B. FAVORISER LA LOGIQUE D'ACCOMPAGNEMENT DES ÉLUS LOCAUX
1. Adapter l'ingénierie territoriale
a) Le repli de l'État, source de difficultés pour les petites communes
En 2016, dans son précédent rapport sur l'État territorial, votre Délégation s'interrogeait sur un éventuel « renouveau de l'ingénierie territoriale ». C'est que la disparition de l'assistance technique fournie par l'État aux collectivités pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) , en application de la loi n° 2013-1278 du 29 décembre 2013 de finances pour 2014, faisait craindre un grand vide. Cette assistance avait en effet pour mission d'accompagner les communes et les EPCI dans la voirie, les ouvrages d'art, ainsi que les grands travaux d'aménagement urbains ou d'habitat. Reprenant les termes de la directive nationale d'orientation (DNO) sur l'ingénierie d'État dans les territoires 2016-2018, vos rapporteurs évoquaient alors trois rôles à jouer pour l'État entre l'« État expert », l'« État incitateur » et l'« État facilitateur ». Cependant, ils déploraient également « le retrait continu de l'État dans ce domaine ».
Avant d'analyser ce qu'il en a été au cours des cinq années suivantes, il convient de rappeler que la notion d'ingénierie territoriale reste difficile à cerner précisément . À géométrie variable, elle peut renvoyer aussi bien à un accompagnement technique que juridique, administratif ou financier, des collectivités territoriales. Selon le degré de complexité des dossiers et d'expertise requis, il peut s'agir d'une ingénierie de « premier ou de second niveau ».
À partir de 2016, la démarche dite du « Nouveau conseil aux territoires » (NCT) s'est fixée pour objectif de renouveler l'action des services déconcentrés de l'État, modifiée par les réformes et les vagues de décentralisation. Depuis 2017 en particulier, elle a principalement ciblé l'appui à l'émergence de projets qui concourent aux politiques publiques prioritaires dans le domaine de la cohésion des territoires et de la transition écologique. Les territoires prioritaires ont été définis comme ceux soumis à une forte pression foncière ou concernés par différents risques (inondations, risques miniers...), les territoires ruraux en manque d'ingénierie ou urbains susceptibles d'accueillir des projets complexes, ainsi que les territoires à enjeux nationaux et internationaux (comme, par exemple, les communes inscrites au patrimoine mondial de l'Unesco).
L'organisation repose notamment sur les DDT(M) qui ont vocation à valoriser leur connaissance du terrain et des acteurs. Elles apportent leur capacité d'analyse transversale des politiques de par leur expérience en matière de procédures d'instruction et de contrôle. Elles interviennent dans le cadre des priorités départementales définies en matière de NCT. Pour les besoins en expertise dont elles ne disposent pas en interne ou excédant leur ressort territorial, les DDT(M) peuvent s'appuyer sur les DREAL et sur le centre d'études et d'expertise sur les risques, l'environnement, la mobilité et l'aménagement (CEREMA).
Afin d'accompagner cette nouvelle démarche et de rendre plus accessible l'offre en ingénierie à disposition des collectivités territoriales, la plateforme « Aides - Territoires » a été lancée en 2018. Il s'agit d'un service public en libre accès, porté par la direction générale de l'aménagement, du logement et de la nature (DGALN) et l'ANCT. Cette plateforme facilite la recherche d'aides des collectivités territoriales et de leurs partenaires locaux (associations, établissements publics, entreprises, agriculteurs) en rendant visibles et accessibles tous les dispositifs financiers et d'ingénierie auxquels ils peuvent prétendre. En 2021, près de 50 % des EPCI ont fait une recherche sur la plateforme. Parallèlement à cette démarche, un réseau d'ambassadeurs locaux a été lancé et garantit une présence dans presque tous les départements.
Par ailleurs, l'ANCT propose des accompagnements en ingénierie de projet afin de « répondre aux grands enjeux auxquels les élus locaux et les collectivités font face », à savoir les transitions numérique, écologique et démographique , ainsi que la participation citoyenne .
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L'ANCT ou l'ingénierie « sur-mesure » Dans son accompagnement des territoires fragiles, l'État revendique une offre d'ingénierie « sur-mesure » dispensée par l'intermédiaire de l'ANCT. Dans sa philosophie d'action, l'agence intervient lorsque l'offre d'ingénierie locale est insuffisante afin de permettre la réalisation des projets des collectivités territoriales. L'ANCT peut, pour cela, mobiliser les compétences présentes au sein de ses services, ses ressources propres, celles de ses opérateurs partenaires (Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie - ADEME -, Agence nationale pour la rénovation urbaine - ANRU -, Agence nationale de l'habitation - ANAH -, CEREMA, Banque des territoires) ou celles de prestataires. Pour 2022, l'enveloppe d'ingénierie allouée à l'ANCT est stable par rapport à 2021 et s'élève à 20 millions d'euros . Elle permettra notamment de : - financer, en liaison avec la Banque des territoires et l'ANAH, le déploiement de chefs de projets dans les collectivités concernées par le programme « Petites Villes de Demain », pour un montant de 6 millions d'euros ; - accompagner environ 500 projets « sur-mesure » de toute nature des collectivités ; - appuyer les programmes nationaux mis en oeuvre par l'agence ; - accompagner les projets numériques des collectivités ; - réaliser des études préalables sur des projets d'immobilier commercial. |
Au niveau départemental, le Comité local de cohésion territoriale (CLCT) , présidé par le préfet - qui est également délégué territorial de l'agence -, vise à garantir une bonne association des acteurs locaux. Ce comité décline les orientations arrêtées par l'ANCT, en identifiant les ressources en ingénierie mobilisables localement et en assurant la coordination des différentes parties prenantes du territoire, afin de couvrir en complémentarité l'ensemble des besoins en ingénierie. Enfin, lorsqu'aucune solution n'est trouvée au niveau local, l'ANCT peut proposer un accompagnement sur-mesure des projets portés par les collectivités territoriales.
Cette architecture d'ensemble dans le domaine de l'ingénierie ne répond pas pleinement aux attentes des collectivités, loin s'en faut .
À la suite d'une enquête menée auprès des membres de cette association, Yvonic Ramis, président de l'Association des directeurs généraux des communautés de France (ADGCF), déplore qu'« en matière d'ingénierie, les services de l'État ont du mal à suivre , tant la charge portée par les communautés et les métropoles est lourde. En ne bloquant pas les dossiers ou en ne perdant pas leur temps dans du contrôle, ils seraient déjà plus en soutien des territoires » 27 ( * ) . Il souligne le niveau parfois faible d'accompagnement des DDT(M), à l'origine de « très peu de soutien, voire de travail supplémentaire », et de citer l'exemple d'une communauté ayant engagé une révision complète de son plan local d'urbanisme intercommunal (PLUi) et dont les élus ont pris la décision de s'adjoindre « les services d'un cabinet d'avocats spécialisés pour contrer les positions de l'État, plus restrictives que la réglementation ne l'imposait » .
Parmi les faiblesses récurrentes pointées du doigt au cours des auditions conduites par vos rapporteurs, ressort très fréquemment la perte de compétences des services déconcentrés de l'État dont le degré d'expertise est mis à mal . Ainsi, Stéphane Pintre, président du Syndicat national des directeurs généraux des collectivités territoriales (SNDGCT) et directeur général des services de la ville d'Antibes, relève que « l'État est très présent, fait beaucoup d'interventions, mais avec peu de résultats, car manquent les financements et les compétences techniques » 28 ( * ) . À cet égard, le champ de l'urbanisme, où la réglementation devient de plus en plus complexe, recueille de nombreuses citations pour illustrer la baisse en compétences des services déconcentrés : Emmanuel Gros, vice-président du SNDGCT, considère que « l'État déconcentré n'a plus les compétences pour nous répondre. Donc, on se tourne vers le ministère compétent, mais c'est plus compliqué pour les petites communes » 29 ( * ) .
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Un exemple d'ingénierie défaillante : la protection des captages d'eau Depuis le « Grenelle de l'environnement » en 2009, les services d'eau doivent acquérir en pleine propriété le périmètre de protection immédiat (PPI) des captages et les périmètres de protection rapprochés et éloignés (PPR et PPE) de l'aire d'alimentation de captage (AAC). Cette acquisition nécessite un acte portant déclaration d'utilité publique via l'intervention des services déconcentrés de l'État . 
En effet, en vue d'assurer la protection de la qualité des eaux, l'acte portant déclaration d'utilité publique des travaux de prélèvement d'eau destinés à l'alimentation des collectivités détermine, autour du point de prélèvement, un PPI (dont les terrains sont à acquérir en pleine propriété par le service d'eau), un PPR (à l'intérieur duquel peuvent être interdits ou réglementés toutes sortes d'installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagement ou occupation des sols de nature à nuire directement ou indirectement à la qualité des eaux) et, le cas échéant, un PPE (à l'intérieur duquel peuvent être réglementés les installations, travaux, activités, dépôts, ouvrages, aménagements ou occupation des sols et dépôts mentionnés supra ). Afin d'éviter les pollutions en raison des activités humaines, des réglementations (servitudes d'utilité publique) peuvent être mises en oeuvre sur les périmètres de protection en application de l'article L. 1321-2 du code de la santé publique . Malheureusement force est de constater que, sur le terrain, ces périmètres ne sont pas encore établis systématiquement. Même l'acquisition en plein propriété des PPI n'est pas encore réalisée partout. Si, dans certains cas, on peut imaginer que la collectivité territoriale n'est pas volontaire, les remontées de terrain convergeant à l'AMF font état de l'absence d'accompagnement (voire de blocage) des services déconcentrés. Sur les 1 109 captages dits « prioritaires » (eu égard au risque qu'ils encourent) définis en 2013 puis en 2016, l'aire d'alimentation de captage a été délimitée dans seulement 60 % des cas et à peine 521 captages (46 %) sont dotés d'un plan d'actions et / ou d'un programme d'actions arrêté par le préfet . Afin de pallier ces lenteurs des services de l'État, le principe d'un droit de préemption ad hoc a été adopté dans la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique . Source : AMF |
La difficulté se pose tout particulièrement dans le cas des communes de petite taille qui ne disposent, en matière d'ingénierie, d'aucune expertise , si ce n'est parfois celle du maire ou de l'un des autres élus à titre personnel et / ou professionnel. Ces petites communes sont ainsi livrées à elles-mêmes, souvent jusque dans l'ignorance du bon interlocuteur parmi les services de l'État.
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Les communes de petite taille démunies en
ingénierie :
« Dans les faits, l'aide à l'ingénierie reste encore trop dispersée, insuffisamment ciblée et ambitieuse, au regard des défis de nos territoires. 1) Des sources d'ingénierie trop multiples : malgré la création de l'ANCT, les petites villes n'ont toujours pas de guichet unique pour accéder à l'ingénierie externe de l'État. Les petites villes doivent s'adresser à différentes structures (CEREMA, Banque des territoires, ANCT ou encore ADEME) et donc remplir plusieurs dossiers avec des calendriers différents. L'ANCT n'a en effet regroupé que trois opérateurs, dont l'Epareca, qui agit sur le commerce et l'agence du numérique. Les agences parallèles restent nombreuses (ADEME, OFB, CEREMA...). L'APVF regrette que l'ANCT ne soit pas, comme c'était prévu à l'origine, un guichet unique d'accès à l'ingénierie pour les territoires. Ce guichet unique simplifié est d'autant plus essentiel pour les petites villes qui n'ont pas l'ingénierie pour remplir tous les dossiers. Cette multiplicité des sources ajoute de la complexité à la complexité des procédures. 2) Un manque de ciblage : les petites villes regrettent également que l'ingénierie aussi bien externe qu'interne à la collectivité, soutenue par les dotations, soit insuffisamment ciblée sur les territoires les plus en difficulté. En effet, les petites collectivités sont celles qui ont le plus de déficits en matière d'ingénierie, donc celles qui ont le plus grand besoin de soutien. Or, pour l'ingénierie externe, les critères, notamment ceux d'attribution de la dotation globale de fonctionnement (DGF) ne prennent pas en compte suffisamment la charge de centralité des petites villes . Ces petites villes fournissent bien souvent des services à de nombreuses communes rurales à proximité. Les programmes comme « Action Coeur de Ville », « Petites Villes de Demain » ou « Volontariat territorial en administration » ( ie la prise en charge à 50 % par l'État d'un chargé de mission dans la collectivité pour un an) permettent de combler en partie ce manque d'ingénierie dans certaines petites villes. Néanmoins, il ne règle pas le déficit d'ingénierie des petites villes qui ne sont pas dans ces dispositifs et sont donc mises de côté. 3) Un soutien insuffisant : au-delà du problème de ciblage et d'accès, l'aide en ingénierie externe mais aussi interne n'est aujourd'hui pas suffisante pour répondre aux besoins des territoires. La crise sanitaire a bien montré les nécessaires transformations de nos territoires en termes d'infrastructures ou encore d'accessibilité. Les petites villes doivent faire face à des défis de mobilité, écologique ou même d'habitat, qui nécessitent une ingénierie de plus en plus complexe et importante . Les opérateurs de l'État doivent avoir des moyens suffisants pour mettre en oeuvre le « cousu main » voulu par le Gouvernement et répondre aux besoins spécifiques de chaque territoire, ce qui n'est pas le cas aujourd'hui ». Source : réponse écrite au questionnaire de vos rapporteurs |
Tout en confirmant cette analyse, les réponses apportées par les élus locaux au questionnaire de vos rapporteurs la complètent. Il en ressort tout d'abord une certaine perplexité quant au niveau d'ingénierie à la disposition des collectivités, puisque 39 % des élus ne le considèrent « ni bon, ni mauvais » , que 27 % l'estiment « bon » (1,8 % « excellent ») et 16,7 % « mauvais » (5,3 % « très mauvais ») et qu'enfin 10,2 % ne se prononcent pas. Mais, surtout, une réponse met en évidence les nouvelles tendances de l'ingénierie territoriale et l'État n'y est pas à son avantage.
Le département en tête du soutien aux
projets complexes
des collectivités territoriales
À 29,7 % les élus se tournent en priorité vers le département lorsqu'ils sont en demande d'accompagnement sur un projet complexe, tant du point de vue technique que juridique.
L'ADF explique cette tendance lourde par le fait que « la suppression définitive de l'assistance technique fournie par l'État illustre son affaiblissement le conduisant à son désengagement faute de moyens. Les départements ont mis en place des agences de l'ingénierie territoriale utiles aux collectivités territoriales. Il convient de les préserver et de leur donner un rôle majeur dans la conduite des dossiers de plus en plus complexes pour les élus des petites collectivités . Cette assistance technique valorise le chef de filât des départements dans la solidarité territoriale » 30 ( * ) .
Il convient en outre de remarquer que l'intercommunalité tend également à devenir un acteur important de l'ingénierie territoriale, puisqu'elle réunit 21,7 % des choix des élus.
L'État au sens large ( ie ses services déconcentrés ou ses opérateurs) en est en revanche réduit à la portion congrue avec 11,9 % des réponses.
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Le recours à l'ingénierie territoriale diffère selon la taille des communes Analysées dans le détail, les réponses en fonction de la taille des communes issues du questionnaire de vos rapporteurs font apparaître des effets de strates en matière de recours à l'ingénierie territoriale. Les communes les moins peuplées se tournent ainsi avant tout vers le département et l'intercommunalité lors des lancements de projets complexes. Les plus grandes font bien plus appel aux prestataires privés (28,8 %), à l'État ou ses opérateurs (19 %), ainsi qu'aux ressources propres dont elles disposent (17 %). Les communes moyennes sont entre ces deux cas de figure. |
Parmi les griefs formulés à l'encontre de ses services d'ingénierie territoriale, les élus regrettent avant tout des délais trop longs (38,6 %), puis un contenu insuffisant (26,3 %) et une offre inadaptée (23,2 %).
Comment être surpris de l'avis très critique des élus locaux sur les services d'ingénierie d'État quand on analyse l'évolution des effectifs des DDI sur les dernières années (pour rappel, une baisse de 36 % entre 2011 et 2020 31 ( * ) ) ?
Dans ce contexte, l'ANCT peine encore à être pleinement reconnue par les élus locaux, qui perçoivent mal son utilité et son degré d'efficacité. Une majorité admet ne pas connaître cette agence (52,2 %) et 74,1 % n'ont encore jamais fait appel à ses services .
Le recours à l'ANCT selon la taille des communes
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Communes de moins de 1 000 habitants |
Communes de 1 000 à 5 000 habitants |
Communes de plus de 5 000 habitants |
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Oui |
7,8 % |
10,9 % |
18,9 % |
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Non |
83,5 % |
68,5 % |
53,2 % |
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Ne se prononce pas (NSP) |
8,7 % |
20,6 % |
27,9 % |
Globalement l'ANCT est surtout mise à contribution par les communes les plus peuplées (plus de 5 000 habitants), mais même pour celles-ci le taux de recours est faible (18,9 %) et le taux élevé de NSP (27,9 %) témoigne de la difficulté à identifier cet acteur.
De façon générale, en poussant la logique du repli étatique jusqu'à son terme, on peut réellement s'interroger sur le rôle que l'État sera encore capable de tenir demain dans ce domaine. Il n'est ainsi pas anodin d'observer que le recours à un prestataire privé (17,5 % des cas) devance désormais le recours à l'État .
À tout le moins, l'État doit aujourd'hui s'adapter aux nouveaux besoins des collectivités territoriales . Il pourrait, par exemple, utilement mettre à disposition des collectivités territoriales en ayant exprimé le besoin des personnels (ingénieur ou cadre) sur la durée d'un projet. En outre, l'adaptation de son offre d'ingénierie passe nécessairement par une évaluation transparente de l'existant, de manière à ajuster au mieux les prestations proposées aux besoins des collectivités.
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Proposition n° 9 : fixer des critères d'évaluation de l'offre d'ingénierie. Délai : trois ans Acteur(s) : ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires |
b) La préservation des capacités d'étude du CEREMA
Si l'ANCT peut être regardée comme l'une des novations significatives dans le domaine de l'ingénierie territoriale au cours de ces dernières années, l'émergence du CEREMA en constitue une autre importante du point de vue des collectivités territoriales. Ce centre est toutefois aujourd'hui à un tournant dans la mesure où il doit s'orienter vers une plus grande proximité avec ces dernières , sa pérennité même en dépendant.
Créé par le décret n° 2013-1273 du 27 décembre 2013 , le CEREMA se définit comme un établissement public à caractère administratif offrant un centre de ressources et d'expertises scientifiques et techniques interdisciplinaires pour l'élaboration, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques publiques, dans les champs des ministères chargés du développement durable, de l'urbanisme, des transports et de l'intérieur (pour la sécurité routière). Concrètement, il s'est appuyé, à sa création, sur la fusion des services techniques du ministère de l'équipement d'alors.
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Le champ d'activité du CEREMA Alors que le CEREMA a signé son premier contrat d'objectif en octobre 2021 , la mission du CEREMA peut se résumer selon les trois axes suivants : - la recherche, l'innovation et le développement technologique : Pascal Berteaud, son directeur général, explique ainsi que le CEREMA est « passeur de savoirs entre les établissements de recherche et les opérationnels » 1 ; - la diffusion de connaissances : le centre diffuse notamment des méthodes qui seront ensuite dupliquées ; - l'appui aux collectivités territoriales et aux services de l'État : dans ce cadre le CEREMA intervient pour une expertise de « deuxième niveau » , c'est-à-dire présentant un certain degré de complexité. Ses activités ont été recentrées depuis deux ans sur six domaines : - l'efficacité énergétique des bâtiments (les écoles, par exemple pour le domaine public) ; - les mobilités (le vélo, les véhicules autonomes...) ; - les routes et les ponts ; - l'environnement et les risques afférents (les inondations, les mouvements de terrain...) ; - la mer et le littoral (la gestion des zones côtières, le recul du trait marin...) ; - une expertise territoriale intégrée avec notamment, comme fil conducteur, le changement climatique. 1 Audition du 14 décembre 2021 |
Les administrations centrales de l'État continuent de représenter aujourd'hui les principaux commanditaires de prestations auprès du CEREMA. Cependant, celui-ci oriente également ses compétences et son expertise au service des collectivités territoriales, au point que celles-ci occupent, selon Pascal Berteaud, environ 20 % de son activité . À Nevers, par exemple, le Centre a accompagné la commune dans sa définition d'une stratégie d'adaptation au changement climatique, tandis qu'il intervient régulièrement aux côtés de villes moyennes et d'EPCI dans le cadre des programmes « Action Coeur de Ville » et « Petites Villes de Demain » de l'ANCT. Les communes de petite taille sont par contre moins dans son coeur de cible, même s'il a lancé un programme pour identifier les ponts sur leurs territoires.
Le rôle du CEREMA auprès des collectivités territoriales va croissant . Pascal Berteaud a ainsi indiqué à vos rapporteurs qu'« il y a encore quatre ans, le CEREMA ne travaillait que pour les services de l'État. On s'est progressivement tourné vers les collectivités en leur mettant à disposition notre expertise nationale, par exemple sur les ouvrages d'art ». Cette orientation répond à un besoin : les demandes d'assistance juridique, financière ou informatique de la part des communes et de leurs EPCI restent élevées, mais elles se doublent de besoins émergeant fortement dans le secteur de la transition écologique et du numérique.
Dans ces conditions, vos rapporteurs estiment nécessaire de faire porter la vigilance de votre délégation sur l'évolution des moyens humains et financiers 32 ( * ) de cet établissement qui pourrait prochainement le fragiliser , selon un rapport sur « Le rôle du CEREMA en matière d'appui aux collectivités territoriales » 33 ( * ) d'une mission commune du Commissariat à l'environnement et au développement durable (CGEDD) et de l'Inspection générale de l'administration (IGA).
Pointant la baisse continue de la subvention pour charge de service public depuis la création de l'établissement, la mission considère que « pour permettre la mise en oeuvre dans de bonnes conditions du projet stratégique, comme pour asseoir la crédibilité du projet de transformation de l'établissement en agence commune à l'État et aux collectivités locales [...], le maintien à leur niveau actuel du nombre d'emplois (2 600) et de la subvention pour charge de service public à 200 millions, apparaît comme une condition essentielle. En tout état de cause, les injonctions paradoxales adressées au CEREMA aboutissent à une impasse . La recherche de ressources externes ne peut se réaliser sans mobilisation des moyens humains de l'établissement et celui-ci risque, dans cette quête des ressources externes, alors même que ses moyens diminuent, de compromettre la capacité de l'État à faire appel à ses compétences dans le cadre d'une régie ».
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Proposition n° 10 : mettre les ressources du CEREMA en phase avec les objectifs qui lui sont assignés en matière d'appui aux collectivités territoriales. Délai : 3 ans Acteur(s) : ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires |
2. Faire évoluer le contrôle de légalité
a) Une stratégie de contrôle discutable
Le contrôle de légalité fait partie des missions fondamentales des services préfectoraux qui s'assurent du respect des règles de droit par les collectivités territoriales .
L'article 72 de la Constitution de 1958 prévoit que « dans les collectivités territoriales de la République, le représentant de l'État, représentant de chacun des membres du Gouvernement, a la charge des intérêts nationaux, du contrôle administratif et du respect des lois ». Il s'agit là d'une conséquence directe de l'indivisibilité de la République. Ce contrôle doit respecter toutefois le principe de libre administration des collectivités territoriales, qui a aussi valeur constitutionnelle en application de l'article 72 précité 34 ( * ) .
En 2016, votre délégation s'était inquiétée des moyens et des compétences alloués à cette activité et avait souhaité leur renforcement .
Depuis lors, cette mission des services préfectoraux a été renforcée dans le cadre du PPNG et sept pôles d'appui juridique (les pôles interrégionaux d'appui au contrôle de légalité - PIACL -) ont été déployés . Ils ont notamment un rôle de conseil, d'appui dans les contentieux et de formation auprès de l'ensemble des personnels préfectoraux.
Sur le plan de l'organisation des services, la direction de la citoyenneté et de la légalité a mutualisé, dans les préfectures où elle a été mise en place, les compétences juridiques (missions relatives au contrôle de légalité et aux relations avec les collectivités, pôles juridiques et contentieux départementaux).
Par ailleurs, le contrôle de légalité, notamment dans son volet d'appui aux collectivités locales (conseil et expertise), a fait l'objet d'une approche spécifique dans le cadre du PPNG. L'objectif était de renforcer cette mission constitutionnelle en dotant les préfectures de moyens supplémentaires nécessaires pour accroître leur capacité d'expertise juridique . Pour ce faire, un plan d'action consacré au renforcement du contrôle de légalité a été défini par la direction générale des collectivités locales (DGCL).
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Les trois objectifs du plan de renforcement du contrôle de légalité Trois objectifs ont été identifiés pour renforcer le contrôle de légalité : Ø dynamiser l'animation et le pilotage de la mission au niveau national avec : - la poursuite des actions d'animation auprès des préfectures (visites de terrain, animation de formations et animation de journées d'information) ; - le renforcement de la mission d'appui auprès des préfectures par la création au sein du PIACL de deux pôles d'expertise : o la chambre des « dossiers complexes », installée à compter du 1 er septembre 2016 avec trois juristes expérimentés. Elle est intervenue à la demande des préfectures dans le suivi de plus de 400 dossiers, majoritairement pour procéder à l'examen de la légalité des montages contractuels particuliers (bail emphytéotique administratif, vente en l'état futur d'achèvement, crédit-bail, partenariat public-privé ou encore concession d'aménagement) ainsi que sur le portage de certains projets par des sociétés publiques locales (SPL), des sociétés d'économie mixte (SEM), des sociétés coopératives d'intérêt collectif (SCIC) ou encore des groupements d'intérêt public (GIP) dans le cadre du développement économique et du développement des territoires ; o la chambre du « contrôle budgétaire », en place depuis janvier 2017. Sa mission consiste à apporter une assistance aux préfectures sur les points-clefs de contrôle des actes budgétaires (vote du budget, équilibre, déficit du compte administratif...) et sur les décisions en matière d'interventions économiques. Cette chambre exerce également un suivi des budgets annexes des collectivités. Elle traite environ 80 dossiers par mois ; - le développement de modalités de travail en réseau, avec la création d'un réseau thématique d'experts entre préfectures sous la forme d'une plateforme d'échanges ; Ø renforcer les effectifs et les compétences des préfectures avec : - un plan de renforcement des effectifs en charge du contrôle de légalité. Dans le cadre du PPNG, étaient prévus des redéploiements jusqu'en 2020. Ainsi, entre 2015 et 2020, les effectifs de la mission « Relations avec les collectivités locales » ont augmenté de 10 %, représentant 2 123 ETPT au 31 décembre 2020. Selon la DMAT, le contrôle de légalité (y compris le contrôle budgétaire) a mobilisé 1 179 ETPT en 2020, soit une hausse de 3 % par rapport à 2015 ; - un programme de formation spécifique pour le contrôle de légalité, qui a été intégré au catalogue des formations en 2018 ; Ø améliorer les conditions de travail des agents grâce à : - l'équipement en « double écran » de tous les postes de travail des agents assurant le contrôle de légalité ; - l'évolution de l'ergonomie de l'application @CTES : en 2016 et 2017, de nouveaux modules de recherche, de suivi statistique et de gestion des utilisateurs ont été conçus. |
La mission des préfectures en matière de contrôle de légalité ne peut être remplie de façon satisfaisante que si des effectifs humains sont mobilisés à la hauteur des enjeux. Si le PPNG a permis un accroissement de ces effectifs sur la période allant de 2015 à 2020, il ressort toutefois du rapport de la Cour des comptes précité, « Les effectifs de l'administration territoriale de l'État », qu'« en 2021, soit au-delà de l'horizon de PPNG, l'effort semble s'être relâché avec une nouvelle baisse sur toutes les mission prioritaires ». Ainsi, le contrôle de légalité (y compris le contrôle budgétaire) a perdu, entre 2020 et 2021, 80 emplois à l'échelle de l'ensemble des préfectures, soit en moyenne près d'un emploi par préfecture.
Le contrôle de légalité vu par les autorités préfectorales : des pouvoirs satisfaisants, des moyens insuffisants
Le contraste est saisissant entre les 59 % de préfets et sous-préfets qui disent disposer d'assez de pouvoirs pour contrôler les actes des collectivités locales ; les mêmes estiment en revanche à 77 % ne pas disposer d'assez de moyens pour contrôler les actes de ces collectivités.
Par ailleurs, le doute sur la stratégie de contrôle demeure. Sur la période, celle-ci a muté d'un contrôle portant en principe sur tous les actes des collectivités territoriales à un contrôle resserré sur des actes prioritaires . Ce resserrement s'explique autant par la volonté de se concentrer sur des actes à enjeux pour les collectivités territoriales, leurs élus et les administrés, que par le besoin de conforter des expertises sur des sujets pointus.
Au total, aujourd'hui, les actes à enjeux identifiés ressortent de la commande publique (lancement des appels d'offres, attribution et exécution des marchés), de l'adoption du budget de la collectivité et de la gestion de ses ressources humaines (contrat des collaborateurs en cabinet, notamment) . À ces actes peuvent s'en ajouter d'autres, en fonction des particularismes locaux, comme, par exemple, les permis de construire sur le littoral.
Vos rapporteurs s'interrogent sur le caractère effectif d'un contrôle qui laisse de facto beaucoup de sujets de côté ( ie tout le reste des actes d'une collectivité territoriale en dehors des actes à enjeux identifiés) et ne parvient d'ailleurs pas même à s'exercer parfaitement sur les seuls actes du périmètre resserré .
Taux de contrôle des actes prioritaires au titre du contrôle de légalité
(en %)
Source : DMAT
Le tableau ci-dessus met en évidence que, sur ces dernières années, l'objectif de contrôle systématique des actes prioritaires n'a jamais été satisfait , le taux de contrôle oscillant aux alentours de 90 % selon les exercices.
Ce constat peut alarmer en ce qu'il traduit un État incapable d'assurer la parfaite sécurité juridique des collectivités territoriales , de leurs élus et de leurs administrés. Un exemple rapporté par Emmanuel Gros, vice-président du SNDGCT et directeur général des services de la commune de Vannes, permet de prendre la mesure du risque : « les contentieux sur l'urbanisme ont augmenté et ce sont les citoyens eux-mêmes qui, de fait, remplacent le contrôle de légalité de l'État » 35 ( * ) .
Pour conclure sur cet aspect du contrôle, il faut remarquer que les élus locaux ayant répondu au questionnaire de vos rapporteurs sont très partagés sur le champ idéal du contrôle de légalité . Sur l'éventualité d'une réduction de ce champ , 34,9 % se prononcent comme étant « d'accord », 28,6 % se déclarent « pas d'accord », et 27,9 % ne s'estiment « ni d'accord, ni pas d'accord ».
L'avis des élus locaux sur le contrôle de légalité
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D'accord |
Ni d'accord, ni en désaccord |
Pas d'accord |
NSP |
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Le champ des actes transmis aux services préfectoraux au titre du contrôle de légalité doit être réduit |
34,9 % |
27,9 % |
28,6 % |
8,6 % |
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Des démarches d'« autocontrôle » de la légalité des actes par les collectivités territoriales ou leurs groupements sont possibles |
37,3 % |
20,6 % |
28,1 % |
14 % |
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Le contrôle de légalité est obsolète. La cour des comptes et le tribunal administratif sont suffisants |
14,9 % |
18 % |
58,5 % |
8,6 % |
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Les préfectures doivent consacrer leur temps à d'autres missions que le contrôle de légalité |
34,7 % |
22,3 % |
37 % |
5,9 % |
b) Une demande forte de conseil juridique
D'une manière générale, les élus locaux voient le contrôle de légalité avec un regard plutôt favorable. D'après leurs réponses au questionnaire de vos rapporteurs, ils sont ainsi plus de deux sur trois (69 %) à estimer qu'il est protecteur . Cette appréciation est convergente avec celle des préfets et sous-préfets pour qui le caractère protecteur de ce contrôle est quasi unanimement souligné (93 %). Sur ce terrain, élus locaux et représentants de l'État dans les territoires partagent bien la même philosophie d'approche.
Le contrôle de légalité vu par les élus locaux et les préfets et sous-préfets
Les élus locaux sont même trois sur quatre (75,7 %) à trouver ce contrôle utile (27,2 % sont « tout à fait d'accord » avec cette affirmation et 48,5 % sont « plutôt d'accord »). L'efficacité de ce contrôle est également reconnue par 40 % d'entre eux , un pourcentage toutefois inférieur à celui enregistré du côté des préfets et sous-préfets (60 %).
La question de l'efficacité du contrôle de légalité
Enfin, seulement 4,1 % des élus locaux sont « tout à fait d'accord » et 10,8 % « plutôt d'accord » avec l'affirmation selon laquelle « le contrôle de légalité est obsolète. La Cour des comptes et le tribunal administratif sont suffisants ». L'idée d'une obsolescence du contrôle de légalité en raison du rôle des juridictions administratives ou financières (tribunal administratif, chambre régionale des comptes, Cour des comptes...) est également repoussée par 89 % des préfets et sous-préfets.
Si l'attachement des élus locaux au principe d'un contrôle de légalité ne fait pas de doute, leur ressenti quant à sa pratique fait toutefois entendre une tonalité moins positive. En effet, 40 % le jugent contraignant . Encore ce ressenti reste-t-il en deçà de la perception des préfets et sous-préfets qui estiment, pour leur part, à 53 % que ce contrôle est contraignant.
Le contrôle de légalité est-il contraignant ?
La modernisation opérée sur la période, au travers de la transmission électronique des actes des collectivités territoriales au contrôle de légalité, a toutefois permis d'alléger la procédure ainsi qu'en témoignent les élus locaux. Seuls 9 % indiquent ne pas y avoir recours et 14,3 % la considèrent comme coûteuse (4,5 % « tout à fait d'accord » et 9,8 % « plutôt d'accord »), mais 88,9 % la jugent utile (54,9 % en sont « tout à fait d'accord » et 34 % « plutôt d'accord »), 89,1 % rapide (59,1 % sont « tout à fait d'accord » et 30 % « plutôt d'accord ») et 76,8 % efficace (41,6 % sont « tout à fait d'accord » et 35,2 % « plutôt d'accord »).
Les mêmes élus locaux se montrent d'ailleurs plutôt ouverts aux évolutions concernant le contrôle de légalité, puisque 37 % considèrent que des démarches d'« autocontrôle » de légalité sont possibles . Ce taux entre d'ailleurs assez bien en résonnance avec celui des élus locaux estimant que « les préfectures doivent consacrer leur temps à d'autres missions que le contrôle de légalité », 34,7 % adhérant à cette position (9,2 % « tout à fait d'accord », 25,5 % « plutôt d'accord »). Concernant l'autocontrôle, le point de vue des préfets et sous-préfets est, quant à lui, parfaitement partagé entre ceux estimant que cela est possible (43 %) et ceux y étant opposés (44 %). Il faut toutefois souligner que la part des préfets et sous-préfets ouverts à cette perspective est plus élevée que celle des élus (43 % contre 37 %), le taux de « pas d'accord » étant lui aussi plus élevé parmi les préfets et les sous-préfets (44 % contre 28 %), qui sont donc globalement plus circonspects que les élus sur ce point.
Des démarches d'autocontrôle de la légalité sont-elles possibles ?
Dans l'avis des élus locaux sur l'exercice du contrôle de légalité, la notion de conseil tient une place toute particulière. Ils sont en effet un sur deux (51,5 %) à juger que « les services préfectoraux jouent un rôle de conseil important auprès de [leur] collectivité » (11,8 % en sont « tout à fait d'accord » et 39,7 % « plutôt d'accord »).
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Une fonction de conseil juridique loin d'être optimisée : l'exemple du rescrit Attendue par les élus, la fonction de conseil est toutefois loin d'être optimisée. L'exemple du rescrit mis en place au profit des collectivités territoriales par la loi n° 2019-1461 du 27 décembre 2019 relative à l'engagement dans la vie locale et à la proximité de l'action publique (dite « loi Engagement et proximité ») l'illustre. Au travers de cette procédure, les collectivités peuvent interroger le préfet sur la légalité d'une décision en amont de son adoption, le bénéfice attendu étant une sécurisation juridique de la collectivité requérante. 56 % des préfets et sous-préfets considèrent le rescrit comme un dispositif utile. Cependant, 74,1 % des élus locaux indiquent ne jamais y avoir recouru et ils sont 63,3 % à ne pas même la connaître . Parmi ceux ayant déjà utilisé le rescrit, 74 % ont « toujours » reçu une réponse du préfet, mais 14,4 % n'ont reçu que « parfois » une réponse et 11,5 % n'ont « jamais » reçu de réponse. Vos rapporteurs estiment que ces deux derniers pourcentages alertent sur un manquement dans le rôle de conseil des services préfectoraux du contrôle de légalité et appellent à une plus grande vigilance des préfets redevables d'une réponse aux élus locaux qui les sollicitent . |
L'affirmation d'une véritable fonction de conseil juridique de la part du préfet et de ses services apparaît à vos rapporteurs comme une orientation désormais indispensable . Un État moderne et soucieux d'accompagner efficacement les collectivités territoriales doit savoir jouer à plein sur le registre du conseil, et ce d'autant plus qu'il en va de la prévention de contentieux ultérieurs coûteux en temps et en argent.
Car trop souvent, le contrôle de légalité est vécu comme inadapté, tatillon et passant à côté de l'essentiel . Florence Baco-Ambrass, vice-présidente du SNDGCT et directrice générale des services de la commune de Palaiseau, résume ainsi les choses : « on perd beaucoup de temps pour des questions de conformité à la loi (...) on est en face de contrôleurs, mais pas de « conseilleurs » » 36 ( * ) .
Ce rôle de conseil est important pour toutes les collectivités territoriales, mais plus encore pour les plus petites d'entre elles dépourvues d'expertise. L'APVF déplore ainsi que « depuis la recentralisation du contrôle de légalité des sous-préfectures vers les préfectures, aucune réflexion n'a été menée sur le rôle de conseil envers les petites collectivités ».
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Proposition n° 11 : passer d'une logique de contrôle de légalité à celle de conseil aux collectivités territoriales. Délai : immédiatement Acteur(s) : ministère de l'Intérieur, DMAT |
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Proposition n° 12 : expérimenter l'autocontrôle de légalité pour les communes et les EPCI les plus peuplés. Délai : 1 an Acteur(s) : ministère de l'Intérieur, DMAT |
* 27 Réponse écrite à vos rapporteurs.
* 28 Audition du 19 octobre 2021.
* 29 Idem.
* 30 Réponse écrite de l'ADF au questionnaire adressé par vos rapporteurs.
* 31 Cf. Partie I.B.3.b.
* 32 Le CEREMA tire ses ressources d'une subvention pour charge de service public et des prestations qu'il fournit en dehors des administrations de l'État.
* 33 Rapport de juin 2021.
* 34 Ce contrôle ne doit donc pas revêtir les mêmes caractéristiques que le contrôle hiérarchique exercé par des autorités supérieures de l'État sur des autorités subordonnées. Cet équilibre entre la liberté et le contrôle a été rappelé par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 82-137 DC du 25 février 1982 « Loi relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions ».
* 35 Audition du 20 octobre 2021.
* 36 Audition du 20 octobre 2021.