvre de cette réglementation, il souhaite toutefois insister sur le fait qu'aujourd'hui l'avenir du secteur des fruits et légumes est plus que jamais entre les mains des professionnels et des autorités gouvernementales.. . Selon l'attitude que chaque partenaire adoptera dans la mise en oeuvre de cette OCM, elle pourra être soit le point de départ d'un nouvel essor du secteur, soit une réforme inutile à l'instar de ce que sont certains groupements " fantômes " dont le seul objectif dans la filière est la survie.

Cet objectif ne pourra être atteint toutefois que si certaines conditions sont réunies.

A. LE RENFORCEMENT DE LA FILIÈRE DOIT ÊTRE EFFECTIF

Le renforcement de la filière " fruits et légumes " est amorcé, notamment par la reconnaissance du rôle essentiel attribué aux OP et de l'interprofession. Cependant, cette réforme nécessite une mise en oeuvre à la hauteur des enjeux de la filière , le niveau actuel de l'organisation montrant que les groupements de producteurs n'ont pas pu, ou pas su, convaincre une grande partie des producteurs à adhérer.

1. Une profession mieux organisée ...

Au niveau local

Il existe en France, outre 265 groupements de producteurs de fruits et légumes, une multitude de producteurs non organisés. Si le groupe de travail admet que ces groupements répondent déjà à un certain nombre d'exigences n'existant pas dans tous les États membres, il n'en constate pas moins qu'une telle atomisation de l'offre nuit profondément au développement du secteur.

La préoccupation d'obtenir l'ensemble des fonds communautaires, auxquels la France peut prétendre à juste titre, est légitime dans ce secteur qui connaît de grandes difficultés. Ainsi, l'Oniflhor estime qu'environ 450 OP devraient être reconnues dans les mois à venir. Le groupe de travail s'interroge toutefois sur le bien fondé de fixer des règles de reconnaissance et de fonctionnement des OP qui peuvent conduire, à moyen terme, à accroître le nombre de groupements de producteurs. Ne risque-t-on pas d'institutionnaliser à nouveau des organisations pour lesquelles le marché demeure un paramètre secondaire ?

Par ailleurs, la distinction entre deux types d'OP (celles qui commercialisent et celles qui assurent la mise en marché) peut permettre à des groupements, en quelques années, de se restructurer et de mettre en place des programmes stratégiques à vocation commerciale. Cependant, les OP qui assurent la commercialisation doivent être à l'évidence le noyau dur du dispositif. Il serait totalement absurde de poursuivre sciemment aujourd'hui une logique institutionnelle qui a profondément déstructuré ce secteur .

Le nouveau cadre communautaire doit être l'occasion d'un développement de groupements-entreprises et de réseaux d'alliances interentreprises au niveau national, voire interrégional, au sein de l'Union européenne. La reconnaissance de producteurs motivés, porteurs d'un projet d'entreprise et qui ont su investir en groupe doit être consacrée. L'incertitude des marchés mondiaux doit inciter les producteurs à renforcer leur position sur le marché par la mise en place de solides organisations, tournées vers la commercialisation, recherchant des collaborations transnationales, assurant un service meilleur et plus rapide à leurs clients.

Ainsi, il ne serait pas logique par exemple de reconnaître comme OP une association alors que la filière a besoin de groupements de producteurs à vocation commerciale, dont la démarche doit être celle d'une entreprise.

Le groupe de travail estime que figer la situation actuelle dans le but de rassurer les producteurs serait un leurre qui conduirait rapidement à condamner le secteur français des fruits et légumes.

Les pouvoirs publics ont une responsabilité directe dans cette tâche. S'il est nécessaire que le regroupement des organisations de producteurs s'effectue progressivement vers des organismes qui tiendront mieux compte des réalités de la production, le groupe de travail considère comme essentielle la prise en compte des réalités de la commercialisation. Il n'est plus possible aujourd'hui de produire sans penser à tout moment à la commercialisation. La priorité dans l'affectation des aides publiques aux groupements de producteurs pourrait ainsi dépendre du degré d'organisation de ceux-ci .

Le regroupement de l'offre dans un cadre organisé est impératif afin d'éviter la division et l'auto-concurrence néfastes à la bonne mise en marché et à la commercialisation des fruits et légumes.

Au niveau régional

L'organisation économique des producteurs a été mise au point par les lois d'orientation de 1960 et 1962. Si le secteur des fruits et légumes est organisé au niveau local en groupements de producteurs, celui-ci est fédéré au niveau régional par des comités économiques, qui reposent, dans la plupart des cas, sur un découpage lié à l'organisation administrative.

Or, comme le souligne le rapport de la mission nationale et le rapport Haro 8( * ) , il semblerait judicieux d'adopter une autre notion de gestion économique " compte tenu des restructurations de la distribution, ainsi que d'une indispensable approche globale du marché pour les produits d'un même bassin de production ".

Votre commission propose ainsi que des comités de bassin fédèrent les nouvelles organisations de producteurs, la gestion dynamique du marché des fruits et légumes impliquant une dimension suffisante de nature à y faire participer efficacement les acteurs essentiels de la mise en marché et de la commercialisation.

La prise en compte de la frontière régionale ou départementale doit donc, comme l'avait souhaité votre mission sénatoriale, faire place à une plus grande cohérence de l'organisation inter-régionale dans le cadre des grands bassins de production.

2. ... Autour de véritables programmes opérationnels et dans un cadre financier rénové

Ces programmes, financés par les fonds opérationnels, doivent désormais avoir une logique plus structurelle que conjoncturelle . Le groupe de travail souhaite qu'ils permettent de répondre aux évolutions des attentes des consommateurs. Les programmes opérationnels doivent être issus de véritables raisonnements stratégiques axés à la fois sur la qualité des produits, que ce soit pour l'adaptation des nouvelles variétés, les certifications, l'expérimentation ou la traçabilité ou en matière d'environnement. En outre, la promotion collective des produits peut faire partie de ces programmes opérationnels.

Cette promotion collective des fruits et légumes , qui s'avère nettement plus complexe que pour un produit industriel, doit, à l'avenir, tenir compte des grands axes de la communication dans le domaine alimentaire . Il s'agit tout d'abord de la tendance consistant à acheter des produits jetables et rapides, en raison de la contrainte de temps (ce que les anglo-saxons appellent " convenience "). Les fruits et légumes n'ignorent pas cette évolution, d'où une partie de l'assortiment présentée en conditionnements unitaires.

Par ailleurs, la santé est un axe prédominant qu'il convient de suivre attentivement, car le discours se modifie très rapidement. On assiste, en outre, à une montée en puissance de " l'authenticité " qui se traduit par un retour au traditionnel à travers des recettes à l'ancienne, et par un désir d'acheter des produits sur lesquels figure la mention du lieu de production. Enfin, la " mondialisation " des fruits et légumes, en raison du développement des repas pris hors foyer, constitue une autre tendance lourde, cette consommation permettant de manger des produits venus d'ailleurs.

Deux nouvelles évolutions sont venues récemment s'ajouter à ces axes forts : il s'agit, en premier lieu , de ce que les professionnels qualifient de " multisensorialité " qui associe goût et texture, odeur et saveur, et, en second lieu , du souhait du consommateur, face à la banalisation de la notion de produits " primeurs ", de marquer son besoin de repères : les produits présents toute l'année doivent créer artificiellement des moments forts afin de donner des signes au consommateur.

Le groupe de travail ne peut que regretter la stricte maîtrise budgétaire qui préside à cette réforme : en effet, c'est la première fois qu'une réforme d'organisation commune des marchés se fait à budget constant alors que ce secteur est le plus grand pourvoyeur d'emplois agricoles , tout en étant le moins aidé.

Rappelons pour mémoire que le secteur des fruits et légumes représente plus de 15 % de l'agriculture européenne mais perçoit en revanche moins de 5 % des subventions du FEOGA 9( * ) .

Si votre commission est consciente de la nécessité des efforts que doit mener la filière, elle tient à rappeler que les producteurs restent néanmoins soumis à un aléa important , celui du climat. La responsabilisation des producteurs est fondamentale, mais il est difficile de pouvoir influer sur un marché lorsque 50 à 80 % des récoltes ont été détruits : c'est le cas dernièrement d'un grand nombre de vergers qui ont subi un gel printanier aux conséquences catastrophiques. Selon les professionnels, 300.000 tonnes de fruits auraient été détruits dans les régions s'étendant de Lyon au bord de la Méditerranée.

Si le Gouvernement s'est engagé à accélérer la procédure de calamités agricoles et a annoncé la mise en place de cellules de crise d'alerte et de suivi dans chaque département touché par le gel, il n'en reste pas moins vrai que les aléas climatiques ne doivent pas être négligés en raison de leurs conséquences souvent dramatiques pour toute une région. Ce paramètre , tout en ne devant pas servir de prétexte pour maintenir une inorganisation préjudiciable à tout un secteur d'activité, doit néanmoins être réellement pris en compte dans la mise en oeuvre da la nouvelle réglementation européenne et nationale.

3. ... Au sein d'une interprofession plus affirmée

Si la reconnaissance des interprofessions au niveau communautaire est une avancée certaine, la possibilité de voir coexister plusieurs interprofessions de niveau régional dans un même État membre risque néanmoins de provoquer une désorganisation dans l'ensemble de la filière 10( * ) . En outre, il est regrettable que ces accords interprofessionnels ne s'appliquent qu'aux produits issus de la zone et non à tout produit vendu dans la zone, quelle que soit son origine.

Par ailleurs, si votre commission se félicite du développement d'accords entre producteurs et distributeurs, il considère que c'est au sein de l'interprofession que doivent intervenir ces accords . L'interprofession doit cependant être en mesure de pouvoir convaincre l'ensemble des partenaires d'opérer une telle démarche commune, souhaitable pour l'ensemble de la filière.

Le groupe de travail rappelle qu'une filière doit être un ensemble d'activités étroitement imbriquées, liées verticalement par l'appartenance à un même produit et dont la finalité consiste à satisfaire le consommateur.

Aussi, les différentes actions menées par les sections " produits " de l'AFCOFEL, les comités économiques, l'INTERFEL et les entreprises, doivent dans l'avenir entretenir des liens étroits afin d'améliorer leur efficacité. Votre commission est convaincue que la force de la filière fruits et légumes dépend de la capacité de l'ensemble des maillons à se fédérer en vue de séduire et de satisfaire le consommateur.

B. UNE NÉCESSAIRE GARANTIE DE TRANSPARENCE DANS LE SECTEUR DES FRUITS ET LÉGUMES

1. Un outil statistique national qui doit être généralisé au niveau européen

L'article 44 de la nouvelle OCM traite des informations relatives aux surfaces cultivées et aux quantités récoltées, commercialisées ou non mises en vente dans le cadre de l'article 23 du nouveau Règlement. Ces informations sont recueillies par les services compétents des États membres qui doivent prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer la collecte des données, leur exactitude, leur traitement statistique et leur communication régulière à la commission qui doit transmettre à chacun d'eux l'ensemble de ces informations.

Votre groupe de travail, malgré les avancées que cette rédaction apporte par rapport à la proposition initiale de la Commission, regrette que l'OCM n'envisage pas réellement de traitement statistique au niveau communautaire .

Or l'outil statistique permet d'assurer une meilleure garantie de transparence du secteur.

On pourrait imaginer, tant au niveau de chaque État qu'au niveau communautaire, la création d'un instrument aussi efficace que celui que constitue en France le Service des Nouvelles du Marché .

Le groupe de travail tient à souligner l'intérêt tant pour les pouvoirs publics que pour les opérateurs, du rôle rempli par ce service. Il est en effet primordial pour les pouvoirs publics et les opérateurs de suivre l'évolution de la situation du secteur des fruits et légumes au jour le jour .

Estimant que sans une transparence complète il ne saurait y avoir de véritable économie de marché fondée sur une juste concurrence, votre groupe de travail rappelle que le service des nouvelles de marché (SNM) assure sa mission par une collecte méthodique des cours pratiqués à différents stades : production, expédition, grossistes et, maintenant, détails/consommation.

Le SNM regroupe 25 centres sur tout le territoire et cote des produits normalisés afin d'éviter les approximations, surtout sur les marchés de consommation et les circuits d'expédition.

La généralisation d'un tel service permettrait sans aucun doute de renforcer les capacités statistiques de l'ensemble de la Communauté dans ce secteur.

Par ailleurs, il apparaît peu réaliste de prétendre confier à une organisation une collecte d'informations auprès des producteurs qui ne sont pas membres de cette dernière, comme le prévoit l'article 44 § 2 de la nouvelle OCM.

2. Un renforcement des contrôles et des sanctions

a) Une garantie de transparence

Il est en effet indispensable que des contrôles nationaux et communautaires soient effectués afin de garantir une réelle transparence du marché.

Un rapport de la Commission européenne sur les systèmes de contrôles nationaux a montré, il y a déjà quelques mois, leur très grande hétérogénéité et le laxisme de certains d'entre eux.

Le titre VI de la nouvelle OCM a trait aux contrôles nationaux et communautaires. Il prévoit aux articles 39 et 40 de l'OCM des contrôles menées par la Communauté. Ainsi la possibilité d'harmoniser les sanctions au niveau communautaire contribue à un renforcement et une meilleure cohérence des dispositifs nationaux de contrôles et de sanctions.

Tout en se félicitant que le renforcement et l'harmonisation des contrôles fassent l'objet d'un titre à part entière dans cette OCM, le groupe de travail considère que cette nouvelle réglementation n'a de sens que si le marché est moralisé et débarrassé de certaines pratiques.

b) Une responsabilité accrue des États

La responsabilité des professionnels ne peut s'exercer correctement que si les États membres sont directement impliqués dans le financement des fonds opérationnels et dans les contrôles .

Ainsi chaque État est libre, aujourd'hui, d'organiser à sa convenance les contrôles réglementaires du marché et d'agréer les programmes opérationnels des fonds qu'ils souhaitent. Le groupe de travail considère qu'il existe ainsi un risque de voir se développer une concurrence sauvage entre les centaines de groupements de producteurs exerçant dans chaque pays, au point que des sociétés à capitaux non européens pourraient profiter de cette anomalie.

Il faut donc qu'au delà de l'OCM, chaque État définisse une politique globale des produits , dans laquelle s'insèrent les programmes opérationnels, soumis à agrément national.

A ce titre, votre commission se félicite de la démarche française consistant à mettre en place une commission nationale des fonds opérationnels, composée de représentants de l'administration et de professionnels, afin d'assurer une certaine homogénéité de l'utilisation des fonds. Cette commission qui doit se prononcer sur les retraits, la définition par produit d'actions collectives ou de profils types de programmes opérationnels par produit, s'est réunie déjà à deux reprises.

Votre groupe de travail insiste , néanmoins, d'une part , pour que cette concertation n'aboutisse pas à reconstituer une logique institutionnelle au détriment de la stratégie économique et, d'autre part , pour que les fonds attribués aux organisations de producteurs qui assurent la commercialisation des produits -la coopérative étant la forme la plus aboutie- et aux organisations de producteurs de mise en marché ne conduisent pas à fausser la concurrence.

Par ailleurs, votre commission a évoqué la possibilité d'étendre aux agriculteurs installés dans les ceintures vertes le bénéfice des dispositions relatives aux " zones franches " lorsqu'ils effectuent des ventes directes dans des zones périurbaines à proximité de quartiers en difficulté.

3. L'éventuelle instauration d'une carte de producteur

Certains intervenants ont souligné l'utilité de l'instauration d'une carte de producteur, notamment dans le secteur légumier. Tout un chacun est, en effet, libre aujourd'hui de " s'improviser " producteur de légumes.

Cette démarche est d'ailleurs confortée par le faible besoin d'investissement lorsqu'il s'agit de cultures de plein air, le caractère parfois hautement spéculatif de certaines productions et, enfin, la possibilité d'aménager des " niches rentables à court terme ".

En raison des difficultés provoquées par l'installation de " non professionnels " dans le secteur des fruits et légumes, votre commission souhaite que soient mis en place des mécanismes permettant d'améliorer la connaissance des surfaces cultivées , des volumes produits et des producteurs eux-mêmes . La mise en place d'une carte professionnelle pourrait constituer un premier pas dans une telle direction.

C. LE RÉTABLISSEMENT D'UNE POLITIQUE COMMERCIALE À L'ÉGARD DES PAYS TIERS CONFORME AUX ENGAGEMENTS INTERNATIONAUX ET EUROPÉENS

La mise en place de la nouvelle OCM intervient dans le secteur des fruits et légumes à un moment stratégique , à la veille des nouvelles négociations sur l'organisation mondiale du commerce , de la réforme de la PAC et de l'élargissement de l'Union européenne aux pays associés d'Europe centrale, orientale et baltes.

Or, la nouvelle OCM fruits et légumes ne peut corriger que les déséquilibres résultant d'une insuffisante organisation du marché communautaire.

Il est ainsi grand temps que, simultanément avec cette nouvelle réglementation, les autorités communautaires prennent conscience des risques que provoque la poursuite d'une politique commerciale avec les pays tiers qui fragilise, chaque jour un peu plus, le marché communautaire .

Dès 1993, la mission sénatoriale avait " eu le sentiment que bien souvent la Communauté n'était considérée que comme un fournisseur de devises pour les pays tiers producteurs ".

Le groupe de travail , sans reprendre l'ensemble des mesures d'ordre international proposées par la mission -qui restent en partie d'actualité- tient à insister sur deux éléments qui lui semblent essentiels.

1. Une limitation nécessaire des accords préférentiels afin de consolider la préférence communautaire

a) Une forte dégradation des termes de l'échange

La France a obtenu en 1996 que soient enfin adoptés des règlements pour la mise en oeuvre de la clause de sauvegarde spéciale volume d'une part , et de certificats à l'importation pour certains produits " sensibles " (tomates, concombres, pommes, poires, agrumes) d'autre part .

Ainsi, les volumes à l'importation de certains produits en provenance de pays tiers sont suivis. Si le volume de déclenchement est atteint, la clause de sauvegarde spéciale est mise en place, entraînant l'application d'un droit additionnel sur les importations de ces produits.

Le groupe de travail tient à rappeler que, si la France est le premier exportateur mondial de pommes avec 650.000 tonnes, 50 % environ des fruits et légumes commercialisés en France sont importés . La balance commerciale de la France est donc structurellement déficitaire (9,6, 8,4 et 8,3 milliards de francs respectivement en 1992, 1993 et 1994), en raison notamment de l'importation de produits à contre-saison.

EXPORTATIONS ET IMPORTATIONS DE LÉGUMES FRAIS POUR LA FRANCE (MILLIERS DE TONNES ET MILLIONS DE FRANCS)

1980

1990

1994

1995

Quantité

Valeur

Quantité

Valeur

Quantité

Valeur

Quantité

Valeur

Exportations

387

1.176

533

3.120

657

3.261

606

2.970

Importations

683

1.836

1.006

4.977

1.063

4.795

1075

4.928

EXPORTATIONS ET IMPORTATIONS DE FRUITS POUR LA FRANCE
(EN MILLIERS DE TONNES ET MILLIONS DE FRANCS)

1980

1990

1994

1995

Quantité

Valeur

Quantité

Valeur

Quantité

Valeur

Quantité

Valeur

Exportations

945

2.489

1.105

6.018

1.317

6.805

1.392

6.906

Importations

2.004

5.972

2.597

13.408

2.724

13.861

2.742

13.888

L'Union européenne, premier importateur mondial de fruits et légumes, avec 1.950 millions d'écus d'importations et un déficit commercial sur ces produits de 1.280 millions d'écus , constitue le marché le plus attrayant en raison des prix qui y sont pratiqués. La production communautaire de 22 millions de tonnes de fruits frais (auxquelles s'ajoutent 8 millions de tonnes d'agrumes) et de 47 millions de tonnes de légumes ne couvre, en effet, que 50 % de la demande intérieure . L'Union importe avant tout des fruits, frais et surtout transformés (jus d'agrumes et de pommes).

b) La multiplication des accords préférentiels

C'est dans un tel environnement que le secteur agricole, et notamment celui des fruits et légumes, se révèle être une monnaie d'échange courante dans la plupart des accords bilatéraux ou multilatéraux conclus par la Communauté avec les pays tiers.

Votre commission considère qu'il est temps que l'Union européenne ait une vision claire de la politique commerciale extérieure, notamment en matière d'échanges agricoles, et fasse des choix cohérents entre multilatéralisme et bilatéralisme, de façon à permettre aux producteurs de s'adapter aux évolutions prévisibles.

Il est nécessaire, comme l'a demandé récemment la France, que la Commission européenne fasse une " pause active " dans la négociation de zones de libre-échange avec les pays tiers.

Les pays concernés par de tels accords sont nombreux :

- pays en voie de développement par le système des préférences généralisées, ou dans le cadre de la quatrième convention de Lomé ;

- pays d'Europe centrale et orientale (Pologne, Hongrie, Slovaquie, République Tchèque, Roumanie, Bulgarie) ;

- pays méditerranéens : des accords préférentiels ont été passés avec tous les pays du bassin méditerranéen, à l'exception de la Libye.

Une nouvelle génération d'accords bilatéraux a été initiée en 1995, visant à renforcer les concessions accordées. Trois ont été signés à ce jour avec le Maroc, la Tunisie et Israël.

Enfin, un accord d'union douanière a été conclu avec la Turquie en janvier 1996.

Les concessions consenties par ces divers accords contribuent à éroder sensiblement la protection douanière maintenue par les accords du GATT, notamment en ce qui concerne les produits soumis au régime du prix d'entrée minimum.

Parmi ceux-ci, on peut citer la pomme (importations en provenance de l'hémisphère sud) et la tomate (importations marocaines).

Les négociations commerciales avec l'Afrique du Sud et le Mexique ainsi que les pays méditerranéens pourraient donc se poursuivre sans pour autant que de " nouveaux chantiers soient ouverts ".

c) Les accords du GATT et la préférence communautaire

Les accords du GATT ont modifié considérablement les fondements de la préférence communautaire.

Ces accords interviennent sur pratiquement tous les instruments classiques de préférence communautaire :

- Les droits de douane ad valorem sont en effet réduits de 20 % d'ici l'an 2000. Ainsi, selon les informations obtenues par le groupe de travail, en ce qui concerne les fruits et légumes uniquement protégés par des droits de douane ad-valorem, la protection déjà faible, est encore amoindrie. Si des concurrents tiers existent, les prix communautaires sont entraînés à la baisse. Pour certains produits tels que l'ail, les asperges, les petits fruits rouges, des aménagements basés sur des mesures de soutien à la production sont parmi les seules solutions à terme pour garantir la survie de ces productions dans l'Union européenne.

- Le système de prix de référence, qui existait auparavant pour 17 produits, est remplacé par un système basé sur des prix d'entrée minimum. Ce mécanisme, qui concerne 14 fruits et légumes fait apparaître que l'évolution de la préférence communautaire, mesurée par les risques de baisse des prix de marché communautaire sous l'effet d'une augmentation de l'offre importée, est très variable selon les produits considérés.

C'est ainsi que l'on peut distinguer :

- des produits pour lesquels les risques sont très importants (prunes pendant toute la campagne de production, tomates entre avril et juin, concombres en février, mai, juin, septembre et octobre) ;

- des produits pour lesquels des risques assez importants existent (poires, pommes, fruits rouges, tomates et cerises) ;

- des produits pour lesquels les risques existent mais semblent restreints (abricots, clémentines, citrons, courgettes, artichauts) ;

- des produits dont les marchés ne devraient pas être bouleversés (raisins, pêches, oranges).

Plusieurs difficultés que votre groupe de travail tient à souligner sont apparues dans le fonctionnement de ce mécanisme :

- le contrôle des prix d'entrée, tout en étant déterminant, s'est avéré très complexe ; ainsi la capacité et la volonté de l'Union européenne et des États membres de reconstituer et de faire respecter les prix d'entrée sont parfois mises en défaut ;

- l'imposition d'un équivalent tarifaire maximum au-dessous d'une certaine valeur de prix d'entrée a entraîné nos partenaires commerciaux à demander des aménagements, et notamment des plages de prix d'entrée entraînant la perception d'un équivalent tarifaire réduit. La communauté européenne a souvent encouragé une telle politique avec des pays comme le Chili et l'Argentine ;

- les prix de marché étant souvent nettement supérieurs aux prix minimum à l'importation , les risques de voir les prix de marché baisser sous l'effet du GATT se concrétisent.

La multiplication de ces accords préférentiels est d'autant plus préjudiciable qu'ils conduisent , comme l'a souligné à plusieurs reprises votre Haute Assemblée, à un flot d'importations excessif et destructeur de la production et de l'emploi européen. Ainsi, comme le signale M. Paul Cholet dans son rapport, " il convient de souligner la flagrante contradiction de la position communautaire, qui considère d'un côté, et à juste raison, que le développement harmonieux d'un marché unique européen implique nécessairement l'instauration d'une monnaie unique, mais qui, d'un autre côté, multiplie des zones de libre-échange ne comportant aucun engagement des pays partenaires quant à la répudiation des manipulations monétaires ".

La préférence communautaire pourrait être en partie rétablie à partir d'une politique de normalisation . En effet, la mise en place de règles communes sur le plan social, environnemental et sanitaire permettrait aux pays européens d'affronter la concurrence de manière plus efficace.

2. Les exportations de fruits et légumes par la Communauté : une politique à reconsidérer

Depuis 1986, date d'entrée de l'Espagne et du Portugal dans la Communauté, la valeur des échanges de fruits et légumes en Europe augmente régulièrement. En fruits, l'élargissement a permis à l'Union d'améliorer son taux de couverture, qui reste inférieur à 50 %. En légumes, en revanche, il aurait plutôt diminué tout en demeurant à un niveau élevé (85 %).

De 1986 à 1994 l'Union européenne a abandonné environ 2 % de parts de son marché aux pays tiers , la mise en oeuvre des accords du GATT ayant imposé une limitation des aides à l'exportation vers les pays tiers, sous forme notamment de restitutions. Cette limitation affecte tant les volumes que le montant total des aides. Pour s'assurer du bon respect de ces règles, ont été institués au niveau communautaire les certificats à l'exportation .

Jusqu'à la mi-96 , deux sortes de certificats coexistaient, le A et le B : le premier était établi avant l'exportation et comportait une fixation à l'avance de la restitution, le second était délivré après exportation, l'opérateur prenant alors le risque de ne pas bénéficier de restitutions. Le choix entre les deux systèmes était opéré par l'exportateur.

Les autorités communautaires ont souhaité modifier le certificat A au profit d'un système d'adjudications . L'exportateur qui demande le moins de restitutions, estimant ce montant suffisant pour emporter le marché visé, obtient alors ces aides. Aussi, l'opérateur doit assumer le risque financier pris.

Ce système d'attribution des restitutions est expérimenté au titre du règlement 2190/96 depuis le mois de novembre 1996 sur les pommes.

La Commission a souhaité étendre ce nouveau système aux oranges et instaurer une différenciation des taux de restitution accordées selon la destination géographique au début de l'année 97.

Si ce dispositif crée, certes, une véritable émulation à l'exportation entre opérateurs, il provoque une baisse des restitutions par rapport au niveau actuel.

Votre commission tient à souligner deux conséquences fâcheuses d'une telle réglementation à moyen terme. D'une part , si le projet était mis en place tel qu'il est envisagé, les entreprises devraient alors réviser leur stratégie. Une restructuration dans le secteur serait alors largement prévisible, les entreprises disposant soit d'un capital important, soit d'une large gamme de produits, pouvant alors s'autoriser à " casser " les prix sporadiquement.

D'autre part , on est en droit de s'interroger sur le maintien de la capacité des entreprises françaises à exporter sur des destinations lointaines. La fixation d'un taux d'aide garanti pour ces pays lointains serait opportune. Sur des destinations proches, comme la Suisse ou les pays de l'Est, le groupe de travail estime que ce système d'adjudication pourrait convenir.

Dans ce débat, le groupe de travail souhaite que les opérateurs pouvant bénéficier de restitutions soient agréés et que la cessibilité des certificats d'un exportateur à un autre soit interdite.

Le prochain comité de gestion, prévu le 19 juin prochain, devrait examiner ce dossier et, sinon prendre une décision définitive, au moins décider d'une période transitoire durant laquelle l'actuel mécanisme pourrait continuer à s'appliquer.

La politique de la Commission en matière d'exportation est sujet à critique. En effet, en 1995/1996, l'Union européenne n'a accordé de restitutions à l'exportation que pour 82.230 tonnes de pommes alors que l'ensemble des exportations vers les pays tiers s'est élevé à environ 450.000 tonnes. En outre, le montant des restitutions accuse une baisse par rapport à 1994/1995. Cette baisse en volume des restitutions et de leur montant unitaire s'est accompagnée de la mise en place d'un système complexe tendant à accélérer leur baisse.

Votre commission souhaite, en raison de la politique menée par les autorités communautaires, que d'autre moyens de soutien des exportations de fruits et légumes soient explorés en vue d'accroître les débouchés sur les marchés des pays tiers.

*

* *

Votre commission considère donc que la mise en place de cette nouvelle réglementation communautaire est une véritable opportunité pour le secteur " fruits et légumes ".

Elle souhaite, d'une part, pour permettre à la filière d'affronter les défis de l'an 2000, que des conditions tenant à la fois à l'organisation économique et à la transparence du secteur soient respectées. D'autre part, elle souligne la nécessité de revoir rapidement la politique commerciale menée par la Communauté européenne vis-à-vis des pays tiers.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission a procédé à l'examen du rapport d'information de MM. Jean Huchon, Jean François Le Grand et Louis Minetti sur le bilan des propositions de la mission sénatoriale de 1993 chargée d'étudier la filière des fruits et légumes et sur la mise en oeuvre du règlement (CE) 2200/96 du 28 octobre 1996 portant organisation commune des marchés dans le secteur des fruits et légumes.

M. Jean Huchon, rapporteur, a rappelé, à titre liminaire, que le Sénat avait autorisé la création d'une mission d'information chargée d'étudier le fonctionnement des marchés des fruits, des légumes et de l'horticulture.

Il a souligné que, parmi la cinquantaine de propositions faites par la mission d'information, la réforme du fonctionnement de l'organisation commune du marché (OCM) des fruits et légumes était apparue comme une priorité. Il a indiqué que cette réforme avait été finalement adoptée par le Conseil des Ministres de l'Union européenne, le 26 juillet 1996. Il a précisé que ce nouvel environnement communautaire avait conduit le groupe de travail " fruits et légumes " de la Commission des Affaires économiques et du Plan à se pencher, à nouveau, sur cette filière importante tant en termes économiques qu'en termes d'emploi et d'aménagement du territoire. Il a rappelé qu'outre des déplacements en région Provence-Alpes-Côte d'Azur (PACA), en Maine-et-Loire et à Rungis, le groupe de travail avait procédé à une vingtaine d'auditions.

M. Jean Huchon, rapporteur, a souligné que le groupe de travail avait souhaité, tout en effectuant un bilan synthétique des différentes propositions du rapport de la mission sénatoriale de 1993, examiner les modalités de cette nouvelle OCM et apprécier les perspectives d'avenir du secteur français des fruits et légumes à l'aube de l'an 2000.

M. Louis Minetti, rapporteur, a constaté que si la filière française des fruits et légumes connaissait une crise à la fois conjoncturelle et structurelle évidente, elle n'en disposait pas moins d'atouts réels : son image positive dans l'esprit du consommateur, et le fait que ce secteur constitue une filière économique importante utilisant 4,3 % de la superficie agricole utile, représentant plus de 16 % de la production finale agricole et comptant 1.800.000 exploitations d'une dimension moyenne de 1,3 hectare.

Il a précisé que la production française moyenne de fruits et légumes s'établissait à environ 10 millions de tonnes, dont 6 millions de tonnes de légumes, hors pommes de terre et 4 millions de tonnes de fruits, pour une valeur estimée à environ 32 milliards de francs.

M. Louis Minetti, rapporteur, a rappelé que certaines mesures avaient fait l'objet d'une traduction législative ou réglementaire, évoquant à ce propos l'amélioration du statut fiscal et social et des relations entre l'aval et l'amont de la filière, le renforcement de l'interprofession et le développement de la promotion.

Au niveau international, tout en reconnaissant que la situation actuelle était loin d'être satisfaisante, il a considéré que la mise en place, pour certains produits, des certificats d'importation et des clauses de sauvegarde constituait une première démarche positive. Il a fait remarquer que depuis 1992, considérée comme " l'année terrible " pour la filière, le secteur des fruits et légumes n'avait guère connu de périodes fastes. Il a fait valoir que cette situation de crise " quasi permanente " était révélatrice non seulement d'un environnement international et communautaire en pleine mutation, mais aussi d'un certain nombre de handicaps propres à la filière, comme l'atomisation de l'offre, l'état lacunaire de la mise en marché et la pression exercée par les grandes surfaces. Il a rappelé que le marché des fruits et légumes constituait en effet, pour les grandes et moyennes surfaces, un secteur des plus rentables et en pleine croissance.

M. Louis Minetti, rapporteur, a conclu son propos en précisant que le groupe de travail s'interrogeait sur l'opportunité d'instaurer un mécanisme de " coefficient multiplicateur " qui permettrait de garantir un prix minimum à la production. La profession paraissant partagée sur l'utilité d'un tel instrument, il a souhaité que le ministère de l'agriculture effectue des projections afin d'apprécier les conséquences de la mise en place de ce système.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a observé que la plupart des personnes rencontrées par la mission sénatoriale à l'occasion d'auditions ou de déplacements avaient insisté sur le fonctionnement peu satisfaisant des organisations communes de marché dans le secteur des fruits et légumes.

Il a rappelé que la réforme initiée au niveau communautaire depuis 1994 avait pu aboutir en 1996, avec le Règlement CEE n° 2200/96 du Conseil en date du 28 octobre 1996 instaurant un nouveau régime communautaire dans le secteur des fruits et légumes frais.

Il a souligné qu'à l'évidence, comme en témoignaient la crise de 1992, puis celles de 1995 et 1996, la réglementation communautaire et l'application qui en était faite ne permettaient ni d'intervenir efficacement sur le marché communautaire pour enrayer un effondrement généralisé, ni de réguler de façon satisfaisante les importations des pays tiers.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a indiqué qu'avait été choisi au niveau communautaire, pour le secteur des fruits et légumes, un système de libéralisme encadré, fondé sur un marché fixant le prix payé au producteur et déterminant ses revenus, mais tempéré par une réglementation garantissant la transparence et empêchant des déséquilibres excessifs. Rappelant que le Sénat avait adopté, au mois d'avril 1996, une résolution sur la proposition de règlement du Conseil portant Organisation Commune des Marchés dans le secteur des fruits et légumes, il a précisé que la nouvelle OCM prévoyait le renforcement des organisations de producteurs et de leur moyens techniques. Il a ajouté que ce dispositif avait pour objet d'inscrire la production dans un processus d'adaptation permanente aux attentes des consommateurs, se concrétisant par la mise en place de programmes opérationnels, destinés à financer les opérations de retrait communautaire, les compléments aux indemnités communautaires de retrait et les actions d'amélioration de la qualité et de mise en valeur commerciale.

Il a conclu en indiquant que si le système du retrait restait nécessaire, ce dernier devait cependant constituer un filet de sécurité et non un débouché en lui-même.

M. Jean Huchon, rapporteur, a indiqué que le groupe de travail était convaincu que la réforme OCM était nécessaire pour le secteur des fruits et légumes frais et qu'elle lui ouvrait des perspectives d'avenir. Il a estimé que cette réforme, contestée par certains, n'en offrait pas moins un cadre rénové et une opportunité à saisir dans un environnement conjoncturel et structurel difficile.

Après avoir rappelé que le renforcement de la filière " fruits et légumes " était déjà amorcé, notamment par la reconnaissance du rôle essentiel des organisations de producteurs et de l'interprofession, il a souligné que cette réforme appelait une mise en oeuvre à la hauteur des enjeux de la filière et regretté, à cet égard, que les groupements de producteurs n'aient pas pu, ou pas su, convaincre une grande partie des professionnels d'adhérer.

M. Jean Huchon, rapporteur, a fait part des interrogations du groupe de travail quant à l'intérêt du bien-fondé de nouvelles règles de reconnaissance et de fonctionnement des organisations de producteurs (OP), celles-ci risquant de conduire, à moyen terme, à accroître le nombre de groupements de producteurs au détriment, peut-être, de leur efficacité.

Il a souligné que les OP assurant la commercialisation devaient être le noyau dur du dispositif et fait valoir que figer la situation actuelle dans le but de rassurer les producteurs serait un leurre de nature à condamner, à terme, le secteur français des fruits et légumes.

Insistant sur le rôle que devaient jouer les pouvoirs publics en vue d'un bon usage de la réforme en cours, il a souligné qu'on ne pouvait plus produire, aujourd'hui, sans penser à tout moment à la commercialisation et que les programmes, financés par les fonds opérationnels, devaient désormais avoir une logique structurelle plutôt que conjoncturelle.

Rappelant, enfin, que le secteur des fruits et légumes représentait plus de 15 % de l'agriculture européenne, mais percevait moins de 5 % des subventions du FEOGA, il a conclu en regrettant la stricte maîtrise budgétaire qui présidait à cette réforme.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a tout d'abord regretté l'absence de traitement statistique au niveau communautaire.

Il a estimé que l'on pouvait imaginer, tant au niveau de chaque Etat qu'au niveau européen, la création d'un instrument aussi efficace que celui que constituait en France le Service des Nouvelles du Marché, et souhaité que des contrôles nationaux et communautaires soient renforcés afin de garantir une réelle transparence du marché.

Tout en se félicitant de l'accent mis par cette OCM sur le renforcement et l'harmonisation des contrôles, M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a considéré que cette nouvelle réglementation n'aurait de sens que si le marché était moralisé et débarrassé de certaines pratiques ; il fallait donc qu'au-delà de l'OCM, chaque Etat définisse une politique globale des produits, dans laquelle s'inséreraient les programmes opérationnels, soumis à agrément national.

Il a souligné, à cet égard, que le groupe de travail se félicitait de la démarche française consistant à mettre en place une commission nationale des fonds opérationnels, composée de représentants de l'administration et de professionnels, afin d'assurer une certaine homogénéité dans l'utilisation des fonds.

Compte tenu, notamment, des difficultés provoquées par l'installation de " non professionnels "dans le secteur des fruits et légumes, il a souhaité l'instauration de mécanismes permettant d'améliorer la connaissance des surfaces cultivées, des volumes produits et des producteurs eux-mêmes.

M. Louis Minetti, rapporteur, a souligné que la mise en place de la nouvelle OCM intervenait dans le secteur des fruits et légumes à un moment stratégique, à la veille des nouvelles négociations sur l'organisation mondiale du commerce, de la réforme de la politique agricole commune (PAC) et de l'élargissement de l'Union européenne aux pays associés d'Europe centrale, orientale et baltes.

Il a estimé qu'il était ainsi grand temps que, simultanément avec cette nouvelle réglementation, les autorités communautaires prennent conscience des risques créés par la poursuite d'une politique commerciale avec les pays tiers qui fragilise, chaque jour un peu plus, le marché communautaire. Il a rappelé, à ce propos, que si la France était le premier exportateur mondial de pommes avec 650.000 tonnes, 50 % environ des fruits et légumes commercialisés en France étaient importés.

M. Louis Minetti, rapporteur, a regretté que le secteur des fruits et légumes, se révèle être une " monnaie d'échange " courante dans la plupart des accords bilatéraux ou multilatéraux conclus par la Communauté avec les pays tiers.

Il a fait remarquer que l'Union européenne devait avoir une politique commerciale extérieure réaliste, notamment en matière d'échanges agricoles, et fasse des choix cohérents entre multilatéralisme et bilatéralisme, de façon à permettre aux producteurs de s'adapter aux évolutions prévisibles.

Il a conclu son propos en précisant que la politique de la Communauté en matière d'exportation était ainsi à reconsidérer afin que l'Union européenne ne perde pas d'importants débouchés sur les marchés extérieurs.

Après avoir estimé que le suivi de ce secteur -si important en termes d'emploi et de revenu- était essentiel, M. Jean François-Poncet, président, s'est félicité de ce qu'un certain nombre de mesures aient été prises en sa faveur depuis 1993. Il a fait valoir que cette production complexe, au caractère hautement spéculatif, exigeait un regroupement de l'offre pour être en mesure d'affronter les défis de l'an 2000.

M. Jean-François Le Grand, rapporteur, a confirmé que l'atomisation de l'offre perdurait depuis un grand nombre d'années.

Rappelant les évolutions qu'avait connues l'organisation de la production dans le secteur des céréales, du lait, de la viande bovine, de la volaille et des vins, M. Michel Souplet a regretté le trop grand individualisme qui subsistait dans la filière des fruits et légumes. Il a estimé nécessaire une certaine concentration de l'offre, dans le cadre d'une politique contractuelle.

M. Louis Minetti, rapporteur, après avoir souligné les spécificités du marché des fruits et légumes frais, a opposé à l'atomisation persistante de la production la concentration croissante, dans la distribution des grandes et moyennes surfaces.

M. Bernard Joly s'est inquiété des récents incidents intervenus entre la France et l'Espagne.

Reconnaissant la nécessité d'une certaine concentration de l'offre, M. Hilaire Flandre a rappelé qu'il ne fallait pas, pour autant, supprimer les petites unités de production.

M. Louis Minetti, rapporteur, a abordé le problème des ceintures vertes dans les zones périurbaines.

M. Gérard Larcher a souhaité que les règles relatives aux zones franches soient étendues aux ventes directes effectuées par les agriculteurs dans les zones périurbaines, afin de ne pas créer une situation de concurrence déloyale.

M. Louis Minetti, rapporteur, a regretté que certaines grandes exploitations, afin de poursuivre l'agrandissement de leurs surfaces, s'affranchissent de toutes les règles relatives au contrôle des structures.

Après avoir fait observer que certaines sociétés d'aménagement foncier et d'établissement rural (SAFER) favorisaient les agrandissements d'exploitation agricole au détriment des nouvelles installations -tenues qu'étaient ces sociétés par leur obligation de résultat-, M. Fernand Tardy a souhaité que la question du foncier soit abordée rapidement dans une réforme législative.

M. Hilaire Flandre a, en premier lieu, tenu à préciser que la plupart des SAFER, notamment en Champagne-Ardenne, jouaient un rôle efficace en faveur de l'installation des jeunes. Il a, en second lieu, dénoncé la multiplication des agrandissements non contrôlés d'exploitations agricoles, au travers de l'acquisition de parts sociales.

Mme Janine Bardou a estimé que le problème du foncier était fondamental en zone de montagne. Regrettant que les organisations professionnelles soient parfois tentées de favoriser les agrandissements au détriment des installations de jeunes, elle a évoqué la possibilité d'un plafonnement des aides européennes à l'agriculture.

La commission a ensuite adopté les conclusions du rapport.

ANNEXE 1 -

COMPOSITION DU GROUPE DE TRAVAIL
" FRUITS ET LÉGUMES "



Président :

M. Jean Huchon

Maine-et-Loire

Vice-présidents :

M. Aubert Garcia

Gers

Mme Anne Heinis

Manche

M. Jean-François Le Grand

Manche

M. Louis Minetti

Bouches-du-Rhône

M. Raymond Soucaret

Lot-et-Garonne

Membres :

M. Alphonse Arzel

Finistère

M. Gérard César

Gironde

M. Roland Courteau

Aude

M. Michel Doublet

Charente-Maritime

M. Francis Grignon

Bas-Rhin

M. Edmond Lauret

La Réunion

M. Kléber Malécot

Loiret

M. Jacques de Menou

Finistère

M. Louis Moinard

Vendée

M. Bernard Piras

Drôme

M. Michel Souplet

Oise

ANNEXE N° 2 -

LISTE DES PERSONNALITÉS ENTENDUES

Le Mercredi 29 janvier 1997

* M. Pierre-Olivier Drège , Directeur de la direction de la production et des échanges au ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation ;

* M Dominique Chardon , Secrétaire Général de la Fédération nationale des syndicats d'exploitants agricoles (FNSEA), M. Charles Calleja , Président de la Fédération nationale des producteurs de fruits (FNPF) et M. Jean-Simon Sales , Président de la Fédération nationale des producteurs de légumes (FNPL) ;

* M. Julien Jean , Président du Conseil de direction fruits et légumes de l'Office National Intreprofessionnel des fruits, légumes et de l'horticulture (ONIFLHOR) et M. Michel Laneret , Directeur de l'ONIFLHOR ;

* M. Gabriel de Vulpillières , Chef Adjoint du secteur " Fruits et Légumes " à la direction générale VI (Agriculture) de la Commission européenne ;

* M. Maurice Rigaud , Secrétaire Général de l'Assemblée Permanente des Chambres d'agriculture (APCA), Président de la Chambre d'Agriculture de la Région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Le Mercredi 26 février 1997

* M. Jean Harzig , Rédacteur en Chef du journal " L'Echo ", Mensuel de la filière Fruits et Légumes ;

* Mme Monique Trias , Présidente de l'Interprofession des fruits et légumes (INTERFEL), et M. Rémi Leprête , Directeur de l'INTERFEL ;

* M. Jean-Pierre Kuxac , Président de l'Association nationale interprofessionnelle des fruits et légumes transformés (ANIFELT) ;

* MM. Joël Besson , Président de la section nationale " Pommes " de l'Association française des comités des fruits et légumes (AFCOFEL) et du Comité économique du Val de Loire, Laurent Favel , Président du comité économique agricole de Rhône-Alpes, Bernard Cabiron , Directeur général de l'AFCOFEL, et Mme Nathalie Beriot , chargée de mission à l'AFCOFEL ;

* MM. Régis Nitard , Président de l'Association nationale des expéditeurs et exportateurs de fruits et légumes (ANEEFEL), Lucien Gosselin , Président délégué de l'ANEEFEL, et Jean-Louis Falguières , Délégué général de l'ANEEFEL.

Le mercredi 5 mars 1997

* M. Philippe Jaegy , Directeur marketing de la société pour l'expansion des ventes des produits agricoles et alimentaires (SOPEXA), et Mme Chantal Le Gouis , responsable du secteur fruits et légumes à la SOPEXA ;

* M. Gilles Vignaud , Président de l'Union nationale des détaillants en fruits, légumes et primeurs (UNFD), et Mme Valérie Liepmann , Directeur de l'UNFD ;

* Mme Monique Trias, Président de l'Union nationale du commerce de gros en fruits et légumes (UNCGFL), et MM. Christian Pepineau , Co-président et Bernard PITON , Délégué général de l'UNCGFL ;

* Mme Geneviève Jourdier , Chef du bureau de l'information conjoncturelle au service des nouvelles des marchés au Ministère de l'Agriculture, de la Pêche et de l'Alimentation.

Le mercredi 12 mars 1997

* M. Alex Lauriot-Prevost , Consultant ;

* M. Marc Richard , Président de la Fédération française des importateurs de fruits et légumes (FFIFL), et M. Jean-Claude Aurel , Délégué général de la FFIFL ;

* MM. Jean-Pierre Gaillard , Directeur du Centre de coopération international en recherche agronomique pour le développement (CIRAD-FLOHR), et Denis Loeillet , Responsable de l'Observatoire des marchés du département des productions fruitières et horticoles au CIRAD-FLOHR ;

* MM. Jean-Claude Lejobe, Président du Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes (CTIFL), et François Rinaldi, Directeur du CTIL ;

Le mardi 10 juin 1997

* M. Jacques Valade , Vice-Président du Sénat, Président de la Fédération Nationale des marchés d'intérêt national (FNMIN), Président de la Région Aquitaine ;

* M. Jérôme Bédier , Président de la Fédération des Entreprises du Commerce de Distribution (FCD) , et M. François Malaterre, Délégué Général.

ANNEXE 3 -













AUDITIONS
ANNEXE N° 4 -














DÉPLACEMENTS

Compte rendu du déplacement en région Provence-Alpes-Côtes d'Azur
(14 mars 1997)

Une délégation du groupe de travail s'est rendue le 14 mars 1997 en région Provence-Alpes-Côte d'Azur.

Au cours de cette journée d'auditions, elle a pu s'entretenir avec :

- M. Maurice Rigaud, secrétaire général de l'APCA, président de la chambre régionale d'agriculture ;

- M. José de Demandolxdedons, président de la Chambre départementale d'agriculture des Bouches-du-Rhône ;

- M. Albert Raspail, président du comité économique agricole des fruits et légumes de la région PACA ;

- M. Michel Soffin, chambre d'agriculture des Bouches-du-Rhône ;

- M. Pierre Lusinchi, Directeur de la chambre régionale de la région PACA ;

Quatre principales observations peuvent être tirées des entretiens effectués :

1. L'affirmation de la spécificité du bassin traditionnel de production de la région PACA ;

2. Les principales difficultés rencontrées ;

3. L'examen critique de la nouvelle OCM ;

4. Les propositions formulées.

I. L'AFFIRMATION DE LA SPÉCIFICITÉ DU BASSIN TRADITIONNEL DE PRODUCTION

Le bassin méditerranéen est considéré comme un bassin traditionnel de production, non reconvertible, et devrait, à ce titre, pouvoir bénéficier d'aides spécifiques ou prioritaires.

La spécificité des secteurs fruitier et légumier en région PACA a été soulignée : les structures d'exploitation, le parcellaire, les investissements collectifs et individuels réalisés excluent toute réorientation vers d'autres productions ou le développement des systèmes plus extensifs.

En outre, la spécificité des structures et des relations au sein de la filière fruits-légumes en région PACA, jugées bien adaptées aux entreprises et aux hommes de la région, a été soulignée ainsi que la nécessité de ne pas " calquer " sur cette région les modèles d'autres régions, notamment bretonne.

II. LES PRINCIPALES DIFFICULTÉS RENCONTRÉES

- alors qu'elle est la première région productrice française, aucune extension des règles de mise en marché n'a pu être réalisée en région PACA ;

- par ailleurs, le constat de l'atomisation de l'offre et de la commercialisation, jusqu'à l'exportation, ainsi que du poids de la grande distribution, qui fait les prix et parfois ne trouve pas les quantités souhaitées sur le marché local, a été fait par tous les intervenants ;

- de plus, l'aval de la filière est en outre caractérisé par l'importance des marchés de proximité -le marché de gros seul représente seulement les 3/4 de la commercialisation des fruits et les 2/3 de celle des légumes- à côté d'un marché d'expédition.

Les marchés physiques (Chateaurenard et Cavaillon) de leur côté ne représentent plus que de 25 à 30 % de la production régionale globale.

Ces marchés ne jouent plus un rôle décisif dans la mise en marché des produits, même s'ils restent toujours des places de cotation. Ils n'ont cependant pas pu s'imposer comme des plates-formes d'organisation.

- en outre, les expéditeurs continuent à jouer un rôle essentiel. Leurs entreprises, qui ont subi un très net mouvement de concentration, restent cependant confrontées à la double difficulté de pouvoir, en amont, s'approvisionner en quantités suffisantes pour la grande distribution et, en aval, d'acquérir une taille leur permettant de disposer de la logistique nécessaire ;

- la difficulté du dialogue avec les grandes et moyennes surfaces a été rappelé ;

- enfin, les intervenants ont insisté sur la multiplication des accords internationaux dans lesquels le secteur des fruits et légumes est souvent considéré comme une monnaie d'échange.

Souvent la commercialisation d'un produit débute au moment même où des importations arrivent sur le marché, provoquant ainsi un effondrement des prix.

III. UN EXAMEN CRITIQUE DE LA NOUVELLE OCM

L'OCM des fruits et légumes étant apparue impuissante à gérer les marchés en cas de crise profonde et permanente, les intervenants ont reconnu l'utilité de la mise en place d'un nouveau dispositif.

La spécificité de l'OCM fruits et légumes a été soulignée : en effet, la communauté européenne n'a pas souhaité mettre en place dans ce secteur de maîtrise de la production et n'a donc pas instauré de compensation de revenu.

Les intervenants ont tenu à indiquer le paradoxe communautaire consistant à responsabiliser les producteurs dans la gestion du marché des fruits et légumes sans leur donner de véritables outils de gestion, et ce dans un contexte de flux d'importations non maîtrisable.

En outre, l'absence d'obligation de regroupement des producteurs a été regretté.

Les intervenants ont omis la crainte de voir se multiplier les organisations de producteurs, notamment celles qui ne maîtrisent pas la commercialisation.

Les intervenants ont, en outre, considéré que les textes d'application de cette OCM au niveau français risquaient d'être trop " laxistes " dans la reconnaissance des organisations de producteurs.

IV. LES PROPOSITIONS FORMULÉES

Plusieurs propositions ont été émises :

- si la reconnaissance de deux catégories d'organisations de producteurs est souhaitable dans un premier temps, il est impératif d'exiger des organisations de producteurs qui ne procèdent pas à une commercialisation, une transformation vers un modèle d'organisations de producteurs de commercialisation dans un délai raisonnable, avec un contrôle régulier des objectifs ;

- la distinction dans l'attribution des fonds opérationnels entre les organisations de producteurs de commercialisation et les autres. Ainsi, les primes seront différenciées en fonction du niveau d'organisation ;

- une réforme de la PAC s'avère nécessaire dans l'attribution des primes, certains secteurs étant fortement privilégiés ;

- la création d'un coefficient multiplicateur préconisé par le rapport Ferrand doit permettre de garantir aux producteurs un minimum de revenu ;

- enfin, la préférence communautaire doit être strictement appliquée. Cette préférence passe par une protection accrue aux frontières. Les contingents accordés pour des raisons diverses aux pays tiers devraient être strictement respectés, en volume et en calendrier, sur la base d'un prix minimum permettant à la fois de garantir les revenus des producteurs de ces pays et de ne pas déstabiliser les marchés communautaires. Il a été également proposé d'appliquer une taxe compensatoire sur les importations afin de ramener le prix d'entrée à un niveau proche de celui des coûts de production communautaire. Ce prélèvement serait, pour partie, versé aux pays exportateurs afin de permettre la reconversion de leur agriculture vers leurs productions vivrières et, pour partie, versé à un fonds de développement de l'organisation de la production en Europe.

En-dehors des périodes d'importation, il a été demandé la fermeture des marchés communautaires, et la suppression des stocks existants lorsque la Communauté entre en production.

ANNEXE N° 5 -

DONNÉES DU NOUVEAU RÉGIME DES ÉCHANGES AVEC LES PAYS TIERS POUR LES FRUITS ET LÉGUMES
ANNEXE N° 6 -

LISTE DES PROPOSITIONS FORMULÉES DANS LE CADRE DE LA MISSION SÉNATORIALE DE 1993 CHARGÉE D'ÉTUDIER LA FILIÈRE DES FRUITS ET LÉGUMES

I. MESURES NATIONALES POUR REDYNAMISER LA FILIÈRE

A - Mesures fiscales et sociales

1. Mesures générales

a) Prise en compte du revenu réellement disponible pour la détermination des assiettes fiscale et sociale.

b) Prise en compte des déficits pour leur montant réel pour le calcul des cotisations sociales agricoles.

c) Modification du mode de calcul des cotisations familiales.



2. Mesures spécifiques

a) Allégement, pour les exploitations, des charges sociales pesant sur la main-d'oeuvre, notamment saisonnière, afin de conforter ces entreprises indispensables au maintien du tissu économique et social local.

b) Meilleure prise en compte des aléas climatiques par la restauration du système d'incitation à l'assurance grêle, la réforme du système d'indemnisation des calamités agricoles et la possibilité, pour les exploitations agricoles, de bénéficier d'un système de provision pour aléas climatiques.

c) Permettre aux exploitations et aux entreprises de traverser la crise actuelle en s'appuyant notamment sur les dispositifs existants : prolongation de la durée des prêts de consolidation et abaissement de leur taux (pour les prêts prévus dans le cadre du plan d'urgence) ; extension du bénéfice des prêts bonifiés de consolidation, jusqu'ici réservés aux grandes cultures et à l'élevage des bovins, au secteur des fruits et légumes fortement affecté par la réforme de la PAC.

d) Maintenir l'effort de modernisation et d'installation pour éviter tout " décrochage " par rapport à nos principaux concurrents et parallèlement, améliorer le dispositif de la préretraite

e) Revoir l'assiette de la taxe sur le foncier non bâti pour les nouvelles plantations (pendant la période d'improductivité, maintien du taux de la taxe foncière non bâtie applicable aux terres nues).

B - Améliorer le fonctionnement de l'ensemble de la filière

1. Favoriser l'organisation de la production en soutenant les organisations existantes, en renforçant les critères de reconnaissance, en réservant le bénéfice des aides à l'investissement aux groupements ayant un rôle effectif de commercialisation d'une offre regroupée, en mettant en place, dans chaque grand bassin de production, une organisation économique permettant de fixer des règles de production, de mise en marché, de présentation des produits et de contrôle, en étudiant la possibilité de faire bénéficier ces zones d'une fiscalité adaptée aux besoins traditionnels - Mise en place d'un observatoire des délocalisations - Revoir le fonctionnement des organismes d'intervention. Des passerelles doivent être établies, par exemple entre l'ONIC et l'ONIFLHOR, permettant de mieux appréhender les problèmes de reconversion. Les collectivités locales peuvent, dans le cadre des contrats de plan, jouer un rôle important en confortant les bassins traditionnels.

2. Améliorer la gestion des marchés qui doit être la plus proche possible des bassins de production, renforcer le rôle des groupements dans la gestion des marchés, abonder les dotations de l'ONIFLHOR et accroître substantiellement la part des crédits consacrés à la gestion des marchés.

3. Renforcer l'interprofession et améliorer la cohésion de la filière. L'association effective de tous les partenaires au sein de la profession est un préalable indispensable Les besoins des professions intermédiaires doivent être mieux pris en compte.

4. Améliorer la mise en marché. Pour les fruits et légumes, les MIN doivent être réformés, tout en étant confortés, car ils jouent un rôle décisif pour le maintien du commerce de détail. Cependant, la réduction de leur nombre et leur spécialisation semblent inéluctables.

Pour l'horticulture, il est nécessaire d'agir sur la compétitivité des entreprises horticoles par l'augmentation et la concentration des productions et l'organisation de la production afin de regrouper l'offre, et aussi d'agir sur les conditions de mise sur le marché. Le développement de quelques pôles interrégionaux doit être encouragé.

5. Améliorer les relations avec la grande distribution, modifier les pratiques commerciales des grandes et moyennes surfaces et les sensibiliser à la nécessité d'accorder une préférence aux produits français.

6. Accroître la transparence dans la formation des prix. Une étude devrait être faite car on a pu constater des écarts surprenants entre le prix à la production et celui de la vente au détail, parfois sur des produits récoltés et vendus dans une même région.

7. Assurer des débouchés aux produits français par une campagne de promotion collective sur les aspects nutritionnels et de santé et un effort publicitaire sur ces produits.

8. S'inscrire dans une politique globale de promotion de la qualité des produits qui passerait par l'utilisation accrue des signes distinctifs de qualité.

S'agissant de la production, offrir des produits à un stade optimal de maturité, faire une offre diversifiée prenant en compte l'adéquation entre les variétés et le sol et le climat, faire évoluer la recherche vers la sélection d'espèces ayant de meilleurs qualités organoleptiques.

Au stade des intermédiaires, utiliser des moyens de transport adaptés et valoriser les productions locales et régionales.

Au stade de la distribution, installer des équipements permettant d'éviter les chocs thermiques et améliorer la formation des personnels, notamment des vendeurs.

L'information des consommateurs, généralement assurée dans les magasins de détail, devrait également être donnée dans les grandes surfaces (mode d'utilisation des différentes variétés, retour à la saisonnalité des produits).

La passation de contrats qualitatifs entre tous les opérateurs, portant sur un cahier des charges pourrait constituer une solution satisfaisante.

Cette politique de qualité doit être sanctionnée par un renforcement accru des contrôles sur les produits mis en vente, notamment dans les grandes surfaces, et l'élaboration d'un règlement d'hygiène plus strict.

II. - LES ORIENTATIONS AU NIVEAU COMMUNAUTAIRE

A.- Aménager les dispositions de la " nouvelle PAC ". Les conséquences de la réforme des règlements "  grandes cultures " sur les autres productions devraient être examinées afin de prendre les mesures d'adaptation nécessaires. Au plan national, des aménagements doivent être apportés afin de corriger certains effets de l'application des règlements communautaires

L'ouverture de perspectives moins défavorables pour les exploitations directement concernées par la réforme de la PAC devrait limiter les opérations de reconversion.

B. - Supprimer les distorsions de concurrence car elles faussent le jeu de la concurrence intra-communautaire (taux de TVA, traitement de l'emploi saisonnier, coût de l'énergie, conditions de financement).

C. - Réformer le fonctionnement des organisations communes de marché par :

- un renforcement de l'OCM existante, parallèlement aux mesures de redynamisation de la filière française, et une meilleure maîtrise des importations ;

- une meilleure connaissance des marchés au niveau communautaire et du potentiel des productions communautaires, la surveillance accrue des importations en provenance des pays tiers permettant d'établir un état prévisionnel de la situation du marché et pallier les déséquilibres prévisibles ;

- la mise en oeuvre rapide des mesures restrictives à l'importation (développement des retraits préventifs pour les produits stockables, meilleure connaissance dans chacun des États des plantations et mises en culture ainsi que des mises en marché ...) ;

- le renforcement des normes de qualité et de leur contrôle effectif, tout particulièrement pour les produits importés ;

- la possibilité d'élargir la liste des produits susceptibles de bénéficier du retrait ; la pénalisation des productions qui ne sont produites que pour bénéficier du retrait et la modulation du prix de retrait en fonction des zones et conditions de production des différents États membres ou afin d'inciter au retrait en début de campagne ;

- le renforcement des règles de l'organisation de la floriculture ;

- la reconnaissance des interprofessions au plan communautaire.

III. LES MESURES D'ORDRE INTERNATIONAL

A. - Mieux contrôler l'application des accords préférentiels afin qu'ils ne soient pas détournés de leur vocation initiale.

B. - Assurer la complémentarité des importations et rétablir la préférence communautaire par le biais d'accords d'importation portant à la fois sur un calendrier et des volumes, éventuellement modulables selon la situation prévisible du marché intérieur.

C. - Compenser le coût du dumping social en mettant en place, à l'entrée dans la communauté, une taxe complémentaire destinée à rapprocher le prix d'entrée du prix communautaire pour rétablir une concurrence acceptable.

D. - Assurer le développement des pays aidés par le versement de ce prélèvement au pays d'exportation.

E. - Garantir des importations de qualité par un meilleur contrôle phytosanitaire et de maturité, qui serait effectué en un certain nombre de points de passage obligés à créer. Ce contrôle à la première entrée dans la communauté doit être effectué avec une rigueur identique dans tous les États membres.

F. - Organiser la réciprocité des contrôles sur les importations en provenance d'États qui parviennent à empêcher l'entrée sur leur territoire de produits communautaires.

G. - " Remettre à plat " les négociations agricoles internationales dans le cadre d'une conférence mondiale sur l'agriculture et l'alimentation et dans cette attente, maintenir le refus du compromis de Washington.



1 Rapport d'information n° 303 (1992-1993) - Sénat - fait par MM. Jean Huchon et Jean-François Le Grand pour la mission d'information présidée par M. Louis Minetti au nom de la Commission des Affaires économiques.

2 Rapport n° 336 (1995-1996) Sénat, présenté par M. Jean-Jacques Robert au nom de la Commission des Affaires économiques et du Plan sur le projet de loi relatif à l'équilibre et la loyauté dans les relations commerciales.

3 Cyclope " Les fruits " de MM. Jean-Marie Codron et Frédéric Lauret - éd. Economica, 1993

4 Rapport n° 311 (1995-1996) Sénat fait par M. Huchon, au nom de la Commission des Affaires économiques sur la proposition de résolution présentée par M. Jacques Genton et la proposition de résolution présentée par M. Louis Minetti et plusieurs de ses collègues, sur la proposition de règlement du Conseil portant OCM dans le secteur des fruits et légumes

5 Une organisation de producteurs est une personne morale constituée à l'initiative des producteurs et pouvant revêtir la forme d'une coopérative ou d'une union de coopératives, d'une SICA, d'un syndicat ou d'une association. D'autres formes peuvent néanmoins être acceptées.

6 Rapport de M. Jean-Michel Ferrand, Député du Vaucluse, sur la filière légumière, janvier 1996,

7 Cette OCM concerne principalement en France les légumes en conserve, les tomates d'industrie, les pêches et les poires au sirop, les pruneaux d'Agen et les cerises confites.

8 Rapport de M. J. Haro remis à M. le Ministre de l'agriculture sur la mission " Fruits et légumes ", 3 janvier 1994.

9 Le budget de l'OCM réformée représente à l'heure actuelle environ 1,7 milliard d'ECU.

10 Rapport d'information, n° 2645 (1995-1996) Assemblée nationale présenté par M. Paul Cholet au nom de la délégaton de l'Assemblée nationale pour l'Union européenne sur la réforme de l'OCM des fruits et légumes.

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