B. DOTER LES COMMUNES DES MOYENS DE RÉÉQUILIBRER LES RELATIONS AVEC LA MÉTROPOLE
Le rapport de force entre la métropole et les communes situées sur son territoire paraît aujourd'hui déséquilibré au profit de la première. Pour y remédier et en s'inspirant des propositions formulées par les acteurs locaux rencontrés, les membres de la mission souhaitent proposer deux voies permettant d'ajustement le périmètre de la métropole comme celui des communes afin de rééquilibrer ce rapport de force au profit des communes.
Proposition n° 8 : prévoir les moyens d'un ajustement, à l'initiative des communes, du périmètre de la métropole ou des communes situées sur le territoire de celles-ci
1. Faciliter les modalités de sortie de la métropole pour les communes situées sur son territoire, dans le respect des prérogatives du législateur
Regrettant un fonctionnement d'essence intercommunal, certains élus communaux et métropolitains ont estimé que l'absence de possibilité pour les communes de quitter la métropole de Lyon, pour rejoindre un EPCI à fiscalité propre limitrophe par exemple, leur était préjudiciable . Cette demande a été largement relayée par divers acteurs auditionnés par les membres de la mission :
- les maires de Cailloux-sur-Fontaines, Collonges-au-Mont-d'Or, de Pierre-Bénite, ont notamment déploré lors de leur audition l'absence de mécanisme de sortie de la métropole ;
- Marc Grivel, président du groupe Synergies au sein du conseil de la métropole, a ainsi déploré l'absence de « clause de sortie » pour les communes situées sur le territoire de la métropole ;
- Laurent Wauquiez, président de la région Auvergne-Rhône-Alpes, s'est prononcé nettement en faveur de la création d'une « issue de secours », pour deux raisons : d'une part, la possibilité pour une commune de rejoindre un EPCI à fiscalité propre correspondant potentiellement mieux au bassin de vie dans lequel s'inscrit son territoire ; d'autre part, la nécessité de recréer les conditions d'un « bras de fer », en dotant les communes concernées d'une arme de « dissuasion nucléaire » .
Les membres de la mission souscrivent à cette analyse . À l'heure actuelle, la possibilité pour une commune de sortir du périmètre de la métropole ne s'apparente pas à la modification du périmètre d'un EPCI à fiscalité propre, dont les modalités ont été progressivement assouplies par le législateur, mais revient à la modification des limites territoriales de plusieurs collectivités territoriales : celles de la métropole, naturellement, mais également celles du département « d'accueil » de la commune sortante. En conséquence, le cadre législatif applicable est identique à celui applicable pour la modification du périmètre de deux départements ou régions : une telle modification ne peut intervenir que par la loi, après consultation des assemblées délibérantes des collectivités territoriales concernées ; dans le cas où celles-ci ont exprimé par délibérations concordantes leur accord sur la modification des limites territoriales proposée, celle-ci intervient néanmoins sur simple décret en Conseil d'État.
Le régime juridique de la modification des limites territoriales de la métropole de Lyon est fixé par l'article L. 3621-1 du code général des collectivités territoriales
« Les limites territoriales de la métropole de Lyon fixées à l'article L. 3611-1 sont modifiées par la loi, après consultation du conseil de la métropole, des conseils municipaux des communes intéressées et du conseil départemental intéressé, le Conseil d'État entendu. Toutefois, lorsque le conseil de la métropole, les conseils municipaux des communes intéressées et le conseil départemental ont approuvé par délibération les modifications envisagées, ces limites territoriales sont modifiées par décret en Conseil d'État. »
La sortie d'une commune du périmètre de la métropole de Lyon nécessiterait donc l'accord du conseil métropolitain . Naturellement, cet accord est de nature à complexifier considérablement une telle sortie .
Jugeant néanmoins qu'il est regrettable que les communes membres de la métropole ne disposent pas de de davantage de moyens de faire valoir les difficultés qu'elles rencontrent dans leurs relations avec la métropole et leur volonté de s'extraire de cette dernière, les membres de la mission proposent d'ouvrir aux communes membres une procédure ad hoc leur permettant de présenter une proposition de modification des limites territoriales de la métropole, adressée au Premier ministre, au préfet de région ainsi qu'aux présidents de l'Assemblée nationale et du Sénat . Modelée sur la faculté, récemment élargie par la loi dite « 3DS » de formuler des propositions relatives à la différenciation territoriale, une telle procédure, prévue uniquement pour les communes de la métropole de Lyon, permettrait à celles-ci de mieux faire valoir leurs propositions de changement en la matière et de contraindre la métropole à engager une réflexion sur une éventuelle modification de ses limites territoriales .
Sous-proposition n° 1 : assouplir la possibilité ouverte aux communes de sortir de la métropole par la création d'une procédure ad hoc
2. Engager une réflexion sur la carte communale au sein de la métropole
Au nombre de 59, les communes situées sur le territoire de la métropole de Lyon sont nombreuses . L'ouest lyonnais se caractérise en particulier par un paysage communal fragmenté , voire éclaté.
Les membres de la mission n'estiment pas que cette fragmentation soit en soi problématique , dès lors qu'elle correspond à la réalité du paysage politique et administratif tel qu'il est perçu par les citoyens des communes concernées.
Ils relèvent néanmoins que cet éclatement, dans le contexte institutionnel nouveau posé par l'existence de la métropole de Lyon, rend plus difficile la représentation des maires des communes concernées au sein de cette dernière , pour deux raisons :
- le grand nombre de communes rend d'autant moins probable la représentation de chacune d'entre elle par un membre issu de leur conseil municipal au sein du conseil de la métropole , qui ne compte que 150 sièges ;
- dans la conduite quotidienne des relations avec la métropole , un nombre élevé de communes rend nécessairement plus difficile à cette dernière la garantie d'un dialogue équilibré avec l'ensemble des communes situées sur son territoire ;
- enfin, la taille modeste de certaines communes peut constituer un obstacle à la constitution d'un rapport de force favorable dans le dialogue avec la métropole.
Dès lors, et sans que cette recommandation revête un quelconque caractère de contrainte, les membres de la mission ont jugé souhaitable que s'engage à terme une réflexion sur la carte communale au sein de la métropole . En particulier, et à la condition expresse qu'une telle évolution recueille le plein accord des communes concernées, la constitution de communes nouvelles pourrait constituer une piste d'évolution à explorer . En la matière, comme l'a constamment rappelé le Sénat depuis leur création à l'initiative de Françoise Gatel, un accompagnement financier de l'État serait particulièrement bienvenu afin de favoriser spécifiquement cette création sur le périmètre de la métropole de Lyon compte tenu de ses spécificités.
Sous-proposition n° 2 : favoriser la création de communes nouvelles sur le périmètre de la métropole de Lyon
Carte des communes membres de la métropole de Lyon
Source : rapport de la commission des lois sur le projet de loi dit « MAPTAM »