SYNTHÈSE
Un budget en hausse par rapport à 2021 et toujours affecté par des difficultés d'exécution des dépenses d'investissement
Le budget du Sénat pour 2022 se caractérisait à la fois par une hausse très nette du niveau des dépenses d'investissement, en ligne avec la poursuite du programme de rénovation immobilière engagée par le Conseil de Questure depuis 2017, et par un maintien des dépenses de fonctionnement à un niveau stable. Il s'élevait ainsi à 365,3 millions d'euros4(*), contre 353,2 millions d'euros en 2021 (+ 3,43 %) mais seulement 328,2 millions d'euros exécutés au cours de cet exercice.
L'exécution du budget 2022 fait apparaître une dépense totale de 348,38 millions d'euros, soit une sous-exécution de 16,9 millions d'euros et un taux d'exécution de 95,4 %. Les dépenses s'établissent ainsi à un niveau nettement supérieur à celles des années précédentes, qui atteignaient autour de 330 millions d'euros en moyenne. Le niveau élevé des dépenses s'explique notamment par celui du budget réparti et par l'augmentation en cours d'exercice de la valeur du point d'indice de la fonction publique (+ 4 millions d'euros environ).
Le taux d'exécution est nettement en hausse par rapport aux trois années précédentes (95,4 %, contre 92,9 % en 2021, 91 % en 2020 et 92,1 % en 2019). Cette meilleure exécution n'est pas uniquement due aux dépenses de fonctionnement, qui ont enregistré un taux d'exécution de 98,7 % ; les dépenses d'investissement ont également connu un taux d'exécution historiquement élevé, qui s'établit à 63,9 %, contre 60,5 % en 2021, 44,6 % en 2020 et 55,3 % en 2019. Cette hausse ne doit toutefois pas masquer une exécution à nouveau incomplète des dépenses d'investissement, en quasi-totalité du fait du budget de l'entité Sénat. Si les conséquences de la crise sanitaire ne se sont pratiquement plus fait sentir en 2022, un certain nombre d'opérations de travaux ont toutefois souffert de retards liés notamment aux difficultés d'approvisionnement en matières premières, ce qui explique une sous-consommation de ces dépenses d'investissement de 12,7 millions d'euros sur les 35,1 millions d'euros initialement prévus au budget réparti.
Une hausse des dépenses de fonctionnement liée à l'augmentation de la valeur du point d'indice de la fonction publique
En 2022, le montant des dépenses de fonctionnement figurant au budget réparti du Sénat s'élevait à 330,2 millions d'euros, en très légère hausse de 0,09 % par rapport au budget réparti 2021.
Au total, le Sénat a dépensé, pour assurer son fonctionnement, 325,9 millions d'euros, soit un taux d'exécution de 98,7 % pour les trois budgets, en hausse par rapport à 2021 (95,2 %).
Dans le détail, ce taux d'exécution très élevé masque à la fois des sous-exécutions et des sur-exécutions. Les principales sous-exécutions en 2022 ont concerné les dépenses relatives aux déplacements, missions et réceptions, qui ont retrouvé un niveau analogue à celui antérieur à la crise sanitaire, mais pour lesquels les crédits inscrits au budget réparti étaient légèrement surévalués, les rémunérations d'intermédiaires et d'honoraires, dont la sous-consommation est directement liée à celle des dépenses d'investissement, et enfin les dépenses d'entretien, du fait de la modification des pratiques comptables de la Direction des Systèmes d'Information.
Les dépenses de fonctionnement ont en revanche connu une sur-exécution pour ce qui concerne le traitement du personnel titulaire et stagiaire, les indemnités des Sénateurs et les aides à l'exercice du mandat parlementaire, sur-exécutions qui correspondent très majoritairement à l'impact de la hausse de 3,5 % du point d'indice de la fonction publique (cf. infra). Hors augmentation du point d'indice, les dépenses de rémunération du personnel titulaire et stagiaire auraient été inférieures de 1 % à la prévision.
Il convient enfin de noter que depuis 2008, les dépenses de fonctionnement ont augmenté de 1,4 % en valeur. Elles avaient jusqu'alors connu une tendance à la baisse marquée, mais ont progressé de 3,8 % en 2022. Cependant, une fois pris en compte les effets de l'inflation, cette hausse en valeur correspond à une diminution des dépenses de 1,3 % sur un an ou de 15,6 % sur cette période.
Des produits en hausse et supérieurs aux prévisions du budget réparti
Le budget 2022 prévoyait des produits d'un montant de 5,7 millions d'euros. Ils se sont finalement élevés à 8,3 millions d'euros, en hausse de 27,7 % par rapport à 2021.
Cette différence s'explique principalement par le reversement de l'excédent des caisses de sécurité sociale, qui n'est par convention jamais inclus dans les prévisions budgétaires en raison de son caractère aléatoire : ce reversement a représenté 1,9 million d'euros en 2022, contre 0,9 million d'euros en 2021 et 2,1 millions d'euros en 2020.
Le reste des produits perçus, soit 6,4 millions d'euros, est proche de la prévision figurant au budget réparti.
Une exécution budgétaire marquée par les premiers effets de l'inflation
Si l'exécution budgétaire 2021 était encore marquée par les effets de la crise sanitaire, l'exercice 2022 a révélé une sortie de crise sur la quasi-totalité des postes de dépenses, avec parfois même un effet de rattrapage enregistré par rapport aux années 2020 et 2021. Cet exercice a cependant connu les premières conséquences du retour de l'inflation. Celle-ci, mesurée par l'Insee par référence à l'indice des prix à la consommation, s'est établie à 5,2 %. Si l'impact de l'inflation sur l'exécution budgétaire du Sénat est par nature difficile à mesurer dans le détail, il est possible d'évaluer la hausse des coûts à une dizaine de millions d'euros environ, soit moins de 3 % des dépenses de l'institution.
Les conséquences identifiables de l'inflation ont été relativement différenciées selon les postes de dépenses. Concernant les dépenses de fonctionnement, les dépenses de rémunérations au sens large ont augmenté, sous l'effet de la hausse du point d'indice de la fonction publique, de 4 millions d'euros au total. Les autres dépenses de fonctionnement ont suivi l'évolution de l'indice des prix à la consommation, à l'exception notable des dépenses d'électricité et de gaz, pour lesquelles la hausse constatée a été bien supérieure, de 16,4 % par rapport au niveau antérieur à la crise sanitaire, en 2019, et des dépenses de transport aérien, avec une majoration du prix des billets d'avion de 10 % en moyenne.
Concernant les dépenses d'investissement, les prix ont suivi l'évolution des clauses de révision prévues dans les différents marchés publics concernés, avec des augmentations variables selon les secteurs d'activité mais globalement supérieures à la hausse de 1,5 % des indices constatée dans les années antérieures, pour un surcoût total qui peut être évalué à près de 2 millions d'euros.
Un budget financé intégralement par la dotation de l'État pour le fonctionnement et complété par les ressources propres de l'institution pour l'investissement
La dotation que l'État verse au Sénat pour assurer son fonctionnement, gelée depuis 2012, en euros courants, à 323,58 millions d'euros, a connu une hausse en 2022 pour s'établir à 338,58 millions d'euros. En 2022, investissement et fonctionnement cumulés, les dépenses de l'institution ont représenté 348,38 millions d'euros, ce qui a conduit à consommer la dotation de l'État dans son intégralité.
Le solde des dépenses d'investissement qu'elle ne couvre pas, qui représentait 9,8 millions d'euros en 2022, soit un montant nettement inférieur à la prévision de 26,7 millions d'euros au budget réparti, a été financé principalement par les produits budgétaires, à hauteur de 8,27 millions d'euros, complétés par un prélèvement sur disponibilités.
Initialement estimé à 20,97 millions d'euros, il ne s'est finalement élevé qu'à 1,51 million d'euros en raison de la sous-exécution des dépenses d'investissement et du niveau plus important qu'anticipé des produits. Le Sénat renoue donc, après l'excédent de 2021 (1,94 million d'euros), avec le léger déficit des années précédentes (1,36 million d'euros en 2020 et 992 375 euros en 2019).
Comme les années précédentes, la totalité des dépenses de fonctionnement du Sénat (325,9 millions d'euros) ont été financées grâce à la dotation, au prix d'une gestion rigoureuse et d'efforts importants de maîtrise de l'évolution de leurs différentes composantes, tout en garantissant aux Sénateurs les moyens d'exercer efficacement leur mandat parlementaire. Affectataire d'un patrimoine historique important, à l'entretien exigeant et coûteux, l'institution parvient toutefois à prendre en charge ses besoins croissants en matière d'investissements dans ce cadre budgétaire contraint, grâce à ses ressources propres.
Évolution de l'exécution du budget
du Sénat depuis 2013
(en millions d'euros)
* 4 Budget réparti et report des crédits d'investissement des opérations pluriannuelles, à hauteur de 3,1 millions d'euros, inclus.