B. SPLENDEURS ET MISÈRES DES DOTATIONS : APPORTER UNE RÉPONSE STRUCTURELLE AU MANQUE DE LISIBILITÉ ET DE VISIBILITÉ DES DOTATIONS
Les élus municipaux alertent depuis plusieurs années sur le manque de lisibilité et de visibilité des différentes dotations que perçoivent les communes. L'évolution de leurs montants, en particulier ceux de la DGF, est un sujet de crispation d'autant plus fort qu'il est souvent impossible de disposer, de la part des services de l'État, des éléments permettant de comprendre les raisons de leur évolution et celles de leur répartition.
La Cour des comptes, dans sa communication à la commission des finances du Sénat sur le financement des collectivités territoriales souligne que « la complexité de leurs critères de répartition, notamment de la trentaine de critères s'appliquant au calcul de la dotation globale de fonctionnement (DGF), qui n'a pas fait l'objet de réformes majeures depuis 2004-2005, ne permet pas aux élus locaux de faire le lien entre les ressources accordées via des dotations d'une part et les compétences exercées par les collectivités d'autre part »139(*). Selon elle, la DGF est « dotée d'une architecture peu lisible et d'une répartition incomprise par les nouveaux élus » et l'on observe que ce « principal concours financier de l'État consolide des situations passées. Aussi des communes présentant pourtant des populations et une typologie similaires bénéficient-elles de dotations différentes ».
En effet, la DGF des communes repose sur une architecture complexe combinant quatre dotations : la dotation forfaitaire des communes (basée principalement sur des critères de population et de superficie), la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale (bénéficiant aux villes dont les ressources ne permettent pas de couvrir leurs dépenses), la dotation de solidarité rurale et la dotation nationale de péréquation.
La DGF est donc déterminée par une trentaine de critères dont la population, le nombre de résidences secondaires, le potentiel fiscal et financier mais aussi le nombre de places de caravanes ou bien le fait d'être un bureau centralisateur. Force est de constater que la pertinence de ces critères hétérogènes interroge et ne permet pas de refléter de manière lisible la richesse et les charges de chaque commune dans le but d'établir une dotation de fonctionnement adaptée aux besoins de chaque commune.
La mission juge qu'une réflexion doit être engagée sur une réforme de la DGF qui repose sur deux principes : des modalités de calcul compréhensibles et des règles d'évolution qui en assurent la prévisibilité.
La même réflexion doit s'étendre au fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC), qui présente les mêmes défauts de lisibilité.
Le fonds national de péréquation
des ressources intercommunales et communales (FPIC)
Il s'agit d'un fonds de péréquation horizontale créé par la loi de finances initiale pour 2012 à la suite de la suppression de la taxe professionnelle en 2010. L'exigence de péréquation est également prévue par l'article 72-2 de la Constitution du 4 octobre 1958 en ce que « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l'égalité entre les collectivités territoriales ». Initialement doté de 150 millions d'euros, le FPIC dispose d'une enveloppe annuelle d'un milliard d'euros depuis 2016.
La particularité du fonds est de mettre en oeuvre une péréquation entre les territoires (et non des collectivités territoriales). L'échelle retenue est celle de l'ensemble intercommunal qui rassemble l'EPCI et ses communes membres.
La richesse d'un ensemble territorial est appréciée à l'aune de son potentiel financier agrégé et la mesure de la pression fiscale opérée par les collectivités territoriales sur ce territoire est donnée par l'effort fiscal agrégé.
La redistribution s'opère en deux étapes, les ensembles intercommunaux sont soit contributeurs, soit bénéficiaires selon les critères précités. Ensuite ces ensembles ont le choix d'appliquer des modalités de répartition (du prélèvement ou de la dotation) de droit commun ou de leurs propres règles
Source : Rapport d'information n° 73 (2021-2022) sur le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales (FPIC)
En effet, les sénateurs Charles Guené et Claude Raynal ont souligné, dans le rapport d'information consacré à ce fonds, « la difficulté des administrations à apporter une justification précise et documentée des différents paramètres utilisés dans le cadre du FPIC »140(*).
Engager une réflexion sur ce point est d'autant plus important que, comme le notent ces deux rapporteurs, la prudence s'impose en la matière car toute modification des critères aurait des effets de bord : l'enveloppe du FPIC étant fermée (actuellement d'un montant d'un milliard d'euros), il y aurait nécessairement des perdants et des gagnants en cas de réforme.
Proposition n° 3 : Assurer aux communes les moyens financiers de leur liberté : pour des financements lisibles et prévisibles.
Sous-proposition n° 2 : Lancer une réflexion pour refondre la DGF et le FPIC sur la base de deux principes : rendre leurs modalités de calculs compréhensibles et leur évolution prévisible.
* 139 Cour des comptes, Le financement des collectivités territoriales : des scénarios d'évolution, communication à la commission des finances du Sénat, octobre 2022, p. 38.
* 140 Pour un fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales plus proche des réalités locales, rapport d'information n° 73 (2021-2022) fait par Charles Guené et Claude Raynal au nom de la commission des finances sur le fonds de péréquation des ressources intercommunales et communales, déposé le 20 octobre 2021.