B. RENFORCER LE CONTRÔLE DES PROFESSIONNELS AU CONTACT DES ENFANTS ET AMÉLIORER LEUR FORMATION AFIN D'ASSURER LE REPÉRAGE DES SITUATIONS DYSFONCTIONNELLES
1. Face à un roulement de personnel très important et des difficultés de recrutement majeures, le contrôle des professionnels au contact des enfants doit être renforcé
a) Des difficultés de recrutement et un roulement de personnel important qui entraînent une dégradation des exigences de recrutement
Le nombre de professionnels travaillant au sein des établissements d'accueil collectif est difficile à estimer précisément. En effet, les financements de la Cnaf n'intègrent pas dans leur calcul le nombre exact de professionnels ou leurs caractéristiques. Par ailleurs, les professionnels exerçant dans les micro-crèches financées indirectement par la Cnaf sont encore plus difficilement dénombrables. Ici encore, le manque d'éléments statistiques quant au nombre d'emplois concernés est particulièrement préjudiciable à la mise en place d'un pilotage national de la politique de la petite enfance et sa déclinaison territoriale à travers le service public de la petite enfance.
Toutefois les difficultés de recrutement sont bien identifiées depuis plusieurs années. Selon une enquête conduite en 2022 par le Comité de filière petite enfance, près de la moitié des crèches déclarait un manque de personnel. La Cnaf estimait la même année à 10 000 le nombre de postes vacants. Ces difficultés de recrutement, auxquelles il convient d'amener des réponses, a poussé les gouvernements successifs à diminuer les exigences au sein des crèches, permettant par exemple, sous conditions, le recrutement de personnels sans qualification64(*). Si plusieurs gestionnaires, comme la mairie de Paris, ont indiqué ne pas appliquer ces dérogations afin de maintenir une qualité d'accueil, les rapporteurs considèrent que la baisse des exigences de recrutement au détriment de la qualité de l'encadrement des enfants ne saurait être une réponse pertinente aux difficultés que rencontre le secteur.
À ces difficultés de recrutement s'ajoutent une fréquence de renouvellement des effectifs importante relevée par l'ensemble des personnes entendues par les rapporteurs. Ce « turnover », particulièrement fort dans les grandes agglomérations, s'explique en partie par des conditions de travail dégradées du fait du manque de personnel. L'effet conjugué de ces deux phénomènes amène les gestionnaires65(*) à ne pas toujours réaliser « convenablement » le contrôle de l'honorabilité66(*) et des compétences « par manque de temps, de moyens et dans l'urgence de devoir embaucher quelqu'un ». Ainsi, certaines structures ne déclarent pas les modifications au sein de leur équipe et certaines PMI ne peuvent plus suivre les changements en raison d'une rotation de personnel trop importante, permettant ainsi à des professionnels défaillants de pouvoir passer de structure en structure.
b) Une récente amélioration des conditions de vérification des antécédents judiciaires qui doit être rapidement généralisée
Dans ce cadre, la loi sur la protection de l'enfance du 7 février 2022 a inscrit l'obligation du contrôle des antécédents judiciaires en amont de tout recrutement et périodiquement après le recrutement. Ainsi, toute personne définitivement condamnée, quel que soit son statut juridique ou sa fonction, doit être écartée de la structure concernée dès que l'employeur a connaissance de ladite condamnation. C'est désormais le professionnel qui doit attester auprès de son employeur de son honorabilité. Dans ce cadre, le déploiement en cours du dispositif en ligne de contrôle d'honorabilité67(*) permet la présentation fiable et rapide des extraits de casier judiciaire et du fichier judiciaire automatisé des auteurs d'infractions sexuelles ou violentes (Fijais) par les professionnels, et diminuera d'autant la charge de travail des gestionnaires tout en sécurisant le processus de vérification.
Après une phase d'expérimentation au sein de six départements, le dispositif doit être étendu au premier semestre 2025 à 23 autres départements puis au niveau national avant le 1er janvier 2026. Au regard des premiers enseignements positifs de l'expérimentation, les rapporteurs appellent le Gouvernement à généraliser l'expérimentation le plus rapidement possible sans attendre l'échéance du 1er janvier 2026.
Ce système de vérification périodique des antécédents est indépendant du contrôle de l'employeur qui s'exerce dans le cadre disciplinaire. Dans le premier cas, l'employeur tire les conséquences d'une obligation qui lui est faite par la loi de ne pas employer un salarié condamné pour des faits qui peuvent être sans lien avec l'exécution de son contrat de travail. Dans l'autre cas, il use de son pouvoir disciplinaire pour des faits commis dans son champ de compétence. En cas de faute, il revient à l'employeur de se saisir des outils de sanction à sa disposition. La proportionnalité de la sanction à la faute s'établit sous le contrôle du juge. Lorsque les faits le justifient, les employeurs doivent utiliser leur pouvoir de sanction pour mettre à pied le salarié fautif et ainsi l'écarter des enfants de manière plus automatique.
Régime de sanctions applicables en cas de
condamnation
ou de faute professionnelle
Source : Commission des affaires sociales du Sénat - Mission d'information sur l'efficacité du contrôle des établissements d'accueil du jeune enfant et sur ses éventuelles défaillances
Rejoignant l'analyse de la direction générale du travail, les rapporteurs estiment toutefois qu'il n'est pas pertinent ni applicable au regard du droit constitutionnel de prévoir que la réalisation d'une infraction hors du cadre professionnel ouvrirait automatiquement la voie à une sanction disciplinaire. Si les évolutions récentes dans le contrôle de l'honorabilité des employés du secteur de la petite enfance vont toutes dans le bon sens, la mission, à l'instar de l'Association des maires de France, regrette qu'elles n'aient pas été davantage travaillées en lien avec le ministère de la fonction publique ainsi qu'avec les instances de dialogue social. Elle appelle à une actualisation rapide du code de la fonction publique à la suite de la publication du décret68(*).
c) L'établissement d'un socle commun de compétences des professionnels de la petite enfance et la reconnaissance des qualifications afin d'assurer la qualité des personnels recrutés
En parallèle de l'indispensable contrôle des antécédents judiciaires, il apparaît essentiel de renforcer le contrôle des compétences des professionnels amenés à exercer dans les établissements d'accueil du jeune enfant. Ce contrôle des compétences doit permettre à la fois d'assurer une qualité de recrutement mais également de participer de la reconnaissance de l'expertise et de la valorisation des professionnels de la petite enfance. Dans ce cadre, la constitution d'un socle commun des professionnels de la petite enfance portée par le comité de filière petite enfance doit être soutenue et poursuivie afin d'aboutir dans les meilleurs délais et élaborer un véritable référentiel des compétences et des connaissances.
Le dispositif de contrôle des diplômes permettant de délivrer des attestations numériques certifiées des diplômes et, pour les employeurs, d'en vérifier l'authenticité69(*) constitue une avancée majeure dans le processus de recrutement des professionnels. Toutefois, comme l'a souligné la Fédération française des entreprises de crèches dans sa réponse au questionnaire des rapporteurs, il souffre de deux écueils : il ne couvre pas les diplômes d'État de la petite enfance tel que le diplôme d'éducateur du jeune enfant, et, d'autre part, il ne comporte pas tous les diplômes de l'Éducation nationale. De ce fait, il ne s'agit pas encore d'un outil réellement opérationnel pour les employeurs du secteur. Dès lors, les rapporteurs appellent de leur voeux une généralisation rapide de ce dispositif à l'ensemble des diplômes de la petite enfance.
Les rapporteurs souhaitent que l'ensemble de ces formations et de ces compétences puissent être valorisées. Le renforcement de l'attractivité des métiers ne passe pas uniquement par la question de la rémunération mais aussi par la mise en place d'outils, parfois symboliques, permettant de reconnaître la qualité d'une expertise et le savoir-faire professionnel. Dès lors, les rapporteurs soutiennent la mise en place d'une carte de qualification professionnelle des personnes pouvant exercer au sein des établissements d'accueil du jeune enfant sur le modèle de la carte instituée par la loi de 2024 portant mesures pour bâtir la société du bien-vieillir et de l'autonomie pour les personnes intervenant au domicile des personnes âgées et des personnes handicapées. La mise en place de cette carte pourrait prendre dans un premier temps la forme d'une expérimentation pour une durée et sur des territoires qui seraient définis par décret.
Proposition n° 11 : Créer une carte de qualification professionnelle permettant de certifier les qualifications des employés sur le modèle de la carte prévue à l'article L. 313-1-4 du code de l'action sociale et des familles pour les professionnels intervenant au domicile des personnes âgées ou des personnes handicapées.
2. L'amélioration du repérage des situations dysfonctionnelles doit passer par une révision du contenu des formations des professionnels de la petite enfance
Les acteurs entendus par la mission ont tous évoqué la nécessité de revoir le contenu des formations des professionnels de la petite enfance. En effet, il ne suffit pas uniquement d'améliorer les modalités de réaction des institutions une fois les problèmes survenus mais il est nécessaire d'apporter aussi des solutions préventives.
Les professionnels, quels qu'ils soient, doivent être davantage sensibilisés aux différentes notions de la maltraitance ainsi qu'aux repérages des situations de maltraitance et aux procédures de signalement. Si le repérage des signes de maltraitance est déjà présent dans le programme des formations70(*), celui-ci doit être amélioré, par exemple via des modules de formation obligatoires dans les certifications, afin de prendre en compte à la fois les situations de maltraitance intrafamiliales mais aussi et surtout les risques de maltraitances institutionnelles. Par ailleurs, en termes de contenu, il importe également d'améliorer, notamment pour le personnel encadrant, les connaissances et les compétences de management et d'apprentissage du travail en équipe.
Il importe en effet que dans le cadre d'une véritable diffusion d'une culture du signalement à des fins d'amélioration de la qualité, ces éléments soient maîtrisés par l'ensemble de la chaîne et non pas uniquement par les acteurs chargés du contrôle et de l'évaluation.
Plus généralement, tous les professionnels doivent pouvoir bénéficier d'une formation continue régulière et la régularité des séances d'analyse des pratiques professionnelles doit être révisée à la hausse. Depuis 2024, ce temps de retour et d'analyse fait l'objet d'une prise en charge par les CAF dans la limite de trois journées pédagogiques par an et par établissement. Toutefois, ces temps d'analyse sont encore, pour beaucoup de professionnels entendus, trop limités. Les rapporteurs estiment que cette mesure récente doit davantage être accompagnée sur le terrain par une prise en charge renforcée afin de faciliter son appropriation par les équipes et faire, dès que possible, l'objet d'un bilan.
Dans le cadre d'un objectif d'amélioration du repérage des situations dysfonctionnelles dans les établissements et d'une meilleure connaissance sur le développement de l'enfant et de la parentalité, le rôle du « Référent santé accueil inclusif » est essentiel. Leur action doit être soutenue par les pouvoirs publics pour guider et soutenir les équipes dans la prévention des risques mais aussi dans l'analyse a posteriori des événements indésirables qui ont pu avoir lieu.
Il apparaît également nécessaire de mieux former les responsables de structure à la fois au repérage des situations dysfonctionnelles et surtout à la gestion et à l'accompagnement des équipes. La question d'une formation continue obligatoire spécifique pour les responsables et porteurs de projet intégrant des éléments de connaissance de la réglementation et des procédures de contrôle, de développement de l'enfant et de management du personnel doit être étudiée.
Enfin, les périodes de stage au sein des structures au cours des formations doivent également être renforcées, notamment au regard de la montée en puissance des formations à distance71(*). Toutefois, la pénurie de professionnels rend de plus en plus difficile la prise en charge des stagiaires par les professionnels qui ne peuvent les accompagner dans de bonnes conditions, entraînant ainsi un cercle vicieux auquel il convient de mettre fin.
Les solutions concernant les conditions d'amélioration d'attractivité des métiers de la petite enfance sortent du champ de la mission et appellent des réponses en termes d'offre de formation72(*), de revalorisation financière et de taux d'encadrement des enfants. Les rapporteurs souhaitent souligner la mise en place dans les territoires de dispositifs innovants pour améliorer l'attrait et la connaissance des métiers de la petite enfance. Ainsi à Avrillé dans le Maine-et-Loire, la Mutualité française a pu ouvrir une micro-crèche dite « d'application » permettant aux élèves se formant aux métiers de la petite enfance de mettre en pratique les techniques et connaissances professionnelles apprises en formation.
Proposition n° 12 : Revoir le contenu des formations des professionnels de la petite enfance via la mise en place de certifications obligatoires visant à améliorer l'identification de toutes les situations de maltraitance, la connaissance des procédures de signalement et les connaissances relatives au développement et au bien-être de l'enfant.
* 64 Arrêté du 29 juillet 2022 relatif aux professionnels autorisés à exercer dans les modes d'accueil du jeune enfant.
* 65 Réponse du syndicat national des professionnel.le.s de la petite enfance au questionnaire transmis par les rapporteurs.
* 66 L'attestation d'honorabilité est un document officiel qui certifie qu'une personne ne fait l'objet d'aucune condamnation définitive l'empêchant d'exercer ou d'intervenir auprès des mineurs.
* 67 Honorabilite.social.gouv.fr.
* 68 Ibid.
* 69 Diplôme.gouv.fr.
* 70 À titre d'exemple, le référentiel du CAP Accompagnant éducatif petite enfance prévoit dans les compétences communes de réalisation de « Repérer des signes d'altération de la santé et du comportement : maladie, malaise, maltraitance » (RC4).
* 71 Le nombre de candidats diplômés suivant un enseignement à distance a augmenté de 150 % entre 2019 et 2023 (1 500 diplômés en 2023).
* 72 Par exemple, en 2021, la première année du CAP « Accompagnement éducatif petite enfance » proposée en formation initiale scolaire en établissement public local d'enseignement (EPLE) et qui affichait 1 438 places, a été demandée en premier voeu par 3 093 élèves, et globalement par un total de 9 459 élèves. Le nombre de candidats diplômés au CAP AEPE entre 2019 et 2023 est en forte augmentation passant de 13 700 à 22 000 candidats soit une hausse de 60 %.