I. II. LA NÉCESSAIRE CLARIFICATION DU RÔLE DE L'ÉTAT DANS LES TERRITOIRES
Comment expliquer que l'administration territoriale de l'État connaisse un mouvement perpétuel de changements depuis maintenant plusieurs décennies ? La cause est à chercher du côté de l'idée que l'on se fait de la place de l'État dans les territoires . Or, à cet égard, il faut bien reconnaître un déficit de vision sur le long terme, qui ne peut que nourrir les tâtonnements, les improvisations et les expérimentations décevantes. Dans un pays construit historiquement autour d'un État fort et centralisateur, il n'est d'ailleurs pas surprenant qu'il soit difficile d'imaginer une relation équilibrée entre cet État et les collectivités territoriales.
La clarification du rôle de l'État dans les territoires représente pourtant le préalable à toute nouvelle avancée dans l'organisation et le fonctionnement de l'administration territoriale. C'est aussi une condition de stabilisation de l'ordonnancement administratif au niveau déconcentré. Selon vos rapporteurs, cette réflexion stratégique doit s'articuler autour de deux grandes lignes d'horizon : recentrer l'État sur ses missions régaliennes et favoriser la logique d'accompagnement des élus locaux .
A. RECENTRER L'ÉTAT SUR SES MISSIONS RÉGALIENNES ET ANCRER LE PRÉFET AU CoeUR DE L'ÉTAT TERRITORIAL
1. Une meilleure répartition des compétences
a) Privilégier le principe de subsidiarité
En dépit des nombreuses réformes de l'administration déconcentrée, le point d'équilibre n'est pas atteint du point de vue des collectivités territoriales . Il s'agit ici de tout l'enjeu autour de la juste application du principe de subsidiarité.
Pour rappel, le rapport du Groupe de travail présidé par Monsieur le Président du Sénat, Gérard Larcher, sur la décentralisation 14 ( * ) définit le principe de subsidiarité comme un principe de proximité :
« Le principe de subsidiarité est en réalité un principe de proximité : il implique d' organiser les politiques publiques à l'échelon le plus proche des citoyens, dans la mesure compatible avec l'efficacité . Ainsi, la commune doit en principe être préférée au département, le département à la région, la région à l'État, la Nation à l'Europe dès lors que cette préférence ne préjudicie pas à l'efficience de l'action publique et au respect des droits fondamentaux des citoyens. Ce principe est inscrit dans la Constitution. Son application reste néanmoins entravée par la répartition actuelle des compétences entre l'État et les collectivités.
Comme l'a mis en exergue la crise sanitaire actuelle, l'effectivité de l'action publique est d'autant mieux assurée que les décisions sont prises au plus près des territoires , tant par les collectivités territoriales que par les services de l'État. »
En pratique, ce principe de subsidiarité connaît des difficultés à s'inscrire dans la réalité des territoires. Auprès des élus locaux, il renvoie tout d'abord à un regard d'ensemble plutôt pessimiste porté sur le niveau de service apporté par l'État aujourd'hui, dans la mesure où 75,2 % estiment que le service public de l'État s'est dégradé sur leur territoire (36,5 % « tout à fait d'accord », 38,7 % « plutôt d'accord »).
Concernant la dégradation du service public de l'Etat dans le département, l'avis des préfets et sous-préfets est plus nuancé : 44 % adhèrent à ce jugement, tandis que 36 % ne le considèrent pas comme pertinent.
Près d'un maire sur deux de commune de moins de 1 000 habitants (48,6 %) estime pour sa part que l'offre de services publics sur son territoire est défaillante (48,9 % d'insatisfaits), alors que pour les communes de plus de 5 000 habitants on est à un peu moins d'un sur quatre (24,4 %). Il n'y a que pour les maires des communes de plus de 5 000 habitants que la satisfaction est marquée (57,8 %).
Les élus locaux sont majoritaires à regretter les doublons entre les services de l'État et ceux des collectivités territoriales : deux sur trois (66 %) déplorent qu'il y en ait trop (25,7 % « tout à fait d'a ccord », 40,3 % « plutôt d'accord »). C'est également le cas chez les préfets et sous-préfets, dans une moindre proportion toutefois : 54 % expriment ce regret.
Une courte majorité (52,4 %) estime que « l'État doit complètement renoncer aux compétences qu'il a décentralisées » (16,5 % « tout à fait d'accord », 35,9 % « plutôt d'accord »). En comparaison, ils sont 47 % à le penser parmi les préfets et sous-préfets.
Par contre, une forte majorité (73,4 %) estime que le retrait de l'État a été compensé par les collectivités territoriales (34,7 % « tout à fait d'accord », 38,7 % « plutôt d'accord »).
Derrière cet avis, une critique des conditions du retrait de l'État se fait jour. En effet, une majorité écrasante (88,9 %) regrette que « les réformes de l'État induisent systématiquement un report de charges sur les collectivités locales » (45,9 % « tout à fait d'accord », 43 % « plutôt d'accord »).
Ce regard très critique se reflète également dans l'idée que se font les élus locaux des champs de priorité de l'action de l'État dans les territoires. Globalement, il en ressort l'envie de voir un État moins dispersé et recentré sur quelques grands domaines d'action. C'est d'ailleurs là une distinction importante par rapport à la précédente enquête que votre Délégation avait menée en 2016.
En 2016, il n'était ressorti aucun champ de politique publique comme particulièrement prioritaire . La sécurité avait été placée en tête des « champs d'action prioritaires des services déconcentrés de l'État », mais elle n'avait en définitive recueilli que 12 % des suffrages. L'écart était faible avec des secteurs tels que la santé (9,2 %), le développement économique (8,8 %), l'aménagement (8,7 %), le contrôle de légalité (8,5 %) ou l'équilibre territorial (8,2 %).
En 2021 , les tendances sont nettement plus marquées, elles doivent nécessairement être interprétées en ayant à l'esprit le contexte de crise sanitaire et de pré-campagne présidentielle. Au travers de leurs réponses, les élus locaux dessinent une aspiration à un État recentré sur ses grandes missions régaliennes .
Les champs d'action prioritaires des services déconcentrés de l'État selon les élus : entre services publics et régalien
(Moyenne des différents items sur une échelle
allant de 1, élément peu souhaitable
à 10,
élément très souhaitable)
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8,6 |
Sécurité |
6,9 |
Contrôle de légalité |
|
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8,4 |
Santé |
6,9 |
Développement économique |
|
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8,2 |
Gestion des crises |
6,9 |
Economie |
|
|
8,2 |
Lutte contre la fraude |
6,8 |
Aménagement |
|
|
7,5 |
Immigration |
6,8 |
Ingénierie territoriale |
|
|
7,5 |
Emploi et travail |
6,4 |
Fonction publique territoriale |
|
|
7,4 |
Équilibre territorial |
6,4 |
Logement |
|
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7,3 |
Environnement |
6,1 |
Urbanisme |
|
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7,2 |
Cohésion sociale |
5,8 |
Commande publique |
Sur les champs d'action prioritaires, c'est à la fois le coeur régalien de l'État qui est plébiscité (sécurité, lutte contre la fraude et, dans une moindre mesure, immigration) et le rôle de l'État en période de crise , à travers la place de la santé ou de la gestion des crises. Ces demandes sont caractéristiques d'un contexte particulier : la lutte contre le terrorisme depuis 2015 dans notre pays suscite une attente accrue de régalien et la crise sanitaire ouverte en 2020 rend plus sensible aux sujets de santé et de gestion des crises. D'une certaine façon, les demandes en matière régalienne sont d'autant plus fortes que les autres domaines sectoriels s'affirment comme étant l'apanage des collectivités et de leurs groupements.
Cet ordre de priorité entre en résonnance avec l'envie des élus locaux de pouvoir compter sur un « État protecteur » dans sa relation avec les collectivités territoriales, cette orientation étant jugée comme « extrêmement souhaitable » par 30,2 % d'entre eux.
Toutefois, l'attribut de l'État recevant une adhésion encore plus large de la part des élus est celui de « facilitateur », 44,6 % l'estimant « extrêmement souhaitable ».
Les attentes des élus locaux en direction de l'Etat déconcentré entrent d'ailleurs plutôt bien en résonnance avec la conception que se font les préfets et sous-préfets de leur mission.
L'importance des missions régaliennes
selon
les préfets et sous-préfets
Les réponses des préfets et sous-préfets au questionnaire de vos rapporteurs montrent que c'est en quelque sorte le « coeur » régalien qui est, pour eux, le plus important dans les missions qu'ils exercent. Les scores les plus hauts correspondent à l'incarnation de l'Etat sur le territoire (9,7 sur une échelle de 1 à 10), au maintien de l'ordre (9,3), à la défense des libertés et de l'Etat de droit (9,2), à la mise en oeuvre des politiques gouvernementales (9,1) et à la coordination des services déconcentrés (9,1).
Les grands domaines d'intervention du corps préfectoral, tels qu'ils ressortent des réponses données par les préfets et sous-préfets, confortent ce constat : les domaines le plus importants se rattachent au « régalien » (incarnation de l'Etat, ordre public et sécurité civile, application de la politique gouvernementale).
Les champs d'intervention des préfets et sous-préfets
b) Favoriser la différenciation territoriale
Dans sa décision du 6 mai 1991, le Conseil constitutionnel considère que « le principe constitutionnel d'égalité ne s'oppose ni à ce que le législateur règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu'il déroge à l'égalité pour des raisons d'intérêt général, pourvu que, dans l'un et l'autre cas, la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l'objet de la loi qui l'établit » 15 ( * ) .
Plus récemment, le Groupe de travail du Sénat sur la décentralisation a rappelé que « le caractère unitaire et indivisible de la République n'implique pas nécessairement que l'application des règles législatives ou réglementaires soit dans tous les cas uniforme sur l'ensemble de son territoire . Cette uniformité, qui ne prend pas en compte la diversité des territoires et des besoins, n'est pas, en toutes circonstances, gage d'efficacité ». Par ce rappel, le Groupe a entendu insister sur l'importance et l'intérêt d'un « droit à la différenciation, dans le respect de l'unité nationale ».
Ce principe de différenciation trouve une application évidente dans la réflexion à mener sur l'administration territoriale de l'État. Dans le cadre d'« Action publique 2022 », le dispositif « France Expérimentation-Administrations » lui donne d'ailleurs une déclinaison concrète en rendant possible une approche différenciée par les services de l'État selon les spécificités locales. Il reste toutefois limité au champ des acteurs économiques et de leurs relations avec les pouvoirs publics.
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« France Expérimentation-Administrations » : résoudre les blocages ne pouvant pas être traités localement « France Expérimentation - Administrations » correspond à un dispositif de simplification et d' innovation s'inscrivant dans la continuité des engagements pris lors du CITP du 5 février 2021 à Mont-de-Marsan. Il est piloté par la DITP et la direction générale des entreprises (DGE), en lien étroit avec la direction de la DMAT. Ce dispositif vise à accélérer le déploiement de « France Expérimentation », qui permet aux acteurs économiques qui le souhaitent d' expérimenter des dérogations réglementaires ou législatives temporaires pour faciliter leurs projets . Dans le cadre du plan « France relance », c'est un outil supplémentaire mis à la disposition des services de l'État, et prioritairement des préfets, des sous-préfets à la relance et des services déconcentrés de l'État. « France Expérimentation - Administrations » apporte ainsi un appui juridique en accompagnant les services déconcentrés de l'État dans la résolution des blocages juridiques et procéduraux auxquels peuvent être confrontés les acteurs économiques locaux. Il intervient lorsqu'un projet structurant au niveau d'un territoire est bloqué pour des raisons administratives ou juridiques. Piloté par les équipes de la DITP et de la DGE, le dispositif vise à organiser le travail interministériel en mode agile afin de rechercher rapidement le moyen de résoudre les blocages juridiques et administratifs complexes dont sont saisis les services de l'État. L'objectif est d'apporter une réponse sous un délai d'un mois (ou deux pour les saisines les plus complexes). Étant donné le caractère récent de ce dispositif, il n'est pas encore possible d'en dresser un bilan. |
Encore plus substantielle, apparaît l'innovation introduite par le décret n° 2020-412 du 8 avril 2020, complété par une circulaire du 6 août 2020, reconnaissant un droit de dérogation au préfet . Analysé et soutenu par votre Délégation 16 ( * ) , ce droit lui permet de réinterroger le droit et, le cas échéant, de l'adapter, de concilier des normes parfois contraires, d'atténuer des effets de seuil et d'accélérer des procédures administratives. Il offre également une souplesse en ce qu'il représente une alternative à la pratique consistant à prévoir de multiples exceptions pour répondre à des cas spécifiques, il freine par conséquent l'inflation normative.
Le préfet peut ainsi déroger à des normes réglementaires pour prendre des mesures individuelles dans des domaines relevant de la compétence de l'État et aussi variés que les subventions et les concours financiers, l'aménagement du territoire, l'environnement, le logement ou encore l'urbanisme.
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Les conditions encadrant le droit de dérogation reconnu au préfet Prévue par le décret précité du 8 avril 2020, la demande de dérogation est strictement encadrée et doit répondre à quatre conditions : • être justifiée par un motif d'intérêt général et l'existence de circonstances exceptionnelles ; • avoir pour effet d' alléger les démarches administratives , de réduire les délais de procédure ou de favoriser l'accès aux aides publiques ; • être compatible avec les engagements européens et internationaux de la France ; • ne pas porter atteinte aux intérêts de la défense ou à la sécurité des personnes et des biens, ni porter une atteinte disproportionnée aux objectifs poursuivis par les dispositions auxquelles il est dérogé . |
Lors de l'audition organisée par votre Délégation en séance plénière le 21 juillet 2022, il est toutefois ressorti un usage encore trop timide de ce droit par les préfets. Selon la DMAT, 576 demandes ont été recensées depuis la phase d'expérimentation, dont 347 depuis la généralisation intervenue en 2020 . Il en a résulté la signature par les préfets de 393 arrêtés, dont seulement 206 depuis 2020.
Parmi les personnes concernées par ces arrêtés, figurent seulement 100 communes, 52 EPCI, 4 conseils départementaux et 11 conseils régionaux .
Les matières concernées par les dérogations accordées depuis 2020
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Matières |
Nombre de dérogations |
Répartition |
|
Subventions, concours financiers et dispositifs de soutien en faveur des acteurs économiques, des associations et des collectivités territoriales |
167 |
81,1 % |
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Environnement, agriculture et forêts |
20 |
9,7 % |
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Construction, logement et urbanisme |
12 |
5,8 % |
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Emploi et activité économique |
7 |
3,4 % |
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Total |
206 |
100 % |
Source : DMAT
Pour dépasser le stade des promesses et donner un contenu effectif à la différenciation, encore faut-il remplir une condition nécessaire : mettre en adéquation les moyens humains des services et les besoins des territoires .
Dans une étude publiée le 3 novembre 2021 pour le compte de l'association « Finances publiques et économie » (Fipéco), François Ecalle met en évidence de fortes disparités territoriales. Le taux d'administration moyen par les fonctionnaires civils de l'État se situe à 30,7 agents pour 1 000 habitants en métropole. Parmi les régions, l'Ile-de-France se distingue avec un ratio de 41 s'expliquant par la présence des administrations centrales dans la capitale et son agglomération. Hors Ile-de-France, l'écart s'élève à 19 % entre la région Provence-Alpes-Côte d'Azur (29,8 agents) et les Pays-de-Loire .
Le nombre d'agents civils de l'État pour 1 000 habitants en 2019
Source : FIPECO, rapport de 2021 sur l'état de la fonction publique
Au niveau des départements (hors Paris), le rapport est de 2,5 à 1 entre celui où ce taux est le plus élevé, la Guyane (44,2) et celui où il est le plus faible, la Vendée (17,4). Hors Guyane, le taux le plus élevé se trouve en Haute-Garonne (38,9) et le rapport entre les extrêmes est d'un peu plus de 2 à 1 .
Les taux d'administration civile par
l'État
les plus forts (hors Paris) et les plus faibles
Source : FIPECO, rapport de 2021 sur l'état de la fonction publique
Ces écarts sont loin d'être justifiés par les spécificités locales et ils s'expliquent bien davantage par un considérable « effet d'inertie administrative ».
Dans son récent rapport sur « Les effectifs de l'administration territoriale » 17 ( * ) , la Cour des comptes met en lumière cette difficulté : « les suppressions de poste en préfecture auraient justifié une réflexion sur la répartition de l'effort en fonction de la réalité des besoins de chaque région. C'est le contraire qui s'est produit puisque la répartition des coupes n'a visé qu'à préserver des équilibres historiques sans rapport avec l'évolution de la population ou de l'activité ».
La Cour des comptes précise que, dans le cadre de l'allocation des emplois, « le dialogue de gestion entre la [administration] centrale et les préfets de région, puis entre région et départements est quasi-inexistant (...). Par conséquent, la part de chaque budget opérationnel de programme (BOP) [dans le programme 354 « Administration territoriale de l'État »] est restée parfaitement identique entre 2015 et 2020, alors que les dynamiques démographiques entre régions métropolitaines sont divergentes ». Elle ajoute que « le même constat peut être formulé s'agissant de la répartition des emplois entre préfectures de département au sein d'un BOP, comme en témoigne l'exemple de la région Centre-Val de Loire ».
La part des départements de la région
Centre - Val de Loire
dans le budget opérationnel de
programme (BOP)
(en %)
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Cher |
Eure-et-Loir |
Indre |
Indre-et-loire |
Loir-et-Cher |
Loiret |
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2010 |
15,6 |
16,2 |
12,2 |
18,0 |
13,5 |
24,4 |
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2022 |
14,7 |
14,7 |
11,7 |
19,5 |
13,5 |
25,8 |
Source : d'après le rapport précité de la Cour des comptes
Cette répartition sous-optimale des moyens humains représente bien évidemment un frein conséquent à une mise en oeuvre satisfaisante du principe de différenciation territoriale. Elle va même à son encontre et creuse les inégalités entre territoires .
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Proposition n° 5 : adapter la répartition des effectifs en fonction des réalités territoriales. Délai : 5 ans Acteur(s) : ministère de l'Intérieur, DMAT |
2. Mieux coordonner les politiques publiques
a) Favoriser la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales
Un État recentré sur ses missions régaliennes et accordant de la place au principe de différenciation territoriale doit également se doter d'outils permettant une meilleure coordination des politiques publiques qu'il entend mener. De ce point de vue, le procédé de la contractualisation avec les collectivités territoriales présente un intérêt certain.
Le recours au procédé du contrat entre l'État et les collectivités territoriales n'est pas neuf. Dès les années 1970 étaient signés des contrats de plan (entre l'État et les communautés urbaines), des contrats de ville moyenne ou des contrats de pays. Toutefois, avec le mouvement de décentralisation et son corolaire - l'effacement de la décision unilatérale étatique -, cette technique a connu un essor certain au point d'avoir amené, en 2019, à la rédaction d'une « Charte interministérielle de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales ».
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Les dix principes de la « Charte interministérielle de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales » La rédaction de cette Charte trouve son origine dans un double constat. D'une part, la démarche contractuelle tend à devenir un mode d'intervention partenarial privilégié de l'État dans les territoires . D'autre part, la multiplication de contrats sectoriels, à toutes les échelles, élaborés au gré des différentes politiques d'aménagement et d'égalité des territoires, sans réelle cohérence, participe de la perte de lisibilité de l'action publique et appelle donc la définition d'un cadre contractuel renouvelé et commun. Au final, il est apparu nécessaire de faire évoluer les démarches contractuelles entre l'État et les collectivités territoriales. La Charte s'appuie sur les dix principes suivants : I. Au coeur de toute contractualisation, le projet de territoire ; II. Pas de périmètre prédéfini, mais une mise en cohérence des échelles d'intervention ; III. Une approche transversale et interministérielle, concrétisée dans des volets thématiques ; IV. Un pilotage partenarial et une équipe-projet en charge de faire vivre le contrat ; V. Des sources de financement des projets diversifiées et coordonnées ; VI. Un contrat modulaire et adaptatif ; VII. Une participation renforcée des citoyens et une association des forces vives du territoire ; VIII. Un volet de coopération interterritoriale intégré aux contrats ; IX. Un vecteur d'innovation et d'expérimentation sur les territoires ; X. Une mesure de l'impact et des critères de suivi intégrés dans le contrat. |
Ces contrats couvrent désormais un vaste champ d'action des collectivités territoriales et des relations entre l'État et ces dernières. On les retrouve en matière de revitalisation des centres villes , de ruralité , d' écologie , d' industrie ... À titre d'exemple, on peut citer les pactes girondins, les contrats de transition écologique, les contrats de stations touristiques, les conventions « Action Coeur de Ville » ou « Territoires d'Industrie ».
Du point de vue des collectivités territoriales, ils sont de beaucoup préférés à la technique de l'appel à projets ou à manifestation d'intérêt , perçue comme relevant d'une logique trop verticale, descendante et davantage adaptée aux collectivités disposant déjà d'une certaine ingénierie et de temps pour répondre à ces appels. Devant votre Délégation, David Lisnard, président de l'Association des maires de France (AMF), a ainsi estimé que « l'appel à projets ou à manifestation d'intérêt représente une forme de recentralisation et de retour à la tutelle des communes » et souligné que « les initiatives doivent partir des communes et des intercommunalités » 18 ( * ) .
La stratégie nationale de lutte contre la pauvreté offre un bon exemple des vertus de la contractualisation, détaillées par l'Inspection générale des affaires sociales (IGAS) dans un rapport daté de juillet 2021 19 ( * ) . L'IGAS souligne notamment « le fort taux d'adhésion des collectivités à ces conventions : 99 départements et 21 métropoles en sont signataires. Les collectivités étaient intéressées par les crédits apportés par l'État , certes modestes au regard des budgets d'aide et d'action sociales qu'elles supportent, mais néanmoins attractifs, ainsi que par la perspective de construire des nouvelles relations partenariales avec l'ensemble des services et opérateurs de l'État impliqués dans ces politiques ».
Au-delà de cet exemple, et de façon plus générale, il faut observer que souvent les DDT(M) ont concouru à l'élaboration et au suivi des différents contrats, mais que l'ANCT tend à prendre une part croissante dans cette politique contractuelle, notamment au travers de la mise en place des contrats de relance et de transition écologique (CRTE) .
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Les contrats de relance et de transition écologique (CRTE) Les CRTE ont vocation à accompagner les collectivités dans leurs projets de territoire , sur la période allant de 2020 à 2026, vers un modèle de développement résilient sur le plan écologique, productif et sanitaire. Ils visent à couvrir l'ensemble des enjeux du territoire dans une approche transversale et cohérente, notamment en matière de développement durable, d'éducation, de sport, de santé, de culture, de revitalisation urbaine, de mobilités, de développement économique, d'emploi, d'agriculture et d'aménagement numérique. Ainsi que le précise la circulaire n° 6231/SG du 20 novembre 2020 relative à leur élaboration , « les projets portés dans le cadre de ces contrats devront être économes en foncier et en ressources et améliorer l'état des milieux naturels, afin de s'inscrire dans les engagements nationaux (stratégies bas-carbone et biodiversité) ». La création des CRTE répond à la volonté de refonder la politique contractuelle, celle-ci reposant désormais sur deux niveaux de contractualisation : - au niveau régional, les contrats de plan État-région (CPER) (contrats de convergence et de transformation - CCT - pour l'Outre-mer) ; - au niveau infra-régional, les CRTE qui sont appelés à remplacer progressivement et de manière pragmatique les dispositifs de contractualisation existants de droit commun et thématiques . Dans cette perspective, les CRTE doivent intégrer les programmes d'appui au profit des territoires tels qu'« Action Coeur de ville », « Petites Villes de Demain », « France Services », « France Très Haut Débit » et « France Mobilités ». Ils doivent également reprendre les actions prévues dans les plans climat-air-énergie territoriaux, tandis que d'autres programmes et projets peuvent y être valorisés (« Territoires d'Industrie », « Agenda rural », des opérations de revitalisation des territoires...). Pour simplifier l'accès aux différentes aides et garantir la cohérence de l'intervention de l'État sur le territoire , lorsqu'un axe stratégique du projet de territoire correspond à un contrat préexistant au CRTE, ce contrat a vocation à être inclus dans le CRTE. À titre d'exemple, une opération de revitalisation du territoire, une opération programmée d'amélioration de l'habitat ou un projet partenarial d'aménagement, s'intègrent dans le nouveau contrat. Les contrats de ville pourront de même constituer un volet spécifique des CRTE, en conservant leur fonctionnement propre. |
Vos rapporteurs considèrent que la contractualisation présente des éléments de souplesse intéressants dans le cadre de la relation entre les services de l'État et les collectivités territoriales . Elle permet notamment de sortir de la logique d'appel à projets qui impose aux collectivités de rentrer dans des cases prédéfinies, bride leur initiative et requière - pour candidater - un niveau d'expertise hors de portée de beaucoup des plus petites d'entre elles.
Toutefois, là encore, un juste équilibre devra être trouvé et vos rapporteurs soulignent deux points de vigilance. En effet, un recours débridé à cette technique nuirait à la lisibilité d'ensemble des politiques publiques dans les territoires. Par ailleurs, le regroupement au sein d'un même contrat (le CRTE) de tous les autres ne doit pas s'opérer au prix d'une uniformisation excessive des dispositifs intégrés.
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Proposition n° 6 : sortir de la logique systématique des appels à projets. Délai : 5 ans Acteur(s) : ministère délégué aux collectivités territoriales, ministère de la transition écologique et de la cohésion des territoires, direction générale des collectivités locales (DGCL) |
b) Renforcer le couple maire / préfet
Si l'expression « couple maire / préfet » a émergé depuis la crise sanitaire 20 ( * ) , la mise en lumière de la réalité de cette relation partenariale ne confère pour autant pas un caractère inédit à cette collaboration. Depuis la création de la fonction préfectorale, les préfets et les maires sont amenés à unir leurs forces au sein d'une relation qui peut parfois être jugée inaboutie, mais qui reste assurément nécessaire.
Avant même le mouvement décentralisateur des années 1980, la relation d' interdépendance entre le maire et le préfet était décrite en ces termes par Jean-Pierre Worms : « [Il] se dégage l'impression d'un système d'une grande cohésion, fortement intégré, traduisant une profonde solidarité entre le préfet [et les élus locaux] » 21 ( * ) . Dit plus explicitement, le « bon » préfet sait rester à l'écoute des maires et le maire fait en sorte d'avoir l'oreille du préfet.
La crise sanitaire a prouvé le renouveau et la nécessité d'une bonne relation entre les maires et le préfet de département : elle a en particulier permis de mettre en avant la pertinence de ce circuit décisionnel court .
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L'intérêt et l'importance de la relation maire / préfet pendant la crise sanitaire : un exemple dans le Pas-de-Calais Pendant la crise sanitaire, une couverture médiatique assez large a été accordée à la collaboration maire / préfet, à l'image du témoignage croisé recueilli auprès de Frédérique Leturque, maire et président de la communauté urbaine d'Arras, président de l'association départementale des maires, et de Louis Le Franc, préfet du Pas-de-Calais : • Frédérique Leturuque : « Le couple maire-préfet fonctionne bien. Chaque semaine, nous avons une visioconférence avec le préfet. 62 élus locaux y participent. Quant à moi, j'ai le préfet deux à trois fois par semaine par visio, téléphone ou texto. Il sait s'appuyer sur le président de l'association des maires que je suis afin que je relaie ses décisions et certaines informations. Il me demande souvent des avis et des conseils . Avec la crise, les réunions se sont multipliées. Elle a resserré les liens entre les maires, la communauté urbaine, les institutions. Sur les vaccins, nous avons même joué de complicité avec le préfet pour arriver à obtenir davantage de doses de Paris. » • Louis Le Franc : « Aucun territoire n'est semblable, les mentalités diffèrent. Un bon préfet doit s'adapter aux élus, connaître les dossiers, les enjeux et surtout savoir les écouter . Nous formons un vrai binôme avec le maire d'Arras. Cela tient beaucoup à sa personnalité. En tant que président de l'association départementale des maires, il est un précieux partenaire dans la gestion de la crise. Le préfet doit être proche des élus, mais il ne doit pas pour autant chercher à plaire. Lorsque nous avons eu une explosion des cas de Covid en février-mars, j'ai proposé un confinement strict le week-end, sans concertation. Le maire a été surpris. Moi, ce qui me guidait était la protection des gens. Les élus ont finalement compris cette décision. Ce qui compte, c'est le résultat. » Source : « Maire Préfet : le lien indéfectible de la République », https://www.mairesdefrance.com/maire-prefet-le-lien-indefectible-de-la-republique-article-907-0. |
Selon Jean Castex, alors Premier ministre, « le fameux « couple » maire / préfet, a très bien fonctionné au service de nos concitoyens. Le couple maire / préfet, c'est l'alliance de l'État territorial et des élus du territoire » 22 ( * ) . Toutefois, l'intégralité des élus locaux ne partagent pas cette vision idyllique .
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La fréquence des échanges entre les membres du corps préfectoral et les maires Issu des réponses des élus locaux au questionnaire de vos rapporteurs, le tableau ci-dessous rend compte de la fréquence des échanges verbaux des maires avec leur préfet et leur sous-préfet.
Certes, les maires des communes les moins peuplés ont, toute chose égale par ailleurs, moins de raisons dans l'absolu de solliciter les représentants de l'État : ils mènent en effet, souvent faute de moyens, moins de projets et de politiques publiques. Toutefois, même en gardant en tête cette différence, il apparaît nettement un décalage dans les réponses : l'accès au représentant de l'État a à voir avec la taille de la commune . Cela se vérifie aussi bien en ce qui concerne les sous-préfets que le préfet. |
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Le manque de concertation des maires est largement pointé du doigt. Notre collègue de la Délégation, Laurent Burgoa, a ainsi estimé que « les Premiers ministres qui se sont succédés en ont fait des éléments de discours, mais le couple préfet / maire n'a jamais eu les moyens de fonctionner réellement [...] il n'y a jamais eu coconstruction et les maires sont souvent considérés comme des exécutants sans marge de manoeuvre » 23 ( * ) . Une relation trop exclusivement descendante est fréquemment dénoncée. Plusieurs maires du Doubs ont, par exemple, vivement critiqué des échanges infantilisants avec leur préfet lors de la crise sanitaire 24 ( * ) . De même, pour David Lisnard, le couple maire / préfet n'existe pas : « Dans notre département, je m'entends bien avec le préfet. Force est néanmoins de constater que, dans la réalité des politiques publiques, il n'existe pas de couple maire-préfet. Le préfet prend des mesures, peut décider d'annulations qui ne me conviennent pas. J'apprends des dispositions dans la presse. Cela ne va pas. C'est un couple qui ne fonctionne pas bien : il y a l'amour mais il n'y a pas d'intérêt. »
Les points forts comme les marges de progrès de la relation maire / préfet ont été exacerbés par la crise sanitaire . À l'issue du premier confinement, la Délégation aux collectivités territoriales s'était ainsi attachée à dresser un bilan de la coordination des élus locaux avec leur préfet au cours de cette période 25 ( * ) . Il ressortait de l'étude que cette coordination a majoritairement (60 %) été perçue comme « efficace » par les élus locaux ayant répondu au questionnaire de la Délégation. Deux bémols apparaissaient toutefois. D'une part, seuls 8 % des répondants la jugeaient « très efficace ». D'autre part, les élus locaux des départements ayant été les plus touchés par le Covid-19 étaient plus mesurés quant à l'efficacité du réseau préfectoral, seulement 52 % d'entre eux le considérant comme « efficace ».
Si, au quotidien, les maires sont les premiers sollicités par leurs concitoyens, ils interrogent très fréquemment à leur tour les préfets. Le maire et le préfet constituent ainsi deux parties intégrantes et interdépendantes du rouage de l'action publique locale. Comme le relevait déjà Jean-Pierre Worms dans son étude, tous deux connaissent parfaitement leur intérêt respectif à entretenir une bonne relation . Le préfet a conscience qu'il ne peut pas se mettre à dos les élus locaux et les parlementaires - qui sont souvent leur relai au niveau national -, au risque que leurs plaintes remontent au sommet de l'État. De la même manière, le maire ne peut pas s'émanciper du préfet d'une manière trop importante, par crainte de ne pas bénéficier de certains soutiens, comme par exemple la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR).
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La DETR : un exemple de cristallisation des tensions entre le préfet et les maires de zone rurale La qualité de la relation entre le préfet et les élus locaux passe notamment par la transparence des décisions prises par le représentant de l'État, gage de dialogue, d'acceptation et de compréhension de ces décisions. À cet égard, en zone rurale, les maires des communes souffrent d'un défaut d'information concernant les critères et les motivations de choix dans l'attribution de la DETR . Créée par l'article 179 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 , cette dotation vise à subventionner les dépenses d'équipement des communes et groupements de communes à fiscalité propre (EPCI), situés essentiellement en milieu rural. Elle est particulièrement utile aux communes pour des projets tels que, par exemple, les mises aux normes en matière de défense extérieure contre l'incendie (DECI) ainsi que l'ont mis en évidence nos collègues de la Délégation Hervé Maurey et Franck Montaugé dans leur rapport « Défense extérieure contre l'incendie : assurer la protection des personnes sans nuire aux territoires » 1 . Les critères d'attribution sont fondés sur la population ainsi que sur la richesse fiscale des communes et des EPCI à fiscalité propre. Instituée auprès du représentant de l'État en application de l'article L. 2334-37 du code général des collectivités territoriales (CGCT), une commission départementale d'élus (représentants de maires, d'intercommunalités et, depuis 2018, des parlementaires) est chargée d'établir la liste des catégories d'opérations prioritaires, ainsi que des taux minimaux et maximaux de subvention applicables, avec pour objectif de s'adapter aux besoins de chaque territoire. Toutefois, en pratique, le choix final des projets relève du préfet pour les financements inférieurs à 100 000 euros et les élus locaux n'ont pas systématiquement accès à l'information 2 . Dans un courrier en date du 21 décembre 2021 adressé au ministre délégué chargé des Comptes publics 3 , l'AMF dénonce d'ailleurs le non-respect, dans certains départements, de la prérogative de définition des catégories d'opérations prioritaires par la commission DETR. 1 Sénat, rapport d'information n° 760 (2020-2021). 2 Pour l'année 2022, l'instruction du 7 janvier 2022 relative à la composition et aux règles d'emploi des dotations et fonds de soutien à l'investissement en faveur des territoires en 2022 rappelle que le montant des crédits alloués à la DETR pour l'année en cours s'élève à 873 millions d'euros. |
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Proposition n° 7 : instaurer de la transparence dans l'attribution des subventions de l'État (DETR, dotation de soutien à l'investissement local - DSIL -) pour les projets des collectivités territoriales et abaisser à 50 000 euros le montant des projets soumis à l'avis de la commission. Délai : immédiatement Acteur(s) : ministère de l'Intérieur, DMAT et DGCL |
Une part essentielle de la mission du préfet réside dans sa relation de travail avec les collectivités territoriales de sa circonscription de compétence, et donc les élus de ces collectivités. Son aptitude à savoir nouer un lien intelligent avec les élus locaux, dans le respect de ses prérogatives et du principe de libre administration des collectivités, constitue un élément fondamental dans la réussite de sa mission. Ainsi que l'a souligné Bernadette Malgorn, conseillère municipale et métropolitaine de Brest, ancienne préfète et ancienne secrétaire générale du ministère de l'Intérieur, « une nomination de préfet nécessite de trouver une concordance entre un profil, une collectivité départementale, son terrain, ses caractéristiques, ses élus, des circonstances et des enjeux variables dans le temps » 26 ( * ) .
Dans ces conditions, il semble judicieux de recueillir l'avis des élus locaux dans le cadre de l'évaluation du préfet afin de prendre pleinement en compte le « retour terrain » des élus sur les savoir-faire et les savoir-être du préfet en poste. Cette avancée s'impose d'autant plus dans le contexte de fonctionnalisation du préfet, qui impose une démarche renforcée de professionnalisation de la filière préfectorale .
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Proposition n° 8 : procéder à une évaluation régulière des préfets par les maires, les présidents d'EPCI et les présidents des conseils départementaux. Délai : un an Acteur(s) : ministère de l'Intérieur, Conseil supérieur de l'appui territorial et de l'évaluation (CSATE) |
* 14 En date du 2 juillet 2020.
* 15 Décision n° 91-291 DC du 6 mai 1991, « Loi instituant une dotation de solidarité urbaine et un fonds de solidarité des communes de la région d'Île-de-France, réformant la dotation globale de fonctionnement des communes et des départements et modifiant le code des communes ».
* 16 Cf. Sénat, rapport d'information n° 560 (2018-2019) de nos collègues alors Jean-Marie Bockel et Mathieu Darnaud, au nom de votre Délégation, « Réduire le poids des normes en aval de leur production : interprétation facilitatrice et pouvoir de dérogation aux normes ».
* 17 En date du 14 avril 2022.
* 18 Audition en séance plénière de votre Délégation en date du 10 janvier 2022.
* 19 « Évaluation de la contractualisation entre l'État et les collectivités territoriales dans le cadre de la stratégie nationale de lutte contre la pauvreté », IGAS (juillet 2021) .
* 20 Édouard Philippe, alors Premier ministre, reprend cette expression dès le 19 avril 2020, suivi par son successeur Jean Castex dans son discours de politique générale, le 15 juillet 2020.
* 21 « Le préfet et les notables », Jean-Pierre Worms (1966).
* 22 Discours à Cormeilles-en-Parisis, le 15 octobre 2021.
* 23 Laurent Burgoa, Question d'actualité au gouvernement, JO Sénat du 26/11/2020.
* 24 « Le couple « maire / préfet » n'existe pas » (7 janvier 2021), https://www.marianne.net/agora/humeurs/le-couple-maire-prefet-nexiste-pas.
* 25 Sénat, rapport d'information n° 579 (2019-2020), « Les enseignements de la consultation nationale menée par le Sénat auprès des élus locaux pendant la période de confinement », de Jean-Marie Bockel et Éric Kerrouche.
* 26 Audition en séance plénière de votre Délégation, le 24 juin 2021.