Réforme des ZRR : pour un zonage plus juste et mieux ciblé

Rapports d'information

Rapport d'information n° 245 (2022-2023), déposé le 17 janvier 2023

Les informations clés

Nature

Rapport d'information

N° 245

SÉNAT

SESSION ORDINAIRE DE 2022-2023

Enregistré à la Présidence du Sénat le 17 janvier 2023

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable (1) relatif aux perspectives de réforme des zones de revitalisation rurale (ZRR),

Par M. Rémy POINTEREAU,

Sénateur

(1) Cette commission est composée de : M. Jean-François Longeot, président ; M. Didier Mandelli, Mmes Nicole Bonnefoy, Marta de Cidrac, MM. Joël Bigot, Rémy Pointereau, Frédéric Marchand, Guillaume Chevrollier, Mme Marie-Claude Varaillas, MM. Jean-Pierre Corbisez, Pierre Médevielle, Ronan Dantec, vice-présidents ; M. Cyril Pellevat, Mme Angèle Préville, MM. Pascal Martin, Bruno Belin, secrétaires ; MM. Jean-Claude Anglars, Jean Bacci, Étienne Blanc, François Calvet, Michel Dagbert, Mme Patricia Demas, MM. Stéphane Demilly, Michel Dennemont, Gilbert-Luc Devinaz, Mme Nassimah Dindar, MM. Gilbert Favreau, Jacques Fernique, Mme Martine Filleul, MM. Fabien Genet, Hervé Gillé, Éric Gold, Daniel Gueret, Mmes Nadège Havet, Christine Herzog, MM. Jean-Michel Houllegatte, Olivier Jacquin, Gérard Lahellec, Mme Laurence Muller-Bronn, MM. Louis-Jean de Nicolaÿ, Philippe Pemezec, Mmes Évelyne Perrot, Marie-Laure Phinera-Horth, Kristina Pluchet, MM. Jean-Paul Prince, Bruno Rojouan, Mme Denise Saint-Pé, MM. Philippe Tabarot, Pierre-Jean Verzelen.

L'ESSENTIEL

Plus de trois ans après avoir consacré un premier rapport à l'avenir des zones de revitalisation rurale (ZRR) conjointement avec la commission des finances^1(*), la réflexion engagée par la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable sur la géographie prioritaire de la ruralité se poursuit.

La commission rappelle son attachement à ce zonage, créé il y a bientôt 30 ans, et le souhait de lui redonner toute sa force alors que son extinction doit intervenir le 31 décembre 2023. Dans la continuité des travaux de 2019, elle en souligne les limites actuelles (effets de seuils et maille d'application) qui fragilisent sa légitimité et son efficacité. C'est pourquoi elle a souhaité approfondir son expertise en s'appuyant sur une étude prospective pour permettre au Sénat de disposer de son propre diagnostic territorial et de formuler des propositions opérationnelles pour une réforme à venir.

Souhaitant mesurer plus concrètement la portée des propositions n° 3 et n° 4 du rapport adopté en 2019 qui relèvent de son champ de compétence, la commission s'est concentrée sur la problématique des critères et des modalités de classement. Plusieurs observations et axes d'évolution ont été présentés par Rémy Pointereau :

- le zonage ZRR rénové devrait déployer des critères nouveaux et plus nombreux qu'actuellement, afin de mieux cerner les fragilités des territoires ruraux ;

- ces critères pourraient être appliqués à la maille communale, et non plus à l'échelle des EPCI à fiscalité propre, pour mieux correspondre à la réalité des territoires ruraux. Cette évolution constituerait un changement de paradigme car, contrairement à ce qui est parfois mis en avant, les critères de classement en ZRR n'ont jamais, à ce jour, été appliqués à la maille des communes ;

- le nouveau zonage pourrait concerner un nombre cible d'environ 19 000 à 24 000 communes ;

- le zonage rénové gagnerait également à se déployer en 3 niveaux internes, afin de différencier les mesures de soutien en fonction des fragilités des communes ;

- le travail et la réflexion devraient se poursuivre dans un cadre collégial pour définir des règles de décision permettant de combiner les nouveaux critères identifiés, d'une part, et les dispositifs (fiscaux, sociaux et de politiques publiques) à adosser au zonage, d'autre part. Il serait donc opportun, en lien avec la commission des finances, d'approfondir la réflexion sur ce second volet.

Sous le bénéfice de ces observations, la commission souhaite qu'une concertation étroite avec les associations d'élus locaux soit menée. Elle a, dans ces conditions, adopté le rapport d'information de Rémy Pointereau pour éclairer le débat.

I. LES ZRR : UN OUTIL INDISPENSABLE FACE AUX FRAGILITÉS DES TERRITOIRES RURAUX, MAIS QUI SOUFFRE D'IMPERFECTIONS QU'IL EST POSSIBLE DE CORRIGER

A. UN ZONAGE ESSENTIEL AU DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES TERRITOIRES RURAUX

Créées par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire (LOADT) du 4 février 1995, les zones de revitalisation rurale (ZRR) concentrent les mesures d'aide des collectivités territoriales et de l'État au bénéfice des entreprises créatrices d'emplois et des professionnels de santé dans les zones rurales les plus fragiles du territoire^2(*).

L'objectif des ZRR est de soutenir spécifiquement des parties du territoire progressivement vidées de leurs habitants et de leurs emplois par le phénomène de métropolisation, en comblant l'écart croissant de développement économique entre les métropoles et le reste du territoire national.

Alors que la baisse de la population dans les zones rurales risque d'accroître certaines difficultés d'accessibilité, notamment l'accès aux services publics courants et aux services de santé, la pertinence d'une approche différenciée des zones rurales s'est accentuée au cours de ces dernières années.

Au même titre qu'il existe une politique de la ville spécifiquement dédiée aux territoires urbains sensibles, les aides du dispositif ZRR doivent ainsi être considérées comme des mesures d'accompagnement de ces zones rurales, tout en s'inscrivant dans une logique plus globale de développement territorial, favorable aux habitants et aux entreprises.

Aujourd'hui, près de 21 000 communes sont concernées par au moins un de la dizaine de zonages existants ayant des champs d'application et des objectifs variés, détaillés dans le tableau ci-dessous. Parmi elles, plus de la moitié des communes du territoire métropolitain sont en ZRR. Le dispositif ZRR, avec 17 700 communes concernées, soit 51 % du nombre total de communes, est le plus étendu des zonages existants.

Synthèse des zonages existants et des exonérations associées

Source : Étude prospective à la demande de la commission à partir du rapport d'information
« Sauver les zones de revitalisation rurale, un enjeu pour 2020 », 2019

Dans un contexte d'aggravation de la fracture territoriale, les élus sont ainsi fortement attachés à cet outil de soutien au développement des territoires ruraux, conçu comme un dispositif symbole d'équité territoriale qui ouvre droit :

o à des exonérations de fiscalité et à des allègements de cotisations patronales ;

o à des bonifications de dotations ;

o et à des politiques publiques d'attractivité spécifiques adaptées aux contraintes de ces territoires^3(*).

Le nombre de communes classées en ZRR a augmenté de plus de 6 000 entre 1995 et 2022, principalement en raison de la prorogation du dispositif pour les communes qui auraient dû en sortir lors de la réforme en 2015.

Depuis la loi de finances rectificative pour 2015, les critères de classement en ZRR sont désormais examinés au seul échelon intercommunal et entraînent le classement de l'ensemble des communes de l'EPCI à fiscalité propre concerné.

Pour être classé en ZRR, depuis le 1^er juillet 2017, un EPCI doit ainsi remplir deux critères cumulatifs :

· présenter une densité de population inférieure ou égale à la médiane des densités par EPCI ;

· présenter un revenu fiscal par unité de consommation médian inférieur ou égal à la médiane des revenus fiscaux médians.

Dans le prolongement de cette réforme, la loi de finances pour 2018 a créé une nouvelle condition de classement en ZRR : les EPCI à fiscalité propre qui connaissent un déclin de population depuis les quatre dernières décennies de 30 % ou plus sont classés en ZRR, à condition qu'ils se trouvent dans un arrondissement composé majoritairement de communes classées en ZRR et dont la population est supérieure à 70 % de l'arrondissement et qu'ils respectent le critère de revenu médian.

Seules les douze communes de l'EPCI de Decazeville Communauté (Aveyron) sont concernées par cette nouvelle condition.

Cependant, en raison des limites de cette réforme, son application est restée incomplète.

Les communes précédemment classées en ZRR et qui ne répondent plus aux critères de classement depuis la réforme de 2015, bénéficient du maintien des effets du classement en ZRR :

· pour les communes de montagne en application de l'article 7 de la loi « Montagne II » du 28 décembre 2016, introduit par un amendement adopté à l'initiative de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat ;

· pour les autres communes en application de l'article 27 de la loi de finances initiales pour 2018, introduit par un amendement adopté par l'Assemblée nationale.

L'inclusion des communes dans le dispositif est donc le résultat d'une superposition de différentes règles d'éligibilité.

Pourtant, les communes classées en ZRR présentent en moyenne des traits distinctifs par rapport aux communes hors ZRR, qui sont détaillés dans l'encadré ci-dessous.

Malgré les limites du zonage actuel, qui est une superposition des dispositifs de 1995 et de 2015, les zones de revitalisation rurales intègrent donc bien, en moyenne, des communes rurales de taille réduite en difficulté économique.

Carte d'identité des ZRR aujourd'hui

Une population significativement plus âgée que celle située hors de ce dispositif, avec une différence d'âge
d'environ huit ans

Une population également plus pauvre que celle du territoire national et un taux de chômage plus élevé

Les communes classées en ZRR
sont plus faiblement peuplées

Enfin, l'activité agricole est plus importante
dans les communes classées en ZRR

B. DES LIMITES QUI FRAGILISENT LA LÉGITIMITÉ ET L'EFFICACITÉ DU ZONAGE : EFFETS DE SEUILS ET MAILLE D'APPLICATION

En 2014, le calcul des critères de classement était effectué à l'échelle de l'EPCI, de l'arrondissement et du canton, et se basait sur trois critères composites :

· critère de faible densité selon des seuils fixés par décret ;

· critère sociodémographique apprécié sur la base du déclin de la population, du déclin de la population active ou de la forte proportion d'emplois agricoles ;

· critère institutionnel imposant d'être membre d'un EPCI à fiscalité propre.

Face à l'augmentation du nombre de communes classées en ZRR et à la difficulté politique de modifier ce dispositif par simple ajustement des seuils, une réforme globale du dispositif visant à stabiliser le nombre de communes concernées a été entreprise.

La réforme de 2015 avait une ambition simplificatrice louable, en fixant le calcul des critères de classement uniquement à l'échelle des EPCI à fiscalité propre, et non plus des arrondissements et des cantons, et en retenant deux critères aux seuils relatifs (médiane des communes) en remplacement des critères fixés par décret.

Dès sa conception, toutefois, cette simplification présentait deux principales limites :

1. Des effets de seuils

Les EPCI à fiscalité propre classés en ZRR sont ceux dont à la fois la densité démographique et le revenu médian sont en-dessous des seuils retenus.

Cela signifie donc sélectionner tous les EPCI à fiscalité propre situés dans le rectangle rouge en bas à gauche du graphique ci-contre.

Pourtant, des effets de seuils patents s'observent : un nombre important d'EPCI à fiscalité propre figure juste au-dessus du seuil de densité mais significativement en-dessous du seuil de revenu.

De même, un certain nombre d'EPCI à fiscalité propre figure au-dessus du seuil de revenu mais en-dessous du seuil de densité. Ainsi, 90 % des communes sortantes à la suite de la réforme de 2015 remplissaient le critère de densité actuellement en vigueur^4(*).

C'est par exemple le cas des communautés de communes Coeur de Lozère et Gévaudan : ces deux intercommunalités, sorties du dispositif à la suite de la réforme, sont situées en Lozère, département à la plus faible densité de population de France métropolitaine.

Dès lors, ne retenir que deux critères concomitants peut entraîner des situations inéquitables : alors qu'une commune tout juste en-dessous des seuils de revenus et de densité bénéficie du dispositif, une commune très largement en-dessous du seuil de revenu, mais à peine au-dessus du seuil de densité ne peut en bénéficier.

2. Le choix de retenir l'EPCI comme maille d'application des critères

Cette maille d'application correspond à un niveau agrégé. Or, les données de revenu médian et de densité démographique appréciées au niveau d'un EPCI à fiscalité propre peuvent recouvrir des situations très diverses à l'intérieur de ce périmètre.

La situation de la communauté de communes Pays Fort Sancerrois Val de Loire (Cher) illustre cette diversité de situations : l'intercommunalité qui comprend Belleville-sur-Loire, une commune avec une centrale nucléaire et où le revenu par habitant est élevé, est exclue du dispositif alors même qu'elle intègre également Vailly-sur-Sauldre, la commune la plus pauvre du département.

Cette hétérogénéité a ensuite été renforcée par la loi NOTRe du 7 août 2015, qui a entraîné la constitution d'intercommunalités dites « XXL » : entre le 1^er janvier 2016 et le 1^er janvier 2017, le nombre moyen de communes par EPCI à fiscalité propre est ainsi passé de 17 à 28^5(*), soit une augmentation de 52 %.

La fusion des intercommunalités a ainsi conduit à la perte du classement en ZRR pour de nombreuses communes, alors même que leur fragilité persiste.

Par exemple, la simple création de la communauté d'agglomération du Pays Basque (Pyrénées-Atlantiques) en 2017 par la fusion de dix intercommunalités a entraîné la sortie du classement de 114 communes, soit 72 % des communes de la communauté.

Cela implique que le classement ZRR peut, d'une part, retenir des communes qui, prises isolément, n'auraient pas bénéficié du dispositif et, d'autre part, exclure des communes qui auraient mérité, prises isolément, de bénéficier du zonage et de ses mesures.

II. L'OPPORTUNITÉ D'UNE RÉFORME POUR REDONNER TOUTE SA FORCE AU ZONAGE

A. UNE RÉFORME DES ZRR QUI TARDE À SE MATÉRIALISER

La réforme définie par la loi de finances rectificative pour 2015 n'a, en réalité, jamais été appliquée totalement puisque le bénéfice du classement a été prorogé à quatre reprises entre 2015 et 2022 pour l'ensemble des communes classées (et donc sortantes du zonage) avant cette réforme^6(*). Au-delà des limites précédemment évoquées, le zonage actuel souffre donc d'un manque de lisibilité dû à l'empilement des dispositifs.

« Nous allons engager en 2020 un travail de définition d'une nouvelle géographie prioritaire pour les territoires ruraux. Elle viendra se substituer, en 2021, aux actuelles ZRR. »

Discours du Premier ministre Édouard Philippe à Eppe-Sauvage (septembre 2019)

En octobre 2019, au terme d'un long travail d'écoute et de réflexion, la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable et la commission des finances publiaient ensemble le rapport Sauver les zones de revitalisation rurale : un enjeu pour 2020, dont les rapporteurs étaient Bernard Delcros, Frédérique Espagnac et Rémy Pointereau.

Depuis, trois nouveaux rapports ont été publiés, ce qui démontre - si besoin était - toute l'actualité de ce sujet :

À ce jour, et malgré les effets d'annonce, aucune réforme globale n'a été proposée par le Gouvernement. Pourtant, en application de l'article 68 de loi de finances pour 2022, la dernière prorogation du bénéfice du classement prendra fin le 31 décembre 2023.

« Je suis convaincue de leur utilité et pleinement motivée pour les faire aboutir. [...] Notre calendrier, dans l'hypothèse où les ZRR ne seraient pas renouvelées mais remplacées par un nouveau dispositif, [...] démarrerait en janvier 2024, avec nécessairement un projet de loi au printemps, ce qui nous permettrait de prévoir les crédits nécessaires dans le projet de loi de finances (PLF) pour 2024 et devrait donner lieu à des articles dédiés dans les PLF et PLFSS discutés fin 2023 pour la période 2024 et dans les années suivantes. »

Dominique Faure, secrétaire d'État chargée de la ruralité lors de son audition conjointe
avec le ministre Christophe Béchu au Sénat ( 2 novembre 2022)

B. UNE NOUVELLE APPROCHE DU CLASSEMENT ZRR PROPOSÉE DÈS 2019 PAR LE SÉNAT ET EXPERTISÉE À TITRE EXPLORATOIRE

Le rapport précité de 2019 mettait en avant l'intérêt de rénover les critères d'éligibilité au dispositif des ZRR pour mieux prendre en compte les réalités de terrain.

La commission avait suggéré de mieux prendre en compte les fragilités des territoires dans les grands ensembles intercommunaux, en affinant les critères de classement par secteur géographique au sein des intercommunalités (proposition n° 3 du rapport) et de décliner trois niveaux de zonage, à partir d'un critère principal de densité démographique et de cinq critères secondaires de nature socio-économique^7(*) (proposition n° 4 du rapport).

Afin de mesurer concrètement comment pouvaient se décliner ces deux propositions, la commission a piloté la réalisation d'une étude statistique prospective avec le double objectif :

Les éléments recueillis permettent ainsi de cerner l'évolution de la situation des communes françaises sur une période d'environ cinq ans, en fonction de critères construits, avec les données les plus récentes possibles.

L'accent a été mis, à la demande de la commission, sur l'aspect qualitatif de l'analyse. Il convient de préciser que le champ de la mission ne portait que sur les critères de classement et non sur les mesures (fiscales, sociales et de politiques publiques spécifiques) à adosser au classement, qui devront encore faire l'objet d'analyses complémentaires.

III. DES RÉSULTATS ÉCLAIRANTS POUR RÉFLÉCHIR À DE NOUVEAUX CRITÈRES APPLIQUÉS À LA MAILLE COMMUNALE ET UN OBJECTIF CIBLE DE COMMUNES RÉPARTIES SELON TROIS NIVEAUX DE ZONAGE

A. UNE ÉVALUATION PLUS PRÉCISE DES FRAGILITÉS DES COMMUNES RURALES, AVEC DES CRITÈRES STATISTIQUES ET DES SEUILS ADAPTÉS AUX CRITÈRES SOCIO-ÉCONOMIQUES IDENTIFIÉS EN 2019 PAR LE SÉNAT

1. Les huit indicateurs statistiques retenus par la commission pour appréhender les fragilités

À la lumière de l'étude prospective menée, des choix méthodologiques ont été effectués par la commission, afin de faire correspondre aux critères socio-économiques et démographiques identifiés en 2019 des indicateurs statistiques robustes.

Pour la commission, huit critères pourraient être opportunément retenus pour définir le zonage, qui recouvre deux dimensions : le niveau de vie et le cadre de vie. Les données relatives aux critères présentés sont disponibles et mises à jour régulièrement à l'échelle des communes. L'étude en a examiné la fiabilité et la robustesse.

Le premier critère, la densité démographique (critère principal), désigne le rapport entre l'effectif de la population d'une zone géographique et la superficie de cette zone. Le résultat s'exprime généralement en nombre d'habitants par kilomètre carré.

Cette définition traditionnelle de la densité est utilisée dans les critères actuels : pour être classée, une commune doit avoir une densité inférieure à la médiane des communes de France^8(*). Bien que communément utilisée, cette méthode, qui a l'avantage de la simplicité, manque de précision, dans la mesure où elle peut cacher des poches locales de densité.

Par exemple, une commune fortement peuplé et urbanisée mais qui comprend sur son territoire un large espace naturel, comme une forêt, a une faible densité démographique sans pour autant être une commune rurale. En raison de ces limites, la commission n'a pas retenu cette méthode traditionnelle de mesure de la densité.

La commission souligne l'intérêt de retenir la nouvelle grille communale de densité, élaborée par l'Insee en 2021 en lien avec les associations d'élus locaux et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), selon une méthode développée par Eurostat.

Au lieu de considérer l'ensemble du territoire de la collectivité, la grille communale divise la commune en plusieurs « carreaux » : plus la population est concentrée au sein d'un petit nombre de « carreaux », plus la commune est considéré comme dense.

Cette approche, plus complexe, permet ainsi une appréciation plus fine de la densité. Ainsi, dans le cas de l'exemple précédent, une commune avec un pôle urbain dense a une population concentrée au sein d'une surface limitée, le pôle urbain. Elle apparaîtra donc dans ce dispositif comme une commune urbaine et non pas comme une commune rurale.

En utilisant cette méthode des « carreaux », l'Insee classe ensuite les communes en sept niveaux de densité, du plus dense au moins dense, détaillés dans le tableau ci-dessous.

Liste des niveaux de densité de la grille communale de l'Insee

Source : Insee, 2023, « Composition communale de la grille de densité détaillée dans la géographie communale en vigueur au 1^er janvier 2023 »

Au sein des sept niveaux de communes désormais distingués, les trois derniers niveaux de cette grille, qui correspondent à la définition de « commune rurale » de l'Insee, semblent les plus pertinents à retenir :

Au total, le critère démographique permet ainsi de présélectionner 31 600 communes, soit 88,1 % des communes de France. À titre de comparaison, dans le système actuel, le critère de densité démographique ne permet de présélectionner que 50 % des communes.

Les données nécessaires à l'élaboration de cette grille sont proposées par l'Insee. Elles sont donc disponibles sur une base régulière. Ainsi, depuis l'adoption de cette nouvelle méthode en 2021, l'Insee publie chaque année le 1^er janvier la répartition de l'ensemble des communes par niveau de densité.

Il convient cependant de noter qu'il existe un décalage temporel pour cette base : pour l'année N, les données sont publiées au mois de juin de l'année N+3. Par exemple, pour classer une commune en ZRR au 1^er janvier 2024, il serait nécessaire de se baser sur les données démographiques de l'année 2020.

Le taux de variation de la population pris en compte pour le classement pourrait être établi sur une période de dix ans (2009-2019).

Une commune remplirait ce critère si le taux de variation est inférieur à un seuil donné durant la période de référence. Les données de ce critère sont mises à jour annuellement par l'Insee et disponibles à l'échelle de la commune.

L'appréciation du niveau de vie des territoires semble pouvoir être le plus finement appréhendée :

o par le revenu médian par habitant dans le cas où la maille d'application des critères demeurerait celle des EPCI à fiscalité propre. Le revenu médian par unité de consommation (UC) est privilégié : le revenu du ménage est rapporté au nombre d'unités de consommation qui le composent (1 unité pour le premier adulte, 0,5 pour les autres personnes de 14 ans et plus, 0,3 pour les enfants de moins de 14 ans). Cette méthode permet de tenir compte des économies d'échelle réalisées au sein d'un ménage. L'indicateur est disponible dans la base FiLoSoFi de l'Insee, qui publie chaque année le revenu disponible au niveau de l'EPCI sans décalage temporel. Le principal inconvénient de ce critère est qu'il n'est pas disponible à l'échelle des communes : en raison du secret statistique, qui exclut par principe de diffuser des données qui permettrait l'identification des personnes concernées, le revenu médian par habitant n'est pas disponible pour les communes de moins de 50 ménages ou de moins de 100 personnes, soit plus de 3 600 communes, en grande majorité rurales ;

o par le taux de chômage. Pour un classement établi à la maille communale, puisque l'impératif de protection du secret fiscal ne permet pas de disposer du revenu médian par habitant pour plus de 3 600 communes, il convient de privilégier un autre indicateur. Pour la commission, le critère du taux de chômage, mesuré au niveau communal par l'Insee selon la définition du Bureau International du Travail (BIT)^9(*), est l'indicateur qui permet de refléter le mieux le dynamisme interne. Cet indicateur apparaît être une mesure relativement fiable de la santé économique, même si un faible taux de chômage n'est pas nécessairement le signe d'une bonne santé économique : il peut être la conséquence d'un fort taux d'inactifs. C'est par exemple le cas de la commune de Saint-Laurent-sur-Sèvre (Vendée), pour laquelle le faible taux de chômage (8,7 % en 2019 contre une médiane nationale de 10,8 %) s'accompagne d'un fort taux d'inactifs (25,5 % en 2019 contre une médiane nationale de 23,7 %). Les données relatives à cet indicateur sont actualisées régulièrement, une fois par an, par l'Insee, et disponibles pour toutes les communes quelque soient leur taille.

Pour définir le critère de dévitalisation fondé sur l'évolution du nombre d'artisans, de commerçants, d'agriculteurs et de professionnels de santé sur le territoire, la commission souligne l'intérêt de retenir 3 éléments :

o l'indicateur d'accessibilité potentielle localisée (APL) établi par la direction de la recherche, des études, de l'évaluation et des statistiques (Drees) du Ministère des Solidarités et de la Santé. Publié annuellement, il mesure à la fois la proximité et la disponibilité des professionnels de santé. Disponible pour l'ensemble des communes et actualisé annuellement^10(*), cet indicateur permet une mesure fine de l'accès territorial aux professionnels de santé (médecins généralistes, infirmiers, masseurs-kinésithérapeutes et sages-femmes) et identifie les déserts médicaux. Calculé au niveau de la commune, il prend en compte à la fois l'offre et la demande de professionnels de santé. L'accessibilité est nulle lorsqu'aucun professionnel n'est accessible dans un rayon de 20 ou, selon les professions, 30 minutes en voiture ;

o la décomposition de la population active par catégorie socio-professionnelle (CSP). Dans le recensement de la population, l'Insee distingue huit catégories socio-professionnelles, détaillées dans le tableau ci-dessous. Cette répartition est effectuée annuellement à l'échelle communale et à celle de l'EPCI.

Liste de catégories socio-professionnelles retenues par l'Insee
dans le recensement de la population

Source : Insee, 2023

Pour apprécier la dévitalisation d'un territoire, les deux premières catégories (agriculteurs exploitants, d'une part, et les artisans, commerçants et chefs d'entreprise, d'autre part) sont retenues. La part des emplois agricoles, retenue avant la réforme de 2015 n'apparaît pas pertinente, puisque l'emploi agricole a plutôt tendance à contribuer au dynamisme d'un territoire. C'est donc l'évolution de ces deux populations sur le territoire de la commune, liée à une baisse ou à un surcroît d'activité, qui a été choisie comme critère d'évaluation de la dévitalisation d'un territoire ;

o le nombre d'équipements par habitant, selon les données collectées par l'Insee dans sa base dédiée. Cet indicateur permet également d'appréhender le déficit de services publics ou privés. Établi à partir de la base permanente des équipements de l'Insee, auparavant nommée Inventaire communal, cet indicateur présente l'inconvénient de ne pas pouvoir faire l'objet de comparaisons dans le temps, en raison de fréquents changements de nomenclature. La base, mise à jour annuellement par l'Insee, répertorie un large éventail d'équipement et de services accessibles au public répartis dans sept grands domaines : services aux particuliers, commerces, enseignement, santé-social, transports-déplacements, sports-loisirs-culture et tourisme. Les données sont issues de plusieurs sources administratives nationales et locales, consolidées et contrôlées par l'institut.

Le rapporteur suggère de retenir un élément supplémentaire, pour appréhender la situation spécifique des communes de montagne : le classement en zone agricole défavorisée. Ce zonage, utilisé dans le cadre de la politique agricole commune (PAC), intègre les communes de zone de montagne et les communes de zone défavorisée « simple » (ZDS), soumises à contraintes naturelles ou spécifiques impactant l'activité agricole. Fondé sur des critères topographiques et géographiques définis pour partie à l'échelle européenne et pour partie à l'échelle nationale, cet élément permet ainsi de prendre en compte dans le classement en ZRR les contraintes naturelles spécifiques à certains territoires isolés géographiquement.

L'âge moyen de la population serait pris en compte sur la base de l'âge déclaré auprès de l'Insee, qui est disponible dans les données du recensement de la population. Il permet de saisir le degré de renouvellement des générations et l'attractivité des territoires ruraux pour les populations jeunes. Cette donnée a l'avantage d'être facilement régulièrement actualisée par l'Insee (mise à jour annuelle), d'être facilement exploitable (elle ne nécessite pas de traitement) et d'être disponible à l'échelle de la commune, quelle que soit sa taille, et de l'EPCI.

Enfin, en l'absence de données exhaustives disponibles à l'échelle nationale, force est de constater que le critère relatif au nombre de bâtiments d'exploitation vacants doit être écarté. Le taux de vacance des logements peut en revanche être retenu. L'Insee ventile chaque année le parc de logements en quatre catégories, détaillées dans le tableau ci-dessous, à l'échelle communale comme à l'échelle intercommunale. Le taux de logements vacants correspond à la part de la part de logements vacants (dernière catégorie) dans l'ensemble des logements de la commune. Les données nécessaires à ce calcul sont actualisées annuellement.

Ventilation par l'Insee des logements selon leur usage

Source : Insee, 2023

Ces critères secondaires permettent ainsi d'appréhender pleinement les deux dimensions de la ruralité évoquées plus haut :

· la dimension niveau de vie est évaluée par le taux de chômage (niveau communal) ou le revenu par unité de consommation (niveau intercommunal) et la répartition de la population par CSP ;

· tandis que la dimension cadre de vie est évaluée par le nombre d'équipements par habitants, l'âge de la population, le taux de vacance des logements et l'accessibilité potentielle localisée.

Synthèse des huit critères susceptibles d'être retenus
en fonction de la maille retenue

Source : Étude prospective à la demande de la commission et proposition du rapporteur

2. La médiane, un seuil pertinent pour l'application des critères

La commission estime que la médiane de toutes les communes de France pourrait être un seuil intuitif et facilement interprétable. Ce seuil a été privilégié par rapport à la moyenne, en raison d'une moindre sensibilité aux valeurs extrêmes.

Une commune ou un EPCI remplit un critère si la valeur qu'elle présente pour ce critère est inférieure (pour le revenu par unité de consommation, pour l'accessibilité potentielle localisée et pour la répartition de la population par CSP) ou supérieure (pour le taux de chômage, l'âge de la population et le taux de vacance des logements) à la valeur médiane constatée pour tous les EPCI ou toutes les communes de France.

La médiane pourrait être retenue pour l'ensemble des critères précités, à trois exceptions près :

· pour la densité démographique, le choix de privilégier la grille communale de densité conduit à fixer un seuil en termes de niveau plutôt qu'en termes de médiane. Pour remplir ce critère, une commune devra être classée en niveau 5, 6 ou 7, ce qui inclut 31 600 communes soit 86 % des communes de France ;

· pour l'évolution de la population, le seuil de décroissance, symptôme d'une dévitalisation avancée, a été retenu. Pour remplir ce critère, une commune doit avoir une évolution de la population inférieure à 0 % d'une année sur l'autre, c'est-à-dire être en situation de déclin démographique.

· pour la zone agricole défavorisée, élément supplémentaire proposé par le rapporteur pour apprécier le critère de dévitalisation, une commune devra être classée dans la zone pour remplir ce critère. Ce zonage inclut 14 120 communes, soit 39 % des communes de France.

Synthèse des seuils proposés par critère par la commission

Source : Étude prospective à la demande de la commission et proposition du rapporteur

B. PISTES DE RÉFORME POSSIBLES : DES CRITÈRES APPLIQUÉS À LA MAILLE COMMUNALE, DES RÈGLES DE DÉCISION VISANT À CIBLER LES TERRITOIRES FRAGILES ET TROIS NIVEAUX DE ZONAGE

1. La commune comme nouvelle maille d'application des ZRR : une piste qui présente des avantages pour un zonage adapté à la réalité des territoires

Dans le double souci de simplification et de prise en compte la plus juste possible des fragilités territoriales, la commission propose que le classement en ZRR s'effectue désormais par une application des critères au niveau communal. Cette véritable rupture dans un système auparavant fondé sur une analyse réalisée à l'échelle des cantons, des arrondissements ou des EPCI est justifiée pour répondre aux limites évoquées précédemment et pour permettre une approche plus granulaire des territoires.

Cette évolution répond à une attente des maires : en s'appuyant sur l'échelon essentiel qu'est la commune, cette réforme marquerait une rupture par rapport au mouvement de renforcement des intercommunalités, initié par le législateur depuis une décennie.

Centrer le dispositif sur la commune permet également de mettre en en avant que les communes rurales sont considérées pour elles-mêmes, d'autant que les programmes de l'ANCT (« Action coeur de ville » et « Petites villes de demain ») sont centrés sur le chef-lieu de canton ou sur des bourgs d'une certaine importance.

Enfin, la maille communale est d'autant plus logique que de très nombreux dispositifs budgétaires (comme la majoration de la dotation de solidarité rurale) et fiscaux (comme la CFE ou la TFPB) sont adossés et s'adressent directement aux communes.

2. Une règle de décision pour atteindre un nombre de communes classées compris entre 19 000 et 24 000, afin de proposer un zonage mieux ciblé et plus juste

Sur la base des huit critères examinés dans le cadre de l'étude, la règle de décision pour identifier les communes incluses dans le zonage rénové pourrait être la suivante : pour être classée en ZRR, une commune devrait remplir le critère de densité, d'une part, ET soit le critère relatif au taux de chômage soit quatre autres critères socio-économiques secondaires, d'autre part. La combinaison des critères entre eux reste encore à définir.

Dans un pays où 53 % des communes comptent moins de 500 habitants^11(*), les ZRR ont nécessairement vocation à couvrir un périmètre large.

L'objectif d'atteindre a minima 19 000 communes (26 % de plus par rapport aux 13 700 communes éligibles à l'issue de la période transitoire) et au maximum 24 000 communes pourrait être fixé.

Cette évolution permettrait à entre 5 000 et 10 000 communes supplémentaires d'intégrer le zonage ZRR à titre pérenne.

3. Trois niveaux de zonage pour opérer une gradation des soutiens en fonction de la fragilité des communes : pour un zonage différencié plus efficace

Dans son rapport d'information précité de 2019, la commission proposait de distinguer trois niveaux de soutien aux communes classées en ZRR et de moduler les mesures de soutien en fonction d'un indice de fragilité : plus la commune classée en ZRR remplit de critères, plus elle sera classée dans un niveau de ZRR prioritaire.

La définition d'une nouvelle géographie prioritaire de la ruralité autour de trois niveaux ZRR 1 / ZRR 2 / ZRR 3 permettrait de disposer d'un outil flexible, pour s'adapter à la diversité des situations rencontrées dans les espaces ruraux.

Le zonage assurera ainsi un soutien proportionné au niveau de fragilité des territoires, en accordant un soutien renforcé aux territoires les plus fragiles.

4. La nécessité d'une mise en oeuvre lisible et prévisible de la réforme des critères, un travail complémentaire à mener sur les dispositifs à adosser au classement

La réforme des ZRR pourrait être définie dans le code général des collectivités territoriales ou dans une loi ad hoc, pour plus de lisibilité qu'actuellement. En outre, afin d'assurer une visibilité aux élus et aux acteurs économiques, ce classement pourrait faire l'objet d'une révision tous les six ans, en lien avec les mandats communaux.

Par ailleurs, la commission souligne l'intérêt de ce nouveau zonage ZRR qui pourrait constituer un zonage intégrateur, absorbant ou se substituant à d'autres zonages existants, dans une logique d'efficacité et de cohérence.

Enfin, la commission souhaite qu'un travail approfondi sur l'aspect financier, complémentaire de celui qu'elle a mené, puisse être réalisé pour déterminer les dispositifs fiscaux, sociaux et les politiques publiques à adosser au classement en ZRR, afin de soutenir le développement économique local.

La commission souhaite qu'une concertation approfondie se tienne avec les élus locaux sur la base de ces orientations.

LISTE DES PROPOSITIONS

Proposition n° 1 : retenir huit critères de classement en ZRR, dont un critère principal de densité, avec des seuils fixés à la médiane, et une combinaison de critères secondaires, à définir, pour garantir une approche fine des fragilités des territoires ruraux.

Proposition n° 2 : appliquer les critères de classement à la maille des communes, pour redonner toute sa légitimité au zonage et mieux correspondre à la réalité des territoires.

Proposition n° 3 : viser a minima un nombre d'environ 19 000 communes incluses en ZRR, pour un zonage plus ciblé et plus juste.

Proposition n° 4 : établir 3 niveaux de zonage ZRR pour différencier les mesures de soutien au développement économique des territoires en fonction de leurs fragilités.

Proposition n° 5 : poursuivre le travail d'anticipation et de construction de la réforme des ZRR, en menant un travail approfondi sur les dispositifs fiscaux, sociaux et de politiques publiques à adosser à chaque niveau de zonage.

ANNEXE :
ÉTUDE PROSPECTIVE À LA DEMANDE
DE LA COMMISSION DE L'AMÉNAGEMENT
DU TERRITOIRE ET DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

EXAMEN EN COMMISSION

(Mercredi 11 janvier 2023)

M. Jean-François Longeot, président. - Nous allons à présent laisser la parole à Rémy Pointereau pour qu'il nous présente le fruit de ses réflexions destinées à alimenter la future réforme des zones de revitalisation rurale (ZRR) ; je précise que ces réflexions s'appuient sur les résultats d'une étude que nous avons commandée en juillet dernier et feront l'objet d'un rapport d'information.

Les ZRR ont été créées en 1995 par la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire afin de prendre en compte les difficultés spécifiques liées à l'implantation ou à la reprise d'activités en milieu rural, en ouvrant droit, d'une part, à des exonérations d'impôts et à des allègements de cotisations patronales, d'autre part, à des bonifications de dotations, ainsi qu'à des politiques publiques adaptées aux contraintes de ces territoires.

Elles ont fait l'objet de plusieurs réformes depuis lors, dont la dernière remonte à 2015, qui a conduit à bouleverser profondément les équilibres de nombreux territoires.

En 2019, notre commission avait pris l'initiative d'élaborer un rapport d'information sur les zones de revitalisation rurale, réalisé en commun avec la commission des finances. Les rapporteurs étaient Rémy Pointereau, Bernard Delcros et Frédérique Espagnac. Ce rapport, adopté le 9 octobre 2019, formulait six propositions relatives à l'avenir des ZRR, dont deux relevaient pleinement du champ de compétences de notre commission.

À la suite de ce rapport, le Parlement a voté la prolongation des ZRR jusqu'au 31 décembre 2023, afin de prévoir un temps suffisant pour envisager une réforme de ce dispositif, auquel les élus du bloc communal sont particulièrement attachés.

Depuis 2019, plusieurs rapports ont été publiés sur les ZRR : je pense aux rapports d'inspection et à un rapport remis en avril 2022 à la demande du Premier ministre Jean Castex, sous l'égide de la ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales Jacqueline Gourault, par les députés Anne Blanc et Jean-Noël Barrot et les sénateurs Bernard Delcros et Frédérique Espagnac.

Aussi, dans la perspective de la prochaine réforme du dispositif, qui devrait être proposée par le Gouvernement dans le courant de l'année 2023, avant l'expiration de la prorogation, pour une application début 2024, nous avons souhaité, avec Didier Mandelli, Rémy Pointereau et Louis-Jean de Nicolaÿ, que le Sénat puisse disposer de son propre diagnostic territorial sur les fragilités des territoires ruraux et réfléchir à une réforme du dispositif pour mieux l'adapter aux réalités de nos territoires.

Dans cette perspective, nous avons passé un marché public avec un prestataire extérieur, la société Citizing, avec l'appui des services de la questure du Sénat. L'objectif était de tester de façon très concrète deux des six propositions du rapport d'information de notre commission et de la commission des finances réalisé en 2019.

Il s'agissait de la proposition n° 3 issue de ces travaux, qui recommandait une réflexion sur l'échelle d'application des critères fixés par le code général des impôts : l'intercommunalité, la commune ou un régime mixte, et de la proposition n° 4, qui préconisait de réviser les critères pris en compte pour classer les territoires en ZRR ou non, avec un critère principal de densité et six critères secondaires de nature socio-économique.

Il était difficile techniquement de réaliser en interne, au Sénat, les modélisations statistiques nécessaires pour tester ces propositions. À l'été 2022, nous avons donc confié à un cabinet spécialisé le soin d'évaluer les conséquences de ces propositions. Ce dernier nous a rendu son rapport final en décembre 2022, et l'objet de notre réunion est d'en partager les résultats avec vous et d'acter quelques grandes options en vue de la future réforme du dispositif.

Les membres du Bureau ont pu consulter une version provisoire de ce rapport. En résumé, nous sommes très satisfaits du travail réalisé, qui nous permettra d'effectuer les futurs arbitrages politiques nécessaires pour une réforme équitable.

Je précise enfin que nous devrons nécessairement prolonger ce travail en engageant une réflexion commune avec la commission des finances sur les dispositifs à adosser au classement ZRR : exonérations fiscales et sociales, dotations, politiques dérogatoires, etc.

La présentation du jour par notre collègue Rémy Pointereau marque la fin d'une première étape de réflexion sur les critères de classement, qui devra désormais donner lieu à une large concertation au sein de notre assemblée - dont bien sûr le président du Sénat - ainsi qu'avec les élus locaux.

M. Rémy Pointereau. - Il me revient de vous présenter les grandes lignes de l'étude remise à notre commission relative aux zones de revitalisation rurale.

Cette étude concerne uniquement les critères de classement en ZRR, qui relèvent pleinement de la compétence de notre commission. La question des dispositifs fiscaux, sociaux ou spécifiques à adosser au classement ZRR fera l'objet d'un travail approfondi et spécifique, que nous pourrions reprendre avec nos collègues de la commission des finances. Du fait de son expertise reconnue en matière d'aménagement du territoire, notre commission aura également toute légitimité pour émettre ses propres propositions.

Mon propos sera organisé en quatre temps. D'abord, je rappellerai les principales caractéristiques des communes classées en ZRR. Ensuite, je vous présenterai les critères statistiques que je vous propose de retenir, après analyse minutieuse de l'étude prospective qui nous a été remise, afin de correspondre aux critères socio-économiques mentionnés dans la proposition n° 4 de notre rapport de 2019. Puis j'évoquerai les principales règles de décision élaborées avec le prestataire pour l'application des critères de classement, c'est-à-dire la méthodologie pour déterminer le nombre total de communes qui pourraient être classées en ZRR, et la question nodale de la maille d'application du dispositif, c'est-à-dire l'échelle territoriale - commune, canton, arrondissement, établissement public de coopération intercommunale (EPCI) - à laquelle les critères s'appliquent. Enfin, je terminerai en évoquant les règles de décision qui nous permettraient d'ordonner les communes classées en ZRR en trois niveaux de ZRR en fonction de leur degré de fragilité.

Je propose que nous échangions sur ces éléments et que nous évoquions ensemble les prochaines étapes pour valoriser ce travail, sachant que le Gouvernement ambitionne de proposer une réforme des ZRR dans le courant de l'année 2023, pour une application début 2024.

À cet égard, la secrétaire d'État chargée de la ruralité, Dominique Faure, désormais ministre déléguée chargée des collectivités territoriales et de la ruralité, a annoncé le lancement d'une concertation sur les ZRR associant des parlementaires - je n'ai pas été sollicité à ce stade -, des associations d'élus et des représentants du monde économique et associatif. Le préfet François Philizot est chargé de coordonner les travaux et doit remettre ses conclusions dans le courant du mois de janvier.

En tout état de cause, nous disposons désormais de toute la matière suffisante pour évaluer la réforme qui sera proposée par le Gouvernement et, en parallèle ou en complément, pour déposer une proposition de loi visant à rénover les critères et les méthodes de classement des communes en ZRR. Il nous sera loisible d'inscrire le nouveau corpus législatif dédié aux ZRR dans le code général des collectivités territoriales ou dans la loi de 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire. Actuellement, les ZRR sont définies dans un article du code général des impôts relatif à la cotisation foncière des entreprises. Il restera ensuite à imaginer et à définir précisément les dispositifs à adosser aux ZRR.

Je commencerai par rappeler les principales caractéristiques des communes actuellement classées en ZRR. Elles sont globalement de quatre ordres. Les habitants des communes classées en ZRR sont significativement plus âgés que la population des communes en dehors du dispositif, avec une différence d'âge d'environ huit ans. Ces communes sont également plus pauvres, plus faiblement peuplées et elles connaissent un taux de chômage plus élevé que les communes du reste du territoire.

Venons-en désormais aux critères statistiques que nous avons retenus avec le cabinet spécialisé pour correspondre aux critères socio-économiques mentionnés dans notre rapport de 2019 avec la commission des finances.

La proposition n° 4 de notre rapport prévoyait de définir six critères au total. Un critère principal de densité démographique, que doit remplir toute commune aspirant à entrer en ZRR, et cinq critères secondaires : le déclin démographique, apprécié sur plusieurs années ; le revenu par habitant ; un indice d'accessibilité aux services publics et privés - nombre d'artisans, de commerçants, d'agriculteurs et de professionnels de santé ; l'âge moyen de la population ; le nombre de logements vacants ; le nombre de bâtiments d'exploitation vacants.

Pour la densité démographique, nous avons fait le choix de ne pas retenir la mesure traditionnelle effectuée par l'Insee, mais plutôt de nous appuyer sur la nouvelle grille communale de densité, qui a été constituée par l'Insee l'an dernier en lien avec les associations d'élus locaux, en particulier l'Association des maires ruraux de France, et l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT). Le but de cette nouvelle définition de la densité est de définir « positivement » et « de façon autonome » les espaces ruraux, et non plus de prendre en compte leur rattachement à un pôle urbain.

La nouvelle grille de densité ainsi établie, qui reprend la méthode développée par l'Union européenne via Eurostat, distingue trois types de densité : les communes densément peuplées, les communes de densité intermédiaire et les communes rurales. Des travaux récents ont permis d'affiner et d'enrichir cette grille, qui comporte désormais sept niveaux, afin de différencier les communes intermédiaires et les communes rurales.

Au sein de ces sept niveaux de densité démographique, nous avons donc retenu les trois derniers niveaux, à savoir : les bourgs ruraux, qui englobent environ 5 000 communes ; le rural à habitat dispersé, qui représente 19 000 communes, et le rural à habitat très dispersé, qui regroupe 7 600 communes.

Pour le critère d'évolution de la population, il n'y a pas de difficulté. Il suffit de fixer une période de référence, par exemple une décennie, et de mesurer un taux de variation de la population. Si ce taux est inférieur à un seuil donné, alors la commune sera jugée fragile selon ce critère. Il nous a paru pertinent de retenir la période 2009-2019.

Pour le critère du niveau de vie, les choses sont plus compliquées. Le classement actuel en ZRR est fondé sur l'analyse du revenu par habitant, calculé à l'échelle des EPCI à fiscalité propre, comme tous les autres critères. Or, pour 3 600 communes, il n'est pas possible de disposer du revenu par habitant du fait de leur taille. L'analyse du revenu médian pour ces communes très peu peuplées conduirait de facto à violer le secret fiscal.

Par conséquent, si l'on souhaite conserver un classement à l'échelle des EPCI, il est possible de garder le critère du revenu par habitant. En revanche, si l'on souhaite établir un classement à l'échelle des communes, ce que je vous proposerai tout à l'heure, il faut trouver un autre critère statistique.

Pour les communes, nous avons donc étudié les avantages et les inconvénients de plusieurs critères visant à rendre compte de la situation économique des territoires : le taux de chômage, le taux d'activité ou un indicateur composite plus complexe établi à partir du taux de chômage et du taux d'activité. Nous avons finalement fait le choix de retenir le critère du taux de chômage, qui permet de mesurer efficacement le dynamisme interne d'une commune.

Pour mesurer l'évolution du nombre d'artisans, de commerçants, d'agriculteurs et de professionnels de santé sur le territoire, et ainsi disposer d'un critère de dévitalisation, nous avons examiné l'opportunité de retenir trois critères.

D'abord, l'indicateur d'accessibilité potentielle localisée (APL), établi par le ministère de la santé pour mesurer l'accessibilité aux professionnels de santé sur un territoire donné.

Ensuite, nous avons ajouté un critère fondé sur la décomposition de la population active par catégorie socioprofessionnelle pour retenir les deux catégories qui nous intéressent sur les huit étudiées par l'Insee, à savoir les agriculteurs exploitants, d'une part, et les artisans, commerçants et chefs d'entreprise, d'autre part. Nous avons donc constitué un indicateur qui mesure l'évolution de cette population dans chaque commune.

Enfin, nous avons retenu la définition d'un indicateur relatif au nombre d'équipements par habitant. Ce dernier critère présente l'inconvénient de ne pas faire l'objet de mises à jour régulières, mais sur le fond il est très pertinent pour mesurer la fragilité ou non d'une commune.

Je poursuis avec l'âge moyen de la population. Pour ce critère, il n'y a pas de difficulté, il suffit d'utiliser l'âge déclaré auprès de l'Insee.

Je termine avec les deux derniers critères. Pour le taux de vacance des logements, il existe un indicateur suivi par l'Insee, ce qui est parfait. En revanche, nous avons dû renoncer à établir un critère relatif aux bâtiments d'exploitation vacants, car ce type de donnée n'existe pas de façon unifiée à l'échelle nationale pour toutes les communes.

Au total, pour le classement en ZRR, je vous propose que soient pris en compte huit critères : un critère principal de densité démographique et sept critères secondaires renseignant sur les dynamiques internes aux communes et aux EPCI.

J'en viens maintenant aux règles de décision que nous avons envisagées dans le cadre de l'étude exploratoire. Il s'agit, d'une part, de définir des seuils propres à chaque critère et, d'autre part, de déterminer une règle de combinaison des critères.

Pour la question des seuils, nous avons retenu la notion de médiane, qui est la plus intéressante d'un point de vue statistique, en ce qu'elle partage une série de données en deux moitiés, et constitue un indicateur de tendance centrale moins sensible aux extrêmes que la moyenne. Une commune ou un EPCI remplit un critère si la valeur qu'elle présente pour ce critère est inférieure ou supérieure, selon les critères, à la valeur médiane constatée pour toutes les communes ou tous les EPCI de France.

Pour les règles de décision, nous avons regroupé les arbitrages à effectuer en deux « arbres de décision ».

Dans la première solution, pour être classée en ZRR, une commune doit remplir le critère de densité et le critère de taux de chômage, ou trois autres critères. Cette règle de décision pourrait conduire à classer en ZRR près de 24 000 communes. J'indique qu'en définitive, sortir du classement ZRR est un signal positif.

Dans la seconde solution, pour être classée en ZRR, une commune doit remplir le critère de densité et le critère de taux de chômage, ou quatre autres critères. Cette règle de décision conduit à classer en ZRR un peu plus de 19 000 communes, contre un peu moins de 18 000 actuellement.

Voilà les évolutions possibles si l'on applique ces critères de classement à l'échelle de la commune. Maintenant, si l'on décline les deux mêmes options à l'échelle non plus de la commune, mais du périmètre actuel des EPCI à fiscalité propre, les résultats seraient moins favorables : 20 000 communes seraient classées avec la première solution et 17 500 communes seraient classées avec la seconde.

J'observe que la seconde option, qui nécessite qu'une commune remplisse le critère de densité et le critère de taux de chômage ou quatre autres critères, permet de cibler finement les fragilités des territoires, puisque nous prenons en compte un critère supplémentaire par rapport à la première option.

Pour rappel, seules 13 900 communes répondent actuellement aux critères de classement ZRR tels que définis lors de la dernière réforme de 2015. Les options présentées permettent d'augmenter ce nombre dans une fourchette comprise entre 19 000 et 24 000, tout en restant raisonnable.

J'en arrive à la question de la maille d'application du dispositif.

Les derniers rapports publiés sur le sujet, notamment par l'Association des maires de France, mettent en avant l'idée d'opter pour une application des critères à l'échelle communale. De mon côté, j'ai toujours été dubitatif quant à l'idée de prendre en compte l'échelle des EPCI, compte tenu des intercommunalités « XXL » que nous rencontrons de plus en plus dans les territoires ruraux, et qui ont tendance à dissimuler de fortes disparités internes entre les communes.

Je l'avais déjà annoncé en 2019 et j'avais souhaité en faire un point important du rapport d'information que j'avais rendu avec Bernard Delcros et Frédérique Espagnac. C'est pourquoi je propose à la commission que le classement en ZRR s'effectue désormais par l'application des critères à la maille des communes.

Ce serait là une véritable évolution, voire une petite révolution, puisque le classement ZRR n'a jamais été appliqué à l'échelle communale, contrairement à ce que j'ai pu lire ou entendre ici ou là. Auparavant, on considérait les cantons, les arrondissements ou les EPCI. Mais jamais les critères n'ont été appliqués uniquement à l'échelle des communes.

Nous avons envisagé de maintenir le classement à l'échelle de l'EPCI, tout en instaurant une règle d'ajustement du type « si la moitié des communes membres d'un EPCI répondent aux critères de classement, alors l'ensemble de l'EPCI bascule en ZRR ». Nous avons écarté cette option pour deux raisons. Tout d'abord parce qu'elle ajoute un étage de complexité dans un système déjà complexe par ailleurs. Ensuite, cela conduit à un classement moins fin, car des communes qui, prises isolément, ne répondraient pas aux critères de classement pourraient être classées en ZRR. À l'inverse, des communes qui, individuellement, rempliraient les critères d'éligibilité seraient écartées du zonage dès lors qu'elles appartiennent à un EPCI non ZRR. Ce serait donc manquer l'objectif d'efficacité que nous recherchons.

Il me semble qu'il est désormais opportun de procéder à cette évolution et de passer à la maille communale. Nous sommes particulièrement légitimes, au Sénat, pour le faire. Cette évolution me semble d'autant plus logique que de très nombreux dispositifs budgétaires et fiscaux et politiques publiques sont adossés à ce classement et s'adressent directement aux communes, par exemple : l'éligibilité au fonds de compensation de la TVA pour les communes qui réalisent des investissements immobiliers destinés à l'installation de professionnels de santé, l'assouplissement des règles de création des officines de pharmacie et, bien sûr, les exonérations d'impôts réalisées sur des recettes fiscales communales - et la liste est encore longue.

Enfin, je terminerai en évoquant les règles de décision qui nous permettraient de classer les communes ZRR en trois niveaux en fonction de leurs fragilités, conformément à l'une des propositions que nous avions formulées en 2019.

Une fois le nombre total de communes classées en ZRR déterminé, nous devons répartir ces communes en deux ou trois niveaux de fragilité pour, dans un second temps, ce qui n'était pas l'objet de la mission confiée au prestataire, décliner les dispositifs fiscaux et budgétaires ainsi que les politiques publiques à mettre en oeuvre pour répondre aux fragilités des communes concernées.

Nous avons retenu comme hypothèse de travail, dans le cadre de l'étude exploratoire, une règle de décision proche de celle élaborée pour le classement en ZRR. La règle présente un certain degré de complexité, mais elle découle de notre volonté d'être équitable et de limiter les effets de bord. Pour résumer : plus une commune classée en ZRR remplit de critères, plus son niveau de classement sera prioritaire.

Avant nos échanges, je voudrais répondre par anticipation à une critique qui ne manquera pas de nous être opposée : le dispositif que nous proposons serait trop compliqué et les critères trop nombreux.

En premier lieu, je répondrai que ce dispositif a l'inconvénient de son avantage : il permet d'appréhender très finement et objectivement la situation des communes rurales, et de prendre en compte de façon très précise leurs caractéristiques et leurs fragilités. La complexité du système est nécessaire si l'on veut être précis et fin. Nous pouvons l'atténuer en prévoyant une révision régulière du classement, tous les six ans par exemple, lors de chaque renouvellement des conseils municipaux, pour assurer une visibilité aux équipes municipales et aux acteurs économiques.

Ensuite, je répondrai que dix zonages actifs existent aujourd'hui en France, dont neuf ont été créés entre 1995 et 2020. En 2019, plus de 21 000 communes bénéficiaient d'un ou plusieurs zonages, dont chacun reposait sur des critères spécifiques, à des échelles de classement différentes, alors même qu'ils répondaient à des finalités et des objectifs parfois proches. Dès lors, le zonage ZRR que nous proposons, fondé sur des critères multiples, pourrait constituer un zonage intégrateur, qui viendrait absorber et se substituer à des zonages existants, dans une logique d'efficacité, de lisibilité et de cohérence.

Enfin, je répondrai que le classement actuel, qui repose uniquement sur la densité et le revenu médian, présente des inconvénients majeurs. Sont aujourd'hui classés en ZRR les EPCI dont la densité démographique et le revenu médian sont tous deux en dessous des seuils retenus. Or on observe que de nombreuses communes sont juste au-dessus du seuil de densité, mais significativement en dessous du seuil de revenu, alors que certains EPCI sont au-dessus du seuil de revenu, mais très en dessous du seuil de densité.

Dès lors, ne retenir que ces deux critères concomitants peut entraîner des situations injustes : une commune très largement en dessous du seuil de revenu, mais à peine au-dessus du seuil de densité, ne peut bénéficier du dispositif, et inversement.

Par ailleurs, du fait de la variation des périmètres intercommunaux d'un mandat à l'autre, des EPCI peuvent entrer ou sortir du dispositif, alors même que la situation des communes membres n'a pas évolué.

Je vous propose de valider aujourd'hui les critères statistiques correspondant aux critères socio-économiques de notre rapport de 2019, mais aussi l'application du classement à l'échelle des communes et non plus des intercommunalités. Ce serait là une évolution majeure du dispositif ; le Sénat a toute la légitimité requise pour la proposer. Je vous propose également de valider une cible comprise entre 19 000 et 24 000 communes classées en ZRR et, enfin, de retenir une ventilation à trois niveaux visant à placer dans le niveau 3, regroupant les communes les plus fragiles, un nombre relativement faible de communes, afin de concentrer les principaux dispositifs de soutien dans ces communes et de pouvoir les évaluer. Au total, nous parviendrons ainsi à un zonage plus juste et mieux ciblé.

Pour la suite, j'ai besoin de votre avis sur la méthode : comment mener les concertations avec les associations d'élus locaux, et quelle stratégie définir par rapport au Gouvernement ?

M. Jean-François Longeot, président. - Merci à Rémy Pointereau pour ce travail complexe, mais nécessaire, pour répondre aux attentes fortes des élus locaux, qui porte sur le coeur des missions de notre commission en matière d'aménagement du territoire.

M. Didier Mandelli. - Concernant la suite à donner à l'étude exploratoire, il me semble que le travail du Gouvernement s'en trouve considérablement facilité ! La prochaine étape est simple : il convient de trouver un débouché législatif au plus vite.

Mme Angèle Préville. - Merci pour tout le travail accompli. On voit bien que les conditions socio-économiques évoluent au sein des territoires ruraux ; je m'interroge sur la pertinence du taux de chômage comme critère de santé économique. Ainsi, dans mon département, des postes ne trouvent pas preneurs, dans tous les corps de métier, au-delà du secteur médical : cela illustre les problèmes d'attractivité du territoire plutôt que sa santé économique.

M. Gérard Lahellec. - Dans les Côtes-d'Armor, on est passé en trois ans de vingt-neuf à huit intercommunalités. En effet, la nouvelle échelle ne permet pas la prise en compte des spécificités de chaque commune ; nombreuses sont celles qui le regrettent, au-delà de la définition des ZRR. Je salue en tout cas l'idée de retenir l'échelle communale pour le zonage, quand bien même elle ne s'inscrit pas, à première vue, dans l'air du temps !

M. Gilbert-Luc Devinaz. - Je félicite à mon tour Rémy Pointereau pour ce travail très intéressant, dans la lignée des travaux de notre délégation aux entreprises sur la revitalisation des centres-villes et centres-bourgs. Quant au nombre de critères à retenir, je sais par expérience qu'il convient souvent de l'accroître un peu, tout en précisant certains d'entre eux, notamment ceux qui mesurent l'activité économique. Je m'interroge également sur la suite qui pourra être donnée à cette étude exploratoire.

M. Rémy Pointereau. - Merci pour vos remarques, qui témoignent d'un large consensus entre nous sur cette question.

Mme Marie-Claude Varaillas. - Je partage complètement vos orientations.

Que pouvez-vous nous dire sur les classements en zone d'intervention prioritaire (ZIP) ? Comment les articulez-vous avec les ZRR ? C'est important au regard des questions relatives à la désertification médicale.

M. Rémy Pointereau. - Je pense que les critères retenus pourraient conduire à une fusion des deux classements. Les communes classées en ZRR correspondront logiquement aux déserts médicaux.

M. Didier Mandelli. - Y a-t-il des mesures spécifiques pour les outre-mer ?

M. Rémy Pointereau. - Les communes ultramarines relèvent d'un autre régime, celui des zones franches d'activité nouvelle génération (ZFANG), en application de l'article 19 de la loi de finances pour 2019.

Mme Christine Herzog. -Les départements frontaliers seront vraisemblablement moins concernés par ce zonage des ZRR en métropole.

La commission adopte le rapport d'information ainsi que ses recommandations et en autorise la publication.

* ¹ http://www.senat.fr/notice-rapport/2019/r19-041-notice.html

* ² Depuis 2019, les communes d'outre-mer relèvent d'un autre régime, celui des zones franches d'activité nouvelle génération (ZFANG).

* ³ Pour plus d'informations sur les aides associées aux ZRR, se reporter à l'infographie ci-après.

* ⁴ Source : rapport d'information « Sauver les zones de revitalisation rurale : un enjeu pour 2020 », 2019, p. 22.

* ⁵ Source : AdCF, 2017, Bilan des SDCI et nouvelle typologie des communautés, 2018.

* ⁶ En application des lois de finances initiales pour 2018, 2019, 2020 et 2022.

* ⁷ Déclin démographique sur plusieurs années, revenu par habitant, dévitalisation constatée par l'évolution de l'accessibilité aux services publics et privés (nombre d'artisans, de commerçants, d'agriculteurs et de professionnels de santé), âge moyen de la population et nombre de logements et de bâtiments d'exploitation vacants.

* ⁸ Soit, depuis le 1^er juillet 2017, 63 habitants par kilomètre carré.

* ⁹ Le chômage au sens du BIT comptabilise les personnes en âge de travailler qui n'ont pas travaillé au cours de la semaine de référence, sont disponibles pour travailler dans les deux semaines, ont entrepris des démarches actives de recherche d'emploi dans le mois précédent, ou ont trouvé un emploi qui commence dans les trois mois.

* ¹⁰ https://drees.shinyapps.io/carto-apl/

* ¹¹ Source : INSEE, 2018.

Les thèmes associés à ce dossier

Partager cette page