A. PREMIÈRE PARTIE : BILAN QUANTITATIF ET SYNTHÈSE
1. Malgré le faible nombre de mesures réglementaires attendues, une mise en application des dispositions législatives encore parcellaire
a) Une activité de la commission des lois soutenue au cours de l'année parlementaire 2022-2023, en dépit d'un faible nombre de textes effectivement promulgués
(1) Près d'un quart des lois promulguées, hors conventions internationales, examiné par la commission des lois
Au cours de la période de référence, soit entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023, 10 lois examinées au fond par la commission des lois ont été promulguées.
Ainsi, exception faite des lois de ratification de conventions, traités et accords internationaux, la commission des lois a examiné 23 % de l'ensemble des lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023484(*), en recul notable par rapport aux années antérieures (42 % en 2014-2015, 55 % en 2015-2016, 52 % en 2016-2017, 46 % en 2017-2018, 40 % en 2018-2019, 55 % en 2019-2020, 47 % en 2020-2021 et 31 % en 2021-2022).
Liste des 10 lois promulguées entre le
1er octobre 2022
et le 30 septembre 2023 et examinées au
fond par la commission des lois
1. Loi n° 2022-1348 du 24 octobre 2022 visant à actualiser le régime de réélection des juges consulaires dans les tribunaux de commerce ;
2. Loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur ;
3. Loi n° 2023-23 du 24 janvier 2023 visant à permettre aux assemblées d'élus et aux différentes associations d'élus de se constituer partie civile pour soutenir pleinement, au pénal, une personne investie d'un mandat électif public victime d'agression ;
4. Loi n° 2023-55 du 2 février 2023 sur le déroulement des élections sénatoriales ;
5. Loi n° 2023-222 du 30 mars 2023 visant à ouvrir le tiers financement à l'État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique ;
6. Loi n° 2023-380 du 19 mai 2023 relative aux jeux Olympiques et Paralympiques de 2024 et portant diverses autres dispositions ;
Liste des 10 lois promulguées entre le
1er octobre 2022
et le 30 septembre 2023 et examinées au
fond par la commission des lois
7. Loi n° 2023-479 du 21 juin 2023 visant à faciliter le passage et l'obtention de l'examen du permis de conduire ;
8. Loi n° 2023-506 du 26 juin 2023 tendant à garantir la continuité de la représentation des communes au sein des conseils communautaires ;
9. Loi n° 2023-623 du 19 juillet 2023 visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique ;
10. Loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l'occupation illicite.
Le nombre de textes examinés par la commission des lois s'accompagne d'un accroissement de leur volume mis en évidence par le coefficient multiplicateur des lois au cours de la navette parlementaire. Les 10 lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées en 2022-2023 comportaient au total 100 articles alors qu'au stade du dépôt, le nombre total d'articles s'élevait à 58. La navette parlementaire a donc conduit, par voie d'amendements de toutes origines confondues, à multiplier le nombre d'articles par 1,7 (le coefficient multiplicateur était de 2,2 en 2021-2022, et sensiblement similaire les années précédentes).
Le nombre de lois examinées au fond par la commission des lois et promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023 est toutefois inférieur à la moyenne constatée ces dernières années, qui s'établit à 21,7 lois par année parlementaire depuis 2007-2008. Cette baisse peut notamment être liée à la suspension des travaux en séance publique du fait du renouvellement sénatorial de septembre 2023, d'une part, et au nouvel équilibre politique à l'Assemblée nationale à la suite des élections législatives de 2022, d'autre part.
Nombre de lois promulguées par année
parlementaire
et examinées au fond par la commission des
lois
|
2022-2023 |
2021-2022 |
2020-2021 |
2019-2020 |
2018-2019 |
2017-2018 |
2016-2017 |
2015-2016 |
|
|
Nombre de lois |
10 |
20 |
24 |
23 |
19 |
19 |
24 |
30 |
|
2014-2015 |
2013-2014 |
2012-2013 |
2011-2012(1) |
2010-2011(2) |
2009-2010 |
2008-2009 |
2007-2008 |
|
|
Nombre de lois |
18 |
27 |
14 |
24 |
23 |
23 |
15 |
22 |
(1) entre le 14 juillet 2011 et le 30 septembre 2012.
(2) entre le 1er octobre 2010 et le 13 juillet 2011.
Par ailleurs, seules sont prises en compte statistiquement dans le cadre de ce rapport les lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023. Or, outre ces textes, la commission des lois a examiné au fond, sur cette période, 20 autres propositions et projets de loi :
- 7 propositions et projets de loi ayant donné lieu à des lois promulguées ultérieurement, dont notamment la loi du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration et la loi du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 ;
- 3 propositions de loi qui ont été rejetées en séance publique ;
- 1 proposition de loi en cours d'examen au Sénat ;
- 8 propositions de loi en instance d'examen à l'Assemblée nationale.
Les tableaux suivants récapitulent la liste des projets et propositions de loi examinés au fond par la commission des lois mais qui n'ont pas fait l'objet d'une promulgation au cours de l'année parlementaire 2022-2023.
7 propositions et projets de loi examinés par la commission des lois entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023 et ayant donné lieu à une loi promulguée ultérieurement
• Loi organique n° 2023-1058 du 20 novembre 2023 relative à l'ouverture, à la modernisation et à la responsabilité du corps judiciaire (adoptée en première lecture par le Sénat le 13 juin 2023) ;
• Loi n° 2023-1059 du 20 novembre 2023 d'orientation et de programmation du ministère de la justice 2023-2027 (adoptée en première lecture par le Sénat le 13 juin 2023) ;
• Loi n° 2023-1178 du 14 décembre 2023 visant à réduire les inégalités territoriales pour les ouvertures de casinos (adoptée par le Sénat le 16 mai 2023) ;
• Loi n° 2023-1380 du 30 décembre 2023 visant à revaloriser le métier de secrétaire de maire (adoptée en première lecture par le Sénat le 14 juin 2023) ;
• Loi n° 2024-42 du 26 janvier 2024 pour contrôler l'immigration, améliorer l'intégration (adoptée en première lecture par la commission des lois du Sénat le 15 mars 2023 et en séance publique le 14 novembre 2023) ;
• Loi n° 2024-120 du 19 février 2024 visant à garantir le respect du droit à l'image des enfants (adoptée par le Sénat en première lecture le 10 mai 2023 puis en nouvelle lecture le 19 décembre 2023) ;
• Loi n° 2024-233 du 18 mars 2024 visant à mieux protéger et accompagner les enfants victimes et covictimes de violences intrafamiliales (adoptée en première lecture par le Sénat le 21 mars 2023).
3 propositions de loi examinées par la
commission entre le 1er octobre 2022
et le 30 septembre
2023 et ayant été rejetées en séance
publique
· Proposition de loi constitutionnelle visant à protéger et à garantir le droit fondamental à l'interruption volontaire de grossesse et à la contraception (rejetée en commission le 12 octobre 2022 et rejetée en séance publique le 19 octobre 2022) ;
· Proposition de loi tendant à la création de délégations parlementaires aux droits de l'enfants (rejetée en commission le 30 novembre 2022 et rejetée en séance publique le 8 décembre 2022) ;
· Proposition de loi constitutionnelle visant à créer une loi de financement des collectivités territoriales et de leurs groupements et à garantir la compensation financière des transferts de compétences (rejetée en commission le 29 mars 2023 et rejetée en séance publique le 6 avril 2023).
1 proposition de loi examinée par la commission
entre le 1er octobre 2022
et le 30 septembre 2023 en cours
d'examen, en deuxième lecture, au Sénat
· Proposition de loi encadrant l'intervention des cabinets de conseil privés dans les politiques publiques (texte déposé au Sénat le 1er février 2024 pour une deuxième lecture, après une adoption par le Sénat en première lecture le 18 octobre 2022).
8 propositions de loi examinées par la commission des lois entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023 et en instance d'examen à l'Assemblée nationale
· Proposition de loi visant à compléter les dispositions relatives aux modalités d'incarcération ou de libération à la suite d'une décision de cour d'assises (adoptée par le Sénat le 15 novembre 2022) ;
· Proposition de loi constitutionnelle visant à protéger et à garantir le droit fondamental à l'interruption volontaire de grossesse (adoptée par le Sénat le 1er février 2023) ;
· Proposition de loi visant à renforcer la voix des élus locaux au sein du service public de l'assainissement francilien (adoptée par le Sénat le 1er mars 2023) ;
· Proposition de loi organique visant à permettre à Saint-Barthélemy de participer à l'exercice des compétences de l'État (adoptée par le Sénat le 14 mars 2023) ;
· Proposition de loi visant à adapter la défense extérieure contre l'incendie à la réalité des territoires ruraux (adoptée par le Sénat le 15 mars 2023) ;
· Proposition de loi visant à permettre une gestion différenciée des compétences « eau » et « assainissement » (adoptée par le Sénat le 16 mars 2023) ;
· Proposition de loi visant à revaloriser le métier de secrétaire de mairie (adoptée par le Sénat le 6 avril 2023) ;
· Proposition de loi relative à la reconnaissance biométrique dans l'espace public (adoptée par le Sénat le 12 juin 2023).
En outre, trois lois promulguées ont fait l'objet, lors de leur examen par le Sénat, d'une délégation au fond au bénéfice de la commission des lois. La commission a ainsi suivi la publication des mesures réglementaires prises en application des articles qu'elle a examinés. Si l'analyse qualitative de l'application desdits articles est exposée en deuxième partie du présent rapport, les lois sur lesquelles la commission a bénéficié d'une délégation au fond ne figurent pas dans l'état des lieux statistique.
3 lois promulguées entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023 et dont l'examen au fond de certains articles a été délégué à la commission des lois
· Loi n° 2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture (DADDUE) ;
· Loi n° 2023-610 du 18 juillet 2023 visant à donner à la douane les moyens de faire face aux nouvelles menaces ;
· Loi n° 2023-656 du 25 juillet 2023 relative à l'accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023.
(2) Une proportion importante des lois promulguées d'origine parlementaire
Sur les 10 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023 et renvoyées au fond à la commission des lois, 8 sont d'origine parlementaire, soit une proportion de 80 %. Cette augmentation de la proportion de lois promulguées d'origine parlementaire par rapport aux années précédentes confirme la tendance à une revalorisation des compétences législatives du Parlement (la part des lois d'origine parlementaire était de 55 % en 2021-2022, de 29 % en 2020-2021, de 48 % en 2019-2020).
En outre, la part des lois d'origine sénatoriale (5 lois) dans le total des lois d'origine parlementaire promulguées en 2022-2023 (8 lois) a largement augmenté, atteignant pour cette année une proportion de 62 %, contre 36 % en 2021-2022 et 28 % en 2020-2021. Cette hausse peut s'expliquer par la revalorisation du rôle du Sénat depuis les élections législatives de 2022 qui n'ont pas permis de former une majorité absolue à l'Assemblée nationale.
Nombre et part des lois d'origine parlementaire parmi les lois promulguées au cours de la période de référence et envoyées au fond à la commission des lois
|
Période de référence |
Nombre de lois |
Dont nombre de lois d'origine sénatoriale |
Part des lois |
|
1er octobre 2022 au 30 septembre 2023 |
8 |
5 |
80 % |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
11 |
4 |
55 % |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
7 |
2 |
29 % |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
11 |
3 |
48 % |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
12 |
7 |
63 % |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
8 |
1 |
42 % |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
12 |
5 |
50 % |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
18 |
10 |
60 % |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
7 |
5 |
38,9 % |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
9 |
5 |
33,3 % |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
4 |
4 |
28,6 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
9 |
3 |
42,8 % |
|
Liste des 8 lois d'origine parlementaire
promulguées |
Assemblée d'origine |
|
Loi n° 2022-1348 du 24 octobre 2022 visant à actualiser le régime de réélection des juges consulaires dans les tribunaux de commerce |
Sénat |
|
Loi n° 2023-23 du 24 janvier 2023 visant à permettre aux assemblées d'élus et aux différentes associations d'élus de se constituer partie civile pour soutenir pleinement, au pénal, une personne investie d'un mandat électif public victime d'agression |
Sénat |
|
Loi n° 2023-55 du 2 février 2023 sur le déroulement des élections sénatoriales |
Sénat |
|
Loi n° 2023-222 du 30 mars 2023 visant à ouvrir le tiers financement à l'État, à ses établissements publics et aux collectivités territoriales pour favoriser les travaux de rénovation énergétique |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2023-479 du 21 juin 2023 visant à faciliter le passage et l'obtention de l'examen du permis de conduire |
Assemblée nationale |
|
Loi n° 2023-506 du 26 juin 2023 tendant à garantir la continuité de la représentation des communes au sein des conseils communautaires |
Sénat |
|
Loi n° 2023-623 du 19 juillet 2023 visant à renforcer l'accès des femmes aux responsabilités dans la fonction publique |
Sénat |
|
Loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l'occupation illicite |
Assemblée nationale |
Les lois d'origine parlementaire nécessitant habituellement moins de mesures d'application que les projets de loi, le faible nombre, en valeur relative et absolue, de projets de lois promulgués après examen par la commission des lois (au nombre de 2 contre 9 en 2021-2022) a conduit à alléger fortement le suivi des mesures d'application attendues : seules 29 mesures sont ainsi prévues par les lois promulguées sur la session 2022-2023, contre 211 en 2021-2022.
(3) Un recours à la procédure accélérée marqué, bien qu'en baisse
Sur les 10 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023 et envoyées au fond à la commission des lois, 6 ont été adoptées après engagement de la procédure accélérée, soit 60 %, contre 85 % l'année passée et 91,7 % en 2020-2021, qui avait été marquée par la multiplication des textes relatifs à l'état d'urgence sanitaire.
Pour autant, la diminution de la part des lois ayant fait l'objet de la procédure accélérée s'explique davantage par la hausse du nombre de lois d'origine parlementaire, dont seulement 50 % (4 sur 8) ont fait l'objet de la procédure accélérée, que par un moindre recours à ce mécanisme pour les autres textes. Ainsi, le recours à la procédure accélérée concerne à nouveau cette année la totalité des projets de loi examinés.
Au demeurant, malgré cette diminution, le taux de recours à la procédure accélérée reste particulièrement élevé. Cette procédure s'est imposée comme le mode normal d'adoption des lois.
Or le recours à la procédure accélérée, inscrit dans la Constitution comme une exception au principe d'une double lecture par chaque assemblée, impose au Parlement des délais d'examen contraints et une lecture unique dans chaque chambre qui ne favorisent pas le travail approfondi qui s'impose.
Le tableau suivant récapitule la propension des gouvernements à engager la procédure accélérée depuis 2010 :
|
Période de référence des lois promulguées |
Part du total des lois |
|
1er octobre 2022 au 30 septembre 2023 |
60 % |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
85 % |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
92 % |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
74 % |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
58 % |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
79 % |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
75 % |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
80 % |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
78 % |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
59 % |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
50 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
85,8 % |
|
1er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
17,4 % |
La période se caractérise donc par des délais resserrés, imposés au Parlement pour se prononcer.
En moyenne, la navette parlementaire sur les 6 textes examinés en procédure accélérée par la commission des lois en 2022-2023 s'est achevée en 4 mois, 127 jours plus précisément, contre 220 jours soit 7 mois en 2021-2022. Ainsi, la moyenne de la durée d'examen des textes en procédure accélérée au cours de l'année parlementaire 2022-2023 tend à se rapprocher de la moyenne de 2020-2021 (119 jours, en raison de plusieurs projets de loi consécutifs à la situation sanitaire). Ceci s'explique par l'examen de plusieurs textes destinés à faire face à des échéances ou des évènements rapprochés, comme par exemple à l'organisation des élections sénatoriales ou à la préparation des jeux Olympiques et Paralympiques de 2024.
Ce faisant, le Sénat et l'Assemblée nationale ont de nouveau démontré leur capacité à délibérer dans des conditions d'extrême célérité, remettant ainsi en cause l'argument de l'urgence souvent mis en avant par le Gouvernement pour solliciter des habilitations à légiférer par ordonnances. Il n'en résulte pas moins que ce raccourcissement des délais de la procédure parlementaire ne saurait se maintenir à ce niveau, la qualité de la loi nécessitant un délai d'examen suffisant pour mener à bien des travaux préparatoires (auditions, déplacements, etc.) permettant d'éclairer au mieux les parlementaires sur les effets induits par les réformes proposées au vote des représentants de la Nation.
b) Malgré un taux d'application des lois en augmentation, près du tiers des mesures prévues reste en attente de publication
(1) Bilan d'ensemble de l'application des lois promulguées
(a) Deux tiers des lois promulguées d'application directe ou entièrement applicables
Sur les 10 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023 et examinées au fond par la commission des lois, 4 étaient d'application directe, 3 sont devenues pleinement applicables au cours de la période de référence, 1 l'était partiellement au 31 mars 2024 et 2 lois demeuraient entièrement inapplicables.
Au 31 mars 2024, 7 lois sur les 10 promulguées étaient donc entièrement applicables - c'est-à-dire d'application directe ou pleinement appliquées -, et 3 (soit 30 %) appelaient encore des mesures d'application.
Le taux de lois promulguées qui ne sont pas encore pleinement applicables à l'issue de la période de référence des mesures réglementaires est donc similaire à celui qui prévalait avant la session 2021-2022.
Le tableau suivant récapitule la proportion des lois qui appellent encore des mesures d'application, parmi les lois promulguées au cours de la période de référence :
|
Période de référence |
Part des lois appelant encore des mesures
d'application à l'issue de la période |
|
1er octobre 2022 au 30 septembre 2023 |
30 % (3 lois sur 10) |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
50 % (10 lois sur 20) |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
29 % (7 lois sur 24) |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
26 % (6 lois sur 23) |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
21 % (4 lois sur 19) |
|
Période de référence |
Part des lois appelant encore des mesures
d'application à l'issue de la période |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
31,5 % (6 lois sur 19) |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
33,3 % (8 lois sur 24) |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
33,3 % (10 lois sur 30) |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
38,9 % (7 lois sur 18) |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
22,2 % (6 lois sur 27) |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
7,1 % (1 loi sur 14) |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
57,1 % (12 lois sur 21) |
|
1er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
39,1 % (9 lois sur 23) |
|
1er octobre 2009 au 30 septembre 2010 |
34,8 % (8 lois sur 23) |
(b) Près d'un tiers des mesures attendues toujours non prises
Au 31 mars 2024, 8 des 29 mesures d'application prévues par les 10 lois promulguées entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre 2023 et envoyées au fond à la commission des lois n'avaient pas été prises.
Il convient de noter, en particulier, qu'aucune mesure réglementaire n'a été prise au 31 mars 2024 sur les quatre mesures attendues pour la loi n° 2023-668 du 27 juillet 2023 visant à protéger les logements contre l'occupation illicite, ainsi que sur les deux mesures attendues pour la loi n° 2023-479 du 21 juin 2023 visant à faciliter le passage et l'obtention de l'examen du permis de conduire.
Le taux de mise en application des lois au 31 mars 2024, c'est-à-dire le ratio entre le nombre de mesures d'application attendues et le nombre de mesures prises, s'établit donc cette année à 72 %, soit un taux légèrement supérieur à celui constaté l'an dernier (66 % en 2021-2022).
Le tableau suivant recense ces taux d'application pour les lois promulguées au cours des dernières périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois :
|
Période de référence |
Taux de mise en application |
|
1er octobre 2022 au 30 septembre 2023 |
72 % |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
66 % |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
66 % |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
74 % |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
49 % |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
91 % |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
72 % |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
72 % |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
76 % |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
54 % |
|
1er octobre 2012 au 30 septembre 2013 |
92 % |
|
14 juillet 2011 au 30 septembre 2012 |
36 % |
|
1er octobre 2010 au 13 juillet 2011 |
46 % |
La volatilité de ces taux d'une année sur l'autre s'explique pour partie par les fortes variations du nombre de mesures attendues, le pourcentage de mise en application en résultant n'étant donc pas toujours significatif. Ainsi, bien que le taux de mise en application des lois promulguées durant la session 2021-2022 soit plus faible, 139 mesures ont été prises au 31 mars 2023, alors que seules 21 mesures ont été mises en application à la date du 31 mars 2024 pour les lois promulguées sur la session 2022-2023.
L'appréciation de ce taux doit être, par ailleurs, fortement nuancée car celui-ci ne traduit pas l'aspect qualitatif des mesures prises. Des mesures d'application « secondaires » peuvent ne pas avoir été prises et diminuer le taux de mise en application d'une loi alors même que celle-ci est applicable pour l'essentiel.
Outre le taux d'application global, les délais de parution constituent alors un outil statistique pertinent.
(c) Pour les mesures publiées, des délais de publication raisonnables, mais qui tendent à se dégrader
Les délais dans lesquels sont publiées les mesures d'application sont parfois plus longs que les délais d'adoption des lois elles-mêmes. C'est la raison pour laquelle la commission des lois souligne régulièrement le paradoxe qu'il y a à vouloir à tout prix accélérer la navette parlementaire, au détriment du droit d'amendement et de la qualité de la loi, si le Gouvernement n'est pas en mesure de prendre dans des délais raisonnables les textes réglementaires nécessaires.
On peut toutefois constater, sur ces dix dernières années, une amélioration globale des délais de parution des mesures d'application prévues, puisque le nombre de mesures publiées plus d'une année après promulgation de la loi diminue.
Cependant, cette tendance est moins satisfaisante depuis deux ans. En effet, 42,9 % des mesures prises cette année ont été publiées moins de six mois après la promulgation de la loi (43,5 % en 2021-2022) contre 74,5 % en 2020-2021, et 95,3 % des mesures prises l'ont été moins d'un an après la promulgation de la loi (92,1 % en 2021-2022), contre 99 % en 2020-2021.
Le tableau ci-après retrace les délais de publication des mesures réglementaires d'application prises, hors rapports, prévues par les lois promulguées au cours des dernières périodes de référence et envoyées au fond à la commission des lois :
Délais de parution des mesures
d'application prévues
par les lois promulguées au cours des
dernières périodes de référence
(à l'exclusion des rapports)
|
Pourcentage de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Inférieur ou égal à six mois |
De plus de six mois à un an |
De plus d'un an à 2 ans |
Total |
|
1er octobre 2022 au 30 septembre 2023 |
42,9 % |
52,4 % |
4,8 % |
100 % |
|
1er octobre 2021 au 30 septembre 2022 |
43,5 % |
48,6 % |
7,9 % |
100 % |
|
1er octobre 2020 au 30 septembre 2021 |
74,5 % |
24,5 % |
1 % |
100 % |
|
1er octobre 2019 au 30 septembre 2020 |
60 % |
37 % |
3 % |
100 % |
|
1er octobre 2018 au 30 septembre 2019 |
51 % |
49 % |
0 % |
100 % |
|
Pourcentage de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Inférieur ou égal à six mois |
De plus de six mois à un an |
De plus d'un an à 2 ans |
Total |
|
1er octobre 2017 au 30 septembre 2018 |
93,25 % |
5,61 % |
1,12 % |
100 % |
|
1er octobre 2016 au 30 septembre 2017 |
68 % |
24,6 % |
7,4 % |
100 % |
|
1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 |
32,8 % |
56,3 % |
10,9 % |
100 % |
|
1er octobre 2014 au 30 septembre 2015 |
73,5 % |
26,5 % |
0 % |
100 % |
|
1er octobre 2013 au 30 septembre 2014 |
39,3 % |
49,2 % |
11,5 % |
100 % |
Ces chiffres peuvent également être tempérés par le fait que seules 21 des 29 mesures attendues pour les lois promulguées sur la session 2022-2023 étaient prises au 31 mars 2024. Dès lors, ce sont 31 % des mesures attendues qui ont été prises en moins de six mois et 69 % en moins d'un an.
(2) Bilan de l'application des lois adoptées après engagement de la procédure accélérée
La grande majorité des mesures réglementaires (23 mesures sur 29 au total) ont été prévues par des textes adoptés après engagement de la procédure accélérée.
La proportion de mise en application des mesures prévues par ces textes, qui est de 91 %, est en forte hausse par rapport aux taux constatés ces dernières années (65 % en 2021-2022, 67 % en 2020-2021), qui étaient souvent identiques aux taux de mise en application de l'ensemble des lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois.
Au contraire, cette année, ce taux est nettement supérieur à celui basé sur l'ensemble des lois confondues, qui s'élève pour mémoire à 72 %. Autrement dit, les trois-quarts des mesures restant à mettre en application au 31 mars 2024 relèvent de lois pour lesquelles la procédure accélérée n'a pas été engagée.
L'écart avec les autres commissions est important, puisque le taux global pour l'ensemble des commissions permanentes de mise en application des mesures réglementaires prévues par des textes adoptés après engagement de la procédure accélérée est de 50 %, soit 41 points de moins que le taux observé pour les seuls textes relevant de la commission des lois. Le taux global de l'ensemble des mesures prévues, toutes lois (adoptées avec ou sans engagement de la procédure accélérée) et commissions confondues, s'élève quant à lui à 64 %.
Taux de mise en application, pour la commission des lois, des dispositions législatives examinées après engagement de la procédure accélérée
|
Commission des lois |
Total |
|
|
Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont : |
23 |
258 |
|
Mises en application |
21 |
130 |
|
À mettre en application |
2 |
128 |
|
Taux de mise en application |
91 % |
50 % |
Concernant le délai de parution des mesures prévues et effectivement prises pour les lois ayant fait l'objet de la procédure accélérée, une légère amélioration peut être observée. 95 % des mesures concernées ont été publiées dans les 12 mois suivant la promulgation de la loi au cours de la session 2022-2023, ce taux était de 92 % pour la session 2021-2022. En tenant compte du fait que 2 des 23 mesures attendues n'ont pas encore été prises au 31 mars 2024, ce sont 87 % des mesures prévues qui ont été prises en moins d'un an, contre 69 % pour la session 2021-2022.
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues concernant les lois examinées par la
commission des lois, adoptées après engagement de la
procédure accélérée et promulguées
entre
le 1er octobre 2022 et le 30 septembre
2023
(à l'exclusion des rapports et des mesures
réglementaires
prises antérieurement à la promulgation
de la loi)
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
9 |
42,85 % |
|
De plus de six mois à un an |
11 |
52,38 % |
|
De plus d'un an à deux ans |
1 |
4,76 % |
|
Total |
21 |
100 % |
(3) Bilan de l'application des lois d'origine parlementaire
Au 31 mars 2024, le taux de mise en application des dispositions prévues par les lois d'origine parlementaire promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023, de l'ordre de 45 %, est bien moindre que celui de la session précédente (66 % pour 2021-2022). Ce taux se rapproche du taux global observé pour l'ensemble des commissions (43 %), alors qu'il était de 10 points supérieurs l'année dernière.
Taux de mise en application, pour la commission
des lois, des dispositions prévues concernant les lois d'origine
parlementaire promulguées
entre le 1er octobre 2022 et le
30 septembre 2023
(à l'exclusion des rapports)
|
Commission des lois |
Total |
|
|
Nombre de dispositions prévoyant un texte réglementaire dont : |
11 |
91 |
|
Mises en application |
5 |
39 |
|
À mettre en application |
6 |
52 |
|
Taux de mise en application |
45 % |
43 % |
En revanche, toutes les mesures effectivement prises l'ont été dans des délais raisonnables, c'est-à-dire dans des délais inférieurs à un an.
Délais de parution des mesures de mise en
application prévues concernant les lois d'origine parlementaire
promulguées
entre le 1er octobre 2022 et le 30 septembre
2023
(à l'exclusion des rapports)
|
Nombre de mesures réglementaires prévues prises dans un délai : |
Total |
Pourcentage |
|
Inférieur ou égal à six mois |
2 |
40 % |
|
De plus de six mois à un an |
3 |
60 % |
|
De plus d'un an à deux ans |
0 |
0 % |
|
Total |
5 |
100 % |
Il est également intéressant de suivre le taux de mise en application des dispositions législatives introduites par voie d'amendement au cours de la navette parlementaire, en fonction de leur origine (Gouvernement, Assemblée nationale, Sénat).
S'agissant des 10 lois promulguées au cours de l'année parlementaire 2022-2023 et envoyées au fond à la commission des lois, les dispositions législatives introduites par voie d'amendement ont connu un taux de mise en application disparate en fonction de l'origine de la mesure : 33 % des mesures d'application introduites par un amendement du Sénat ont été prises, 100 % lorsqu'elles émanaient de l'Assemblée nationale, tandis que l'unique mesure introduite par un amendement du Gouvernement n'a pas été prise, d'où un taux de mise en application de 0 %. Par comparaison, le taux est de 100 % pour les mesures issues du texte initial.
Ces résultats fortement contrastés sont en rupture avec les tendance observées ces dernières années. Alors qu'il était constaté, pour les deux années précédentes, que moins de 15 points distinguaient le taux de mise en application des mesures introduites par un amendement du Sénat par rapport à l'Assemblée nationale, la différence de 67 points peut surprendre. La conclusion selon laquelle le Gouvernement serait plus enclin à prendre les mesures d'application des dispositions issues de l'Assemblée nationale doit cependant être écartée, puisque cinq des six mesures restant à prendre et émanant d'amendements du Sénat sont issues de propositions de lois introduites par l'Assemblée nationale, bloquant alors leur pleine application.
Ces écarts peuvent, au demeurant, être expliqués par le nombre total des mesures à prendre en application des lois relevant de la commission des lois qui est en nette baisse par rapport aux précédentes années : 29 mesures attendues sur la session 2022-2023 contre 211 mesures en 2021-2022 et 97 en 2020-2021. La faiblesse de cette assiette renforce donc les distorsions entre chaque taux. Ainsi, en valeur absolue, seules quatre mesures introduites par un amendement de l'Assemblée nationale ont été prises en plus par rapport à celles du Sénat.
Origine des mesures réglementaires de mise
en application prévues par les lois promulguées au cours de la
période de référence examinées au fond par la
commission des lois
(à l'exclusion des rapports)
|
Texte initial |
Amendements du Gouvernement |
Amendements d'origine sénatoriale |
Amendements |
Introduction en commission mixte paritaire |
Total |
|
|
Mesures prises |
10 |
- |
3 |
7 |
1 |
21 |
|
Mesures restant à prendre |
- |
1 |
6 |
- |
1 |
8 |
|
Total |
10 |
1 |
9 |
7 |
2 |
29 |
|
% du total général |
34 % |
3 % |
31 % |
24 % |
7 % |
100 % |
|
Taux de mise |
100 % |
0 % |
33 % |
100 % |
50 % |
72 % |
2. Des demandes de rapports au parlement suivies d'AUCUN effet
Sur les 10 lois promulguées et envoyées au fond à la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2022-2023, 10 rapports du Gouvernement au Parlement étaient prévus.
Aucun rapport n'a été remis au 31 mars 2024.
En conséquence, le taux de remise des rapports pour la commission est cette année nul, alors même qu'il s'élevait à 61 % l'année précédente. Ce taux pour l'ensemble des commissions est également très faible, n'atteignant que 18 %, contre 36 % en 2021-2022.
Il convient certes de relativiser ces chiffres : certains rapports, en raison de leur objet même, sont susceptibles d'être publiés après le 31 mars 2024. Ainsi, dans le cas de la loi n° 2023-22 du 24 janvier 2023 d'orientation et de programmation du ministère de l'intérieur, il était prévisible que quatre des six rapports prévus fussent publiés après la période de référence, puisqu'ils visaient à dresser un bilan à moyen terme, généralement sur deux ans, de la mise en oeuvre d'un dispositif.
Toutefois, plus encore que les années précédentes, cette totale déficience de la part du Gouvernement souligne le fait qu'il demeure peu enclin à fournir au Parlement les rapports que la loi prévoit. La commission des lois continuera par conséquent, dans les textes qu'elle examine, à ne solliciter du Gouvernement que la présentation de rapports au Parlement présentant un réel intérêt, et à privilégier ses propres travaux d'information et de contrôle pour creuser certains sujets.
3. Un recours aux ordonnances en nette diminution
Pour l'année parlementaire 2022-2023, on dénombre, pour la commission des lois, deux lois conférant au Gouvernement cinq habilitations à légiférer par voie d'ordonnances. Treize habilitations ont été utilisées et ont donné lieu à la publication de cinq ordonnances.
|
Habilitations prévues à légiférer par ordonnance |
Habilitations utilisées à légiférer par ordonnance |
Nombre d'ordonnances prises |
|
|
Loi n°2023-171 du 9 mars 2023 portant diverses dispositions d'adaptation au droit de l'Union européenne dans les domaines de l'économie, de la santé, du travail, des transports et de l'agriculture485(*) |
4 |
4 |
4 |
|
Loi n° 2023-656 du 25 juillet 2023 relative à l'accélération de la reconstruction et de la réfection des bâtiments dégradés ou détruits au cours des violences urbaines survenues du 27 juin au 5 juillet 2023486(*) |
1 |
1 |
1 |
|
Total |
5 |
5 |
5 |
Le nombre d'ordonnances publiées sur la période de référence est très inférieur à celui de l'année passée : les lois promulguées en 2021-2022 avaient donné lieu à la publication de 16 ordonnances, contre seulement 5 en 2022-2023. Ce nombre est également très inférieur à celui des années précédentes (27 en 2020-2021, 66 en 2019-2020 du fait de la crise sanitaire). L'exercice de la législation déléguée semble ainsi connaître un réajustement significatif, qu'il convient toutefois de relativiser compte tenu de la diminution du nombre de lois promulguées sur l'année parlementaire 2022-2023 pour lesquelles la commission des lois a été saisie au fond (10 en 2022-2023 contre 20 sur la session parlementaire précédente).
Conformément à sa position traditionnelle, la commission des lois s'est efforcée, soit de substituer aux habilitations demandées par le Gouvernement des modifications directes des dispositions législatives, soit à tout le moins de les encadrer strictement. Sa position n'est malheureusement pas toujours suivie par l'Assemblée nationale, lorsque celle-ci adopte la loi après la lecture définitive.
4. Un nombre important d'autres travaux législatifs et de contrôle
a) Huit rapports d'information publiés par la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2022-2023
8 rapports d'information ont été publiés par la commission des lois au cours de l'année parlementaire 2022-2023, soit un retour aux chiffres de l'année parlementaire 2020-2021 (6 rapports d'information publiés), après une année 2021-2022 prolifique (14 rapports d'information) du fait de l'interruption de l'activité législative lors des élections présidentielles et législatives de 2022 :
- le rapport d'information n° 190 (2022-2023), intitulé « Métropole de Lyon-Communes : le pari d'un destin commun », de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel, enregistré le 7 décembre 2022 ;
- le rapport d'information n° 191 (2022-2023), intitulé « Métropole d'Aix-Marseille-Provence : une métropole à la croisée des chemins », de Mathieu Darnaud et Françoise Gatel, enregistré le 7 décembre 2022 ;
- le rapport d'information n° 353 (2022-2023), intitulé « SPIP : la lutte contre la récidive mise à l'épreuve », de Marie Mercier et Laurence Harribey, enregistré le 15 février 2023 ;
- le rapport d'information n° 387 (2022-2023), intitulé « La police judiciaire dans la police nationale : se donner le temps de la réussite », de Nadine Bellurot et Jérôme Durain, enregistré le 1er mars 2023 ;
- le rapport d'information n° 410 (2022-2023), intitulé « Formation initiale et continue des personnels de la police et de la gendarmerie nationales : rendre opérationnel ce qui est essentiel », de Catherine Di Folco et Laurence Carrère, enregistré le 8 mars 2023 ;
- le rapport d'information n° 792 (2022-2023), intitulé « Dix ans après la loi du 22 juillet 2013 : donner des moyens et des prérogatives aux élus et aux instances des Français établis hors de France », de Christophe-André Frassa et Jean-Yves Leconte, enregistré le 28 juin 2023 ;
- le rapport d'information n° 878 (2022-2023), intitulé « Guadeloupe, Martinique, Saint-Barthélemy et Saint-Martin : 4 territoires de la République dans la Caraïbe », de François-Noël Buffet, Philippe Bonnecarrère, Marie-Pierre de la Gontrie, Cécile Cukierman et Henri Leroy, enregistré le 12 juillet 2023 ;
- le rapport d'information n° 879 (2022-2023), intitulé « Nouvelle-Calédonie : renouer avec la promesse d'un destin commun pour tous les Calédoniens », de François-Noël Buffet, Philippe Bas, Jean-Pierre Sueur et Hervé Marseille, enregistré le 12 juillet 2023.
b) D'autres travaux à un rythme soutenu
Outre les travaux législatifs conduits au fond et les rapports d'information, l'activité soutenue de la commission des lois se compose de rapports pour avis.
En 2022-2023, la commission des lois a déposé 2 rapports pour avis dans le cadre du projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2024 à 2030 et portant diverses dispositions intéressant la défense (avis n° 726 de François-Noël Buffet déposé le 13 juin 2023) et du projet de loi relatif à l'industrie verte (avis n° 725 de Jean-Yves Roux déposé le 13 juin 2023).
Elle a également déposé 13 rapports pour avis dans le cadre de l'examen du projet de loi de finances pour 2023. Il s'agit des tomes I à XIII du rapport pour avis n° 121 (2022-2023), déposé le 17 novembre 2022, consacrés aux crédits mentionnés dans le tableau suivant :
Rapports pour avis au nom de la commission des
lois
sur le projet de loi de finances pour 2023
|
Crédits |
Rapporteurs pour avis |
Tome N° |
|
Administration générale et territoriale de l'État |
Cécile Cukierman |
I |
|
Immigration, asile et intégration |
Muriel Jourda Philippe Bonnecarrère |
II |
|
Outre-mer |
Thani Mohamed Soilihi |
III |
|
Juridictions administratives et financières |
Guy Benarroche |
IV |
|
Fonction publique |
Catherine Di Folco |
V |
|
Administration pénitentiaire |
Alain Marc |
VI |
|
Justice judiciaire |
Agnès Canayer Dominique Vérien |
VII |
|
Protection judiciaire |
Maryse Carrère |
VIII |
|
Direction de l'action « Publications officielles et information administrative » |
Jean-Yves Leconte |
IX |
|
Pouvoirs publics |
Jean-Pierre Sueur |
X |
|
Relations avec les collectivités territoriales |
Loïc Hervé |
XI |
|
Sécurités |
Henri Leroy |
XII |
|
Sécurité civile |
Françoise Dumont |
XIII |
Enfin, la commission des lois a examiné trois propositions de résolution tendant à créer des commissions d'enquête, une proposition de résolution en application de l'article 73 quinquies du Règlement du Sénat et une demande d'attribution des prérogatives d'une commission d'enquête par la commission des lois.
* 484 10 lois sur les 44 promulguées au cours de la période.
* 485 Ne sont ici comptabilisées que les habilitations à légiférer par voie d'ordonnance conférées au Gouvernement au titre des articles faisant l'objet d'une délégation au fond au bénéfice de la commission des lois (9, 10, 11, 17, 18 et 25).
* 486 Ne sont ici comptabilisées que les habilitations à légiférer par voie d'ordonnance conférées au Gouvernement au titre des articles faisant l'objet d'une délégation au fond au bénéfice de la commission des lois (2).