Sur l'évaluation de la fiscalité du logement

CHAPITRE PREMIER - LA NÉCESSITÉ DE L'ÉVALUATION

La multiplication des mesures fiscales en faveur du logement, la nécessité pour les parlementaires de fonder leurs propositions, militent en faveur du développement de l'évaluation. Une prise de conscience largement partagée se fait jour.

I. UNE MULTIPLICITÉ DE MESURES PAS TOUJOURS ORDONNÉE (1993-1996)

Le premier objectif de l'évaluation doit être de donner stabilité et cohérence à la politique fiscale du logement.

De plans de relance en plans de relance, les mesures fiscales touchant le logement se sont multipliées au cours de ces quatre dernières années. Il ne s'agit pas ici d'en critiquer le sens : votre commission les a presque toutes soutenues, et pour certaines même, proposées. Ces mesures sont en général favorables à l'acquisition et à la réhabilitation des logements des propriétaires occupants ou bailleurs ; politique que votre commission a constamment défendue.

Mais cette multiplicité nuit à la lisibilité de l'ensemble, et probablement, à l'efficacité des mesures prises.

A. UN FOISONNEMENT CONTRIBUANT AU MANQUE DE LISIBILITÉ DE LA LOI FISCALE

Un recensement rapide permet d'observer un véritable foisonnement. Depuis mars 1993, 52 dispositions législatives dont le logement était la cible et 28 ayant un effet indirect sur lui, ont été votées ; soit au total 80 mesures, examinées et votées individuellement, répondant à des objectifs différents, elles ne sont pas toujours cohérentes entre elles. Quel contribuable peut aujourd'hui connaître l'ensemble de ces dispositifs, et gérer son patrimoine en fonction de cette nouvelle fiscalité ? Cela est impossible, d'autant que cet empilement considérable vient s'ajouter à un droit existant déjà fort complexe.

LISTE DES MESURES FISCALES TOUCHANT LE LOGEMENT DEPUIS LE PRINTEMPS 1993

Loi de finances rectificative pour 1993 (93-859 du 22 juin 1993)

1) Rétablissement de la réduction d'impôt pour intérêts d'emprunt pour les tranches de revenus les plus élevées (229.710 F/part et au-delà) (article 22)

2) Relèvement du plafond de dépenses de grosses réparations donnant droit à réduction d'impôt (8.000 F à 10.000 F pour une personne seule, 16.000 F à 20.000 F pour un couple) (article 22)

3) Extension du régime Quilès-Méhaignerie aux transformations de locaux vacants non affectés à l'habitation en logements (jusqu'au 31 décembre 1994) (article 26)

4) Amélioration de la réduction d'impôt pour investissement outre-mer, notamment pour l'acquisition de logements neufs (article 30)

5) Relèvement de 3,1/3 à 5 % par an à partir de la troisième année du taux d'abattement sur les plus-values immobilières (article 27)

6) Relèvement de 8 % à 10 % du taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers (article 25)

7) Création d'un régime d'imputation du déficit foncier sur le revenu global (plafonné à 50.000 F) (article 23)

8) Aménagement du régime Malraux (réduction de la durée de location de 9 à 6 ans. Suppression des plafonds de ressources, de loyer et du conventionnement. Généralisation de l'imputation du déficit foncier sur le revenu global) (article 24)

9) Exonération des droits de première mutation à titre gratuit et à titre onéreux pour les immeubles acquis neufs entre le 1er juin 1993 et le 1er septembre 1994 (article 21)

Loi de finances pour 1994 (93-1352 du 30 décembre 1993)

10) Suppression de la condition d'ancienneté des immeubles pour bénéficier la réduction d'impôt pour dépenses de grosses réparations dans les zones classées en état de catastrophe naturelle (article 4)

11) Rétablissement de la possibilité de louer à un membre de la famille pour bénéficier du régime "Méhaignerie" de réduction d'impôt pour achat d'un logement locatif neuf (article 97)

12) Exonération de plus-values de cession d'OPCVM de capitalisation investis en titres de taux en cas de remploi dans le logement (jusqu'au 30 septembre 1994) (article 8)

13) Précision sur la date d'entrée en vigueur du relèvement de l'abattement sur les plus-values immobilières (voir mesure n° 5) (article 80)

14) Exonération des plus-values immobilières (réalisées sur la vente d'un logement) en cas de remploi dans l'achat d'une résidence principale (du 25 novembre 1993 au 31 décembre 1994) (article 9)

15) Aménagement du régime des déficits fonciers subis par les nus-propriétaires à l'occasion de dépenses de grosses réparations sur un logement (suppression du plafonnement d'imputation du déficit foncier sur le revenu global lorsque le démembrement de propriété provient d'une succession ou d'une donation) (article 10)

16) Aménagement du régime d'exonération des droits de première mutation à titre gratuit (suppression du délai de 5 ans pour pouvoir effectuer la donation-voir mesure n° 9) (article 12)

17) Extension du régime de réduction d'impôt outre-mer pour l'acquisition de logements neufs, aux parts de sociétés civiles de placement immobilier ayant pour objet d'acquérir de tels logements (et pas seulement de les construire) (article 11)

Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (94-679 du 8 août 1994)

18) Modification des modalités de preuve de l'engagement de location pour bénéficier du régime Quilès-Méhaignerie (production d'un bail écrit) (article 66)

19) Exonération des plus-values de cessions d'OPCVM en cas de remploi dans le logement : prolongation jusqu'au 31 décembre 1994 (voir mesure n° 12) (article 73)

20) Exonération des droits de mutation à titre gratuit pour achat d'un logement neuf : prolongation jusqu'au 31 décembre 1994 (voir mesure n° 9) (article 74)

21) Extension de l'exonération des droits de mutation à titre gratuit des monuments historiques aux parts de SCI détenant de tels monuments (article 72)

Loi relative à l'habitat (n° 94-624 du 21 juillet 1994)

22) Généralisation de l'extension du régime Quilès-Méhaignerie aux transformations de locaux en logements (prorogation du régime jusqu'à expiration du régime Quilès-Méhaignerie le 31 décembre 1997) (article 33)

23) Exonération des revenus fonciers des trois premières années de location de logements loués à des personnes défavorisées : prorogation par périodes de trois ans (article 26)

Loi de finances pour 1995 (94-1 162 du 29 décembre 1994)

24) Régime Quilès-Méhaignerie : transformation de locaux en logements. Suppression de la condition de vacance préalable des locaux. Élargissement de l'assiette de la réduction aux dépenses de reconstruction, d'agrandissement et d'amélioration (article 9)

25) Relèvement des plafonds de dépenses de grosses réparations prises en compte pour la réduction d'impôt : 15.000 F pour une personne seule, 30.000 F pour un couple(article 8)

26) Prorogation jusqu'au 30 juin 1995 de l'exonération des plus-values de cession d'OPCVM en cas de remploi dans un logement (voir mesures n° 12 et 19) (article 65)

27) Imputation du déficit foncier sur le revenu global : relèvement du plafond de 50.000 F à 70.000 F. Raccourcissement du délai de report de 9 à 5 ans pour les propriétés rurales.(voir mesure n° 7) {article 64)

28) Revenu foncier : déduction des primes d'assurance pour impayés de loyers à leur valeur réelle (article 10)

29) Réactivation de l'exonération pendant deux ans du revenu foncier des logements vacants depuis plus d'un an entre le 30 juin 1994 et le 31 décembre 1994 et mis en location avant le 31 décembre 1995 (ce dispositif, issu de la loi de finances n° 92-1376 du 30 décembre 1992, avait été interrompu du 1 er janvier au 30 juin 1994-article 15 quater du code général des impôts) (article 11)

Loi d'orientation pour l'aménagement
et le développement du territoire (95-115 du 4 février 1995)

30) Exonération pendant deux ans des revenus fonciers tirés des logements vacants depuis plus de deux ans dans les communes de moins de 5.000 habitants. La vacance doit être constatée au 1er juillet 1994 et la location doit prendre effet avant le 1er juillet 1996 (article 15 ter du code général des impôts) (article 55)

31) Réduction facultative à 3,60 % du droit de mutation départemental pour les immeubles affectés pendant au moins trois ans à l'habitation principale d'une personne contrainte de déménager à la suite d'une délocalisation d'emploi vers certaines zones (article 49)

32) Abattement facultatif d'assiette (de 50.000 à 300.000 F, par tranches de 50.000 F) du droit de mutation départemental pour les acquisitions d'immeubles d'habitation et garages situés dans les zones de revitalisation rurale (article 50)

Loi de finances rectificative pour 1994 (94-1163 du 29 décembre 1994)

33) Aménagement du régime "Malraux" de réduction d'impôt en cas de restauration d'un immeuble mis en location :

- suppression de l'obligation d'initiative collective au profit de l'initiative individuelle du propriétaire ou d'un promoteur public,

- modification du zonage d'application (suppression des périmètres de restauration immobilière, adjonction des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager),

- extension du champ d'application à certains travaux de reconstruction ou d'agrandissement (article 40)

Loi de finances rectificative pour 1995 (95-885 du 4 août 1995)

34) Relèvement de 10 % à 13 % du taux de la déduction forfaitaire sur les revenus fonciers (voir mesure n° 6) (article 22)

35) Régime Quilès-Méhaignerie : possibilité de location à un organisme pour y loger ses salariés (article 24)

36) Réduction de 35 % des taux des droits de mutation à titre onéreux des départements et des régions (jusqu'au 31 décembre 1996) (article 11)

37) Réactivation, avec modification, de la mesure d'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit pour acquisition d'immeubles neufs entre le 1er août et le 31 décembre 1995 (la mesure précédente avait duré du 1er juin 1993 au 31 décembre 1994). L'immeuble doit avoir été affecté à l'habitation principale pendant au moins deux ans et avoir été achevé avant le 31 décembre 1994. Le bénéficiaire de la transmission doit lui donner la même affectation pendant trois ans (voir mesures n° 9, 16 et 20) (article 21)

38) Exonération partielle des droits de première mutation à titre gratuit de logements anciens affectés à la résidence principale d'un locataire pendant neuf ans aux conditions du régime Quilès (plafonds de ressources et de loyer des logements intermédiaires) (article 23)

39) Prélèvement exceptionnel sur la participation des employeurs à l'effort de construction au profit du prêt sans intérêt

Loi de finances pour 1996 (n° 95-1346 du 30 décembre 1995)

40) Prorogation du 31 décembre 1995 au 31 décembre 1996 de la réduction d'impôt pour dépenses de grosses réparations (voir mesures n° 2 et 26) (article 74)

41) Suppression de la condition d'ancienneté de l'immeuble (normalement 15 ans) pour bénéficier de la réduction d'impôt pour grosses réparations en cas de travaux d'adaptation d'un immeuble d'habitation aux personnes handicapées (article 75)

42) Suppression des avantages fiscaux attachés aux logements financés à l'aide d'une avance sans intérêt :

• réductions d'impôt sur le revenu (pour intérêts d'emprunt et dépenses de grosses réparations)

• taux réduit de T.V.A.

• Exonération dérogatoire de taxe foncière sur les propriétés bâties (article 12)

43) Exonération des revenus fonciers des locaux vacants mis en location : reconduction du dispositif pour les logements vacants depuis plus d'un an au 31 décembre 1995 et mis en location avant le 31 décembre 1996 (voir mesure n°29) (article 77)

44) Exonération de taxe locale d'équipement pour reconstruction sur d'autres terrains d'immeubles sinistrés sur des terrains déclarés inconstructibles à la suite d'une catastrophe naturelle (article 86)

45) Donation d'immeubles locatifs anciens : suppression de la condition de détention de deux ans pour bénéficier de l'exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit (voir mesure n° 38) (article 15)

46) Contribution sur les logements sociaux occupés par des locataires excédant de 40 % les plafonds de ressources permettant d'accéder aux logements financés par un prêt locatif aidé (dite "taxe sur les surloyers") (article 14)

47) Prélèvement annuel sur la participation des employeurs à l'effort de construction au profit du prêt sans intérêt (voir mesure n° 39)

Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier (96-314 du 12 avril 1996)

48) Exonération des plus-values de cession d'OPCVM en cas de réinvestissement dans le logement : réactivation du système du 1er janvier au 31 décembre 1996 (il avait expiré le 30 juin 1995), avec suppression du plafond et extension aux travaux de grosses réparations, reconstruction ou agrandissement (voir mesures n° 12, 19 et 27). Par ailleurs, un régime similaire est prévu jusqu'au 30 septembre 1996 pour l'achat de biens de consommation durables (plafonné à 100000 frs) (article 27).

49) Amortissement des immeubles locatifs neufs jusqu'au 31 décembre 1998 (article 29)

50) Allongement à 10 ans du délai de report d'imputation du déficit foncier sur le revenu des années postérieures (voir mesures n° 7 et 27) (article 31)

51) Aménagement du régime de la réduction d'impôt pour achats de logements neufs outre-mer : concentration sur le logement locatif intermédiaire (voir mesure n° 4) (article 32)

La connaissance d'un tel ensemble n'est accessible qu'aux spécialistes, et l'expérience montre que même les mesures ayant fait l'objet de la plus grande publicité restent méconnues.

Cette multiplication génère trois défauts.

D'abord, celui de la complexité. Ces différentes mesures sont difficiles à comprendre en elles-mêmes, et leur nombre rend quasiment impossible la compréhension de l'ensemble.

Ensuite, et c'est le défaut le plus grave, l'instabilité. Nombre des mesures prises ont varié, quelquefois à quelques mois d'intervalle, quelquefois avant même que la mesure initiale ait pu entrer en vigueur. Les contribuables ne peuvent pas se fier à la règle fiscale : ils peuvent craindre qu'elle soit modifiée dans un sens plus restrictif, ou espérer son amélioration. Dans les deux cas, cette instabilité nuit à l'efficacité de la mesure du fait de l'attentisme ainsi provoqué.

Lorsqu'une mesure est améliorée après avoir été votée six mois avant, les contribuables qui l'ont utilisée ont le sentiment d'avoir été trompés. Un même sentiment de tromperie est perçu lorsqu'une mesure d'aggravation de la fiscalité intervient à un stade différent de la détention du logement. Par exemple, lorsqu'après avoir voté un encouragement à l'acquisition de logements, on en pénalise la détention.

Enfin, et ce défaut recouvre les autres, la règle fiscale devient illisible. À peine a-t-on eu le temps de la comprendre qu'elle est déjà modifiée. À peine a-t-on pu l'isoler que ses interférences avec d'autres mesures ayant un champ d'application proche ou partiellement commun rendent ses effets inappréciables.

Or, comme on le verra par la suite (infra II-A), la mauvaise connaissance, par les contribuables, de la fiscalité qui leur est applicable, favorise les effets d'aubaine.

LISTE DES MESURES FISCALES NE VISANT PAS LE LOGEMENT MAISON DONT IL CONSTITUE UNE PARTIE DE L'ASSIETTE

Loi de finances rectificative pour 1993 (93-859 du 22 juin 1993)

1. Suspension du processus de réduction du plafond des droits départementaux de mutation à titre onéreux. Report de la réduction à 5,5 % au 1er juin 1995 et à 5 % au 1er juin 1996. (article 36)

2. Revalorisation forfaitaire des bases d'imposition des taxes foncières, (article 40)

Loi de finances pour 1994 (93-1352 du 30 décembre 1993)

3. Imputation de certaines réductions d'impôt sur le revenu après la décote (et non plus avant), notamment la réduction pour intérêts d'emprunt et dépenses de ravalement, (article 2)

4. Revalorisation du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune, (article 7)

5. Octroi du bénéfice de l'abattement spécial à la base de la taxe d'habitation aux contribuables non imposables sur le revenu au titre de l'année précédant l'année d'imposition et non plus au titre de l'avant-dernière année, (article 90)

6. Modification du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu pour bénéficier du dégrèvement de 50 % de la taxe d'habitation (1726 F). (article 2)

7. Modification du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu pour bénéficier du plafonnement de la taxe d'habitation (16702 F), (article 2)

8. Possibilité pour les communes d'augmenter de 500 % (200 % antérieurement) la valeur locative des terrains situés en zone urbaine, (article 91)

Loi de finances rectificative pour 1993 (93-1353 du 30 décembre 1993)

9. Dégrèvement total de taxe d'habitation des contribuables âgés de plus de 60 ans, non imposables sur le revenu, et qui cohabitent avec un enfant majeur demandeur d'emploi titulaire de ressources inférieures au revenu minimum d'insertion, (article 30)

Loi relative à l'habitat (94-624 du 21 juillet 1994)

10. Exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties (part communale ou de groupement de communes) des immeubles locatifs acquis avec le concours de l'État, ou faisant l'objet d'un bail à réhabilitation. (article 30)

Loi de finances pour 1995 (94-1162 du 29 décembre 1994)

11. Modification du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu pour bénéficier du dégrèvement de 50 % de la taxe d'habitation (1.750 F).(article 2)

12. Modification du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu pour bénéficier du plafonnement de la taxe d'habitation en fonction du revenu (16.937 F ).(article 2)

13. Relèvement des tranches du barème de l'impôt de solidarité sur la fortune (article 4)

Loi de finances rectificative pour 1994 (94-1163 du 29 décembre 1994)

14. Obligations déclaratives des contribuables bénéficiant d'une exonération facultative de taxe foncière sur les propriétés bâties (immeubles locatifs financés avec l'aide de l'État, bail à réhabilitation- voir mesure n° 9). (article 27)

Loi d'orientation sur le développement et l'aménagement du territoire
(95-115 du 4 février 1995)

15. Droits de mutation départementaux : possibilité de réserver l'abattement facultatif aux immeubles et garages situés dans les zones de revitalisation rurale, (article 50)

16. Raccourcissement du délai de notification des tarifs des droits départementaux de vente d'immeubles (avant le 3 1 mars pour une entrée en vigueur le 1er juin), (article 51)

Loi relevant le taux normal de taxe sur la valeur ajoutée de 18,60 % à 20,60 % à compter du 1er août 1995 (95-858 du 28 juillet 1995)

17. Relèvement à 20,60 % du taux de la TVA.

Loi de finances rectificative pour 1995 (95-885 du 4 août 1995)

18. Majoration de 10 % de l'impôt de solidarité sur la fortune, (article 3)

19. Coefficient de majoration forfaitaire des valeurs locatives servant de base aux impôts directs locaux : 1,01 pour les logements (taxe foncière sur les propriétés bâties). (article 26)

Loi de finances pour 1996 (95-1346 du 30 décembre 1995)

20. Taux réduit de 5,5 % de la TVA : application aux ascenseurs spécialement aménagés pour recevoir des handicapés (article 23)

21. Réduction de 16 937 F à 13.300 F du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu permettant de bénéficier du plafonnement de la taxe d'habitation par rapport au revenu (3,4 % du revenu imposable). Seuil à retenir à compter des impositions émises au titre de 1996. (article 2)

22. Modification du plafond de cotisation d'impôt sur le revenu pour bénéficier du dégrèvement de 50 % de la taxe d'habitation (1.782 F), (article 18)

23. Suppression du plafonnement de la somme impôt sur le revenu + impôt de solidarité sur la fortune en fonction du revenu imposable. Relèvement des tranches du barème de l'ISF (+1,8 %). Exonération des parts de sociétés civiles propriétaires de monuments historiques. Précision sur la non exonération des biens immobiliers pouvant bénéficier par ailleurs d'une exonération partielle des droits de mutation à titre gratuit, (article 6)

Loi portant diverses dispositions d'ordre économique et financier
(96-314 du 12 avril 1996)

24. Aménagement du franchissement de seuil de 10 salariés en matière de contributions des entreprises : application à la participation des employeurs à l'effort de construction (réduction de 75 %, 50 % et 25 % de la contribution par année, après celle suivant le franchissement de seuil). (article 11)

25. à 28. Allégement des droits de donations :

- extension du régime de la donation-partage aux donations à enfant unique (article 14);

- augmentation des taux de réduction des droits dont bénéficient les donations-partages (article 15);

- réduction des droits de donation (en général) de 25 % lorsque le donateur a moins de 65 ans et de 15 % s'il a entre 65 et 75 ans (article 16);

- création d'un abattement spécial de 100.000 F par part sur les donations consenties par les grands-parents à leurs petits-enfants (à compter du 1er avril 1996). (article 17).