III. UNE MESURE DE L'IMPACT DES INVESTISSEMENTS ENVIRONNEMENTAUX À AMÉLIORER POUR S'ASSURER DE L'EFFICACITÉ DE LA DÉPENSE PUBLIQUE
A. UN SYSTÈME DÉCLARATIF EX-ANTE DE L'IMPACT ENVIRONNEMENTAL PAS TOUJOURS OBLIGATOIRE
1. Une absence de pièces attestant de l'impact environnemental des investissements pour les dotations classiques
Concernant les demandes de DETR, de DSIL et de DSIL exceptionnelle pour des projets répondant à la priorité « environnement / transition écologique », les pièces à produire à l'appui de la demande sont celles mentionnées à l'article 1er de l'arrêté du 23 décembre 2002 relatif aux pièces à produire à l'appui d'une demande de subvention présentée au titre de la dotation d'équipement des territoires ruraux. Il s'agit notamment d'une note explicative du projet, d'une délibération de l'exécutif local ainsi que d'un plan de financement prévisionnel. L'instruction du 8 février 2023 précise, en outre, que toute pièce non mentionnée et qui paraîtrait utile pour l'instruction du dossier peut être demandée par les services instructeurs.
Dans le cas spécifique des projets subventionnés au titre de la priorité « environnement / transition écologique », les préfets peuvent ainsi demander des pièces supplémentaires, s'ils l'estiment nécessaire, sans que cela ne soit obligatoire. Il peut s'agir par exemple d'études thermiques pour les travaux de rénovation thermique.
Pour ces trois dotations, l'impact environnemental n'est donc pas demandé et analysé de manière obligatoire lors des demandes de subventions.
Par ailleurs, concernant la DSIL exceptionnelle, l'instruction du 30 juillet 2020 précise spécifiquement que « l'ensemble des projets sollicitant un soutien public devront faire l'objet d'un examen attentif quant à leur empreinte carbone et à leur impact sur la biodiversité conformément aux engagements de la France (stratégie nationale bas carbone et stratégie nationale biodiversité) ». Dans ce contexte, il appartient aux préfets de veiller à ne pas financer des projets fortement émetteurs de gaz à effet de serre et de veiller à ce que les projets sélectionnés soient économes en foncier public dans le cadre de la lutte contre l'artificialisation des sols. Le contrôle de ces deux aspects a été lui aussi laissé à leur appréciation et n'est pas encadré par des seuils à respecter.
Il en résulte que les pratiques peuvent varier d'un département à l'autre sans que la DGCL n'ait connaissance des éventuels contrôles effectués et, a fortiori, de l'impact prévisionnel des investissements en termes d'empreinte carbone et d'artificialisation des sols dans les cas où celui-ci serait effectivement évalué ex ante.
Recommandation n° 9 : pour les dotations classiques d'investissement, rendre obligatoire, à l'appui de la demande de subvention, les pièces justificatives relatives à l'impact environnemental du projet quand ce dernier est fléché sur une priorité « environnement / transition écologique » (DGCL).
2. Un suivi théorique plus précis rendu nécessaire par l'Union européenne pour la dotation régionale d'investissement et la dotation « rénovation thermique » mais rendu difficile par l'absence d'informations
Concernant la DRI, l'instruction du 11 décembre 2020 relative à la dotation régionale d'investissement pose le critère d'une conformité des dossiers sélectionnés à l'ambition que poursuit le plan France Relance en matière de transition énergétique, dimension qui conditionne l'éligibilité aux financements européens. Pour autant, cette même instruction ne fixe aucun objectif d'économies d'énergie et les tableaux de synthèse d'emploi de la DRI ne mentionnent aucune donnée relative à la surface et à la consommation énergétique des bâtiments concernés par la rénovation. Il en résulte, dans ce contexte, qu'il est difficile voire impossible de mesurer ex ante et ex post l'efficacité des travaux réalisés.
Concernant la dotation de rénovation thermique (DSIL-DSID RT), l'instruction du 18 novembre 2020 prévoyait que plusieurs types de projets pouvaient être soutenus : travaux d'isolation, de remplacements de systèmes de chauffage, d'autonomie énergétique des bâtiments par des énergies renouvelables ou encore modernisation des systèmes d'éclairage. Une cible de 30 % d'économies d'énergie par rapport à la consommation avant travaux était fixée par l'instruction. Cette cible n'était cependant pas contraignante et d'autres indicateurs ont pu être retenus pour justifier de l'impact environnemental des projets.
Les pièces justificatives de l'impact du projet à l'appui des dossiers étaient obligatoires mais il incombait aux préfets de définir les pièces devant servir à justifier de la contribution du projet à l'objectif d'amélioration de l'efficacité énergétique des bâtiments publics. Ces pièces, variables d'un département à l'autre, pouvaient inclure des éléments sur :
- l'impact attendu du projet sur le budget de fonctionnement de la collectivité ;
- la surface de bâtiment ;
- la réduction des émissions de GES générées par le projet ;
- la présentation de l'objectif de réduction des consommations énergétiques (en volume et en pourcentage), des moyens de comptage, de suivi et de pilotage des consommations mis en oeuvre.
Par ailleurs, la Commission européenne conditionne le remboursement des crédits engagés pour la mise en oeuvre des mesures soutenues par la facilité pour la reprise et la résilience (FRR) à l'atteinte des cibles définies dans le plan nationale de relance et de résilience (PNRR). Ainsi, la rénovation énergétique des bâtiments publics appartenant à des collectivités territoriales, est suivie grâce à deux indicateurs correspondant à deux cibles :
- nombre de bâtiments publics appartenant à des collectivités locales ayant fait l'objet d'une notification de subvention de l'État ou du conseil régional pour des travaux de rénovation énergétique, avec un objectif d'au moins 30 % d'économies d'énergie en moyenne ;
- nombre d'écoles, de collèges ou de lycées ayant fait l'objet de travaux de rénovation énergétique, avec un objectif d'au moins 30 % d'économies d'énergie en moyenne.
La réalisation de ces cibles fait l'objet d'audits dont le premier est mené par l'inspection générale de l'administration (IGA) pour le compte de la commission interministérielle de coordination des contrôles20(*) (CICC) et de la Commission européenne. Dans ce cadre, les préfectures assurent un suivi et effectuent des contrôles sur la bonne réalisation des projets soutenus.
Pour autant, force est de constater que dans les tableaux de suivi de la DSIL et DSID RT de nombreuses informations, permettant un suivi des cibles, ne sont pas renseignées.
Nombre de dossiers pour lesquels les informations relatives aux gains d'énergie attendus grâce à l'investissement ne sont pas renseignées
Source : Commission des finances du Sénat à partir des tableaux de suivi de la DSIL et DSID RT
Des efforts doivent donc être faits dans ce sens. Ils nécessitent, au préalable, une meilleure connaissance du parc immobilier et des consommations énergétiques des bâtiments par les collectivités.
3. Des éléments à renseigner sur l'ambition écologique des projets pour le fonds vert
L'impact environnemental constitue un critère de priorisation des dossiers dans l'instruction des demandes pour le fonds vert. Des éléments sont ainsi à renseigner quant à la valeur environnementale du projet lors de la création du formulaire de demande en ligne :
- ambition écologique du projet ;
- lieu de réalisation ;
- effets du projet sur la résilience climatique du territoire ;
- contribution à l'atténuation du changement climatique.
Les précisions sont listées par les cahiers d'accompagnement.
* 20 Autorité d'audit des fonds européens en France.