X.
COMMISSION SPÉCIALE SUR LA PROPOSITION DE LOI RELATIVE
AU ZÉRO
ARTIFICIALISATION NETTE (ZAN)
SOMMAIRE
1. La non-publication des trois quarts des textes réglementaires relatifs au mécanisme des projets d'envergure nationale et européenne réduit la capacité des collectivités à en tirer pleinement parti 542
2. Le retard dans la remise du rapport relatif à la fiscalité du « ZAN » fragilise la mise en oeuvre de cette politique dans les territoires 543
Commission spéciale sur la loi n° 2023-630 du 20 juillet 2023 visant à faciliter la mise en oeuvre des objectifs de lutte contre l'artificialisation des sols et à renforcer l'accompagnement des élus locaux
La loi « ZAN 2 » du 20 juillet 2023, issue d'une proposition de loi sénatoriale, assouplit les conditions d'application des mesures relatives à l'artificialisation des sols de la loi « Climat-Résilience »513(*).
Elle comporte neuf articles, dont un seul, l'article 3, relatif aux modalités de comptabilisation des projets d'envergure nationale et européenne, appelait des mesures d'application. Au 31 mars 2024, date de fin de la période de référence, un seul décret avait été pris, portant le taux d'application de la loi à 25 %.
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Loi « ZAN 2 » |
9 |
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dont d'application directe |
8 |
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nombre de rapports du Gouvernement |
1 |
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nombre d'habilitations à prendre une ordonnance |
0 |
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dont appelant des mesures d'application |
1 |
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nombre de décrets en Conseil d'État |
0 |
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nombre de décrets simples |
1 |
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nombre d'arrêtés |
3 |
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nombre de rapports du Gouvernement |
0 |
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Nombre total de mesures attendues |
5 |
Le seul décret d'application prévu par la loi a été pris, mais aucun des trois arrêtés prévus n'a été publié à la fin de la période de référence (31 mars 2024).
Grâce à l'action du Sénat, les deux décrets du 29 avril 2022 ayant abouti au dépôt de la proposition de loi « ZAN 2 » ont également été corrigés par le Gouvernement, afin d'être davantage conformes aux souhaits du législateur tels qu'exprimés au cours des débats sur le volet « artificialisation des sols » de la loi « Climat-résilience ».
1. La non-publication des trois quarts des textes réglementaires relatifs au mécanisme des projets d'envergure nationale et européenne réduit la capacité des collectivités à en tirer pleinement parti
L'article 3 de la loi prévoit que certains travaux ou opérations, appartenant aux catégories désormais listées au 7° du III de l'article 194 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets (loi « Climat et résilience ») puissent être considérés comme des projets d'envergure nationale ou européenne au sens de la mise en oeuvre des objectifs de réduction de l'artificialisation des sols. Cette qualification, faite par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme, permet la mutualisation au niveau national de la consommation d'espaces naturels, agricoles et forestiers induite par ces projets (8° nouveau du même III).
Après la transmission aux régions par le ministre chargé de la transition écologique, conformément au mécanisme instauré par l'article 3, d'une avant-liste de projets susceptibles d'être qualifiés d'envergure nationale ou européenne fin décembre 2023, l'arrêté n'avait pas été publié à la fin de la période de référence au 31 mars 2024. Après échanges avec les régions, l'arrêté portant la liste définitive a été mis en consultation mi-avril, pour une publication prévue fin mai.
En outre, n'ont pas été pris plusieurs arrêtés prévus par l'article 3 pour apporter des précisions sur les conditions d'éligibilité de certains projets à la qualité de projet d'envergure nationale ou européenne et sur les implications sur l'enveloppe d'artificialisation des régions du mécanisme :
- l'article 3 de la loi prévoit que font partie des catégories éligibles les opérations de construction ou d'aménagement de postes électriques de tension supérieure ou égale à 220 kilovolts, « selon des modalités précisées par arrêté du ministre chargé de l'urbanisme ». Cet arrêté n'a pas été pris.
- l'article 3 a également introduit un III bis nouveau dans l'article 194 précité de la loi « Climat-résilience », prévoyant qu'un arrêté du ministre chargé de l'urbanisme précise la manière dont est répartie entre les régions l'artificialisation résultant des projets d'envergure nationale ou européenne. Cet arrêté n'a pas été pris.
Si l'absence de ces deux arrêtés n'empêche pas stricto sensu la mise en oeuvre des dispositions prévues dans la loi, elle est source d'insécurité juridique pour les opérateurs comme pour les collectivités. Les régions notamment, en cours d'élaboration de leurs schémas régionaux d'aménagement, de développement durable et d'égalité des territoires (Sraddet), qui doivent être modifiés pour y intégrer les objectifs de réduction de l'artificialisation des sols avant novembre 2024 et territorialiser au niveau infrarégional ces objectifs, sont laissées dans l'ignorance tant de l'enveloppe globale de consommation d'ENAF qui leur est allouée sur la période 2021-2031, déduction faite des 10 000 hectares mutualisés, que de la liste définitive des projets dont la consommation d'ENAF ne leur sera pas imputée.
En revanche, a bien été pris le décret prévu par le III ter nouveau introduit à l'article 194 de la loi « Climat-résilience » par l'article 3, fixant la composition et les modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l'artificialisation des sols514(*), qui a pour fonction de trancher les éventuels différends entre le ministre et les régions sur la liste finale des projets d'envergure nationale ou européenne. Il a été complété par un arrêté du 13 février 2024 fixant le montant des indemnités pouvant être allouées au président de ladite commission515(*).
2. Le retard dans la remise du rapport relatif à la fiscalité du « ZAN » fragilise la mise en oeuvre de cette politique dans les territoires
L'article 9 de la loi prévoyait la remise au Parlement, dans un délai de six mois à compter de sa promulgation, d'un rapport relatif à la fiscalité comme outil de lutte contre l'artificialisation des sols. Ce rapport n'a pas été remis. Alors que la question du financement de la lutte contre l'artificialisation des sols constitue un véritable angle mort de ces stratégies, ce défaut de transmission du rapport prévu est particulièrement dommageable. Afin de pallier ce manquement, la commission des finances du Sénat a lancé une mission d'information sur le financement du « zéro artificialisation nette »516(*), dont les conclusions sont attendues à l'automne 2024, et qui devrait notamment traiter ce volet fiscal.
Par ailleurs, l'article 8 de la loi a enrichi et précisé le contenu du rapport quinquennal prévu à l'article 207 de la loi Climat-résilience, dont le premier opus devra être transmis par le Gouvernement au Parlement au plus tard le 21 août 2026517(*).
Afin de s'assurer de la bonne mise en oeuvre, y compris au niveau opérationnel, des dispositions législatives et réglementaires prévues par la loi « ZAN 2 », mais également, plus largement, de toutes les dispositions législatives et réglementaires relatives à la lutte contre l'artificialisation des sols, le Sénat a mis en place un groupe de suivi commun aux commissions des affaires économiques, de l'aménagement du territoire et du développement durable et des finances518(*).
* 513 Cf. le chapitre correspondant dans le présent rapport.
* 514 Décret n° 2023-1098 du 27 novembre 2023 relatif à la composition et aux modalités de fonctionnement de la commission régionale de conciliation sur l'artificialisation des sols.
* 515 Arrêté du 13 février 2024 fixant le montant des indemnités susceptibles d'être allouées au président d'une commission régionale de conciliation sur l'artificialisation des sols.
* 516 https://www.senat.fr/travaux-parlementaires/commissions/commission-des-finances/le-financement-du-zero-artificialisation-nette/liste-des-membres-de-la-mission-dinformation-sur-le-financement-du-zero-artificialisation-nette.html
* 517 Cf. le chapitre consacré à la loi Climat-résilience dans le présent rapport.
* 518 https://www.senat.fr/controle/dossier/2023/17 718.html