2. Une procédure partenariale
a) Partenariat et programmation
Abandonnant une logique de projets, la réforme de 1988
a privilégié une logique de programmes pour favoriser une
approche globale de la politique structurelle. Les programmes pluriannuels de
programmation résultent d'un processus de décision partenariale,
en étapes successives, jusqu'à la prise en charge finale des
projets.
La règle
Dans l'esprit de la démarche structurelle européenne, qui
consiste à accompagner le développement local, les
procédures de mise en oeuvre des fonds reposent sur l'élaboration
de programmes de développement arrêtés en commun par les
différents partenaires concernés : les Etats membres, les
collectivités locales et la Commission européenne.
Au-delà, ce partenariat pourrait être élargi à
d'autres acteurs, notamment aux responsables économiques et sociaux,
ainsi que le souhaite la Commission, mais avec des résultats très
variables selon les Etats membres, en fonction de leurs propres
spécificités.
-
L'initiative nationale
L'initiative nationale trouve sa traduction en termes d'objectifs et de
financement :
- soit dans des plans de développement, présentés par
l'Etat et négociés avec la Commission pour aboutir à des
cadres communautaires d'appui (CCA), servant à leur tour de base aux
programmes ;
- soit dans des documents uniques de programmation (DOCUP)
(4(
*
))
, conçus pour
accélérer et simplifier les procédures de
programmation : ils comprennent dès l'origine les priorités
de l'intervention communautaire et les mesures concrètes
programmées et sont donc immédiatement opérationnels,
dès acceptation par la Commission.
Sur l'ensemble des objectifs, les Etats membres ont massivement opté
pour la procédure simplifiée de DOCUP : à fin 1995,
près de 170 DOCUP ont ainsi été adoptés,
contre 14 CCA, le recours au CCA étant plus particulièrement
justifié pour les Etats membres dont le territoire est
entièrement ou très largement intégré dans
l'objectif 1.
-
L'initiative communautaire
Novation de la réforme de 1993, la Commission européenne
elle-même peut élaborer des orientations débouchant sur des
programmes d'initiative communautaire proposés par les Etats. En
principe, les projets ainsi décidés sont ceux ayant une incidence
communautaire particulière qui transcendent les intérêts
des Etats membres et qui viennent compléter l'action de chacun des
objectifs.
La contribution totale des initiatives communautaires s'élève
à 13,45 milliards d'écus pour la période 1994-1999
(prix 1994), contre 3,8 milliards d'écus (prix 1989) pour les 14
initiatives communautaires arrêtées sur la période
1989-1993.
La Commission a publié, en juillet 1993, un " Livre vert sur les
initiatives communautaires ", présentant ses principales
orientations quant à leur contenu. Celles-ci ont été
définitivement arrêtées en juin 1994, en tenant compte
des diverses réactions qu'avait suscité le document initial.
Pour 1994-1999, sept thèmes ont été retenus pour encadrer
les programmes proposés par les Etats membres et adoptés par la
Commission ; plusieurs d'entre eux traduisent un souhait de
continuité avec la phase précédente :
. la coopération transfrontalière : INTERREG (2,9 milliards
d'écus), la plus importante des initiatives communautaires a pour objet
la préparation des régions frontalières à
l'achèvement du marché unique et les problèmes
spécifiques de développement économique des régions
frontalières intérieures et extérieures de la
Communauté ;
. le développement local en milieu rural : LEADER (1,4 milliard
d'écus) ;
. le soutien aux régions ultra-périphériques : REGIS
(0,6 milliard d'écus) ;
. l'intégration professionnelle des femmes, des jeunes et de groupes
défavorisés : EMPLOI (1,4 milliard d'écus) ;
. l'adaptation aux mutations industrielles : ADAPT, PME, RECHAR, KONVER,
RESIDER, RETEX, etc (3,8 milliards d'écus) ;
. la politique urbaine : URBAN (0,6 milliard d'écus) ;
. la restructuration de la pêche : PESCA (0,25 milliard d'écus)
(5(
*
))
.
L'exception : les actions novatrices
Par exception au principe de programmation en partenariat, la Commission
européenne mène, de sa propre initiative et avec des moyens
financiers spécifiques, certaines actions novatrices destinées
à ébaucher des politiques nouvelles.
Quatre priorités ont été fixées pour 1994-1999 :
. la coopération interrégionale : coopération entre
autorités locales, coopération avec les régions de pays
tiers voisins...
. l'aménagement de l'espace européen : programme
" Europe 2000 " (évolution du territoire européen,
cartographie...), cofinancement de plans d'aménagement ou
d'études de faisabilité...
. le développement économique régional : valorisation
des ressources locales, technologie et télécommunications dans
les régions les moins favorisées, patrimoine culturel.
. le développement des politiques urbaines : financement des actions
intégrées dans les quartiers à problème des villes
européennes.
Les actions novatrices représentent environ 1 % de l'ensemble des
financements structurels, la démarche partenariale équivalant
à 90 % au titre des initiatives nationales et 9 % pour les
initiatives communautaires.
b) Partenariat et additionnalité
L'action communautaire est conçue comme un
complément des actions nationales : en conséquence, le
financement européen n'est possible que s'il s'ajoute à un
financement national, étatique ou local, public ou privé.
L'objectif de ce principe d'additionnalité est de faire en sorte que les
fonds structurels viennent accroître l'effort national en faveur des
régions ou des actions concernées, de telle sorte que le
financement communautaire produise un effet de levier sur les financements
nationaux. L'aide de la Communauté n'a donc pas pour vocation de se
substituer à l'investissement national et de permettre un
désengagement de l'Etat, voire d'abonder son propre budget.
La contribution de l'Union est toujours évaluée en proportion des
dépenses publiques consenties par les Etats membres et les
collectivités locales. Ainsi, la participation communautaire
accordée pour les différents objectifs est soumise aux limites
suivantes :
75 % au plus et 50 % au moins des dépenses publiques pour les
opérations intervenant dans les régions incluses dans l'objectif
1. Lorsque ces régions appartiennent à l'un des quatre Etats
bénéficiaires du Fonds de cohésion, cette participation
peut, à titre exceptionnel, s'élever à 80 % du
coût total et 85 % pour les régions
ultra-périphériques.
50 % au plus et 25 % au moins des dépenses publiques pour les
mesures appliquées dans les autres régions.
A ces principes spécifiquement définis en matière d'action
structurelle, il convient d'ajouter
le principe
, plus
général,
de subsidiarité,
consacré par le
Traité de Maastricht qui implique que les institutions communautaires ne
doivent et ne peuvent agir que si un objectif ne peut être
réalisé de manière satisfaisante à un niveau moins
élevé. Ce principe trouve sa pleine application dans le domaine
de l'action structurelle : il appartient donc aux autorités
compétentes sur le plan national de sélectionner les projets
à financer et d'assurer leur mise en oeuvre.