B. LE PERSONNEL DE L'ONIAM CONNAÎT DES TENSIONS POUR LES FONCTIONS JURIDIQUES ET LES FONCTIONS SUPPORTS
Au sein de l'ONIAM, 15 agents sont spécifiquement affectés à la gestion du dispositif d'indemnisation . Ces agents sont répartis de la manière suivante 32 ( * ) :
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Poste |
Nombre |
Fonction |
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Juristes |
7 |
Préparation des travaux des collèges, rédaction des avis et des décisions, analyse et instruction |
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Instructeurs |
3 |
Élaboration du chiffrage des préjudices et gestions administrative des dossiers d'indemnisation |
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Assistants juridiques |
3 |
Organisation des instances et secrétariat du service |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du Rapporteur spécial
L'ensemble de ces personnels sont des contractuels de droit public . Cette situation n'est pas anormale : le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante (FIVA) comprend également une part très majoritaire (95 % des ETPT) de contractuels dans ses effectifs. Le recours à des personnels contractuels permet plus de souplesse dans la gestion de dispositifs qui n'ont pas vocation à être permanents, et dont le nombre de dossiers à traiter est variable selon les années.
Ces agents ne sont pas les seuls à travailler pour le dispositif d'indemnisation. Le personnel support de l'ONIAM participe également à la gestion du dispositif d'indemnisation pour les victimes de la Dépakine. L'ONIAM estime ainsi qu'un dixième de l'activité des ETP relevant des fonctions supports est consacrée au dispositif. La dépense annuelle de ce personnel support est évaluée à 138 000 euros .
Services supports participant à la gestion
du dispositif d'indemnisation
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Services supports |
Nombre ETP |
Part gestion dispositif Dépakine |
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Informatique |
3 |
0,3 |
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AC |
6 |
0,6 |
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Finances |
7,4 |
0,74 |
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RH |
4 |
0,4 |
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Services généraux |
3 |
0,3 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Le personnel de l'ONIAM fait l'objet d'adaptations pour suivre les évolutions du traitement des dossiers. Dans ses réponses, l'ONIAM déclarait ainsi que : « Récemment, c'est cette activité d'indemnisation qui a été renforcée en aval des travaux du collège Valproate pour mieux absorber la production de ce collège parvenue à un rythme de croisière . »
La masse salariale du dispositif d'indemnisation pour les victimes de la Dépakine a augmenté de manière croissante depuis la mise en place du dispositif. Cette hausse de la rémunération du personnel s'explique par la progression du nombre d'avis rendus par le collège d'experts jusqu'en 2022 .
Par ailleurs, un magistrat à temps plein a été détaché au collège d'experts . Les représentants de l'ONIAM ont longuement souligné devant le rapporteur spécial l'apport qu'a représenté ce magistrat pour le fonctionnement du collège d'experts.
La masse salariale du dispositif d'indemnisation
pour les victimes du valproate de sodium
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Rémunération des experts |
Rémunérations du personnel de l'ONIAM |
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2022 33 ( * ) |
122 851 |
460 000 |
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2021 |
237 096 |
820 000 |
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2020 |
127 883 |
720 000 |
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2019 |
245 011 |
651 114 |
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2018 |
193 526 |
437 400 |
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2017 |
43 177 |
223 800 |
Note : la diminution de la rémunération des experts en 2020 s'explique par la crise sanitaire et la mise en place tardive du nouveau collège d'experts.
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
La masse salariale consacrée au personnel de l'ONIAM est inférieure aux prévisions initiales (2 millions d'euros par an), sans que le dispositif d'indemnisation pour les victimes du valproate de sodium n'apparaisse manifestement en sous-effectif . À cet égard, le rapport conjoint de l'IGAS et de l'IGF relevait que d'une manière générale le coût de gestion de l'ONIAM « n'appelle pas de remarques structurantes » 34 ( * ) . Durant son audition, le président de l'ONIAM a ainsi affirmé que le nombre d'ETP au service du valproate de sodium est suffisant.
Il est possible cependant d'identifier des points de fragilité concernant les effectifs en charge de la gestion du dispositif d'indemnisation .
Le rapport conjoint de l'IGAS et de l'IGF relevait que la petite taille de l'ONIAM et du Fonds d'indemnisation des Victimes de l'Amiante a pour conséquence que leurs fonctions support « peinent à atteindre une masse critique » 35 ( * ) . Il a été mis en avant devant le rapporteur spécial par des représentants d'association de victimes que le secrétariat de l'ONIAM est difficile à joindre pour les familles, ce qui, couplé à la longueur des délais de procédure et à la difficulté de constituer les dossiers, conduit à des incompréhensions entre l'institution et les familles .
Le rapport conjoint de l'IGF et de l'IGAS préconise pour y répondre la mutualisation des fonctions support de l'ONIAM et du FIVA. Cette proposition est pertinente, mais elle va au-delà du champ de ce contrôle.
Il est pertinent néanmoins de redéployer les fonctions supports du dispositif d'indemnisation pour les victimes du valproate de sodium, en particulier en ce qui concerne le lien avec les familles . Le dialogue avec les familles constitue plus généralement l'un des points faibles du dispositif, comme cela sera examiné plus en détail dans la suite du rapport. Cette recommandation vise également à souligner les besoins particuliers des personnes qui déposent des demandes d'indemnisations, qui sont souvent des familles où la femme souffre d'une maladie chronique, ayant à leur charge un ou plusieurs enfants malades.
Recommandation n° 4 : Redéployer en partie le personnel support de l'ONIAM vers les relations avec les familles ayant saisi le dispositif d'indemnisation pour les victimes de la Dépakine.
Le deuxième point de fragilité concerne les personnes affectées au traitement contentieux. Le nombre de juristes membres du service, sept, est conséquent, mais ils font face à un contentieux important, et dont le nombre a fortement augmenté récemment . Dans ses réponses, l'ONIAM indiquait ainsi que :
« En mars 2022, c'est près de 240 procédures qui ont été enregistrées par le service en charge du valproate de l'ONIAM. Cette arrivée massive de contentieux mobilise fortement les équipes, à la fois pour l'enregistrement des assignations, s'agissant désormais d'un contentieux de masse, ainsi que pour la gestion des dossiers au fond, les contentieux des titres donnant lieu dans la plupart des cas à l'examen au fond des avis du collège et des différentes responsabilités . »
L'Office précise que le service « est mobilisé pour que ces contentieux ne nuisent pas à l'examen des dossiers des victimes ». Le ministère indique néanmoins que « ces actions sont longues, lourdes et incertaines pour l'établissement en raison de l'aléa judiciaire . » Il faut rappeler que le traitement des dossiers nécessite en lui-même une expertise juridique, et dès lors, le risque est que le traitement des contentieux empiète sur le travail du collège d'experts .
Enfin, la « juridictionnalisation » de la procédure amiable fait partie des raisons que cite l'ONIAM pour justifier les retards importants dans le traitement des dossiers. Les représentants de l'office ont répété à plusieurs reprises que la procédure d'indemnisation n'avait rien « d'amiable » dans la pratique, dans la mesure où chaque décision du collège d'experts est systématiquement contestée.
Or, si la « juridictionnalisation » de la procédure amiable est une cause de retards, cela signifie que les juristes sont mobilisés par les contentieux au point que la préparation des séances du collège d'experts en pâtit . Il convient donc de s'interroger sur la capacité de l'ONIAM à absorber l'ensemble du contentieux relatif à l'affaire de la Dépakine .
Les dépenses de contentieux sont coûteuses également. Au milieu de l'année 2022, le montant des frais d'avocats engagés par l'ONIAM s'élevait à 303 108 euros, ce qui, à titre de comparaison, est nettement supérieur à la rémunération des experts au même moment de l'année.
Dépenses d'avocat dans le cadre du dispositif d'indemnisation
(en euros)
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2019 |
2020 |
2021 |
2022 (14/06/2022) |
TOTAL |
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Montant dépenses d'avocat |
6 000 |
52 380 |
151 536 |
303 108 |
513 024 |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les réponses au questionnaire du rapporteur spécial
Une partie de ces coûts pourraient être limitée par une internalisation renforcée des compétences juridiques au sein du service du valproate de sodium .
Par ailleurs, le nombre de contentieux ne va
probablement pas diminuer dans les prochaines années
: les
personnes désignées responsables autres que l'État
contestent systématiquement les titres émis par l'ONIAM, ce qui,
en sachant que l'ONIAM fait une offre en substitution dans plus de
90 % des
cas, conduira à des centaines de contentieux supplémentaires.
Recommandation n° 5 : examiner l'opportunité de renforcer temporairement le nombre de juristes présents au sein du service d'indemnisation pour les victimes du valproate de sodium, pour faire face à la progression du contentieux relatif aux titres de recettes émis par l'ONIAM.
* 32 Les deux personnes « manquantes » dans le tableau correspondent aux dirigeants du service.
* 33 Au 30 juin.
* 34 Consolider l'indemnisation publique dans le champ de la santé : enjeux et modalités du rapprochement entre le FIVA et l'ONIAM, IGF et IGAS, Février 2021, page 50.
* 35 Consolider l'indemnisation publique dans le champ de la santé : enjeux et modalités du rapprochement entre le FIVA et l'ONIAM, IGF et IGAS, Février 2021, page 35.