III. ENTRE COOPÉRATION ET COMPÉTITION, UNE STRATÉGIE DONT LA DIMENSION INTERNATIONALE DOIT ÊTRE RENFORCÉE
A. LA GOUVERNANCE INTERNATIONALE DES FONDS MARINS EST ENCORE EN CONSTRUCTION, LAISSANT L'OPPORTUNITÉ À LA FRANCE DE MAINTENIR SON RÔLE MOTEUR
1. Le cadre normatif international suit une démarche évolutive orientée vers l'exploitation
La gouvernance des fonds marins situés dans la « Zone [internationale] », c'est-à-dire à plus de 200 ou, dans le cas du plateau continental étendu, à plus de 350 milles marins des côtes, a été confiée à l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM) à la suite de la convention des Nations unies sur le droit de la mer du 10 décembre 1982, dite convention de Montego Bay, et de l'accord du 28 juillet 1994 relatif à l'application de la Partie XI de ladite convention.
Ces textes habilitent l'AIFM à réglementer l'exploration et, à terme, l'exploitation minières des fonds marins de la Zone, avec pour double objectif de préserver l'environnement marin (article 145) et d'oeuvrer « dans l `intérêt de l'humanité tout entière » (article 140) en veillant à répartir au mieux les bénéfices de cette exploitation. Ce second objectif donnera lieu à la création d'une entité dépendante de l'AIFM, appelée « l'Entreprise », mais dont le contour est encore indéfini dans l'attente d'une autorisation potentielle d'exploitation des grands fonds marins.
Le développement de l'AIFM suit ainsi une démarche progressive assumée.
Si l'AIFM est appelée à jouer un rôle central dans la gouvernance internationale de l'océan, son action depuis son installation effective en 1996 se limite actuellement à la délivrance, au suivi et au renouvellement de permis d'exploration (31 permis d'exploration délivrés depuis 2001) ainsi qu'à la définition des règles juridiques encadrant l'exploration (trois règlements ont été publiés au début des années 2010) et l'exploitation (un règlement est en cours de rédaction, pour une date d'adoption prévue en 2023) des ressources minérales des fonds marins de la Zone.
Carte des principales zones d'exploration dans la Zone et des 31 contractants - Source : AIFM
Outre la volonté affichée de limiter par la rédaction de règlements les impacts de l'exploration et de l'exploitation sur l'environnement marin et la publication d'études « techniques » qui peuvent concerner les enjeux environnementaux, elle n'exerce pas à cette date un rôle particulièrement proactif relatif à la préservation de l'environnement marin qui pourrait la rapprocher d'un organisme international oeuvrant explicitement pour la protection de la biodiversité des grands fonds marins. Bien que de nombreuses données environnementales soient demandées aux bénéficiaires des permis d'exploration, comme par exemple l'élaboration d'un état initial environnemental, les activités d'exploration que l'AIFM supervise s'apparentent davantage, dans leur objectif, à de la prospection minière (évaluation d'un gisement et de sa teneur en métaux) qu'à de la recherche scientifique marine ayant pour objectif d'acquérir des connaissances sur les espèces et les écosystèmes des grands fonds ( cf . II - A).
Ses moyens humains et matériels sont d'ailleurs modestes s'il s'agit de jouer un rôle international davantage structurant. Pour réaliser ses missions, l'AIFM emploie moins d' une cinquantaine de « permanents » (dont 3 Français) et dispose d'un budget annuel de 18 millions de dollars 96 ( * ) , lequel, de l'avis du Secrétaire général de l'AIFM, « ne suffit pas » bien qu'il suive une tendance ascendante (en 2010, l'AIFM comptait 35 permanents et disposait d'un budget annuel s'élevant à 6 millions de dollars 97 ( * ) ).
Comme le notait déjà en 2014 un rapport de la délégation sénatoriale à l'outre-mer 98 ( * ) , l'influence de l'AIFM sur la scène internationale reste donc embryonnaire.
Néanmoins, une phase d'accélération du développement de l'AIFM est en cours d'initiation et pourrait aboutir d'ici quelques années à l'émergence d'une organisation internationale au rôle fortement accru.
Les travaux de l'AIFM, qui dispose d'un mandat « clair » selon son Secrétaire général, semblent en effet s'orienter progressivement vers l'exploitation des fonds marins situés dans la Zone, en raison notamment de la pression exercée en ce sens par certains États, le plus déterminé étant Nauru qui a notifié l'AIFM en juillet 2021 de son intention d'autoriser dans un délai de deux ans l'exploitation de ses ressources sous-marines.
La rédaction d'un règlement d'exploitation est par conséquent qualifiée « d' urgente » par le secrétariat général de l'AIFM. Après un premier objectif d'adoption fixé à 2020, officiellement non atteint en raison de la crise sanitaire, l'adoption du règlement d'exploitation est désormais prévue en 2023 et les travaux de rédaction occupent une large part des réunions des divers organes de l'AIFM, en particulier la commission juridique et technique.
S'il existe un relatif consensus sur la nécessité de prévoir un règlement régissant l'exploitation afin que, si celle-ci dût se faire, cela soit dans le cadre du primat du droit international, pour le bénéfice de tous et en s'appuyant autant que possible sur des garanties environnementales fortes, de nombreux points restent à définir et à négocier , en particulier l'ouverture ou non de l'exploitation des fonds marins internationaux.
Ces points portent principalement sur l'étendue des garanties environnementales , notamment la portée concrète du principe de pollueur-payeur, et sur le mode répartition des bénéfices , puisque les ressources des fonds marins de la Zone appartiennent au patrimoine commun de l'humanité. Restent ainsi à trancher lors des prochaines réunions de l'AIFM le montant des redevances à verser, le mécanisme de taxation à mettre en place - ce point précis étant l'une des raisons pour lesquelles les États-Unis ont refusé de rejoindre l'AIFM -, le mécanisme de compensation des États producteurs et exportateurs de minerais terrestres ou encore le mécanisme de partage des avantages issus d'une telle exploitation.
Si et lorsque le règlement d'exploitation sera adopté, la prochaine étape de développement de l'AIFM sera consacrée à l'ouverture de l'exploitation des ressources minérales de la Zone, qui semble être l'objectif affiché par le secrétariat général de l'institution, comme l'illustre le titre de son dernier rapport annuel : « Parvenir à une utilisation durable des ressources minérales des grands fonds marins pour le bénéfice de l'humanité ».
Il est à noter que si aucun consensus clair n'existe à cette date parmi les États membres de l'AIFM sur cette prochaine étape, augurant des débats nourris, l'exploitation des fonds marins internationaux est déjà juridiquement permise par l'article 150 de la convention de Montego Bay relatif à la « mise en valeur » des ressources de la Zone. Le corpus juridique international n'aurait ainsi pas à être amendé pour autoriser des États, des acteurs privés ou « l'Entreprise » à exploiter les ressources minérales des fonds marins de la Zone, le seul verrou étant l'approbation de toute demande d'exploitation par l'AIFM , soit, pour le principe même de l'exploitation, par l'Assemblée de l'AIFM à une majorité des deux tiers (article 159, paragraphe 8 et article 160, paragraphe 1), puis, en ce qui concerne le détail des demandes d'exploitation, par le Conseil de l'AIFM après avis de la commission juridique et technique (article 153).
2. La France doit accompagner la mue de l'AIFM
a) La France est un acteur majeur au sein de l'AIFM
Dans ce contexte de négociations autour du cadre futur de l'exploitation, la France bénéficie d'une position reconnue au sein de l'AIFM , comme « nation maritime majeure », une nation « pionnière » 99 ( * ) dans la recherche et l'exploration des grands fonds marins. Ayant initié des campagnes d'exploration des nodules polymétalliques dès les années 1970, la France fait partie du groupe informel dit des « investisseurs-pionniers », qui réunit une fois par an sept États précurseurs (Allemagne, Corée, Chine, Russie, Pologne, Royaume-Uni et la France) pour défendre leurs intérêts communs au sein de l'AIFM.
Dans un cadre plus formel, la France fait partie des cinq principaux contributeurs financiers de l'AIFM (350 000 € sont budgétés dans la loi de finances pour 2022), y affecte depuis sa création un représentant permanent, est élue systématiquement au Conseil de l'AIFM, dispose de 2 des 31 contrats d'exploration et contribue activement aux travaux de la commission technique et juridique par la présence d'un expert français, actuellement M. Elie JARMACHE, un juriste spécialisé dans le droit de la mer.
Le rôle de la France est d'autant plus significatif que les États-Unis ne sont pas membres de l'AIFM, plaçant la France au premier rang des pays membres en termes de superficie de sa ZEE . En outre, la Chine est présentée comme « discrète » 100 ( * ) au sein de l'AIFM, bien qu'elle ait une politique exploratoire ambitieuse (elle dispose de 5 des 31 permis d'exploration octroyés) et qu'elle se positionne en faveur de l'exploitation.
Ces éléments permettent à la France de s'afficher comme l'un des pays membres les plus actifs au sein de l'AIFM et d'y défendre une position que le Gouvernement considère comme exigeante en matière de préservation de l'environnement marin.
Sans être explicitement opposée ni favorable à l'exploitation minière des fonds marins internationaux, la position française au sein de l'AIFM consiste en effet à conditionner toute ouverture de l'exploitation minière à « des garanties environnementales suffisantes » 101 ( * ) qui ne font néanmoins pas l'objet d'une définition claire et publique.
Ainsi, la France soutient officiellement les travaux actuels de l'AIFM et son projet de règlement d'exploitation « convient » 102 ( * ) dans son ensemble au Gouvernement, sous réserve notamment que soit bien prévue l'élaboration d'un plan régional de gestion de l'environnement pour chaque région susceptible d'accueillir des projets d'exploitation, comme c'est le cas pour l'exploration.
Elle soutient et approuve les projets de création de zones de protection environnementale dans lesquelles l'exploration et l'exploitation minières sont interdites - deux nouvelles zones de quatre cents kilomètres carrés viennent d'être instituées dans la zone Clarion-Clipperton - ainsi que la création d'un fonds de compensation environnemental qui sera abondé par les contributions imposées aux contractants.
Si la priorité affichée est la mise en oeuvre de normes environnementales contraignantes, la position française sur la répartition des bénéfices futurs de l'exploitation est en revanche davantage nuancée : la France privilégie une répartition non financière , en prenant en compte le partage des données, l'environnement marin comme un bien public mondial (la simple existence de l'AIFM empêche une ruée vers les fonds marins et permet de les préserver), ainsi que le renforcement des capacités des États en développement (accueil de scientifiques des pays en développement lors des campagnes d'exploration). Pour atteindre ce dernier objectif, la France promeut la création d'un fonds pour la viabilité des fonds marins permettant la mise en place de centres de recherche régionaux situés en priorité dans les pays en voie de développement.
b) La mue de l'AIFM nécessitera une clarification de la position française et un accompagnement matériel
L'investissement de long terme de la France au sein de l'AIFM est un atout qu'il s'agit de consolider d'un point de vue matériel et de mettre à profit lors des travaux de l'Autorité pour maintenir les exigences environnementales à un haut niveau , dans un contexte de pressions croissantes pour autoriser l'exploitation.
En premier lieu, il est souhaitable d'accompagner, à court et moyen termes, la transformation progressive de l'AIFM pour lui donner des capacités d'action non seulement pour assurer un suivi plus poussé des campagnes d'exploration, mais également pour garantir des contrôles fréquents et efficients dans le cas d'une éventuelle exploitation, comme le prévoient explicitement les paragraphes 4 et 5 de l'article 153 de la convention de Montego Bay. Pour faire respecter les exigences environnementales qu'elle porte lors des travaux de l'AIFM, la France ne peut se satisfaire du « principe de bonne foi » 103 ( * ) évoqué par son représentant permanent au sujet de l'examen des rapports annuels présentés par les bénéficiaires des contrats d'exploration.
En outre, la mission de préservation de l'environnement marin profond que confie à l'AIFM la convention de Montego Bay nécessite des ressources humaines et matérielles qui semblent à cette date insuffisantes ( cf . supra ) au-delà de la rédaction d'un corpus juridique établissant les règles environnementales et d'un traitement succinct des données scientifiques récoltées.
Visiblement conscient de ces lacunes, le secrétariat général de l'AIFM a présenté en 2021 un rapport au comité financier proposant une hausse du budget de fonctionnement de l'institution pour atteindre en 2030 un budget annuel de 30 millions de dollars, avec un effectif d'un peu moins de 100 personnes. Il est à noter que, selon le Secrétaire général, cette augmentation du budget sera entièrement financée par les recettes de l'exploitation, laissant entendre que celle-ci sera donc autorisée bien avant 2030 104 ( * ) .
Ce plan de financement reposant sur une exploitation qui est encore aujourd'hui incertaine et soumise à une rentabilité économique non garantie, la France doit maintenir voire augmenter son soutien financier à l'institution en veillant à ce que tout accroissement des dotations financières demandées aux États membres serve au moins partiellement à approfondir l'expertise scientifique et environnementale de l'AIFM et à prévoir des contrôles plus systématiques, conformément à l'article 153 de la convention de Montego Bay. À ce titre, en cas de non-respect avéré des clauses - notamment environnementales - des contrats, la responsabilité d'un État ou d'un contractant privé ou public peut être engagée devant la Chambre des fonds marins du Tribunal international du droit de la mer (article 187 de la convention de Montego Bay).
Recommandation
17) Accompagner la mue de l'AIFM pour que celle-ci dispose des moyens humains et matériels nécessaires au développement d'une véritable expertise scientifique et à la réalisation de contrôles efficients sur les sites d'exploration et, éventuellement, d'exploitation.
En second lieu, l'adoption vraisemblable du règlement d'exploitation au cours de l'année 2023, avec, sauf changement de politique d'ici là, le soutien du Gouvernement français, posera à court terme la question de la définition de la position française relative à l'exploitation des fonds marins internationaux . L'AIFM considérant, par la voix de son Secrétaire général, que son mandat est « clair » 105 ( * ) et qu'il l'oriente vers une exploitation « durable » des grands fonds 106 ( * ) , le soutien affiché de la France à l'action de l'AIFM nécessitera une clarification de sa position sur le sujet, qui pourrait faire l'objet d'une association du Parlement français ou, a minima , de l'élargissement du débat en parallèle des réunions interministérielles qui se tiennent pour déterminer la position française avant chaque session de l'AIFM. Il est en outre regrettable que ces réunions soient préparées sans consultation des experts scientifiques, qui pourraient orienter les travaux de la délégation française, notamment sur les impacts environnementaux 107 ( * ) .
Recommandation
18) Associer le Parlement à la définition de la position française relative à l'exploitation minière des fonds marins internationaux. Élargir le débat sur les positions françaises à l'AIFM à la communauté scientifique et aux ONG.
3. Promouvoir une AIFM plus transparente et plus ouverte à la communauté scientifique et associative
« La Zone et ses ressources [appartenant] au patrimoine commun de l'humanité » (article 136 de la convention de Montego Bay), l'AIFM est chargée de « favorise [r] et encourage [r] la recherche scientifique marine dans la Zone » et de « coordonne [r] et diffuse [r] les résultats de ces recherches et analyses » (Article 143, paragraphe 2). L'AIFM est également habilitée à effectuer elle-même des recherches scientifiques marines dans la Zone, mais elle ne semble pas avoir la volonté ou les moyens suffisants pour exercer cette prérogative ( cf . supra ).
À ce titre, depuis le début des années 2000, l'AIFM collecte « dans l'intérêt de l'humanité tout entière » (article 143) les données issues des campagnes d'exploration menées dans la Zone.
Dans un souci affirmé de transparence, elle publie régulièrement sur son site internet 108 ( * ) des études thématiques s'appuyant sur les connaissances et le savoir-faire développés au sein de l'institution, la dernière en date étant consacrée au partage équitable des bénéfices financiers résultant de l'exploitation minière des fonds marins.
Plus significativement, l'AIFM a institué en juillet 2019 une plateforme numérique, intitulée « DeepData 109 ( * ) », qui met à la disposition de tous, sous forme de carte interactive, quelques données récoltées lors des campagnes d'exploration.
Si l'initiative est louable et fait consensus parmi les personnes auditionnées par la mission d'information, la masse des informations rendues publiques reste cependant limitée .
En effet, conformément aux articles 36 et 37 du règlement relatif à la prospection et à l'exploration des nodules polymétalliques dans la Zone, seules sont rendues publiques - après un délai de quatre ans - les données environnementales, tandis que les données géologiques sont formellement identifiées comme confidentielles . En outre, la qualité et le traitement des données environnementales publiées par l'AIFM sur cette plateforme font l'objet de critiques communes de la part de l'ensemble des associations environnementales interrogées par la mission d'information 110 ( * ) , qui jugent ces données lacunaires.
Les rapports annuels rendus par les bénéficiaires des contrats d'exploration ne sont pas non plus publics, de même que les réunions de la commission juridique et technique (CJT) qui examine à huis clos ces rapports pour vérifier que les contractants respectent les clauses de leur contrat.
Les évolutions futures de l'AIFM pourraient par conséquent être l'occasion pour la France de promouvoir lors de ses prises de position davantage de transparence dans l'accès aux données récoltées par l'AIFM, en particulier à destination de la communauté scientifique .
En premier lieu, la hausse prévue du budget de fonctionnement de l'AIFM pourrait être mise à profit pour consacrer davantage de moyens humains au traitement et à la communication des données environnementales ainsi qu'à la publication d'études scientifiques propres à l'AIFM, sur la base de ces données. En second lieu, le délai minimal de quatre ans avant la publication des données relatives à la préservation de l'environnement marin pourrait être réduit. Enfin, sans forcément ouvrir ces données au grand public, il pourrait être permis aux scientifiques qui en feraient la demande de consulter les données géologiques, éventuellement après accord formel de la CJT ou du secrétariat général, sur la base de critères déterminés.
* 96 Rapport annuel 2020 du Secrétaire général de l'AIFM : Parvenir à une utilisation durable des ressources minérales des grands fonds marins pour le bénéfice de l'humanité.
* 97 Communiqué de presse de l'Autorité internationale des fonds marins du 5 juin 2008 (n° SB/14 /16) : Assembly elects Nii Allotey Odunton of Ghana Secretary General of Seabed Authority ; adopts $12,516,500 budget for 2009-2010 biennium.
* 98 Rapport d'information n° 430 (2013-2014) fait par MM. Jean-Étienne Antoinette, Joël Guerriau et Richard Tuheiava au nom de la délégation sénatoriale à l'outre-mer, intitulé : « Zones économiques exclusives ultramarines : le moment de vérité » et déposé le 9 avril 2014.
* 99 Audition de M. Michael Lodge, Secrétaire général de l'AIFM, le 8 mars 2022.
* 100 Audition de Mme Caroline Krajka, sous-directrice du droit de la mer, du droit fluvial et des pôles au ministère de l'Europe et des affaires étrangère, le 5 avril 2022.
* 101 Ibid.
* 102 Audition de Mme Annick Girardin, ministre de la mer, le 18 janvier 2022.
* 103 Audition de M. Olivier Guyonvarch, ambassadeur de France en Jamaïque et représentant permanent de la France auprès de l'AIFM, 8 février 2022
* 104 Audition de M. Michael Lodge, Secrétaire général de l'AIFM, le 8 mars 2022.
* 105 Ibid.
* 106 Rapport annuel 2020 du Secrétaire général de l'AIFM : Parvenir à une utilisation durable des ressources minérales des grands fonds de marins pour le bénéfice de l'humanité
* 107 La sous-direction du droit de la mer, du droit fluvial et des pôles au ministère de l'Europe et des affaires étrangères a indiqué à la mission d'information que « nous n'en sommes pas encore à devoir nous entourer d'experts ».
* 109 https://www.isa.org.jm/deepdata#block-seabed-page-title
* 110 Il s'agit de l'Union Internationale pour la Conservation de la Nature (UICN), Bloom, France Nature Environnement (FNE), WWF et Greenpeace.