Pour rendre l'armée plus attractive : retenir, attirer, réunir

II. UN PROBLÈME DE SOCIÉTÉ : (RE)CRÉER LES CONDITIONS D'UN RAPPROCHEMENT DE L'ARMÉE ET DU RESTE DE LA SOCIÉTÉ

L'attractivité des armées n'est pas qu'affaire d'efficacité administrative à cadre juridique constant. Rendrait-on le processus de recrutement parfaitement fluide et comblerait-on le personnel en poste que l'on n'aurait pas encore abordé le problème du moteur de l'engagement individuel au service de la Nation. Celui-ci procède d'une forme de prise de conscience dont les déterminants sont nombreux, et ressortissent en dernière instance à une certaine conception de la vie collective, qui ne se décrète certes pas, mais qui peut être infléchie, orientée ou inspirée.

A. AUGMENTER LA SURFACE DE CONTACT ENTRE LE MONDE MILITAIRE ET LE MONDE CIVIL

1. L'engagement dans l'armée, une vocation très spécifique

a) Une crise de l'État plus générale, que manifeste la réduction du vivier des candidats au fonctionnariat

Au sein du rapport entre la demande et l'offre d'emploi, sans doute faut-il considérer plus précisément l'appétence pour les emplois publics, et les métiers de la sphère régalienne en particulier.

La direction générale de l'administration et de la fonction publique (DGAFP) observait dans son avant-dernier rapport annuel que « depuis le milieu des années 1990, le nombre de candidats participant à ces concours est en baisse, le nombre moyen de candidats pour un poste offert étant passé de 16 en 1997 à six aujourd'hui »^57(*).

Évolution de la sélectivité des recrutements externes dans la fonction publique d'État, par catégorie hiérarchique

Source : DGAFP.

La DGAFP encore : « en 2022, alors que le nombre de postes ouverts a augmenté, le nombre de recrutements externes dans les corps de fonctionnaires de l'État s'est, lui, réduit de 7 % »^58(*), en raison du fait que certains concours n'attirent pas suffisamment de candidats pour le nombre de postes offerts, que certains candidats se désistent après avoir été admis, ou encore que le niveau des candidats présents est jugé insuffisant par rapport aux exigences du concours. L'essentiel de ce déficit provient des concours de recrutement des enseignants du premier et du second degré, mais les autres ministères sont également concernés.

Évolution du nombre de postes offerts et de recrutés aux recrutements externes dans la fonction publique d'État

Source : DGAFP^59(*).

Le dernier rapport en date de la DGAFP souligne que les sorties de la fonction publique sont en hausse de 13 % en 2021 par rapport à l'année passée, moyenne qui dissimule une hausse de 5 % pour les fonctionnaires et de 21 % pour les contractuels, et qui atteint le niveau le plus élevé depuis 2016^60(*). Ce niveau de sorties crée des vacances de postes et contribuent à la saturation de l'offre de formation.

Nombre de fonctionnaires et de contractuels de la fonction publique entrants et sortants depuis 2016 (en milliers)

Source : DGAFP, rapport précité.

Comparons plutôt avec les autres professions comparables sur le plan fonctionnel, à savoir les forces de sécurité intérieure. Ces dernières sont également confrontées à des tensions fortes sur les effectifs, alimentées par des flux de départs élevés, compensées par une politique de recrutement qui n'est que péniblement couronnée de succès.

La Cour des comptes notait ainsi en 2023 : « Depuis la crise sanitaire, les forces de sécurité intérieure rencontrent des difficultés croissantes à recruter et fidéliser leurs effectifs. Les départs au sein de la police et de la gendarmerie nationales sont en nette augmentation : les départs de policiers actifs (hors policiers adjoints et départs à la retraite) sont passés de 2 358 en 2019 à 3 823 en 2022. Les démissions en école ont également tendance à croître, au sein de la police nationale comme de la gendarmerie nationale. Pour cette dernière, elles sont passés de 1 822 démissions en 2019 à 2 283 en 2022. Bien que modérés au regard du volume total des personnels - près de 250 000 - ces départs sont une tendance durable mettant en lumière une difficulté croissante à fidéliser les personnels »^61(*).

Cette situation rend de plus en plus difficile la réalisation des schémas d'emploi positifs. Sur la période 2023-2027, le ministère de l'intérieur prévoit le recrutement de 8 500 policiers et gendarmes supplémentaires, dont près de 5 000 recrutements sur les seules années 2023 et 2024. Le schéma d'emplois pour 2023 était donc le plus ambitieux depuis 2016. Dans le cas de la police comme dans celui de la gendarmerie, les objectifs ont été atteints, puis légèrement dépassés.

La Cour des comptes observe cependant que « Pour répondre à l'objectif politique d'un « recrutement massif de policiers et de gendarmes », les responsables de programme sont contraints de dégrader la qualité des recrutements et des formations, d'autant que les viviers de recrutement s'assèchent peu à peu », en observant que « les forces de l'ordre entrent en concurrence avec d'autres recruteurs comme les polices municipales, les sapeurs-pompiers, la sécurité privée et les forces armées, tous amenés à croître dans les prochaines années »^62(*).

b) La condition politique contemporaine ne laisse de toute façon à l'engagement militaire qu'une place résiduelle

Notre conception de la vie collective puise à deux traditions philosophiques qui sont, sous le rapport de l'engagement dans l'armée, antinomiques. Pour la tradition républicaine, d'inspiration antique ou rousseauiste, le sacrifice pour la cité est le prolongement logique de la citoyenneté. Dans la tradition libérale, la défiance à l'égard du pouvoir et la résistance à l'autorité maintiennent l'obligation militaire dans un angle mort de la pensée politique. « D'un côté l'éthos guerrier et la mort pour la patrie comme devoir du citoyen, de l'autre la conservation de sa vie comme droit absolu de l'individu » ^63(*).

Sans doute n'est-il pas besoin de longs développements pour illustrer la progression, depuis deux siècles, de la tentation d'un chacun de se replier sur la jouissance de son quant-à-soi, dynamique que la suspension du service militaire, en 1996, n'a fait que parachever : « l'individu moderne, puis contemporain, préférera toujours acheter sa sécurité - se faire représenter dans la fonction militaire - avec toutes les incertitudes liées à cette solution, plutôt que de se sacrifier pour la communauté politique, geste auquel il ne trouvera par ailleurs ni utilité ni panache, et qu'il préférera, sincèrement, déconsidérer »^64(*).

La question, pourtant politique par excellence, du pro patria mori n'a ainsi subsisté qu'à l'état de traces, que la persistance du phénomène guerrier empêche d'effacer totalement. Celle-ci « peut parfois porter la société individualiste-libérale à réinjecter l'idéologie patriote - ou un substitut - en son sein. On exhumera alors pour l'occasion - et, il faut bien l'avouer, souvent sans conviction - la tradition de l'humanisme civique. [...] C'est seulement ainsi que peut persister, en marge du libéralisme moderne et de sa conception dominante d'une liberté individualiste et négative, la tradition républicaine rendant concevable un discours sur le sacrifice patriotique, quand les circonstances l'imposent »^65(*).

La chose est peut-être d'autant plus marginale dans des sociétés en proie au doute. Bénédicte Chéron, historienne et spécialiste du fait militaire, résumait clairement la situation dans un article récent : « Dire que la société française traverse une crise de cohésion est devenue une banalité. L'Archipel français de Jérôme Fourquet, publié au Seuil en 2019, a connu un tel succès que son titre et son dérivé (l'« archipellisation ») sont devenus des expressions ordinaires du débat public. Tout récemment encore, analysant le baromètre de la confiance politique du Centre de recherches politiques de Sciences Po (cevipof), Luc Rouban a quant à lui évoqué une « république désintégrée » et un scénario « pire » que celui de l'archipellisation : « [...] Ce que nous décelons est plus grave : c'est l'anomie, l'absence de normes ou de valeurs communes. [...] Près de la moitié des Français enquêtés (45 %) ne se sentent pas appartenir à la communauté nationale, ni à aucune autre communauté de langue, de religion, de valeurs... La France n'est plus un archipel, c'est un pays de naufragés »^66(*).

Quoi qu'on pense au juste de la pertinence de ces grilles d'analyse sociologiques, le doute sur l'avenir concerne surtout les plus jeunes, qui appartiennent à des générations qu'il n'est plus rare, surtout depuis la sortie de la crise sanitaire liée à la covid-19, de qualifier de sacrifiées^67(*). Ces hypothèses invitent à des conclusions spéculatives variées et possiblement contradictoires. L'engagement militaire peut être perçu comme moyen de s'arracher à la tentation du nihilisme dans une société en déclin. En sens inverse, qu'attendre de la jeunesse en termes d'engagement dans les armes « si cette jeunesse conserve le sentiment d'être sacrifiée ou précarisée ? Pourquoi se sentirait-elle tenue de défendre, le cas échéant, des lois établies dont elle ne percevrait pas le caractère égalitaire et les bienfaits ? »^68(*).

L'équité oblige à constater que les plus jeunes ne sont pas les seuls à faire des choix de vie guidés par l'utilitarisme et que l'érosion de la tentation de l'engagement désintéressé peut être observée en haut de la pyramide hiérarchique. La commission d'enquête sénatoriale sur les cabinets de conseil s'était ainsi penchée sur le pantouflage des officiers généraux entre 2018 et 2021, dont la réorientation était soumise à un avis de la commission de déontologie des militaires. Elle a ainsi relevé que six officiers généraux ont rejoint un cabinet de conseil sur cette période, quand 54 créaient leur propre structure de conseil, dynamique que la commission ne voyait alors pas se tarir^69(*).

Quoi qu'il en soit au juste, l'engouement pour le métier des armes se décrète difficilement dans la conscience politique collective. Certains registres d'évocation de l'institution militaire peuvent avoir des effets ambigus, tel celui d'un conservatoire de valeurs en voie d'extinction dans le corps social. Comme le note finement Bénédicte Chéron, « par une sorte d'écrasement de la hiérarchie entre les fins recherchées et les moyens mis en oeuvre pour les atteindre, s'est en effet installée l'idée que des « valeurs militaires » pouvaient permettre de réparer ce qui, dans la société, apparaîtrait comme cassé ou dysfonctionnant. [...] L'effacement de la finalité combattante, qui a longtemps présidé aux destinées de cette communication, a pu laisser penser aux Français que les armées étaient devenues une sorte de conservatoire de valeurs »^70(*).

Un deuxième registre fréquent est celui de l'efficacité et de la fiabilité, que reflète la bonne image des armées dans l'opinion. Or la confiance qu'on lui accorde peut n'être que l'expression d'une forme de satisfaction de n'avoir plus à y participer depuis le passage à l'armée de métier. Comme l'observe la sociologue Barbara Jankowski, « Cela fait vingt ans que les armées sont composées uniquement de militaires professionnels et ce changement a très largement contribué à la bonne image des armées. Dans les sondages, l'amélioration de l'image des armées s'est nettement accentuée à compter de l'annonce de la professionnalisation et n'est depuis plus jamais redescendue sous le seuil des 80 % d'avis positifs »^71(*).

Les enquêtes ultérieures n'ont pas démenti ce constat. D'après le rapport de la Délégation de l'information et de la communication de la défense (DICoD) publié en 2017^72(*), la France est le pays européen où la confiance en l'armée a le plus progressé au cours de la dernière décennie, avec une augmentation de 20 points depuis 2006. Parmi les grandes institutions françaises, l'armée figurait en tête aux côtés des hôpitaux en termes de confiance du public : 82 % des Français déclarent avoir confiance en l'armée, dont 23 % affirment avoir une confiance « très élevée ». Les militaires sont par ailleurs perçus comme les principaux porteurs des valeurs de la République, 33 % des Français les identifiant comme tels, loin devant les maires (18 %), les enseignants (17 %), et les policiers (15 %).

L'image des armées a, si l'on peut dire, bénéficié des attentats de 2015, qui ont entraîné une hausse tendancielle de la confiance : en 2017, l'opinion favorable envers les armées atteignait son niveau le plus haut jamais enregistré, avec 88 % des sondés ayant une bonne opinion de l'institution. Ce phénomène s'observe également chez les jeunes : parmi les moins de 30 ans, 72 % jugent les armées françaises « rassurantes », 75 % les trouvent « efficaces », et 84 % les considèrent « professionnelles ».

Un autre rapport, celui d'OpinionWay pour le Centre d'étude et de perspective stratégique (CEPS) publié en 2021^73(*), confirme cette tendance. Selon cette étude, 86 % des Français ont une bonne image de l'armée française, un chiffre qui atteint 93 % chez les plus de 65 ans et 81 % chez les moins de 35 ans. De plus, 81 % des répondants estiment qu'il est avantageux pour la France de disposer de l'arme nucléaire, tandis que 68 % considèrent que l'attention accordée à l'industrie de défense est suffisante.

Les données récentes de l'observatoire économique de la défense, confirment que l'armée française reste l'une des institutions les plus fiables aux yeux des citoyens^74(*). L'armée arrive en deuxième position des institutions suscitant le plus de confiance, avec 81 % des sondés français lui faisant confiance, derrière le personnel médical et de santé (86 %) et devant la police (71 %). Ce niveau de confiance est supérieur à la moyenne des États membres de l'Union européenne, qui s'établit à 74 %. La France est ainsi le troisième pays européen où la confiance en l'armée est la plus forte, derrière la Finlande et la Suède.

Les conséquences du regain de conflictualité en Europe depuis 2022 ne semblent pas encore précisément mesurables. D'un côté, il met en lumière la politique de défense et le rôle essentiel des armées pour une jeunesse en quête de sens mais, en sens inverse, il génère de l'incertitude. Une étude commandée par la DGRIS et réalisée par le centre d'études sociologiques de Sciences Po^75(*), présentée le 12 avril 2024, s'est efforcée de mesurer la perception par les jeunes des enjeux du conflit en cours. Elle conclut à l'existence de quatre profils-types de jeunes gens :

- le premier groupe, le plus important, représente 35 % des jeunes. Ceux-ci se caractérisent par une « perception aiguë du risque de guerre dans les années qui viennent et par une disposition affirmée à l'engagement dans les armées, impliquant une plus grande acceptabilité des conséquences physiques et psychologiques pouvant en découler ». Ils sont nettement plus enclins que les autres à envisager la possibilité d'être blessés ou de mourir au combat. Ce groupe rassemble en plus grand nombre des jeunes hommes, issus en majorité des catégories populaires, et témoignant d'une orientation idéologique « plutôt à droite » ou « ni à gauche ni à droite » ;

- Le deuxième groupe réunit un quart des jeunes de l'enquête. Plus diplômés et actifs que la moyenne, ils sont prêts à un engagement en cas de guerre dans leur pays et prêts à se battre en tant que civils, mais nettement moins disposés à en subir les conséquences pour eux-mêmes sur le plan physique comme sur le plan psychologique. Leur intérêt pour les questions militaires est moindre, mais la majorité d'entre eux pense que ce serait une bonne chose d'instaurer un service militaire obligatoire ;

- Le troisième groupe, qui représente 19 % de l'ensemble, est celui que les auteurs appellent « humanitaires pacifistes ». Il est enclin à l'engagement citoyen et humanitaire, mais pas militaire. Il s'intéresse peu aux questions militaires, davantage au risque climatique, aux catastrophes environnementales, ou aux inégalités sociales. C'est un groupe majoritairement féminin, sensiblement plus diplômé, et plus à gauche que l'ensemble considéré ;

- Le dernier groupe rassemble 21 % d'« indifférents non concernés », qui ne sont prêts à aucun engagement, ni militaire, ni civil, ni citoyen, ni humanitaire. Peu préoccupés par la guerre, ces jeunes sont davantage que les autres préoccupés par le pouvoir d'achat. Il rassemble un peu plus de jeunes femmes, en plus grand nombre des jeunes un peu moins diplômés que la moyenne et des jeunes actifs en emploi. Leur positionnement politique à la fois moins déterminé et moins affirmé.

Ces considérations trop générales peuvent fonder diverses formes de circonspection autant que satisfaction devant les perspectives de recrutement dans l'armée. Elles pointent en toute hypothèse vers la conclusion provisoire que le gain d'épaisseur que l'on souhaite donner à nos armées imposera d'insuffler suffisamment d'esprit civique pour rendre les mondes civil et militaire plus perméables l'un à l'autre, voire abaisser les barrières qui les séparent.

2. Rendre les militaires visibles 

Lors de son audition devant la commission de la défense de l'Assemblée nationale le 4 octobre 2023, le chef d'état-major des armées reconnaissait un « réel problème de visibilité » des militaires : « je crois qu'entre 50 % et 75 % des Français peuvent passer la totalité de leur vie sans n'avoir finalement jamais été au contact d'un militaire »^76(*). Si le général Burkhard n'en tirait alors argument que pour évoquer le rôle de l'éducation nationale, des parlementaires, et des exercices d'envergure tel qu'Orion, son propos mérite d'être étendu à la visibilité des militaires, au sens le plus large du terme, par l'ensemble des citoyens.

La première dimension de la chose est relative à la présence géographique de l'armée sur le territoire. La réforme de la carte militaire annoncée en 2008, dictée par l'objectif de mieux répondre aux besoins opérationnels des armées et insoucieuse d'aménagement du territoire, s'est traduite, entre 2008 et 2015, par la fermeture de 82 unités, dont 15 régiments, 10 bases aériennes, une base aéronavale et le retrait du service actif de 14 bâtiments de la Marine nationale. Le transfert de 47 unités dans le cadre des densifications a certes eu des effets positifs en termes d'emplois pour une soixantaine de communes, mais la libération de 262 emprises et le départ de 26 communes a profondément déséquilibré la carte de la présence militaire dans l'hexagone.

L'armée de terre est aujourd'hui absente de 30 départements français, soit près d'un tiers du territoire, où les jeunes Français, qui sont déjà la première génération dont les parents n'ont pas fait leur service militaire, peuvent grandir sans jamais croiser un soldat. C'est ainsi le cas dans une grande partie de la Normandie, dans l'Orne et le Calvados, mais aussi en Mayenne, en Vendée ou dans les Côtes d'Armor.

Mais il y a plus : la carte des implantations militaires, dont les déterminants ont été stratégiques et budgétaires, reste très décorrélée des variables de l'attractivité des territoires. Une récente étude du service économique du ministère a bien montré que l'armée de terre reste présente dans les zones d'emploi où elle était très implantée historiquement, à savoir, prioritairement, dans les villes moyennes et petites, dans ce que l'Insee appelle la « diagonale des faibles densités », ainsi que dans des villes qui sont accompagnées par des politiques publiques de revitalisation des territoires^77(*).

Un tiers des effectifs de l'armée de terre, soit 33 500 personnes, est situé dans la diagonale d'orientation Nord-Est - Sud-Ouest, où la majorité des zones d'emploi présente une évolution de l'emploi sur la période 1975-2018 inférieure à la moyenne nationale. « La part des effectifs de l'armée de Terre situés dans les zones d'emploi à économie diversifiée, c'est-à-dire les zones d'emploi qui ont perdu au fil des décennies leurs spécialisations industrielle ou agricole, est 2,4 fois plus élevée que la part de l'ensemble des employés publics et privés (tous les secteurs d'activité confondus) ; elle y est également 1,17 fois plus élevée que la part des employés publics (ensemble des administrations publiques, dont les emplois de la Défense). À l'inverse, l'armée de Terre est nettement sous-représentée dans les métropoles ».

Répartition des effectifs du domaine fonctionnel « Terre » et évolution de l'emploi total dans les zones d'emploi correspondantes

Source : étude Ecodef précitée.

Cet état de fait ajoute une difficulté supplémentaire au problème de l'attractivité des armées. La forte hausse de la part des conjoints de militaires ayant un emploi, la transformation des menaces contre lesquelles les armées nous prémunissent - le caractère diffus du risque terroriste, par exemple -, la plus grande dépendance des armées aux compétences techniques spécifiques, tous ces facteurs accroissent la tension entre l'implantation géographique héritée de l'histoire et les besoins actuels des forces. Aussi le rapporteures s'interrogent-elles sur l'opportunité de doter les plans de transformation opérationnels des armées d'un objectif de couverture minimale de l'ensemble du territoire en implantations militaires de toutes natures.

La question de la visibilité des militaires peut s'appréhender de manière plus terre à terre. Comme le relevait le Haut comité d'évaluation de la condition militaire en 2017, « la fonction militaire se caractérise pour la population par des signes extérieurs qui revêtent aux yeux des militaires une réelle importance »^78(*). « Lors des auditions, de nombreux officiers ont exprimé clairement leur regret d'être mal connus et reconnus par leurs concitoyens. Ainsi, ceux qui ont eu l'occasion de travailler ou étudier à l'étranger au sein de forces armées de pays alliés se sont émus de ce que, alors qu'aux États-Unis, des enfants croisant des militaires dans la rue viennent les saluer et leur exprimer une forme de gratitude, rien de tel ne se passe en France où, au demeurant, le port de l'uniforme dans la vie civile est extrêmement restreint »^79(*).

Ces propos rejoint les préoccupations exprimées en audition par un grand nombre de militaires, désireux que leur engagement au service de la collectivité soit vu et, si possible, reconnu à sa juste valeur. En France, les récents attentats ont conduit à systématiser les interdictions du port de la tenue militaire dans l'espace public, par exemple sur le trajet travail-domicile. Celles-ci ont depuis été en grande partie levées, mais certaines habitudes de discrétion subsistent, ce qui conduit les rapporteures à préconiser d'encourager, outre la mise en oeuvre des diverses mesures de reconnaissance symbolique poussées par le HCECM à longueur de rapports, celle de toute mesure favorisant l'identification du statut militaire dans la vie de la cité, afin de ne jamais déshabituer totalement nos concitoyens de la vue de ceux qui les protègent.

3. Rendre les militaires plus audibles : (re)faire de l'armée un acteur important de la vie collective

a) Parler à tous 

Les militaires sont tenus au respect d'une version relativement stricte de devoir de réserve, pour des raisons aisément compréhensibles tenant à l'obligation de neutralité et à la préservation du secret entourant la défense nationale. La loi de 2005 a fait un progrès en supprimant l'autorisation préalable du ministre pour l'évocation de questions politiques ou mettant en cause une puissance étrangère ou une organisation internationale. Son article 4, codifiée dans le code de la défense^80(*), dispose que les militaires ne peuvent exprimer d'opinions qu'« en dehors du service et avec la réserve exigée par l'état militaire », notion que la jurisprudence apprécie en tant que de besoin.

L'idée selon laquelle les militaires sont trop peu audibles dans l'espace public, toutefois, semble désormais relativement répandue.

Elle l'est bien sûr par les officiers qui enseignent et qui écrivent. Se réclamant du général Beaufre selon qui, puisque la stratégie est un processus d'innovation permanente, « la discipline doit être stricte, mais la pensée militaire libre », le général Vincent Desportes considère que les militaires ont, au-delà du devoir de réserve, un « devoir d'expression spécifique »^81(*). L'expression critique n'est pas qu'un moyen, selon lui, de lutter contre l'engourdissement intellectuel qui précède la défaite stratégique, c'est aussi le devoir de chaque composante de la Nation à l'égard de celle-ci.

Le HCECM estimait pour sa part en 2017 que « pour conforter la place de la fonction militaire dans l'espace public, la question de l'expression des militaires se pose », et que si un point d'équilibre entre le devoir de réserve et la liberté d'expression est certainement difficile à trouver, « le déséquilibre actuel est nettement en faveur du silence. Il serait paradoxal et en réalité dangereux que les professionnels soient de facto interdits de parole »^82(*).

La directrice des affaires juridiques du ministère^83(*) relève que le silence imposé par le devoir de réserve peut conduire à une « autocensure suspecte » et aller de pair avec un « sentiment d'extranéité croissant ». Or la participation des militaires au débat national se présente aujourd'hui sous un jour nouveau, car le contexte historique n'est plus à la méfiance, car l'image des armées n'a, de fait, jamais été aussi bonne depuis des décennies et, enfin, car des évolutions notables ont eu lieu avec la création d'associations professionnelles nationales ou encore la possibilité pour les militaires d'exercer un mandat électoral.

On lit encore dans la doctrine la plus spécialisée sur ces questions, sous la plume du professeur Jean-Christophe Videlin, que « les analyses publiques de certains militaires sont riches, mais elles manquent d'une approche suffisamment critique. Pourtant, ceux qui pratiquent les cercles militaires savent que l'armée compte dans ses rangs nombre d'esprits brillants et acérés, qui n'hésitent pas à faire un état des lieux éclairant de la politique de défense de la France sans aucunement remettre en cause l'autorité civile ni militaire. Cette liberté est donc utile en termes de retour d'expérience et d'analyse prospective »^84(*).

Il est incontestable que la liberté d'expression des militaires ne doit à aucun prix dériver vers critiquer l'autorité politique, ni former le prétexte à celle des opérations militaires en cours, et que sa restriction doit être accrue pour les officiers généraux nommés en conseil des ministres. Cela étant, puisque « la science militaire est une partie essentielle du système du savoir humain »^85(*), il est regrettable que les savants dans cette discipline ne se voient pas reconnaître une certaine liberté d'exprimer leurs vues dans une perspective scientifique et, d'une certaine manière, que soit refusé à ceux qui s'y consacrent - et sous réserve peut-être de les identifier par un statut spécifique - le bénéfice du principe constitutionnel d'indépendance des enseignants-chercheurs.

Favoriser cette expression nécessitera sans doute davantage d'efforts de structuration du champ intellectuel et académique.

L'IHEDN est le principal acteur institutionnel chargé de réunir des responsables de haut niveau des différents secteurs d'activité de la Nation « en vue d'approfondir leur connaissance des questions de défense », de préparer à l'exercice de responsabilités « de cadres supérieurs militaires et civils, français ou étrangers, exerçant leur activité dans le domaine de la défense », et de promouvoir et diffuser « toutes connaissances utiles en matière de défense, de relations internationales, d'armement et d'économie de défense »^86(*).

Son volet national s'articule autour d'une session nationale unique comprenant depuis 2021 un socle commun et cinq majeures, auquel s'ajoutent des sessions annuelles en région - six à partir de 2022, dont une en outre-mer -, des cycles jeunes en région - huit depuis 2024, dont un en outre-mer -, et des sessions spécialisées, en intelligence économique et internationales.

Cette diversification des modules de formation est remarquable, et ils attirent un public croissant - les 545 candidatures reçues pour la session 2023-2024 sont en augmentation de 15% par rapport à la session précédente, et de 37% par rapport à la session nationale 2021-22. Les volumes de personnes ainsi formés continuent toutefois de conférer une forme d'élitisme : les sessions en région ont formé 15 000 auditeurs depuis 1954, les cycles jeunes 9 000 jeunes depuis 1996, les cycles spécialisés 8 100 cadres depuis 1995. La faible diversité sociale du recrutement est en outre parfois soulevée.

Dans sa mission de diffusion des connaissances et de soutien à la recherche, l'IHEDN publie des veilles stratégiques mensuelles, des notes d'analyse stratégique diffusée plusieurs fois par an. Elle déploie en outre une ambitieuse politique éditoriale, avec la publication hebdomadaire d'articles de décryptage des questions de défense au sens large. Ces contenus plus grand public connaissent un certain succès, dont attestent les bons chiffres de la fréquentation du site et les statistiques de diffusion.

Depuis 2014, l'IHEDN s'est investi dans le soutien à la recherche au travers de prix scientifiques. En dix ans, plus de 50 étudiants ont été ainsi mis à l'honneur. Les relais avec le monde universitaire et académique progressent mais restent trop largement tributaires de liens interpersonnels.

Le monde universitaire s'est toutefois largement ouvert à ces problématiques. Il comprend aujourd'hui sans doute plus de 80 masters qui touchent, sous un angle ou un autre, aux affaires de relations internationales et de défense nationale. Le lancement, en 2023, de l'Académie de défense de l'École militaire (Academ), qui rassemble 23 organismes du domaine de la recherche ou de la formation de dirigeants, vise à renforcer les synergies entre les univers de la défense et de l'université. Ensemble unique en Europe et peut-être dans le monde, l'Academ témoigne du rôle que peut jouer l'IHEDN dans le soutien à ces domaines disciplinaires, lequel ne doit pas être relâché. Aussi le financement de la recherche en général, et de l'IHEDN en particulier, doit-il être renforcé.

b) Parler aux jeunes en particulier

L'enseignement de défense a été rendu obligatoire par le législateur en 1997, à la suite de la suspension du service national^87(*). Le code de l'éducation dispose désormais que « les principes et l'organisation de la défense nationale et de la défense européenne ainsi que l'organisation générale de la réserve font l'objet d'un enseignement obligatoire dans le cadre de l'enseignement de l'esprit de défense et des programmes de tous les établissements d'enseignement du second degré. Cet enseignement a pour objet de renforcer le lien armée-Nation tout en sensibilisant la jeunesse à son devoir de défense »^88(*). Les modalités de son enseignement sont laissées à l'initiative des professeurs, à partir d'un programme qui concerne plus particulièrement l'histoire-géographie et l'éducation morale et civique.

Une circulaire de 2016^89(*), dans le contexte spécifique postérieur aux attentats de 2015, a précisé le protocole signé la même année entre les deux ministères. Elle se place dès son introduction dans la continuité du premier protocole signé entre l'éducation nationale et la défense, par l'intermédiaire de leurs ministres respectifs Alain Savary et Charles Hernu, le 26 septembre 1982. La « symbiose avec l'éducation nationale » que défendait alors Charles Hernu^90(*) s'entendait dans le cadre d'une réforme du service national visant à englober la défense civile et des missions d'intérêt général.

Le contenu de cet enseignement prévu par les textes est, d'abord, assez intimidant, puisqu'il est prévu que cet enseignement « s'articule avec la Grande Mobilisation de l'École pour les valeurs de la République, le parcours citoyen [...] et l'enseignement moral et civique », mais aussi, dans une « logique interdisciplinaire », avec « l'éducation au développement durable », ce qui permet d'inclure « les risques majeurs techniques, industriels, environnementaux, comme les thèmes de prolifération s'agissant des risques nucléaires, biologiques et chimiques ». De même, sont jugées « indispensables aux futurs acteurs » la sensibilisation « à la défense économique, à la protection du potentiel scientifique et technique de la Nation, à la protection du patrimoine culturel et de la propriété intellectuelle ».

L'enseignement de défense n'étant pas une discipline en soi, la forme qu'il prend en effet est variable. Les enseignements d'histoire, géographie et l'enseignement moral et civique en est le principal support en classe de 5^e-3^e. Le volume horaire de l'enseignement moral et civique est cependant limité, et les questions de défense souvent réduites à la portion congrue.

Le dispositif le plus prometteur est celui des « classes de défense et de sécurité globale » ou CDSG. Créées en 2005 et mentionnées par le protocole de 2016, elles procèdent d'une initiative d'une équipe pédagogique et consistent en un projet interdisciplinaire en partenariat avec une unité relevant des forces de défense et de sécurité, « marraine » de la classe. Un protocole a été signé le 16 décembre 2021 entre le ministère des armées et celui de l'éducation nationale, visant à développer les partenariats dans ce cadre. D'après le site du ministère des armées, il existe actuellement plus de 475 classes de défense réparties sur l'ensemble du territoire, impliquant plus de 11 875 élèves et plus de 200 entités des armées, directions et services^91(*). Selon le projet pédagogique et l'unité marraine, la classe peut revêtir l'option « cyber », « Croix-Rouge », « service de santé des armées », ou « enjeux maritimes », ce qui contribue grandement à l'intérêt du dispositif.

D'une manière générale, ces classes remportent une large approbation, mais leur nombre reste beaucoup trop faible pour en escompter un résultat général rapide sur le lien armée-Nation. Les obstacles à leur développement tiennent essentiellement à la sanctuarisation des heures qui leur sont consacrées, aux moyens financiers nécessaires à de menus déplacements, et à l'inégale distribution géographique de ces classes en raison de l'empreinte territoriale des armées.

Le deuxième pilier de la circulaire de 2016 est relatif à la « promotion de l'esprit de défense et de l'engagement ». Il met l'accent sur l'effort de formation initiale et continue des enseignants, avec l'appui des armées, et rappelle le volet social du protocole. Enfin, la circulaire détaille la mise en réseau des acteurs concernés par cette politique. Les principaux, au niveau régional et académique, sont les trinômes académiques placés sous l'autorité du recteur et comprenant des représentants du ministère des armées, de l'éducation nationale et de l'association régionale des auditeurs de l'IHEDN. Localement, les trinômes travaillent avec les relais défense des établissements, lorsqu'ils existent. Le millefeuille schématisé par le rapport d'une récente mission d'information de l'Assemblée nationale donne une idée saisissante de la complexité de l'écosystème^92(*).

Les rapporteurs députés concluent à la nécessité de renforcer l'interdisciplinarité de l'enseignement de défense - en le croisant avec l'éducation aux médias, à l'information, à l'éducation artistique, au développement durable encore -, de muscler la formation des enseignants sur les enjeux de défense, d'introduire un cours spécifique sur cette question, ou encore de développer le sport comme levier de sensibilisation. Ils estiment enfin qu'« il est impératif de rappeler que les politiques d'éducation à la défense nationale que soutiennent les armées ne s'inscrivent pas dans un objectif de recrutement ».

Toutes les initiatives visant à renforcer l'enseignement de défense à l'école sont bien sûr à encourager, mais cet enjeu semble d'importance relative lorsqu'il est rapporté à l'ensemble des défis que doit relever l'éducation nationale et son corps enseignant dans la mise en oeuvre des programmes, d'application de directives transversales, ou de formation. Il est en outre exact que l'enseignement de défense ne saurait avoir pour objectif de recruter.

Le recrutement de mineurs au sein des armées britanniques et allemandes

Aucun membre de l'Union européenne ni aucun autre membre de l'Otan ne recrute aussi précocement que l'armée britannique : les jeunes peuvent rejoindre l'armée à partir de leur seizième anniversaire et peuvent déposer une candidature cinq mois plus tôt.

Le Comité des droits de l'enfant de l'ONU a fait part de ses préoccupations à ce sujet en 2023, observant qu'en 2021, les forces armées britanniques avaient recruté 2800 enfants âgés de 16 à 17 ans, portant leur part à 23% des effectifs, soit la proportion la plus élevé depuis 2011^93(*). Selon certaines études, l'armée britannique concentre en outre son recrutement dans les zones socio-économiques défavorisées : la représentation des 16-18 ans de ces quartiers seraient d'environ 60 % supérieure à celle des jeunes des autres quartiers^94(*).

La question n'a pas été sans susciter des vives critiques relatives à ce qui est parfois perçu comme une tentative d'embrigadement de la jeunesse. En janvier 2024, le ministère de la défense britannique a été contraint d'annuler un événement promotionnel, pourtant réservé aux adultes, autour du jeu vidéo Fortnite, pour ne pas alimenter l'accusation de cibler les enfants^95(*).

En Allemagne, où il est possible de s'engager dans l'armée dès 17 ans, avec l'accord du responsable parental, la Bundeswehr a recruté au total 7 681 mineurs au cours des cinq dernières années. C'est ce qui ressort d'une réponse du ministère fédéral de la Défense au groupe de gauche du Bundestag. Un record a été enregistré en 2023 avec 1 996 recrues de moins de 18 ans, après 1 773 l'année précédente. Ces chiffres ont suscité quelques critiques parmi les groupes de la moitié gauche du Bundestag^96(*).

Les rapporteures croient davantage au potentiel des dispositifs hors temps scolaires.

Les cadets de la défense sont un dispositif partenarial entre l'éducation nationale et les Armées. Centre implanté dans une unité militaire, il organise, hors temps scolaire, des activités éducatives, citoyennes, sportives et ludiques à destination des jeunes de 14 à 16 ans, scolarisés dans les collèges ou lycées partenaires environnants et encadrés par des militaires d'active ou de réserve et des enseignants volontaires. Il existe 33 centres cadets, en partenariat avec 229 établissements scolaires, impliquant 1000 élèves dont 23 % en éducation prioritaire. Sur les 33 centres cadets, 17 sont rattachés à l'armée de Terre, 4 à la Marine nationale, 5 à l'armée de l'Air et de l'Espace et 7 aux directions et services du ministère des Armées. Le dispositif des cadets repose sur les seules initiatives locales et son cadre juridique ne semble pas stabilisé.

Dans l'armée de l'air et de l'espace, les Escadrilles Air Jeunesse réunissent 1200 jeunes de 14 à 16 ans de moyenne d'âge au sein de 34 escadrilles sur le territoire métropolitain et en outre-mer. Ce parcours aéronautique et sportif mêle culture aéronautique, histoire, tradition, sport, cohésion et prise de responsabilités, les mercredis et/ou samedis et pendant les vacances scolaires, sous encadrement de réservistes opérationnels de l'armée de l'air et de l'espace, des aviateurs et aviatrices bénévoles et des partenaires civils. À la rentrée 2024, il y aura 3 nouvelles EAJ à Brest, Bordeaux-Mérignac et Mont-de-Marsan, et l'armée de l'air et de l'espace ambitionne d'en créer sept nouvelles d'ici 2025, en visant notamment des « déserts aéronautiques ».

La Marine a pour sa part déployé 91 centres de préparation militaire Marine (PMM) sur tout le territoire national, dont 4 outre-mer. Un nouveau type de préparation militaire de courte durée destiné aux territoires ultramarins isolés - Marquises, Wallis & Futuna, Saint-Pierre et Miquelon, Guadeloupe, Saint-Martin - sera expérimenté en 2025. La PMM est un stage de découverte et d'initiation à la Marine nationale et à ses métiers, réparti pendant les week-ends de l'année scolaire, accessible à tout jeune de 16 à 21 ans sans exigence de niveau scolaire.

Ces dispositifs sont remarquables mais concernent encore un nombre limité d'élèves : quelques milliers, alors que le dispositif britannique dont s'inspire celui des EAJ représente chaque année à lui seul un flux compris entre 30 000 et 50 000 jeunes. Aussi les efforts de soutien à ces initiatives doivent-ils impérativement être encouragés.

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* ⁵⁷ DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2022, publié en décembre 2022, p. 39.

* ⁵⁸ Thomas Fargeas et Dimitri Lemaire, « Les recrutements externes de fonctionnaires de l'État en 2022 », note de la DGAFP, mai 2024.

* ⁵⁹ Thomas Fargeas et Dimitri Lemaire, « Les recrutements externes de fonctionnaires de l'État en 2022 », note de la DGAFP, mai 2024.

* ⁶⁰ DGAFP, Rapport annuel sur l'état de la fonction publique, édition 2023, publié en décembre 2023.

* ⁶¹ Cour des comptes, Les forces de sécurité intérieure : des moyens accrus, une efficience à renforcer, note thématique, juillet 2023.

* ⁶² Cour des comptes, analyse de l'exécution budgétaire 2022, Mission « Sécurités », avril 2023.

* ⁶³ Eric Desmons, Mourir pour la patrie ?, Paris, PUF, coll. « Béhémoth », 2001.

* ⁶⁴ Eric Desmons, op. cit.

* ⁶⁵ Eric Desmons, op. cit.

* ⁶⁶ Bénédicte Chéron, « Les français, les valeurs et les vertus militaires : le grand malentendu », Inflexions, 2021/3 (N° 48), p. 53-60.

* ⁶⁷ Voir, parmi de nombreux exemples : « Plan jeunes : « Il n'y aura pas de génération sacrifiée », promet Gabriel Attal », dans Le Parisien du 4 juin 2020 ; « Pour les trois quarts des Français, la jeunesse d'aujourd'hui est une génération sacrifiée », dans Le Figaro du 19 novembre 2020 ; « Notre jeunesse va mal : aider la génération sacrifiée ? » dans Challenges, le 17 octobre 2021 ; « « La jeunesse est face à une marée montante de la précarité », dans Le Monde du 2 mars 2022.

* ⁶⁸ Jean-François Chanet, « L'Armée nouvelle : défense nationale et « mêlée sociale » », Cahiers Jaurès, 2013/1-2 (N° 207-208), p. 63-76.

* ⁶⁹ « Un phénomène tentaculaire : l'influence croissante des cabinets de conseil sur les politiques publiques », rapport n° 578 (2021-2022), de la commission d'enquête sénatoriale déposé le 16 mars 2022.

* ⁷⁰ Bénédicte Chéron, « Les français, les valeurs et les vertus militaires : le grand malentendu », Inflexions, 2021/3 (N° 48), p. 53-60.

* ⁷¹ Barbara Jankowski, « Opinion publique et armée à l'épreuve de la guerre en Afghanistan », études de l'Irsem, 2014.

* ⁷² Dicod, « La défense dans l'opinion des Français », 2017.

* ⁷³ Opinion Way, « Les Français et leur perception de l'armée française », 2 juillet 2021.

* ⁷⁴EcoDef Conjoncture n °248 "Opinion des Européens sur la défense au printemps 2024", juillet 2024 | Ministère des Armées (defense.gouv.fr)

* ⁷⁵ « Les jeunes et la guerre, représentations et dispositions à l'engagement », étude Irsem-DGRIS n° 116 dirigée par Anne Muxel, avril 2024.

* ⁷⁶ Compte-rendu de l'audition, par la commission de la défense de l'Assemblée nationale, du général d'armée Thierry Burkhardt, chef d'état-major des Armées, sur le projet de loi de finances 2024, le 4 octobre 2023.

* ⁷⁷ « Zones d'emploi et implantation de l'armée de terre en métropole », étude Ecodef, janvier 2023.s

* ⁷⁸ HCECM, rapport thématique 2017.

* ⁷⁹ HCECM, rapport thématique 2023.

* ⁸⁰ Article L. 4121-2.

* ⁸¹ Vincent Desportes, Devoir d'expression et efficacité militaire : un lien consubstantiel. Inflexions, 2018/3 N° 39, pp. 121-125. Voir aussi, du même : La dernière bataille de France, Paris, Gallimard, 2015.

* ⁸² HCECM, rapport thématique 2017.

* ⁸³ Claire Legras, « Du devoir de réserve des militaires », dans Inflexions, 2018/3 N° 39, pp. 13-22.

* ⁸⁴ Jean-Christophe Videlin, « Le devoir de réserve s'applique aux militaires de réserve », sur Leclubdesjuristes, le 28 avril 2021.

* ⁸⁵ Jean Jaurès, L'armée nouvelle, Paris, Éditions sociales, 1977, p. 229.

* ⁸⁶ Voir les articles R. 1132-12 et suivants du code de la défense dans la rédaction issue du décret n° 2009-752 du 23 juin 2009 relatif à l'Institut des hautes études de défense nationale.

* ⁸⁷ Loi n° 97-1019 du 28 octobre 1997 portant réforme du service national.

* ⁸⁸ Article L. 312-12.

* ⁸⁹ Circulaire n° 2016-176 « Application du protocole interministériel du 20 mai 2016 » du 22 novembre 2016.

* ⁹⁰ Dans une interview au Monde, le 11 juillet 1981.

* ⁹¹ Chiffre toutefois difficile à vérifier : le rapport de l'Assemblée nationale de juin 2024 sur l'éducation à la défense donne celui de 780 ; un document du SGA au titre de l'année 2021-2022 donne celui de 570.

* ⁹² Rapport d'information n° 2693 de M. Christophe Blanchet et Martine Etienne sur le rôle de l'éducation et la culture dans la défense nationale, 29 mai 2024.

* ⁹³ Voir : Examen du Royaume-Uni au Comité des droits de l'enfant : des experts font part de préoccupations s'agissant du projet de loi sur l'immigration, du recrutement d'enfants dans l'armée et de la discrimination envers certains enfants, sur le site de l'OHCHR, le 19 mai 2023.

* ⁹⁴ Voir Child Rights International Network, « Conscription by poverty? Deprivation and army recruitment in the UK », août 2019.

* ⁹⁵ Voir exemple « Morality and reality: the key problems facing UK military recruiters » dans le Guardian, le 26 janvier 2024.

* ⁹⁶ Voir par exemple « Bundeswehr rekrutiert Tausende Teenager » dans le Spiegel, le 25 juillet 2024.