B. EN FRANCE, DES ENJEUX DE SÉCURITÉ DE TAILLE LIÉS AU TRANSPORT D'AMMONITRATES
Si les ammonitrates haut dosage sont essentiellement transportés par la route en France, les trafics maritimes et fluviaux concentrent des volumes non négligeables. La connaissance de ces flux pâtit toutefois de l'absence d'un système de suivi centralisé .
1. Les flux d'ammonitrates haut dosage concernent l'ensemble des infrastructures de transport, notamment les ports
La production annuelle d'ammonitrates haut dosage en France dépasserait 1 700 kt/an , selon une estimation de la DGPR basée sur la production annuelle de Yara et Boréalis, les deux producteurs implantés sur le territoire. Une part de la production est destinée à l'exportation (180 kt/an 8 ( * ) ), acheminée à 80 % via les ports maritimes 9 ( * ) .
Le secteur agricole français importe également des ammonitrates haut dosage en provenance de pays de l'Union européenne, voire de pays frontaliers, à hauteur de 290 kt/an en environ , soit environ 20 % de la consommation nationale .
Les flux à l'importation se répartissent de la manière suivante entre les modes de transport :
- les ports maritimes réceptionnent 130 kt d'ammonitrates par an ;
- le transport routier concentre également une grande partie des flux, à hauteur de 110 kt/an ;
- le transport fluvial permet l'acheminement de 50 kt/an de ces ammonitrates haut dosage ;
- enfin, le transport ferroviaire représente une part très marginale de l'importation d'ammonitrates haut dosage.
Le transport fluvial et maritime représente donc 62 % des flux d'ammonitrates haut dosage à l'importation.
• S'agissant du transport maritime , le rapport du CGEDD-CGE identifie sept ports caractérisés par un trafic d'ammonitrates haut dosage en métropole et en outre-mer :
- les grands ports maritimes de Rouen, dont le port d'Honfleur, (importation et exportation) et de Nantes Saint-Nazaire, qui enregistrent des flux à l'import et à l'export, ainsi que le grand port maritime de la Réunion, bien que concerné par de plus faibles quantités 10 ( * ) ;
- les ports de commerce décentralisés de Saint-Malo, de Saint-Brieuc, des Sables d'Olonne et de Rochefort, qui effectueraient uniquement des importations.
Des sites de stockage d'ammonitrates haut dosage peuvent également exister dans certains ports, avec ou sans trafic maritime.
• S'agissant du transport fluvial , le trafic d'ammonitrates haut dosage ne concerne que le réseau à grand gabarit . L'identification des ports fluviaux concernés par le transit, le chargement et le déchargement d'ammonitrates est toutefois difficile et ce, d'autant plus qu'il n'existe vraisemblablement pas de recensement exhaustif des ports intérieurs. À l'inverse des ports maritimes, les ports fluviaux ne relèvent pas d'un cadre juridique précis 11 ( * ) . Le trafic d'ammonitrates concerne aussi bien des établissements de grande taille tels que le port autonome de Strasbourg ou le port de commerce de Metz , qui hébergent des activités de chargement et/ou déchargement et de stockage 12 ( * ) , et d'autres de taille très modeste, comme le port de commerce de Saint-Aubin-lès-Elbeuf.
Si le trafic d'ammonitrates haut dosage par voie fluviale est difficile à appréhender , la mission CGEDD-CGE identifie des flux sur le réseau grand gabarit, plus particulièrement sur la Seine (Elbeuf), la Moselle 13 ( * ) (Metz et Neuves-Maison) ainsi que sur l' axe Rhénan (Strasbourg et Ottmarsheim). On identifie également des stockages d'ammonitrates haut dosage dans certains ports sur le Rhône et la Saône, mais ceux-ci sont desservis uniquement par la route.
Transport de marchandises par voie fluviale en France
Source : site internet de VNF 14 ( * )
Déplacements réalisés au sein des ports fluviaux de commerce d'Elbeuf (Normandie), de Metz et de Neuves-Maison (Grand Est)
Au cours de leurs travaux, les rapporteurs se sont rendus dans trois ports fluviaux concernés par le trafic d'ammonitrates haut dosage.
• En décembre 2021, ils ont visité Port Angot situé à Saint-Aubin-lès-Elbeuf (Seine-Maritime) sur la Seine, à quelques kilomètres du grand port maritime de Rouen.
Ce site, de petite taille, est constitué d'un unique quai d'une longueur de 150 mètres et de deux entrepôts. Il ne réalise pas d'activité de stockage d'ammonitrates haut dosage , mais uniquement du transbordement , de barge à camion 15 ( * ) . Le site n'est donc pas soumis à la nomenclature des installations classées pour ces activités. Les ammonitrates concernés sont tous acheminés par un producteur localisé à Anvers, en Belgique.
Il n'y a pas eu de déchargement d'ammonitrates lors de la venue des rapporteurs, la dernière opération remontait au mois de juin 2021. Sur le terrain, les rapporteurs ont observé des pratiques responsables de la part de l'exploitant du port, qui a indiqué mettre en oeuvre des protocoles de sécurité similaires à ceux applicables dans les ports maritimes, même si la réglementation fluviale ne l'impose pas. Ce constat, bien que rassurant en l'espèce, révèle les carences de la réglementation applicable aux ports fluviaux , à la différence du secteur maritime qui dispose d'une organisation plus robuste .
Délégation sénatoriale au port de Saint-Aubin-lès-Elbeuf (13 décembre 2021)
En mars 2022, les rapporteurs ont visité le nouveau port de Metz (Moselle) et le port de Neuves-Maison (Meurthe-et-Moselle).
• Le port de Metz , premier port fluvial céréalier de France est desservi par la route, la voie ferrée et la voie fluviale à grand gabarit via la Moselle, depuis et vers de grands ports maritimes du nord de l'Europe (Anvers et Rotterdam), mais aussi l'ouest de la France, l'Autriche et l'Allemagne.
Il accueille plusieurs établissements classés pour la protection de l'environnement (ICPE), notamment un établissement qui exploite depuis 1980 un dépôt d'engrais solides classé Seveso bas , comportant des ammonitrates haut dosage. Le dépôt est autorisé à contenir jusqu'à 4 800 t d'engrais à base de nitrate d'ammonium, dont au maximum 2 400 t d'ammonitrates , en vrac ou en sacs, à haut et moyen dosage .
Dépôt d'engrais (à gauche au premier plan) au nouveau port de Metz
• Le port de Neuves-Maison est situé plus en aval sur la Moselle, proche de la jonction avec le canal des Vosges.
Il accueille une société exerçant une activité de dépôts d'engrais solides et liquides relevant du régime de la déclaration au titre des ICPE. Selon les informations recueillies, le port accueille 8 000 à 10 000 tonnes d'ammonitrates par an , principalement en vrac mais également en sacs.
Délégation sénatoriale au port de Neuves-Maison (24 mars 2022)
2. Le trafic d'ammonitrates haut dosage demeure difficile à appréhender, faute d'un système suffisamment abouti en matière de surveillance de ces flux
La France ne dispose pas de données fiables et précises sur les quantités d'ammonitrates haut dosage transportées sur le territoire ni sur la répartition de ce trafic entre les différents modes de transport . Ainsi que le mentionnait la mission CGEDD-CGE à ce sujet, « il est difficile d'avoir une vue précise des flux des différents produits [...] car les informations ne se recoupent pas toujours entre données interprofessionnelles, chiffres des douanes, données des ports maritimes et informations d'industriels » . À cet égard, les données recueillies par les rapporteurs résultent essentiellement du rapport de la mission CGEDD-CGE et de la compilation d'informations récoltées auprès d'acteurs économiques, industriels et acteurs du secteur agricole en particulier et, parfois, de l'administration centrale.
La direction générale des infrastructures, des transports et des mobilités (DGITM) a indiqué ne pas disposer de données sur la ventilation par mode de transport des flux d'ammonitrates haut dosage. Elle évoque 277 kt d'ammonitrates transportés par la voie fluviale et fluvio-maritime , sans distinction entre le haut et moyen dosage .
Cette difficulté à suivre les flux vaut également pour les ports, en particulier dans le secteur fluvial.
• Les ports maritimes disposent d'un système de surveillance du trafic de matières dangereuses formalisé, qui pourrait toutefois être amélioré afin de faciliter l'agrégation des données à l'échelle nationale.
Les ports maritimes détiennent des données sur les flux de matières dangereuses , les armateurs ayant l'obligation de fournir certaines informations à la capitainerie à travers un formulaire normalisé (formulaire FAL n° 7 sur les matières dangereuses, en application d'une directive européenne de 2010 16 ( * ) ).
Cependant, l' agrégation au niveau national de ces données s'avère complexe, faute de disposer d'un système unifié de collecte . Hormis quelques exceptions 17 ( * ) , les ports maritimes utilisent des systèmes de traitement des données relatives aux flux de matières dangereuses différents, qui ne sont pas interopérables, rendant ainsi la synthèse des informations difficile.
Les rapporteurs estiment souhaitable de mettre au point un outil de gestion des informations relatives aux matières dangereuses unique pour les ports maritimes ou, a minima, les grands ports maritimes. Afin de faciliter les contrôles et le partage d'information, cet outil devrait être interopérable avec le guichet unique numérique (GUNenv), service de dépôt et de traitement des demandes d'autorisation environnementale telles que les ICPE et avec le guichet unique maritime et portuaire (GUMP) qui a été mis en place pour la transmission de formalités déclaratives applicables aux navires, à la suite de la directive 2010/65 18 ( * ) . En outre, cet outil devra s'articuler avec le futur guichet unique maritime européen , dont la mise en place est prévue à horizon 2025 en application d'un règlement européen de 2019 19 ( * ) .
• La surveillance des flux de matières dangereuses par voie fluviale apparaît, en comparaison, nettement moins organisée.
Voies navigables de France (VNF), opérateur de l'État gestionnaire des infrastructures fluviales, est systématiquement informé de l'entrée et de la sortie de bateaux sur son réseau. Si l'information transmise fait état du chargement du bateau, la nomenclature en vigueur (il s'agit de la nomenclature statistique des transports ou « NST ») ne fournit qu'une information très limitée sur la nature de la marchandise 20 ( * ) , qui ne permet pas d'identifier précisément la matière en cause. A fortiori , cette nomenclature ne permet pas d'identifier la présence d' ammonitrates haut dosage .
En complément, le code des transports prévoit toutefois une obligation d'annonce 21 ( * ) , applicable sur certains secteurs fluviaux définis par les règlements particuliers de police de la navigation intérieure , au sein desquels les bateaux transportant des matières dangereuses doivent annoncer leur passage à VNF. L'annonce, dont le contenu est fixé dans le code des transports 22 ( * ) , doit notamment préciser la quantité et le numéro ONU de la marchandise et les ports de chargement et de déchargement.
Le rapport de la mission CGEDD-CGE indique toutefois que cette disposition, si elle est bien mise en oeuvre sur certains fleuves (le Rhône mais aussi le Rhin, qui est soumis à un règlement international 23 ( * ) ), n'est pas appliquée sur l'ensemble des itinéraires fluviaux . Lors d'un déplacement en Seine-Maritime, il a ainsi été indiqué aux rapporteurs que cette obligation n'avait pas fait l'objet d'une transposition dans le bassin de la Seine.
Les rapporteurs estiment urgent de rendre plus effective l'obligation d'annonce prévue par le code des transports, ainsi que le proposait la mission du CGEDD-CGE, sur les itinéraires fluviaux les plus concernés par le transport de matières dangereuses . Il serait également souhaitable que les directions territoriales de VNF, destinataires de ces annonces, assurent la transmission des informations relatives au type (code ONU) et à la quantité de marchandises aux administrations centrales.
Afin de faciliter la montée en puissance de cette compétence de VNF, les rapporteurs préconisent :
- l'élaboration d'un outil informatique permettant le traitement et la transmission dématérialisés de ces informations par les antennes locales de VNF ;
- le renforcement des moyens financiers et humains mis à disposition de cet établissement. En effet, VNF subit depuis plusieurs années une trajectoire rigoureuse de baisse de ses effectifs (son plafond d'emplois a été abaissé de 30 ETP en 2022, de 99 ETP en 2021 et de 90 ETP en 2020), tout en faisant face à de nombreux défis dans le cadre du contrat d'objectifs et de performance conclu en avril 2021 avec l'État, en termes de modernisation de l'établissement et des infrastructures fluviales et d'investissement dans la régénération du réseau. Selon VNF, la charge administrative supplémentaire induite par le traitement et la transmission des données relatives au transport de matières dangereuses est délicate à évaluer à ce stade mais elle pourrait s'avérer limitée en cas de mise à disposition d'un outil informatique dédié facilitant la gestion de ces opérations.
Les rapporteurs appellent toutefois à ce que l'évolution à venir des moyens financiers et humains de VNF tienne compte de cette mission complémentaire. Dans cette optique, ils proposent également d'intégrer une mission d'observation et d'information du trafic de matières dangereuses au COP, qui doit être révisé en 2023 en application de la LOM.
3. Une nécessaire clarification des responsabilités s'agissant de la surveillance et du contrôle des flux d'ammonitrates haut dosage par voie fluviale et maritime
Au-delà des carences constatées dans le suivi des flux de matières dangereuses, la surveillance des trafics maritimes et fluviaux pâtit d'une répartition des responsabilités manquant parfois de lisibilité :
- dans le transport fluvial , de nombreux acteurs interviennent parmi lesquels les directions départementales des territoires (DDT) qui délivrent les autorisations de navigation des bateaux (immatriculations et titres de navigation en particulier) et assurent des missions de police de la navigation, les gendarmeries fluviales qui contrôlent les navires en mouvement en lien avec les directions régionales de l'environnement, de l'aménagement et du logement (DREAL) et, dans certains cas, les contrôleurs des transports terrestres en appui d'autres services. Par ailleurs, les ports contenant des sites de stockage de matières dangereuses peuvent être contrôlés par les DREAL au titre de la réglementation sur les ICPE.
L' organisation des ports fluviaux est, en outre, souple en comparaison du secteur maritime, et ceux-ci ne disposent pas en leur sein d'une autorité investie d'un pouvoir de police des matières dangereuses. L'article L. 1252-2 du code des transports énumère les agents, notamment les contrôleurs des transports terrestres , chargés du constat des infractions aux dispositions législatives ou réglementaires sur le transport de marchandises dangereuses, mais cela concerne plutôt le transport que les opérations de manutention et la gestion à terre des marchandises. D'autre part, la faiblesse du cadre réglementaire concernant la manutention de matières dangereuses dans les ports fluviaux ne permet pas un contrôle effectif de ces opérations dans ces infrastructures.
Partant de ces constats, le rapport du CGEDD-CGE a souligné la difficulté à identifier un « interlocuteur qui se sente globalement responsable pour le trafic de matières dangereuses » dans les ports fluviaux ;
- la répartition des responsabilités entre les autorités compétentes dans les ports maritimes (autorité portuaire, autorité investie du pouvoir de police portuaire [AI3P], autorité investie du pouvoir de police des matières dangereuses...) est fixée par le code des transports . La police des matières dangereuses est exercée par la capitainerie , tantôt placée sous l'autorité de la direction du port (dans les grands ports maritimes, où elle cumule les fonctions d'autorité portuaire et d'AI3P) et tantôt du préfet ou de l'autorité portuaire, selon les missions considérées (ports décentralisés). Le contrôle de la réglementation applicable au transport de matières dangereuses par voie maritime relève de la direction des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture pour les navires en mer et des capitaineries pour ce qui concerne les ports.
Le rapport du CGEDD-CGE indique toutefois que certaines capitaineries des grands ports maritimes peuvent se trouver face à des situations ambiguës , dans lesquelles l'autorité portuaire ne se sent pas pleinement investie du pouvoir de police portuaire (AI3P), tandis que la préfecture n'a que peu de responsabilités au-delà de la signature du règlement local des matières dangereuses. Le rapport souligne en outre que les capitaineries se trouvent souvent isolées , faute d'une véritable animation de leur réseau au niveau national.
Forts de ces constats, les rapporteurs jugeraient utile une clarification de la répartition des rôles et des responsabilités dans la mise en oeuvre et le contrôle de la réglementation applicable au transport de matières dangereuses par voie maritime et fluviale .
Proposition n° 1 - Renforcer la surveillance du transport d'ammonitrates haut dosage par voie fluviale et maritime et clarifier le partage des responsabilités sur ce sujet en [État - DGPR, DGITM, DGAMPA, DREAL, VNF, préfectures] :
- rendant plus effective l' obligation d'annonce du transport de matières dangereuses par voie fluviale dans les RPPNI ;
- en inscrivant dans le contrat d'objectifs et de performance de VNF une mission d'observation et d'information en matière de transport de matières dangereuses, assurée via la transmission aux administrations concernées des informations relatives au trafic de matières dangereuses issues de l'annonce des navires ;
- précisant les tâches et responsabilités respectives des services centraux (DGPR, DGITM, DGAMPA) et déconcentrés (capitaineries, DDTM/DDT, DREAL, VNF) pour la prévention et la gestion des risques liés aux ammonitrates dans le transport maritime et fluvial , dans le cadre d'une instruction conjointe des ministres de la transition écologique et de l'intérieur et en précisant les modalités de leur coordination aux niveaux national et territorial ;
- mettant en place des systèmes d'information dédiés au suivi des matières dangereuses transportées par voie fluviale et maritime, permettant une consolidation des données au niveau national.
Proposition n° 2 - Assurer le traitement et la transmission par VNF des données relatives aux annonces des navires fluviaux transportant des matières dangereuses en [DGITM, DGPR] :
- dotant les directions territoriales de l'établissement public d'un outil informatique permettant la réalisation de ces opérations par voie dématérialisée ( cf . proposition n° 1) ;
- tirant les conséquences des charges induites dans l' évolution des moyens financiers et humains de VNF.
* 8 Source : rapport du CGEDD-CGE , mai 2021.
* 9 Selon le rapport du CGEDD-CGE , 150 000 tonnes d'ammonitrates haut dosage sont exportées via les ports maritimes en France chaque année.
* 10 Par ailleurs, trois GPM (Dunkerque, Le Havre, Marseille) enregistrent du transit de nitrate d'ammonium technique ou d'ammonitrates sans déchargement ni chargement.
* 11 D'ailleurs, l'accord européen relatif au transport de marchandises dangereuses par voie de navigations intérieures (ADN) vise les « lieux de chargement et de déchargement » de marchandises, et non la notion de port fluvial.
* 12 Selon les données recueillies lors d'un déplacement, le nouveau port de Metz accueille de 8 à 10 000 tonnes d'ammonitrates haut dosage chaque année, acheminées par barges, en vrac et en sacs.
* 13 Selon des informations fournies par VNF lors du déplacement en Meurthe-et-Moselle, 26 000 tonnes d'ammonitrates transiteraient par la Moselle chaque année.
* 14 https://www.vnf.fr/vnf/accueil/logistique-fluviale/adopter-le-transport-fluvial/
* 15 Selon les données recueillies, 17 155 tonnes d'ammonitrates haut dosage en vrac ont été transbordés au sein du port d'Elbeuf en 2020 et 4 900 tonnes en 2021.
* 16 Directive 2010/65/EU du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 concernant les formalités déclaratives applicables aux navires à l'entrée et/ou à la sortie des ports des États membres et abrogeant la directive 2002/6/CE.
* 17 Certains grands ports maritimes ont mis au point un logiciel destiné au traitement de ces informations, dénommé TIMAD (Traitement Informatisé des Matières Dangereuses pour l'automatisation des procédures déclaratives) qui n'est toutefois pas utilisé par l'ensemble des ports.
* 18 Directive 2010/65/UE du Parlement européen et du Conseil du 20 octobre 2010 concernant les formalités déclaratives applicables aux navires à l'entrée et/ou à la sortie des ports des États membres et abrogeant la directive 2002/6/CE.
* 19 Règlement (UE) n° 2019/1239 du Parlement européen et du Conseil du 20 juin 2019 établissant un système de guichet unique maritime européen abrogeant la directive 2010/65/UE.
* 20 Cette nomenclature comprend sept catégories générales, par exemple « engrais » et « produits chimiques ».
* 21 Article D. 4241-55 du code des transports.
* 22 Article A. 4241-55-1 du code des transports.
* 23 Le Rhin est régi par le règlement de police de la navigation sur le Rhin qui impose à tous les navires transportant des matières dangereuses de se signaler au centre d'alerte rhénan d'informations nautiques situé à Gambsheim (« Caring »). Ce service est ouvert 24 heures sur 24 et assure des missions de gestion de crise (crues, pollution, accidents...). Les navires transportant des matières dangereuses doivent se signaler à ce centre à l'entrée et à la sortie du secteur français.