IX. COMMISSION SPÉCIALE SUR LA PROPOSITION DE LOI RELATIVE AU RISQUE INCENDIE
1. Près d'un an après sa promulgation, une loi majoritairement applicable, nécessitant encore quelques décrets et arrêtés d'application 529
2. De nombreux textes publiés relatifs aux obligations légales de débroussaillement 530
3. Un volet territorial en cours d'application 530
4. Une intégration encore incomplète du risque incendie dans la gestion de la forêt et des espaces agricoles, faute de publication de deux décrets attendus 531
5. La carte des voies d'accès aux ressources forestières, des voies de défense des bois et forêts contre l'incendie et des points d'eau 534
6. Les modalités d'application de la « journée nationale de la résilience » 535
7. Des dispositions financières dont l'application a été remise en cause par le Gouvernement moins de trois mois après leur entrée en vigueur 535
Commission spéciale sur la loi
n° 2023-580 du 10 juillet 2023
visant à
renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification
et
l'extension du risque incendie
1. Près d'un an après sa promulgation, une loi majoritairement applicable, nécessitant encore quelques décrets et arrêtés d'application
Près d'un an après sa promulgation, la loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie, issue des travaux conjoints de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques du Sénat, est majoritairement applicable.
Cette proposition de loi a été déposée le 14 décembre 2022 par Jean Bacci, Anne-Catherine Loisier, Pascal Martin et Olivier Rietmann.
Elle met en oeuvre les préconisations du rapport d'information n° 856 (2021 - 2022) des mêmes Jean Bacci, Anne-Catherine Loisier, Pascal Martin et Olivier Rietmann, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, intitulé « Feux de forêt et de végétation : prévenir l'embrasement », déposé le 3 août 2022.
Promulgué le 10 juillet 2023 après une commission mixte paritaire conclusive, ce texte d'initiative sénatoriale comporte, dans sa version finale, 62 articles, dont 49 sont d'application directe. Sur les 15 mesures d'application prévues par la loi, 9 ont d'ores et déjà été publiées, portant le taux d'application du texte à 60 %508(*). La majeure partie de cette loi est applicable à peine un an après son entrée en vigueur, ce qui est un motif de satisfaction, même si le Sénat a dû faire preuve d'une vigilance accrue pour éviter que le Gouvernement n'en abaisse la portée sur le volet fiscal moins de trois mois après sa promulgation. L'intégration du risque incendie dans la gestion de la forêt et des espaces agricoles reste malheureusement incomplète, faute de publication des mesures attendues. Un point positif sur la méthode est à noter de la part du Gouvernement qui a associé les rapporteurs aux étapes de rédaction des mesures réglementaires relevant du ministère de l'agriculture. On peut, en revanche, regretter que le ministère de la transition écologique n'ait pas préparé les textes réglementaires qui le concernait avec le même souci.
2. De nombreux textes publiés relatifs aux obligations légales de débroussaillement
De nombreux articles de la loi (articles 11 à 25) (Loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie) sont destinés à mieux faire appliquer les obligations légales de débroussaillement (OLD), axe majeur de la prévention contre les incendies.
L'essentiel des textes d'application relatifs aux OLD a récemment été publié, permettant la mise en oeuvre de ce volet central de la loi de juillet 2023.
Le décret n° 2024-284 du 29 mars 2024 précise ainsi les conditions dans lesquelles est recueilli l'accord écrit ou tacite des propriétaires pour effectuer ou faire effectuer les actions de débroussaillement et de maintien en état débroussaillé (article 16) et précise les modalités de contrôle pour les terrains dont la mutation est conditionnée au respect des OLD (article 22).
Le décret n° 2024-295 du 29 mars 2024 permet d'appliquer l'article 11 de la loi - qui prévoit que les périmètres des terrains concernés par des OLD sont indiqués sur un ou plusieurs documents graphiques et annexés dans les documents d'urbanisme - et son article 15 - qui crée une procédure d'autorisation simplifiée pour l'abattage d'arbres de haute tige.
Par ailleurs, un arrêté du 29 mars 2024509(*) pris en application de l'article 19 précise les conditions d'exécution des OLD, notamment leur articulation avec la protection de la faune et de la flore sauvage.
Enfin, un projet de décret relatif au renforcement de l'information et de la prévention du risque d'incendie de forêt et de végétation, mis en consultation jusqu'à mi-mars, mettra en oeuvre l'article 23 de la loi, rendant obligatoire à compter du 1er janvier 2025 l'information de l'acheteur ou du locataire d'un bien immobilier situé dans une zone assujettie à une OLD.
3. Un volet territorial en cours d'application
Un arrêté du 9 février 2024, conjoint aux trois ministres concernés (agriculture, transition écologique et intérieur), permet d'amorcer la mise en oeuvre du volet territorial de la loi de juillet 2023.
Cet arrêté définit tout d'abord la liste des départements dont les bois et forêts sont particulièrement exposés aux risques d'incendie (au titre de l'article L. 133-1 du code forestier modifié par l'article 2 de la loi). La rédaction antérieure à la loi de juillet 2023 de l'article L. 133-1 identifiait la région comme maille territoriale et fixait dans la loi la liste des territoires concernés directement. En ciblant 25 départements du Sud-Est et du Sud-Ouest et de la Corse dans lesquels les bois et forêts sont réputés particulièrement exposés au risque d'incendie, tout en excluant, en application de l'article 2 de la loi, des bois et forêts particulièrement exposés au risque « les massifs forestiers d'une taille inférieure à 0,5 hectare d'un seul tenant » ainsi que « les autres massifs forestiers à moindre risque d'incendie » en annexe du texte, l'arrêté s'inscrit ainsi dans la logique d'adaptabilité accrue face à l'évolution du risque introduite par la réforme de juillet 2023.
La loi prévoit également que les bois et forêts soient classés à « risque d'incendie » - au titre de l'article L. 132-1 du code forestier - par un arrêté interministériel, en lieu et place des arrêtés préfectoraux. Cette liste figure en annexe de l'arrêté du 9 février 2024 précité.
Conséquence directe de ce classement : un plan de protection des forêts contre les incendies (PPFCI), décliné dans chaque massif forestier, devra être élaboré dans les départements dont les bois et forêts sont classés à risque d'incendie, dans les deux ans suivant leur classement (article 4 de la loi).
L'application du volet territorial de la loi devrait être prolongée par la publication d'un projet de décret, mis en consultation jusqu'à mi-mars, définissant les modalités d'élaboration et de révision de la liste des communes exposées à un danger élevé et très élevé de feux de forêt et de végétation et des « zones de danger », qui permettront la mise en oeuvre de servitudes d'urbanisme spécifiques dans les communes non dotées d'un plan de prévention des risques naturels en matière d'incendie de forêt (PPRiF) (en application de l'article 26 de la loi).
4. Une intégration encore incomplète du risque incendie dans la gestion de la forêt et des espaces agricoles, faute de publication de deux décrets attendus
Dans la cohérence des travaux de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et de la commission des affaires économiques, une originalité de la présente loi est de considérer la gestion forestière et l'activité agricole comme les premiers échelons de la protection des forêts et des espaces naturels contre l'incendie.
Plusieurs mesures allant en ce sens étaient d'application directe, comme l'abaissement de 25 à 20 hectares du seuil au-dessus duquel la réalisation d'un plan simple de gestion est obligatoire (art. 30) ou la création d'un droit de préemption des communes sur les parcelles forestières non dotées d'un document de gestion durable, à des fins de protection contre les incendies (art. 37). En revanche, les articles 28 et 59 nécessitent un décret pour leur mise en oeuvre, et l'article 41 un décret en Conseil d'État.
Préparé par les services du ministère de l'agriculture et de la souveraineté alimentaire (MASA), le décret n° 2024-284 du 29 mars 2024 assure l'application de deux articles relatifs aux OLD (art. 16 et 22, cf. ci-avant), détaille les modalités d'élaboration de la carte des voies d'accès en forêt (art. 39, cf. ci-après), et permet également la mise en oeuvre de deux mesures relatives aux documents de gestion durable.
Ainsi, son article 1er définit, au sein des schémas régionaux de gestion sylvicole (SRGS), les « grandes unités de gestion cynégétique adaptées à chacune des espèces de gibier faisant l'objet d'un plan de chasse » (article 28). En prévoyant l'intégration d'orientations relatives au risque incendie dans les SRGS pour qu'elles s'imposent aux documents de gestion durable, la loi impliquait de façon incidente de préciser cet aspect spécifique, également inclus dans les SRGS, par la voie réglementaire. C'est l'objet du texte réglementaire, qui laisse les marges de manoeuvre suffisantes aux parties prenantes, notamment aux fédérations de chasseurs.
Par ailleurs, bien qu'aucune mesure d'application ne fût attendue pour cette disposition, l'article 5 du décret détaille les modalités des bilans à mi-parcours des plans simples de gestion (PSG), prévus à l'article 32 pour renforcer le conseil aux propriétaires forestiers privés. Ces bilans seront établis par des techniciens du Centre national de la propriété forestière (CNPF) - qui procèdera à une synthèse annuelle de ces bilans - et devront notamment présenter des remèdes aux éventuelles difficultés rencontrées dans la mise en oeuvre des PSG.
En revanche, deux articles emblématiques de la loi, les articles 41 et 59, ne sont toujours pas applicables, faute de décret d'application.
L'article 41 ajoute une dérogation au régime du défrichement pour « les opérations destinées à créer une coupure agricole ayant pour effet de renforcer la DFCI dans le cadre d'un contrat de mise en valeur agricole ou pastorale conclu avec l'autorité compétente de l'État et dans un périmètre défini par le [PPFCI] ». Par cette mesure, les auteurs de la proposition de loi entendaient associer les agriculteurs à la protection des forêts et des espaces naturels contre l'incendie, pour une appréhension plus complète du risque à l'échelle d'un massif, par exemple dans les « couloirs de feux ».
Un décret en Conseil d'État était attendu pour préciser la nature de ce contrat de mise en valeur agricole ou pastorale, les modalités de contrôle de sa mise en oeuvre et les sanctions associées en cas de non-respect des engagements figurant dans ce contrat.
Des divergences d'interprétation entre le Gouvernement et certaines parties prenantes, dont Chambres d'agriculture France, quant au périmètre des parcelles concernées par les obligations fixées dans le contrat pour s'assurer de la permanence/durabilité de la coupure expliquent cette situation. Une « coupure agricole ou pastorale » peut en effet désigner un ensemble de plusieurs parcelles. De ce fait, l'interprétation du Gouvernement est qu'une dérogation au régime du défrichement demandée pour une seule d'entre elles devrait entraîner des obligations d'entretien pour l'ensemble de la coupure, y compris pour des parcelles préexistantes, quand bien même ce ne sont pas ces « autres parcelles » qui ont directement fait l'objet de cette dérogation.
Sans ignorer le contexte actuel marqué par la crise agricole récente, qui a notamment été l'occasion de mettre en cause les réglementations nombreuses et souvent complexes pesant sur le exploitants agricoles, les rapporteurs appellent à la publication rapide du décret d'application de cet article. Ils insistent sur le fait qu'en toute rigueur, les engagements contractés dans le cadre d'un contrat de mise en valeur agricole ou pastorale ne peuvent être assimilés à l'imposition de normes « supplémentaires », puisqu'ils s'appliquent en contrepartie d'une demande de dérogation à l'initiative du propriétaire et/ou de l'exploitant, et non de façon unilatérale.
Pour autant, les rapporteurs et le président de la commission spéciale appellent le Gouvernement à faire preuve de souplesse dans la définition des obligations, qui ne devraient pas excéder les contraintes normales de gestion d'une exploitation, et devraient être concentrées à titre principal sur les parcelles ayant fait l'objet du défrichement. Sans cet effort de pragmatisme, le recours à la dérogation prévue à cet article risque d'être découragé par la complexité des conditions fixées par décret pour en bénéficier.
L'article 59 de la loi établit quatre conditions auxquelles est subordonné le bénéfice des aides publiques destinées à la mise en valeur et à la protection des bois et forêts : le respect de seuils de diversification des essences ; l'adaptation de ces essences à la station forestière et à son évolution prévisible en raison du changement climatique ; le respect des arrêtés régionaux dits « MFR » (matériels forestiers de reproduction) ; le maintien de zones pare-feu d'une largeur définie par le préfet, dans les territoires exposés ou particulièrement exposés aux risques d'incendie.
Il semblerait que le MASA ait pu être tenté de considérer les conditions fixées dans les appels à projet pour le déploiement de la mesure renouvellement forestier du plan « France 2030 », comme suffisantes pour considérer que cette « éco-conditionnalité » et cette « conditionnalité DFCI » étaient déjà satisfaites par l'existant. Il est vrai que cette mesure, dotée de 150 M€, a constitué sur la période récente une part significative des dépenses publiques destinées à la forêt.
Il n'y a toutefois aucune ambiguïté quant au fait que la conditionnalité instituée à l'article 59, loin d'être un principe nébuleux, est opposable et s'applique à l'ensemble des subventions et dépenses fiscales de l'État, de ses établissements publics (Office national des forêts, CNPF) et des collectivités territoriales.
La traduction concrète de ce principe est attendue avec d'autant plus d'impatience par les rapporteurs qu'elle doit désormais intervenir dans un contexte où des initiatives législatives visant à durcir la réglementation applicable à l'exploitation forestière510(*) tirent prétexte de cette absence de conditionnalité pour justifier de nouvelles contraintes, dont l'opportunité est selon eux discutable.
5. La carte des voies d'accès aux ressources forestières, des voies de défense des bois et forêts contre l'incendie et des points d'eau
L'article 39 de la loi du 10 juillet 2023 impose à tous les départements « d'établir et de mettre à jour, au moins tous les cinq ans, une carte des voies d'accès aux ressources forestières, des voies de défense des bois et forêts contre l'incendie et des points d'eau ». Cette carte doit être mise à disposition gratuitement et librement sous une forme dématérialisée, sur un portail national commun, au plus tard le 1er janvier 2026.
Le même article 39 renvoie à un décret le soin de préciser les modalités d'élaboration et de consultation de cette carte, ainsi que les informations qui doivent y figurer. La loi précise que la consultation de cette carte doit pouvoir se faire à différentes échelles, y compris à l'échelle régionale.
Cette mesure règlementaire a été mise en oeuvre par l'article 4 du décret n° 2024-284 du 29 mars 2024511(*), qui crée un nouvel article D. 153-26 au sein de la partie règlementaire du code forestier.
Conformément à l'article 39 de la loi du 10 juillet 2023, le même article D. 153-26 précise que :
- la carte prévue par la loi est établie par le département ;
- les informations devant être mentionnées sur cette carte sont celles « relatives en particulier à la localisation et aux caractéristiques des dessertes forestières, des points d'eau et des pistes utilisables à des fins de défense contre l'incendie » ;
- la carte établie par le département est transmise au responsable du portail national commun ;
- le portail national commun « permet la consultation des bases cartographiques à chacune des échelles départementale, régionale et nationale ».
Ce décret doit cependant être complété par un arrêté du ministre chargé de l'agriculture afin de définir les normes cartographiques « en vue d'assurer l'harmonisation nationale des cartes départementales ». Cet arrêté n'a pas été publié à la date du 31 mars 2024.
6. Les modalités d'application de la « journée nationale de la résilience »
À l'initiative du Gouvernement, l'article 48 de la loi du 10 juillet 2023 prévoit l'instauration d'une « journée nationale de la résilience », dont le but est « d'assurer la préparation de la population face aux risques naturels ou technologiques ». Les modalités d'application de cette journée nationale doivent être précisées par décret en Conseil d'État.
Au 31 mars 2024, ce décret n'a pas été publié, bien que l'échéancier d'application de la loi du 10 juillet 2023, tenu par le Secrétariat général du Gouvernement, mentionne une « publication envisagée en janvier 2024 ».
Ce retard est d'autant plus préjudiciable que la journée nationale de la résilience en est déjà à sa deuxième édition, qui s'est tenue le 13 octobre 2023, sans attendre la publication du décret d'application. La prochaine édition est d'ores et déjà programmée le 13 octobre 2024.
7. Des dispositions financières dont l'application a été remise en cause par le Gouvernement moins de trois mois après leur entrée en vigueur
L'application de plusieurs dispositions financières de la loi, destinées à apporter un soutien financier aux sapeurs-pompiers et aux acteurs de la défense des forêts contre les incendies (DFCI), a été remise en cause par les velléités du Gouvernement de revenir sur ces mesures dans le cadre des discussions budgétaires, moins de trois mois après leur entrée en vigueur, et au mépris de l'accord trouvé entre le Sénat et l'Assemblée nationale.
Le Gouvernement a en effet proposé, dans son projet de loi de finances pour 2024, la suppression de deux mesures phares de la loi de juillet 2023 :
- l'exonération de l'accise sur les produits énergétiques autres que les gaz naturels et les charbons (ancienne taxe intérieure sur la consommation des produits énergétiques ou TICPE) pour les véhicules des services d'incendie et de secours (SIS), prévue à l'article 50 ;
- et l'exonération de malus écologique pour les véhicules d'intervention des acteurs de la DFCI, prévue à l'article 51.
Le Gouvernement a toutefois été contraint, en réaction aux contestations exprimées notamment par le président et les rapporteurs de la commission spéciale, de supprimer les dispositions revenant sur les apports de la loi du 10 juillet 2023 dans le texte sur lequel il a engagé sa responsabilité en application de l'article 49 alinéa 3 de la Constitution en première lecture à l'Assemblée nationale.
Si les rapporteurs se félicitent que ces deux dispositifs aient pu être en définitive préservés dans le texte final de la loi de finances pour 2024, ils ne peuvent que regretter le procédé employé par le Gouvernement, qui traduit un mépris des travaux du Parlement.
Par ailleurs, les rapporteurs ont, par la suite, été alertés par plusieurs SIS au début de l'année 2024 sur l'impossibilité pour ces derniers de bénéficier du remboursement de l'ancienne TICPE auprès de l'administration douanière. Ces difficultés résultaient de la publication tardive du décret d'application de cette disposition. Si ce décret n'était pas explicitement prévu par l'article 50 de la loi du 10 juillet 2023, une mesure d'application était toutefois nécessaire. En effet, l'article L. 171-1 du code des impositions sur les biens et les services (CIBS) dispose que les modalités de remboursement des différentes exonérations d'accises, et notamment les exonérations de l'ancienne TICPE, sont déterminées par décret. Ainsi, le décret du 19 mars 2024512(*) est venu conformément à la volonté du législateur préciser les modalités pratiques selon lesquelles les SIS bénéficient du remboursement de cette taxe.
* 508 Le décret n° 2024-359, publié le 18 avril, après la date limite prise en compte dans le présent rapport, n'est pas intégré à ce décompte. Ce décret permet d'appliquer l'article 47 de la loi, qui prévoit la participation des éco-organismes agréés pour les produits du tabac au financement d'actions de communication relatives à la prévention des incendies de forêt.
* 509 Arrêté du 29 mars 2024 relatif aux obligations légales de débroussaillement pris en application de l'article L. 131-10 du code forestier.
* 510 Proposition de loi n° 2194, de Mme Panonacle et plusieurs de ses collègues, portant modification de la politique forestière pour répondre aux enjeux d'adaptation des forêts au changement climatique ; proposition de loi n° 1880, de Mme Couturier et plusieurs de ses collègues, relative à l'adaptation de la politique forestière et des milieux forestiers face au changement climatique.
* 511 Pris pour l'application de la loi n° 2023-580 du 10 juillet 2023 visant à renforcer la prévention et la lutte contre l'intensification et l'extension du risque incendie.
* 512 Décret n° 2024-241 du 19 mars 2024 pris pour l''application des articles L. 312-78-1 et L. 312-78-2 du code des impositions sur les biens et services.