II. LES DONNÉES GÉNÉRALES DE LA SESSION 2022-2023
A. UNE STABILISATION DU TAUX GLOBAL D'APPLICATION DES LOIS ET DU DÉLAI MOYEN DE PRISE DES MESURES
1. Un taux global d'application se stabilisant autour de 65 %
44 lois ont été adoptées au cours de la session 2021-2022, dont 11 étaient d'application directe et 33 nécessitaient des mesures d'application.
Les lois d'application directe représentent le quart des lois promulguées en 2022-2023, soit une proportion équivalente à celle de la session précédente (23 %) et à celle de la session 2020-2021 (22 %).
574 mesures d'application (408 décrets et 166 autres mesures réglementaires) étaient prévues par les 33 lois n'étant pas d'application directe. Alors même que les lois d'initiative parlementaire représentent 61 % de ces 33 lois31(*), l'essentiel des mesures réglementaires sont concentrées dans les lois d'origine gouvernementale (84 % des mesures)32(*).
Nombre de projets et propositions de lois,
adoptés
au cours de la session 2022-2023
Le taux global d'application des lois s'établit à 64 % pour la session 2022-2023. Ce chiffre est stable par rapport à 2021-2022, où il s'établissait à 65 %, et légèrement supérieur aux niveaux de 2020-2021 (57 %) et de 2019-2020 (62 %). Il reste néanmoins encore loin des niveaux enregistrés pour les sessions 2018-2019 et 2017-2018, où il s'établissait autour de 75 % et à près de 85 % si l'on retient le taux d'application hors mesures différées.
Ainsi, si le taux global d'application des lois se stabilise, il ne retrouve toujours pas son niveau de la fin des années 2010.
Taux d'application des lois selon le Sénat depuis la session 2016-2017
Note de lecture : au 31 mars 2024, le taux d'application des lois votées au cours de la session 2022-2023 tel que calculé par le Sénat s'élevait à 64 %.
Taux d'application des lois selon le SGG depuis la session 2017-2018
Note de lecture : au 31 mars 2024, le taux d'application des lois votées au cours de la session 2022-2023 tel que calculé par le SGG s'élevait à 68,5 %.
368 mesures d'application ont été prises (405 si l'on inclut les mesures non prévues par les textes), et 206 restent à prendre. Si l'on exclut les mesures dont le législateur a autorisé une entrée en vigueur différée, dites « mesures d'application différées » ou « mesures différées », le taux d'application atteint 68 %. Au total, le Sénat a recensé 31 mesures différées pour les lois adoptées en 2022-2023, contre 27 la session précédente.
Parmi les 17 lois partiellement mises en application, 8 lois, soit près de la moitié, affichent des taux d'application inférieur à 50 %. On constate sur ce point une dégradation puisque cette proportion n'était que d'un tiers (8 lois sur 24) pour la session 2021-2022. Motif de satisfaction en revanche, près d'1/5e des lois présentent des taux d'application supérieurs à 90 % contre seulement 4 % l'année dernière.
Taux d'application des lois partiellement mises en
application
pour la session 2022-2023
Note de lecture : au 31 mars 2024, 47 % des 17 lois partiellement mises en application de la session 2022-2023 affichaient un taux de mise en application inférieure à 50%.
2. Pour la deuxième année consécutive, un délai moyen de prise des mesures d'application sous la limite des six mois
Le délai moyen de prise des mesures règlementaires d'application s'établit pour la session 2022-2023 à 5 mois et 23 jours, soit un niveau sensiblement identique à celui enregistré pour 2021-2022 (5 mois et 20 jours).
La limite de 6 mois que s'était fixée le Gouvernement dans la circulaire du Premier ministre du 29 février 2008 - objectif réaffirmé dans la circulaire du 27 décembre 2022 relative à l'application des lois - est donc respectée pour la deuxième année consécutive.
Délai moyen de prise des mesures d'application
On semble donc observer un « retour à la normale » s'agissant du délai moyen de prise des mesures règlementaires, après une session 2019-2020 fortement affectée par la crise sanitaire. Ce délai moyen de 5 mois et 23 jours reste cependant supérieur à celui de 2018-2019, où il s'établissait à 5 mois et 12 jours, et surtout à celui de 2017-2018, où il était de 4 mois et 11 jours.
Par construction, il s'agit ici du délai moyen quand les mesures d'application sont bien prises. Or, il ne faut pas oublier que nombre de mesures réglementaires ne sont pas prises : 206 mesures d'application sur les 574 prévues n'ont pas été prises, soit 36 %.
Par ailleurs, ce délai moyen est bien plus élevé et dépasse la limite des 6 mois pour les lois issues de propositions de lois. Le délai moyen s'établit alors à 7 mois et 6 jours. Cela est d'autant plus notable que ces lois, comme indiqué précédemment, sont pourtant moins pourvoyeuses de mesures règlementaires, alors même qu'elles représentent 2/3 des lois adoptées. Au total, les lois d'origine parlementaire ne concentrent que 16 % du total des mesures règlementaires pour les lois de la session 2022-2023.
Il en est de même - paradoxalement - pour les lois examinées après engagement de la procédure accélérée. Pour ces lois, le délai moyen de prise des mesures d'application s'établit à 6 mois et 12 jours. Le même constat avait été réalisé pour la session précédente, et l'on note même une légère dégradation puisque ce délai moyen s'élevait alors à 6 mois et 8 jours.
Pour les lois de finances (LF) et les lois de financement de la sécurité sociale (LFSS) - régies de droit par la procédure accélérée - le délai moyen de prise des textes d'application se révèle lui aussi supérieur à la limite de 6 mois. Il s'établit à 6 mois et 5 jours contre 5 mois et 10 jours pour la session 2021-2022.
Délai moyen de prise des mesures
d'application
selon le type de lois pour la session 2022-2023
* 31 20 des 33 lois nécessitant des mesures réglementaires étaient à l'origine des propositions de loi.
* 32 483 des 574 mesures réglementaires identifiées étaient prévues par des lois d'initiative gouvernementale.