II. UN DISPOSITIF DE FORMATION LINGUISTIQUE ET CIVIQUE SENSIBLEMENT RENFORCÉ PAR LA LOI DU 26 JANVIER 2024 POUR CONTRÔLER L'IMMIGRATION, AMÉLIORER L'INTÉGRATION
A. UNE RÉFORME AMBITIEUSE DU CADRE DE LA FORMATION CIVIQUE ET LINGUISTIQUE OPÉRÉE PAR LA LOI DU 26 JANVIER 2024...
1. Un rehaussement du niveau de langues exigé pour l'obtention d'une carte de séjour pluriannuelle ou d'une carte de résident dans le cadre de la formation linguistique
a) La fixation du niveau de langue demandé au niveau législatif issue d'un apport sénatorial
L'article 1er du projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, prévoyait de conditionner la délivrance d'une carte de séjour pluriannuelle (CSP) à la connaissance d'un niveau minimal de la langue française, qui devait être déterminé par voie réglementaire par le biais d'un décret en Conseil d'État. Au-delà de l'obligation de suivi sérieux et assidu des formations prescrites dans le cadre du CIR, la réforme introduit une obligation de résultats. En effet, l'étranger qui souhaite se voir délivrer une CSP devra désormais justifier de sa maîtrise du français en fournissant un document au titre des pièces obligatoires définies par un arrêté du 4 mai 2022, qui devra par conséquent être complété de la pièce attestant le niveau de langue.
Afin de préciser et compléter le niveau linguistique demandé, la commission des lois du Sénat a, par l'adoption d'un amendement des rapporteurs, précisé explicitement que le niveau requis pour la délivrance d'une CSP serait le niveau A2 du cadre européen commun de référence pour les langues (CECRL)32(*), en laissant au pouvoir réglementaire le soin de prévoir des conditions d'aménagement ou de dispense d'une telle justification de français pour les personnes incapables de la fournir. La commission des lois du Sénat a par conséquent également réhaussé le niveau de langues pour l'octroi d'une carte de résident, qui sera désormais le niveau B1 du CECRL33(*), et celui pour acquérir la nationalité française, qui sera désormais le niveau B2 du CECRL34(*).
Supprimées par la commission des lois de l'Assemblée nationale, ces dispositions ont finalement été retenues dans le texte de la commission mixte paritaire et dans le texte promulgué, à l'article 20, qui entrera en vigueur au 1er janvier 2026.
Selon l'étude d'impact du projet de loi et les informations transmises par la direction générale des étrangers en France, plusieurs types de justificatifs du niveau de langues pourront être recevables :
- les titres ou diplômes attestant d'un niveau de connaissance du français au moins équivalent au niveau exigé du CECRL, qui sont des diplômes de langue française reconnus par l'État, comme le diplôme d'études en langue française (DELF), le diplôme approfondi de langue française (DALF) ou encore le diplôme de compétence linguistique (DCL) délivrés par le ministère de l'éducation nationale ;
- les diplômes de niveau 3 délivrés par une autorité française, en France ou à l'étranger, sanctionnant un enseignement suivi en langue française quel que soit le domaine ou la discipline concerné : diplômes de l'enseignement secondaire (diplôme national du brevet, BEP, CAP, baccalauréat...) et supérieur (licences, masters, doctorats, diplômes d'État dans les secteurs de la santé et du social, etc.) ainsi que les titres et diplômes enregistrés au Répertoire national des certifications professionnelles (RNCP), dont la validité peut être vérifiée sur le site de France Compétences ;
- les tests linguistiques certifiés reconnus par le ministère de l'intérieur attestant du niveau de français requis : le test de connaissance du français (TCF), délivré par France Education International et le test d'évaluation du français (TEF), délivré par la Chambre de commerce et d'industrie de Paris.
Actuellement, il existe d'ores et déjà un dispositif de certification mis en place dans le cadre du CIR, qui permet à tout signataire volontaire et éligible de s'inscrire à une certification d'un niveau A1, A2 ou B1. Les certifications proposées sont prises en charge financièrement par l'OFII. Le coût de cette certification représente pour l'OFII un montant de l'ordre de 2,5 millions d'euros par an selon les informations transmises par l'Office. À ce jour, les modalités de prise en charge de cette certification dans le cadre de l'application de la loi du 26 janvier 2024 n'ont pas encore été précisées.
Afin d'anticiper le passage au niveau A2, la direction générale des étrangers en France et l'OFII ont mis en place plusieurs expérimentations sur le territoire à partir du 1er mars 2024. Ainsi, les signataires du CIR, dans le département du Val-de-Marne et de la région Bourgogne-Franche-Comté, dont la maîtrise du français est inférieure au niveau A2, bénéficient dorénavant d'un nombre d'heures de formation plus important. Les personnes ayant déjà le niveau A1, qui étaient jusqu'alors dispensées de formation linguistique, se voient désormais prescrire un parcours de 200 heures pour atteindre le niveau A2. De la même façon, les personnes qui bénéficiaient jusqu'à présent de 100, 200, 400 ou 600 heures de formation pour atteindre le niveau A1, se verront désormais prescrire 200 heures supplémentaires pour atteindre le niveau A2. Ainsi, les parcours prescrits seront donc de 200 heures à 800 heures pour atteindre le niveau A2, contre 100 à 600 heures aujourd'hui.
L'expérimentation, lancée sur deux lots expérimentateurs par avenant au marché de formation linguistique de l'OFII, concerne 8 100 personnes, avec 5 500 personnes à Créteil et 2 600 personnes en Bourgogne-Franche-Comté. Concrètement, lors du positionnement linguistique en plateforme d'accueil au sein des directions territoriales de l'OFII, les signataires du CIR évalués en-deçà du niveau A2 seront fortement incités à suivre ces parcours de formation linguistique avec un niveau réhaussé, tout en restant informés du fait que seul le niveau A1 demeure pour l'instant obligatoire au regard des exigences réglementaires. Il convient de relever que le recours à des aménagements horaires, telle que la demande de passage en cours du soir par exemple, est facilitée dans le cadre de ce parcours de formation plus long.
La date de fin de cette expérimentation sera arrêtée par le comité de pilotage, réunissant les différentes parties prenantes à cette expérimentation, à savoir la direction de l'intégration et de l'accès à la nationalité (DIAN), l'OFII et les prestataires en charge de la formation linguistique.
L'expérimentation du niveau A2 à
Châtillon-sur-Seine
dans le département de la
Côte-d'Or
L'expérimentation du niveau A2, mise en oeuvre à partir 1er mars 2024, a été annoncée en octobre 2023 à la direction territoriale et au prestataire de formation linguistique, ce qui leur a laissé peu de temps pour trouver des salles et des formateurs supplémentaires. Ces derniers, recrutés par Frate Formation Conseil dans la région Bourgogne-Franche-Comté, sont présents sur les plateformes d'accueil de l'OFII, afin de proposer ce niveau A2.
Ainsi, entre mars et avril 2024, 433 signataires du CIR se sont vus proposer un parcours A2 de 200 heures. Environ 20,5 % des signataires ont refusé de suivre ce parcours, principalement pour des raisons professionnelles (27 %) ou pour des raisons diverses liées à un déménagement, une absence au premier jour de la formation ou encore le souhait d'un report dans le temps de cette formation (48 %).
Ce rehaussement du niveau a engendré une adaptation de la mallette pédagogique, initialement conçue pour un niveau A1. Les modifications de la mallette mettent principalement l'accent sur les scenarios pratiques relatifs au monde du travail et la formation professionnelle, dans la mesure où ce choix de parcours apparaît largement motivé par une volonté d'insertion dans le marché du travail.
Ce territoire rural a pour spécificité qu'il n'y pas toujours assez de signataires du CIR pour former un groupe d'apprentissage de la langue. L'OFII ne peut imposer à son prestataire d'ouvrir un groupe que lorsqu'il y a au moins six personnes. Ce manque d'offre de formation, cumulé aux difficultés des signataires du CIR de se rendre sur les lieux de formation en l'absence de transports en commun, ont pour conséquence que des signataires peuvent mettre deux à trois ans pour remplir leurs obligations de formation linguistique dans le cadre du CIR. Dans ce cas, des échanges s'opèrent entre l'OFII et la préfecture pour expliquer les raisons du non-respect de toutes les obligations de formation au bout de deux ans.
Dans ce contexte, les groupes de formation linguistique sont multi-niveaux, avec des A1.0 non scripteur, non lecteur, des A1.1 et des A2.
Depuis le 1er mars 2024, sur les 34 sorties à l'échelle de la région Bourgogne-France-Comté, qui représentent toutefois un échantillonnage faible, il y a eu 91 % de réussite à la fin de la formation sur le parcours de 200 heures pour l'obtention du niveau A235(*).
Source : commission des finances du Sénat, d'après les éléments recueillis auprès de la direction territoriale de l'OFII à Dijon et du prestataire de formation linguistique Frate Formation Conseil
Dans le même temps, des expérimentations ont aussi été lancées en ce qui concerne la formation linguistique à visée professionnelle, avec la prescription d'un forfait de 400 heures, également à partir du 1er mars 2024, dans la région Grand Est et en Occitanie. Pour être éligible à ce dispositif, le signataire du CIR doit présenter une maîtrise de la langue française minimale de A1.1 à l'écrit ou à l'oral et démontrer sa volonté à travailler sur son projet professionnel et à entrer rapidement sur le marché de l'emploi. Selon les projections fondées sur les données de 2023, 2 831 signataires du CIR pourraient être concernés par ce dispositif, dont 1 359 personnes en Grand Est et 1 472 personnes en Occitanie. L'expérimentation a pour objectif, dans le cadre de la formation linguistique obligatoire, de permettre l'acquisition de compétences linguistiques suffisantes et d'une connaissance élémentaire des codes du monde de l'entreprise et du marché du travail en France, pour améliorer l'employabilité des signataires du CIR et faciliter leur accès à des formations qualifiantes ou pré-qualifiantes. Elle a quant à elle une durée de six mois.
Cette expérimentation, qui s'appuie désormais sur les prestataires linguistiques de l'OFII, s'inscrit dans la continuité d'une expérimentation de formation linguistique à visée professionnelle précédemment menée dans le cadre du CIR en partenariat avec le conseil régional d'Ile-de-France, d'octobre 2022 à octobre 2023. La portée de cette expérimentation était réduite ab initio, dès lors que le public éligible à ce dispositif a été restreint par la nécessité d'une inscription préalable à Pôle emploi, devenu France Travail, et la stabilité géographique des signataires du CIR, alors même que l'Ile-de-France se caractérise par une mobilité intrarégionale forte. Sur les 55 orientations de signataires de CIR réalisées, 25 ont donné lieu à une entrée effective en formation. À la fin de l'expérimentation, seulement neuf personnes ont trouvé un emploi, dont quatre en contrat à durée indéterminée.
b) Ce niveau de langue renforcé correspond en réalité à un alignement sur les exigences de la plupart des pays européens
Le rehaussement du niveau de langue exigé est conforme au cadre posé par le droit européen.
En effet, la Cour de justice de l'Union européenne a rappelé, dans un arrêt du 4 juin 2015, P,S contre Commissie Sociale Zekerheid Breda36(*), que les États membres peuvent exiger certaines conditions d'intégration pour les ressortissants de pays tiers, conformément à leur droit national, et ce, conformément à l'article 5 de la directive 2003/10937(*), sous l'intitulé « Conditions relatives à l'acquisition du statut de résident de longue durée », sous réserve que les conditions pratiques de mise en oeuvre sont conformes à la directive. Il revient ainsi au juge national de vérifier le niveau de connaissance exigé, l'accessibilité au cours, le montant des frais d'inscription, ou encore les circonstances individuelles telles que l'âge, l'analphabétisme ou le niveau d'éducation du ressortissant étranger38(*).
Par suite, de nombreux États européens conditionnent la délivrance de titres de longue durée ou le renouvellement de titres à une maîtrise minimale de la langue. En Italie, lors de la délivrance du premier titre de séjour, les ressortissants de pays tiers signent un contrat d'intégration qui les contraint à justifier du niveau A2 après deux ans de séjour, qui peut être prorogé d'un an en cas de non atteinte de ce niveau, de même qu'une connaissance suffisante des principes fondamentaux de la Constitution italienne, du civisme, de la culture et de la vie en Italie. En Grèce, les ressortissants de pays tiers doivent justifier d'une maîtrise de la langue grecque au niveau B1, et passer avec succès un examen de culture et d'histoire grecque en langue grecque, pour obtenir une carte de résident.
Certains États européens vont même jusqu'à conditionner une connaissance minimale de la langue du pays préalablement à l'installation sur le territoire. En Allemagne, les primo-arrivants s'installant dans le cadre d'un regroupement familial doivent justifier d'un niveau A1 en allemand pour obtenir un visa, et le niveau B1 est requis pour obtenir une carte de résident. Il en va de même en Autriche pour la maîtrise du niveau A1 avant l'installation sur le territoire. Un niveau A2 est exigé en cas de renouvellement d'un titre de séjour et un niveau B1 en cas d'octroi d'une carte de résident.
Il apparaît ainsi que la réforme de la formation linguistique issue de la loi du 26 janvier 2024 permet à la France de réduire son décalage avec les autres pays européens. Le rehaussement du niveau de langue du niveau A1 au niveau A2 pour l'octroi d'une carte de séjour pluriannuelle pourra avoir des effets non négligeables en termes d'augmentation du niveau de maîtrise de la langue française. Si l'étude d'impact est largement silencieuse sur les effets de la réforme39(*), dans la mesure notamment où le projet de loi initial prévoyait de confier la fixation du niveau de langues au pouvoir réglementaire, les effets du relèvement du niveau A1.1 au niveau A1 suite à la réforme du CIR, entrée en vigueur le 1er mars 2019, ont été évalués pour les bénéficiaires de la protection internationale40(*). La réforme a ainsi conduit à une augmentation de 9 points de pourcentage de la part des bénéficiaires de la protection internationale atteignant le niveau A1, soit une augmentation de 16 % par rapport à son niveau antérieur. 1 800 bénéficiaires de la protection internationale auraient ainsi atteint le niveau A1 sur les 21 000 signataires de CIR entre mars 2019 et février 2020.
c) Ces obligations ne s'appliqueront toutefois pas à un nombre conséquent de primo-arrivants
Les nouvelles obligations de justification d'un niveau de français suffisant et de réussite de l'examen civique, issues de la réforme de la loi pour contrôler l'immigration, ne s'imposeront toutefois pas à tous les primo-arrivants.
D'une part, certains étrangers signent le CIR, mais ne seront pas soumis à ces obligations. Il s'agit tout d'abord des bénéficiaires de la protection internationale ou du statut d'apatride, qui se voient délivrer une carte de résident de dix ans. Ces bénéficiaires représentent une part croissante des signataires de CIR, avec 27 138 signataires sur 110 080 signataires en 2022, et 38 119 signataires sur 127 876 signataires en 2023. Par ailleurs, il s'agit aussi des primo-arrivants régis par l'accord franco-algérien du 27 décembre 1968. Les algériens représentent 6 626 signataires du CIR en 2022 et 8 617 signataires en 2023.
Au niveau cumulé, l'ensemble de ces étrangers signataires du CIR mais non soumis aux nouvelles obligations de la loi du 26 janvier 2024 représentent 36,5 % des signataires en 2023.
Nombre d'étrangers signataires du CIR en
2023 mais non soumis
aux nouvelles obligations de la loi du 26 janvier
2024
(en nombre de CIR signés)
Source : commission des finances, d'après les réponses au questionnaire de contrôle
D'autre part, les étrangers, non signataires du CIR dans la mesure où ils n'ont pas vocation à rester durablement en France, ne sont de facto pas soumis à ces obligations associées au CIR. La liste des titres de séjour dispensé de la signature du CIR figure à l'article L. 413-8 du CESEDA, et contient majoritairement des détenteurs de cartes de séjour temporaires et de cartes de séjour pluriannuelles pour les salariés détachés et les travailleurs saisonniers.
2. La délivrance de cartes de séjour pluriannuelles et de cartes de résident aussi conditionnée à la réussite d'un examen à l'issue de la formation civique
a) L'instauration d'un test sanctionnant la formation civique à compter du 1er janvier 2026, dont le contenu a été enrichi
Sous l'impulsion de la commission des lois du Sénat, la loi du 26 janvier 2024 a enrichi le contenu de la formation civique à l'histoire et la culture de la société française. Ainsi, l'article L. 413-3 du CESEDA, dans sa version modifiée par l'article 20 de la loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, dispose que la formation civique prescrite par l'État doit être « relative aux valeurs, aux principes, et aux institutions de la République, à l'exercice des droits et devoirs liés à la vie en France ainsi qu'à l'organisation de la société française », à partir du 1er janvier 2026.
Il ressort des supports de formation établis par la direction générale des étrangers en France que la formation civique contient déjà des éléments sur l'histoire de France, ainsi que des Outre-mer, sous forme d'une frise chronologique de quatre pages, allant de l'Antiquité à la Vème République, lors de la troisième journée de formation civique dite « J3 ». De même, cette journée permet aussi d'aborder certains aspects de la culture française, notamment à travers les monuments nationaux, la littérature, l'art ou encore la gastronomie.
Toutefois, le rapporteur spécial estime que l'affirmation de la culture et de l'histoire de la société française au rang législatif permettra utilement de réorienter le contenu de la formation civique, qui tend à s'élargir à de nombreux domaines, largement éloignés du noyau dur des principes structurants de notre République et de son histoire.
Par ailleurs, la commission des lois du Sénat a également introduit le principe d'un test à la fin de la formation civique, qui conditionnera la délivrance de la carte de séjour pluriannuelle et de la carte de résident pour tous les demandeurs qui auront signés le CIR.
Ce dispositif devrait avoir pour effet, au moins à court terme, de faire diminuer le nombre de délivrances de cartes de séjour pluriannuelles et de cartes de résident, par parallélisme avec l'obtention de la nationalité française. En effet, depuis la mise en place de l'entretien de naturalisation dit « d'assimilation »41(*), on observe une baisse de l'ordre de 30 % du nombre de naturalisations42(*).
b) Les modalités de mise en oeuvre de cet examen, d'ores et déjà pratiqué par certains partenaires européens, demeurent toutefois floues
Le contenu du test sanctionnant la formation civique ainsi que ses modalités devront être précisés par arrêté. Pour l'heure, selon les informations transmises par la direction de l'intégration et de l'accès à la nationalité, les éléments de ce test civique sont en cours de définition.
Là encore, à l'instar du rehaussement du niveau de langue exigé, l'instauration d'un test à l'issue de la formation civique se pratique dans la plupart des pays européens qui ont instauré le suivi d'une formation dédiée43(*).
En Allemagne, l'obtention du certificat de cours d'intégration passe par la réussite du test de langue, le « Test d'allemand pour immigrés - Deutsch-Test für Zuwanderer » (DTZ) » et le test « Vivre en Allemagne ». Ce test civique intervient à la fin du cycle de cours dit « d'orientation », sur l'ordre juridique, l'histoire et la culture, des droits et devoirs en Allemagne, les formes de vie communautaire dans la société ainsi que les valeurs importantes en Allemagne, telles que la liberté de religion, la tolérance et l'égalité femmes-hommes. Ces cours se déroulent à la fin du cours de langue et comprennent en principe 100 unités d'enseignement, mais peuvent parfois être limités à 30 unités d'enseignement en cas de cours intensif. Afin de déterminer le parcours adapté, le prestataire du cours d'orientation évalue le niveau de l'étranger.
Le test à l'issue de la formation civique contient des questions relatives au système politique allemand, comme son organisation administrative, à la diversité des religions et à l'égalité en droits des femmes et des hommes. Il comprend 33 questions à choix multiple, avec une seule bonne réponse possible sur quatre propositions. Le test est réussi lorsque au moins 15 des 33 questions sont correctes44(*), dans le temps imparti d'une heure. Toutes les questions sont disponibles et accessibles en ligne, afin que les étrangers participant à ce test puissent s'entraîner.
S'agissant du coût de ces formations en Allemagne, une participation financière des étrangers à hauteur de 2,29 euros45(*) est requise pour chaque heure de cours. Dans la mesure où le parcours d'intégration général comprend 700 heures de cours au total, le montant à verser pour les étrangers est de l'ordre de 1 600 euros, qui peut être échelonné et payé pour chaque tranche de 100 heures de cours. Des exemptions aux contributions aux frais sont prévues en cas de bénéfice de l'allocation citoyenne (« Bürgergeld »), de l'allocation chômage ou de toute autre aide sociale. Par ailleurs, en cas de réussite aux tests finaux dans les deux ans qui suivent la délivrance de l'autorisation de participer, l'étranger peut obtenir, sous certaines conditions, le remboursement de la moitié de sa contribution aux frais.
En Italie, un accord d'intégration est systématiquement souscrit pour les étrangers qui demandent un permis de séjour d'au moins un an, par lequel ils s'engagent, envers l'État, à atteindre des objectifs spécifiques d'intégration, moyennant l'achèvement d'un parcours linguistique, civique et social au cours de la période de validité du permis de séjour, mais aussi la scolarisation de leurs enfants le cas échéant. Lors de la souscription, 16 crédits sont attribués au signataire, crédits qui peuvent être augmentés moyennant l'acquisition de connaissances données en langue italienne niveau A2, mais aussi sur les principes fondamentaux de la Constitution italienne et la culture civique en Italie. Avant deux ans, un étranger doit avoir atteint 30 crédits pour rester sur le territoire italien, sachant que l'absentéisme à la formation civique entraîne le retrait de 15 crédits.
Le test de langue italienne et de culture civique requis dans le cadre de l'accord d'intégration est divisé en deux parties, une partie écrite et une partie orale. La partie écrite comprend la lecture et l'écoute d'un texte avec des réponses écrites à formuler à diverses questions, ainsi que l'écriture d'un court texte. La partie orale permet quant à elle d'évaluer l'étranger sur des questions sur la vie en Italie ou encore la Constitution italienne.
Les cours de langue et d'éducation civique sont gratuits pour les migrants. Les frais sont pris en charge par le ministère de l'Éducation nationale, de l'Université et de la Recherche, une simple participation est demandée de l'ordre de 60 euros pour l'achat du matériel nécessaire.
Aux Pays-Bas, hormis certains publics spécifiques46(*), l'État n'intervient pas dans la formation des étrangers souhaitant s'installer durablement sur le territoire néerlandais. Ils doivent faire individuellement eux-mêmes les démarches auprès d'organismes de formation47(*) afin d'obtenir un examen d'intégration, qui comprend un volet civique et un volet linguistique, avec une maîtrise du néerlandais au moins au niveau A2. Afin de financer ses formations, la personne étrangère peut solliciter un prêt étatique, dont le montant maximal est de 10 000 euros en fonction des revenus de la personne, appréhendés à l'échelle du foyer fiscal, sauf pour les réfugiés dont le prêt n'est pas conditionné aux revenus. La participation à l'examen d'intégration est payante et de l'ordre de 300 euros. Six mois après la réussite de l'examen d'intégration, la personne étrangère doit rembourser le montant utilisé du prêt, dans un délai de dix ans, et proportionnellement à ses revenus ainsi que ceux de son partenaire.
Les formations linguistiques et civiques en Allemagne, en Italie et aux Pays-Bas ainsi que leurs prises en charge financière
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Formation linguistique |
Formation civique |
Prise en charge financière de ces formations |
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Allemagne |
Les cours de langue font partie intégrante du parcours d'intégration, et sont un préalable au cours d'intégration civique. 600 unités d'enseignement (UE) de langue, pouvant aller jusqu'à 900 UE. Un « test d'allemand pour les immigrés » (DTZ) a lieu à la fin de la formation linguistique. |
La formation civique comprend 100 UE et est sanctionnée par la réussite d'un test « Vivre en Allemagne ». |
Les personnes étrangères doivent participer, à compter du 1er octobre 2022, à hauteur de 2,29 euros par heure de cours, avec des possibilités d'exemption en cas de bénéfice de certaines aides sociales, soit un montant total de 1 600 euros pour un parcours d'intégration de 700 UE. En cas de réussite aux deux tests, il est possible, sous certaines conditions, d'obtenir le remboursement de la moitié de la contribution aux frais, soit un montant de l'ordre de 800 euros. |
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Italie |
La formation linguistique pour atteindre le niveau A2 comprend 200 heures de cours, dont 180 heures d'activité d'enseignement. |
Les étrangers doivent suivre une formation civique, en plus de la formation linguistique. Un test de langue et de culture civique est organisé à l'issue des formations. |
Gratuité de tous les cours, avec une simple participation financière requise pour l'achat du matériel nécessaire. |
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Pays-Bas |
Des cours de langue doivent être suivis à la suite d'une démarche individuelle par les étrangers qui arrivent sur le territoire néerlandais. |
Il en va de même pour la formation civique, qui n'est pas organisée par l'État, qui contrôle simplement la qualité de la formation délivrée à travers un label. La réussite d'un examen d'intégration est requise, qui comprend à la fois un volet linguistique et un volet civique. |
Prêt étatique d'un montant maximal de 10 000 euros pour permettre aux étrangers de payer leurs formations, qui doit être remboursé dans un délai de 10 ans à la suite de la réussite de l'examen d'intégration. |
Source : commission des finances du Sénat
3. Une plus grande association des employeurs au parcours d'intégration des primo-arrivants
a) Des formations dans le cadre du CIR déjà largement orientées vers l'insertion professionnelle, particulièrement à partir de la révision des marchés de formation de l'OFII à partir de 2022
Le comité interministériel à l'immigration et à l'intégration (C3I), du 6 novembre 2019, a entendu renforcer le volet emploi de la politique de l'intégration48(*).
Dans ce contexte, la quatrième journée de la formation civique, dont la durée a été portée à quatre jours en mars 2019 hors Mayotte, a été recentrée sur l'emploi dès 2021, en laissant aussi la possibilité aux signataires du CIR de choisir alternativement un atelier « socio-culturel ». En 2023, 66 % des signataires du CIR ont choisi la journée 4 « emploi », soit 81 309 signataires.
Cette réorientation professionnelle de la formation civique a notamment été permise grâce à la révision des marchés de l'OFII à partir du 1er janvier 2022, et à travers les trois marchés de formation linguistique, de formation civique et de positionnement linguistique/certification49(*), qui reposent sur des lots géographiques.
En premier lieu, les exigences qualitatives des marchés ont été renforcées à travers différentes mesures :
- le relèvement des conditions de recrutement des formateurs et des interprètes en termes de diplômes, d'expérience professionnelle et de maîtrise de la langue française. À titre d'exemple, les formateurs civiques doivent être titulaires d'un diplôme de niveau licence, avec une expérience professionnelle d'au moins deux ans dans le domaine de la formation pour adultes, ou bien de cinq ans en cas d'obtention d'un diplôme en deçà de la licence, et maîtriser la langue française au niveau C2 ;
- la prise en compte dans la sélection des offres, de l'obtention de la certification qualité des prestataires d'action de formation exigée par le ministère du travail (« Qualiopi ») ;
- la diminution de la pondération du critère prix par rapport aux précédents marchés publics (20 % pour la formation linguistique contre 30 % avant 2022 et 30 % pour la formation civique contre 40 % dans les précédents marchés) ;
- l'augmentation des sanctions financières pour retard dans les délais ou mauvaise exécution, avec l'instauration d'un système de bonus.
En second lieu, la refonte des formations linguistiques et civiques a permis d'irriguer ces dernières d'aspects plus professionnalisants. Ainsi, la mallette pédagogique de la formation linguistique a évolué pour proposer une approche par situations inspirée de la didactique professionnelle, avec des préconisations obligatoires pour chaque forfait, notamment des mises en situation professionnelle. La refonte des différentes mallettes pédagogiques de formations linguistiques et civiques a été conduit par la direction de l'intégration et de l'accès à la nationalité, en lien avec l'OFII, chargé d'intégrer ces nouvelles exigences au cahier des clauses particulières des marchés et au système d'information, qui était alors en cours de développement entre l'OFII et les préfecture, « CIR Nouvelle génération » dit « CIR-NG ».
S'agissant de la journée 4 « emploi », elle s'est progressivement perfectionnée pour se diviser en deux ateliers, spécialisés en fonction du profil du signataire. Le premier atelier est destiné aux personnes déjà actives, en recherche d'emploi ou en création d'entreprise, et vise ainsi à familiariser les étrangers avec le monde économique et leur donner les informations importantes pour débuter une recherche d'emploi ou encore faire valider leurs expériences. Le second atelier est quant à lui pour les personnes éloignées de l'emploi et a pour objectif de sensibiliser à l'importance de l'insertion professionnelle de façon assez générique.
Par ailleurs, un accord national50(*), signé le 1er mars 2021, pour les années 2020 à 2024, entre l'État, l'OFII, et le service public de l'emploi - France Travail, l'Union nationale des missions locales (UNML), le Conseil national handicap et emploi des organismes de placement spécialisés et l'Association pour l'emploi des cadres (APEC) - a pu permettre de mobiliser les acteurs du service public de l'emploi dans le cadre de la journée 4 « emploi » de la formation civique. Ainsi, des partenariats ont pu être noués localement entre les prestataires de formation et plusieurs acteurs du service public de l'emploi, du monde économique et de la formation professionnelle. En 2023, la mise à jour des données relatives aux partenariats noués localement montre que les directions territoriales de l'OFII déclarent suivre localement 342 partenariats, plus ou moins mobilisés et qui peuvent potentiellement donner lieu à des interventions lors de la journée 4 « emploi », ce qui représente une moyenne de 11 partenariats par direction territoriale.
Enfin, France Travail a déployé un module de formation en ligne à destination des formateurs prestataires de la formation civique dans le cadre du CIR afin de leur présenter l'offre de service de France Travail et a animé plusieurs webinaires d'échanges de pratiques.
Or, force est de constater que cette orientation professionnelle tend à prendre une place substantielle au sein de la formation civique, au point d'empiéter sur le noyau dur, qui devrait consister en l'apprentissage des principes structurants de la République, ainsi que les droits et devoirs liés à la vie en France, conformément aux dispositions de l'article L. 413-3 du CESEDA.
Par ailleurs, il n'existe pour l'heure pas d'évaluation permettant de mesurer les effets de cette journée 4 « emploi » sur l'insertion professionnelle des signataires du CIR, si bien qu'il est impossible d'établir des corrélations entre le bénéfice de cette formation et le fait de trouver un emploi.
En effet, les données transmises par France Travail dans le cadre de ce contrôle budgétaire ont été très génériques. Au niveau national, 59 % des personnes qui ont signé le CIR s'inscriraient à France Travail. Concernant Mayotte, l'organisme n'a pas été en mesure de communiquer de chiffres s'agissant du nombre de primo-arrivants inscrits.
Avec l'entrée en vigueur des dispositions de la loi n° 2023-1196 du 18 décembre 2023 pour le plein emploi, à partir du 1er janvier 2025, tous les bénéficiaires du revenu de solidarité active (RSA) seront automatiquement inscrits à France Travail. Au 1er mai 2024, France Travail ne dispose pas de projections précises à horizon 2025, même si cet établissement public anticipe un volume bien plus important à prendre en charge par leurs services, qui nécessitera une offre de services plus musclée, notamment en matière d'apprentissage de la langue française. 60 % des personnes étrangères hors Union européenne pourraient être bénéficiaires du RSA, ce qui représente environs 80 000 primo-arrivants inscrits de plus à France Travail par an.
Par ailleurs, il résulte des travaux menés par le rapporteur spécial que plusieurs critiques, déjà relevées dans différents rapports d'évaluation, peuvent toujours être formulées à l'encontre de cette orientation professionnelle de la formation civique.
En premier lieu, les partenariats avec les acteurs du service public de l'emploi sont très variables selon les territoires. En septembre 2021, un rapport du cabinet d'audit Ernst & Young (EY)51(*) relevait que la mobilisation des acteurs du territoire au cours de la journée 4 « emploi » pouvait s'avérer complexe pour les territoires ruraux52(*).
En deuxième lieu, force est de constater qu'il existe toujours peu de dispositifs spécifiquement destinés aux personnes arrivant en France pour motif familial53(*), alors même que cette catégorie de primo-arrivants constitue pourtant 47 % des signataires en 2023, dont la majorité sont des femmes. Les dispositifs d'accompagnement sont davantage tournés vers les bénéficiaires de la protection internationale, comme les programmes Hope et AGIR spécifiquement dédiés à l'intégration, notamment professionnelle, des personnes réfugiées. S'agissant en particulier des femmes qui arrivent en France dans le cadre du regroupement familial, le rapporteur spécial constate un certain renoncement de l'État face à ces populations qui affirment ne pas vouloir s'orienter vers la formation et l'emploi. L'OFII semble ainsi se contenter d'un constat d'échec d'une partie des objectifs du CIR pour ces populations.
En troisième et dernier lieu, le rapport IGA/IGAS/IGESR d'avril 2021 préconisait de bâtir un véritable partenariat entre l'OFII et Pôle Emploi, devenu France Travail, avec notamment la mise en place de permanences de conseillers dans les directions territoriales de l'OFII et de formations communes entre les agents des deux établissements. Si les liens se sont renforcés entre ces deux organismes, le rapporteur spécial relève une absence de relai de France Travail en plateforme d'accueil de l'OFII, à l'occasion du déplacement réalisé au sein de la direction territoriale de Paris.
Dans ce contexte, et alors que de nombreuses personnes auditionnées ont rapporté être confrontées à de nombreux employeurs ne souhaitant pas libérer leurs employés afin de suivre les formations dans le cadre du CIR, la loi du 26 janvier 2024 entend associer davantage les employeurs au parcours d'intégration des primo-arrivants.
b) Un renforcement des obligations des employeurs en matière de formation au français
L'article 23 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration modifie plusieurs dispositions relatives à la formation continue des salariés au sein du code du travail afin d'organiser la contribution des employeurs à la formation linguistique de leurs salariés signataires d'un CIR.
D'une part, cet article permet aux employeurs, dans le cadre du plan de développement de compétences, de proposer à l'ensemble de leurs salariés allophones des formations visant à atteindre une connaissance de la langue française au moins égale à un niveau déterminé par décret. D'autre part, il crée un nouvel article L. 6321-3 dans le code du travail permettant aux salariés allophones signataires d'un CIR de comptabiliser comme temps de travail effectif les actions permettant le suivi de leur formation linguistique. Celles-ci sont considérées comme réalisées sur leur temps de travail, et donc avec maintien de leur rémunération. Enfin, cet article complète l'article L. 6323-17 du code du travail consacré aux autorisations d'absence pour le suivi des formations prévues dans le cadre du CPF par un nouvel alinéa, qui dispose que, pour le seul suivi des formations en français langue étrangère (FLE) dans le cadre du parcours de formation linguistique de l'étranger signataire d'un CIR, l'autorisation d'absence pendant le temps de travail est de droit54(*).
Au regard des réticences constatées de nombreux employeurs pour libérer leurs salariés le temps des formations linguistiques et civiques dans le cadre du CIR, il est possible de se demander comment ces nouvelles mesures se mettront en oeuvre en pratique, notamment dans les secteurs en tension sur le marché du travail.
La commission des lois du Sénat, « jugeant les possibilités actuelles de formation suffisantes et ne souhaitant pas imposer aux employeurs des obligations qui relèvent davantage des pouvoirs publics »55(*), avait supprimé cet article du projet de loi, dont le coût pour les employeurs n'a pas été chiffré dans l'étude d'impact.
* 32 L'article 20 de la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration modifie l'article L. 433-4 du CESEDA, qui prévoit, à partir du 1er janvier 2026 que l'étranger, pour bénéficier d'une CSP, devra justifier « d'une connaissance de la langue française lui permettant au moins de comprendre des expressions fréquemment utilisées dans le langage courant, de communiquer lors de tâches habituelles et d'évoquer des sujets qui correspondent à des besoins immédiats ».
* 33 L'article L. 413-7 du CESEDA, tel que modifié par la loi du 26 janvier 2024, dispose que l'étranger devra justifier « sa connaissance de la langue française de nature à lui permettre au moins de comprendre des conversations suffisamment claires, de produire un discours simple et cohérent sur des sujets courants et d'exposer succinctement une idée ».
* 34 L'article 21-24 du code civil disposera à partir du 1er janvier 2026 que « l'intéressé justifie d'un niveau de langue lui permettant au moins de comprendre le contenu essentiel de sujets concrets ou abstraits dans un texte complexe, de communiquer avec spontanéité, de s'exprimer de façon claire et détaillée sur une grande variété de sujets ».
* 35 Il s'agit du taux de réussite évalué à la fin de la formation, et non celui de la certification. Les résultats des signataires du CIR inscrits à la certification ne sont pas encore disponibles au 1er juin 2024.
* 36 CJUE, 4 juin 2015, C-579/13.
* 37 Directive 2003/109/CE du Conseil du 25 novembre 2003 relative au statut des ressortissants de pays tiers résidents de longue durée.
* 38 L'inconstitutionnalité de l'article 20 de la loi du 26 janvier 2024 n'a pas été soulevée devant le Conseil constitutionnel.
* 39 Elle mentionne seulement d'un point de vue des effets macroéconomiques que le rehaussement du niveau de langue exigé a vocation à contribuer à une meilleure intégration et à une meilleure employabilité des étrangers résidant en France.
* 40 Assemblée nationale, rapport relatif à l'intégration professionnelle des demandeurs d'asile et des réfugiés, Jean-Noël BARROT et Stella DUPONT, 23 septembre 2020 - Annexe 1 : « l'effet de la réforme du CIR sur l'acquisition de la langue française par les réfugiés ».
* 41 Cet entretien a été mis en place suite à la loi n° 2011-672 du 16 juin 2011 relative à l'immigration, à l'intégration et à la nationalité et a été précisé par le décret n° 2012-126 du 30 janvier 2012 relatif au niveau et à l'évaluation de la connaissance de l'histoire, de la culture et de la société françaises requis des postulants à la nationalité française au titre de l'article 21-24 du code civil.
* 42 Gérald Darmanin, ministre de l'intérieur, séance publique du 7 novembre 2023 au Sénat.
* 43 La plupart des pays européens prévoient une formation civique pour les primo-arrivants, à l'exception du Portugal.
* 44 Le score nécessaire est porté à 17 réponses correctes sur 33 questions dans le cadre de la naturalisation allemande.
* 45 Pour les étrangers inscrits aux cours d'intégration avant le 1er octobre 2022, la contribution aux frais est de 2,20 euros par heure, pour un montant de 1 540 euros pour l'ensemble du parcours de 700 heures de formation.
* 46 Les demandeurs d'emploi ou les parents d'enfants mineurs se voient proposés des formations organisées par les communes.
* 47 Le gouvernement néerlandais contrôle toutefois la qualité des cours d'intégration civique au moyen du label de qualité « Blik op Werk ».
* 48 La décision n° 14 pour améliorer notre politique d'immigration, d'asile et d'intégration était de promouvoir l'intégration par le travail.
* 49 L'évaluation initiale du niveau de français des signataires de CIR est désormais confiée à un prestataire de l'OFII présent en plateforme d'accueil.
* 50 Accord cadre national du 1er mars 2021 entre l'État, l'OFII et les acteurs du service public de l'emploi en faveur de l'insertion professionnelle des étrangers primo-arrivants pour 2020-2024.
* 51 Rapport EY « Évaluation des mesures mises en oeuvre à la suite du Comité interministériel à l'intégration du 5 juin 2018 sur le champ des formations linguistique et civique (Rapport septembre 2021, Tomes 1 et 2).
* 52 En Haute-Vienne par exemple, des difficultés ont été rencontrées en 2021 sur deux sites, celui de Guéret et celui de Brive, où les formations civiques sont essentiellement dispensées le samedi, jour où peu d'intervenants extérieurs sont disponibles pour intervenir lors de la journée 4 « emploi ».
* 53 Rapport interinspection « L'insertion par l'emploi des étranges primo-arrivants : reconnaissance des diplômes et des qualifications, validation des acquis de l'expérience professionnelle » (Rapport IGA/IGAS/IGESR, avril 2021).
* 54 Il convient de relever que ces dispositions ne s'appliqueront pas lorsque l'employeur est un particulier.
* 55 Rapport n° 433 (2022-2023) fait au nom de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du Règlement et d'administration générale sur le projet de loi pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration, par Mme Muriel JOURDA et M. Philippe BONNECARRÈRE.