INTRODUCTION
« Sur tous les chemins du monde des millions d'hommes nous ont précédés et leurs traces sont visibles. Mais sur la mer la plus vieille, notre silence est toujours le premier. »
Albert Camus, Carnets
De l'Antiquité à nos jours, les fonds marins ont peuplé l'imaginaire humain de créatures aussi fascinantes qu'inquiétantes, témoignages de la méconnaissance par l'homme de ce milieu mais aussi du puissant attrait qu'il a toujours suscité. L'abysse - mot provenant du grec et signifiant « sans fond » - est d'abord un gouffre vers l'inconnu. Profonds, obscurs et froids, les fonds marins semblent peu propices à la vie. L'exploration humaine, rêvée par Jules Verne, y a longtemps paru impossible, jusqu'au record établi le 23 janvier 1960 par Jacques Piccard et Don Walsh à 10 916 mètres de profondeur. Non seulement ces premiers explorateurs ont constaté l'existence de la vie dans les fonds abyssaux, mais des études plus récentes ont montré que celle-ci y était peut-être même apparue et, en tout état de cause, que de riches écosystèmes y prospéraient.
Les grands fonds marins restent de nos jours perçus de façon ambivalente, tantôt comme un milieu très hostile pour l'homme, représentant une menace potentielle du fait de leur possible militarisation, tantôt comme un possible eldorado biologique et minéral , susceptible de contribuer au progrès dans le domaine médical et de fournir des solutions à l'équation énergétique.
Mais, alors que 71 % de la surface terrestre est couverte par des océans dont la profondeur moyenne est de 3 800 mètres , les fonds marins demeurent très mal connus. Ils constituent la dernière frontière de la conquête par l'homme de sa propre planète.
Pour la France, dont la surface maritime représente dix-sept fois la surface terrestre, les enjeux écologiques, économiques et géopolitiques ne sauraient être ignorés, dans un contexte où la conquête des fonds marins s'accélère au niveau mondial .
Fonds marins : de quoi parle-t-on ?
À la demande du groupe Rassemblement des démocrates, progressistes et indépendants (RDPI), le Sénat a créé une mission d'information sur « L'exploration, la protection et l'exploitation des fonds marins : quelle stratégie pour la France ? » .
Cette mission fait suite à l'impulsion donnée à la politique des grands fonds marins par le plan d'investissement France 2030 , présenté par le Président de la République le 12 octobre 2021. La mission s'est par conséquent concentrée sur les « grands » fonds marins , et plus particulièrement les milieux abritant des ressources minérales, donc essentiellement en-deçà de 1 000 mètres, en zone aphotique c'est-à-dire dépourvue de lumière (la pénétration de la lumière étant minimale en deçà de 200 mètres). La mission s'est également intéressée à la colonne d'eau afférente à ces fonds, à la vie qui y est hébergée et aux risques environnementaux induits par une éventuelle activité anthropique non maîtrisée dans les fonds marins.
Fonds marins : de quoi parle-t-on ?
La mission a par ailleurs traité des enjeux de sécurité et de défense , qui font l'objet d'une stratégie distincte du gouvernement, présentée le 14 février 2022 par Mme Florence Parly, ministre des armées. Cette stratégie comporte des points de convergence avec les objectifs du plan France 2030 dans le domaine des fonds marins, notamment la volonté de développer des moyens technologiques permettant de descendre à 6 000 mètres de profondeur .
La mission n'a, en revanche, pas traité de la production d'hydrocarbures en mer, ni des autres activités offshore (champs éoliens). Elle a aussi exclu de son champ la pêche en eaux profondes. Chacun de ces sujets répond, en effet, à des logiques et à des temporalités distinctes, et aurait mérité un rapport en soi.
Une nécessaire révolution copernicienne
La mission a procédé, entre janvier et mai 2022, à de nombreuses auditions, s'efforçant d'entendre des parties prenantes de tous horizons. Il est en effet apparu que la question des fonds marins impliquait un très grand nombre d'acteurs et que la question de la concertation était primordiale.
Les problématiques inhérentes aux fonds marins couvrent en effet de multiples champs disciplinaires (géologie, biologie, océanographie...) ; elles intéressent de nombreux types d'acteurs (État, collectivités, entreprises, organisations non gouvernementales...) ; au-delà, la question des fonds marins suscite un questionnement de tous les citoyens , notamment là où les modes de vie et la culture sont très marqués par l'environnement maritime . Il est donc nécessaire de croiser les regards , ce que la mission a tenté de faire, dans les délais impartis.
Que souhaitons-nous faire, collectivement, de nos fonds marins ? La réponse à cette question relève de l'ensemble de la collectivité nationale. Au regard des enjeux et de la multiplicité des parties prenantes, il est inconcevable que le Parlement ne soit pas davantage impliqué dans les stratégies élaborées pour les grands fonds marins (GFM) . Les élus territoriaux doivent également être étroitement associés, dans les territoires concernés, donc principalement outre-mer où se situe 97 % de notre zone économique exclusive . Rien ne se fera sans un consensus sociétal, comme l'a montré le précédent de Wallis-et-Futuna, où la population et les chefs coutumiers se sont opposés, en 2018, à la poursuite de travaux d'exploration.
C'est pourquoi la mission estime nécessaire de procéder à une révolution copernicienne sur une question, certes, très technique, mais aussi profondément politique, appelant des choix structurants.
Une politique de « stop and go »
La mission a, par ailleurs, effectué deux déplacements : l'un à Brest et, l'autre, en Norvège, pays qui figure parmi les plus avancés sur la voie de l'exploration et, peut-être, d'ici à la fin de la décennie, de l'exploitation des ressources minérales de ses grands fonds marins. Par comparaison avec la Norvège, la politique française des fonds marins s'apparente à une politique de « stop and go » , suivant un cap variable, avec des moyens incertains .
La France a joué un rôle précurseur au niveau mondial, grâce à l'Ifremer. Son expertise scientifique est unanimement reconnue depuis les années 1960. Mais des ambiguïtés - ou incompréhensions - sur les objectifs poursuivis, et le constat du décalage existant entre les annonces et leur mise en oeuvre, entravent l'essor de la politique française des fonds marins et sa capacité à fédérer des initiatives au niveau international.
L'objectif 10 du plan d'investissement France 2030 , « investir le champ des fonds marins », est doté de 300 millions d'euros. Dans le sillage de l'annonce présidentielle, le comité interministériel de la mer (CIMER) 2022 a pris des décisions importantes, de nature à consolider la base industrielle et technologique française et à démultiplier nos capacités d'acquisition de connaissances dans les grands fonds.
Le plan France 2030 a ainsi réinstauré une dynamique appréciable , mais au risque de venir se substituer à la stratégie préexistante . L'articulation entre l'objectif 10 précité et la « stratégie nationale d'exploration et d'exploitation des ressources minérales dans les grands fonds marins », publiée par circulaire du Premier ministre le 5 mai 2021, est d'emblée apparue comme incertaine.
Faisant suite à un rapport de M. Jean-Louis Levet en date de juillet 2020, la stratégie définie par le Premier ministre il y maintenant un peu plus d'un an devait elle-même être dotée de 310 millions d'euros sur dix ans, soit un investissement relativement modeste compte tenu des enjeux. Le Secrétariat général de la mer (SGMer) a d'emblée fait savoir à la mission d'information que la somme des deux stratégies n'atteindrait pas 600 millions d'euros .
Au fil des auditions, la mission d'information a constaté que la stratégie de 2021 était en réalité à l'arrêt, comme l'avait été, avant elle, une feuille de route élaborée en 2015. À ce jour, le projet de « démonstrateur », qui est au coeur de la stratégie de 2021, afin de tester l'impact, le cadre et la faisabilité d'une exploitation minière, est enlisé . Or ce projet représente la moitié des financements totaux envisagés, soit 150 millions d'euros sur dix ans, de la part de l'État mais aussi d'éventuels partenaires privés ou européens. Dans un secteur où la visibilité des débouchés commerciaux est faible, l'implication de l'État doit être totale. La mission a d'ailleurs pu constater le rôle moteur de l'État en Norvège pour accompagner un secteur pétrolier et gazier en recherche de domaines de reconversion.
L'abandon de la stratégie de 2021 serait d'autant plus préjudiciable que celle-ci constituait une feuille de route plus exhaustive que le plan d'investissement France 2030 . La stratégie élaborée par le groupe de travail conduit par Jean-Louis Levet porte en effet tant sur l'acquisition de connaissances et l'amplification des travaux d'exploration que sur les efforts de protection, le renforcement des partenariats et l'information des populations et de toutes les parties prenantes. Cette feuille de route est issue d'un remarquable travail d'analyse. Elle constitue une réflexion approfondie sur les échecs passés, comme sur les conditions de réussite d'une politique des grands fonds marins . La poursuite de la stratégie est aussi un enjeu de confiance dans l'action publique .
Un débat prématuré sur l'exploitation ?
Cette confiance est d'autant plus essentielle que l'opportunité d'explorer et, plus encore, d'exploiter les fonds marins est très discutée . L'appel de l'Union internationale pour la conservation de la nature (UICN) en faveur d'un moratoire sur l'exploitation minière, lors de son Congrès mondial de septembre 2021 à Marseille, est venu illustrer l'inquiétude suscitée par la perspective de l'exploitation et ses conséquences possibles sur le milieu marin, alors que les écosystèmes des grands fonds, et leurs liens avec le système océanique global et les grands équilibres terrestres (notamment le climat) demeurent très mal connus .
Le Président de la République, puis le CIMER, et, enfin, la ministre de la mer, Mme Annick Girardin, lors de son audition par la mission, ont pris bien soin de préciser qu'il n'était pas question d'exploitation à ce stade, mais seulement d'exploration .
Ce terme d' « exploration » ne suffit toutefois pas à lever toute ambiguïté : en effet, il peut être synonyme de prospection , s'il s'agit d'évaluer des ressources, ou désigner l'acquisition de connaissances en vue d'une meilleure compréhension du fonctionnement des fonds marins. Les associations de protection de l'environnement craignent que les pouvoirs publics ne jouent de cette ambiguïté entre recherche scientifique et prospection minière pour poursuivre une démarche qui conduirait inexorablement à l'exploitation des ressources minérales des fonds marins.
De l'avis général toutefois, une exploitation des fonds marins, à l'échelle industrielle, avant la fin de la décennie, est une perspective peu réaliste. Mais, de nombreux pays se lançant dans la « course » aux fonds marins, il est nécessaire de maîtriser ce qui s'y passe, ce qui nécessite d'investir, et d'adopter une démarche proactive. Mieux connaître, maîtriser et protéger les fonds marins est en effet avant tout un enjeu de souveraineté.
I. LA STRATÉGIE FRANÇAISE DES GRANDS FONDS MARINS : UN FAUX DÉPART ?
A. UNE GOUVERNANCE ÉCLATÉE ENTRAVANT LA MISE EN oeUVRE DE LA STRATÉGIE
1. Un leadership à redéfinir face à la multiplicité des acteurs
a) L'action de l'État dédiée aux grands fonds marins mobilise de nombreux acteurs institutionnels
L'action de l'État pour les grands fonds marins est ancienne et fait de la France l'un des États précurseurs dans la recherche et l'exploration de ces zones à l'importance stratégique pour un pays disposant d'une zone économique exclusive (ZEE) de 11 millions de kilomètres carrés. Dès les années 1960, des campagnes d'exploration sont lancées 1 ( * ) , positionnant la France parmi les États pionniers. Dans les années 1970, la France est également l'un des premiers pays à étudier la présence dans les grands fonds marins de nodules polymétalliques. Fort de cette expérience, l'IFREMER, patronné par l'État, bénéficia par la suite des premiers contrats d'exploration octroyés par l'Autorité internationale des fonds marins (AIFM), en 2001.
Néanmoins, ce volontarisme affiché depuis plus d'une soixantaine d'années n'a pas été constant 2 ( * ) et n'a pas eu pour corollaire une structuration de la mobilisation de l'État proportionnée aux enjeux des grands fonds marins.
En raison du caractère transversal des enjeux, la gouvernance nationale des grands fonds marins sous juridiction française est disséminée entre de nombreux acteurs institutionnels , à la capacité décisionnaire variable et dont l'investissement politique et matériel sur le sujet est fortement hétérogène .
La circulaire du Premier ministre n° 6266/SG du 5 mai 2021 mettant en oeuvre la stratégie nationale d'exploration et d'exploitation des ressources minérales dans les grands fonds marins ( cf . infra ) identifie sept 3 ( * ) ministères directement concernés par la supervision des grands fonds marins sous juridiction française :
Ø Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères :
Le ministère de l'Europe et des affaires étrangères , outre la défense des intérêts français à l'international et la représentation de la France au sein de l'AIFM 4 ( * ) , est chargé de la mise en place d'une stratégie internationale « multipartenaires » pour « promouvoir une vision de l'exploration et de l'exploitation des grands fonds marins intégrant pleinement la responsabilité sociale et environnementale des acteurs impliqués » ;
Ø Le ministère de la transition écologique :
Le ministère de la transition écologique participe à la définition des règles environnementales entourant l'exploration et l'exploitation des grands fonds marins. Il est également le ministère de référence, par le biais de la direction de l'eau et de la biodiversité, pour les substances minérales non énergétiques, ce qui inclut les nodules polymétalliques, les encroûtements cobaltifères et les sulfures polymétalliques.
Au titre de ces fonctions, il a été chargé de la récente réforme du code minier par ordonnances (cf. loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets) ayant entraîné une redéfinition partielle du cadre juridique s'appliquant à la recherche et à l'exploitation des granulats marins et substances de mines dans les fonds marins du domaine public.
En outre, dans le cadre de la stratégie nationale sur les grands fonds marins, le ministère de la transition écologique doit rédiger une cartographie des espaces à protéger et des espaces ouverts à une éventuelle exploitation durable ;
Ø Le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère délégué chargé de l'industrie :
Le ministère de l'économie, des finances et de la relance et le ministère délégué chargé de l'industrie mettent en oeuvre la politique des matières premières et des mines, conjointement avec le ministère de la transition écologique en ce qui concerne les matières énergétiques et, en outre, avec le ministère de la mer pour les matières énergétiques issues de ressources minérales et fossiles en eau profonde.
Les ministères en charge de l'économie et de l'industrie sont compétents pour délivrer les autorisations d'exploitation minière et pour les matières industrielles liées à l'exploration et à l'exploitation des ressources sous-marines (structuration d'une filière industrielle, accompagnement des acteurs).
L'exploitation des ressources minérales des grands fonds marins n'étant pas à ce jour autorisée, l'investissement de ces ministères sur le sujet spécifique des grands fonds marins est cependant modeste, contrairement à la Norvège où les enjeux liés aux grands fonds marins sont principalement suivis par le ministère du pétrole et de l'énergie. Par ailleurs, le projet de « démonstrateur » destiné à « tester l'impact, le cadre et la faisabilité d'une exploitation minière durable des grands fonds » que ces ministères sont censés porter est, à la date de publication du rapport de la mission d'information, au point mort.
Dans un premier temps, l'implication du ministère chargé de l'industrie pourrait être accrue à travers le pilotage d'une étude auprès du Conseil général de l'économie, de l'industrie, de l'énergie et des technologies (CGEIET), qui dépend du ministère de l'économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique.
Ø Le ministère des outre-mer :
Dans la mesure où 97 % de la ZEE française est située dans les territoires d'outre-mer, le ministère des outre-mer est directement intéressé par les thématiques liées aux grands fonds marins. En ce qui concerne ces derniers, il semble néanmoins cantonné à un rôle d'observateur et, éventuellement, d'accompagnateur des collectivités territoriales concernées.
En effet, celles-ci sont soit compétentes en matière minière (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française et Wallis-et-Futuna 5 ( * ) ) sauf pour les métaux « stratégiques » nécessaires aux activités nucléaires et disposent alors de leur propre code minier, soit, pour les régions ultramarines, soumises au droit national qui leur accorde néanmoins une compétence en matière de délivrance des titres miniers en mer (article L. 611-19 du code minier).
L'accompagnement des collectivités d'outre-mer sur le sujet des grands fonds marins apparaît cependant minimaliste voire inexistant. L'ensemble des collectivités auditionnées par la mission d'information a regretté un manque d'association de l'État ainsi qu' une absence de partage des informations et données dont dispose l'État ( cf . I-B).
De façon significative, le ministère des outre-mer n'a été désigné porteur d'aucun des huit « projets » de la stratégie nationale sur les fonds marins. Le ministre des outre-mer ne faisait pas partie non plus des trois ministres 6 ( * ) ayant lancé le 23 février 2022 le comité ministériel de pilotage de l'objectif « Grands fonds marins » de France 2030. Outre la stratégie nationale, aucune politique spécifique aux grands fonds marins n'a en outre été initiée par ce ministère ;
Ø Le ministère de la mer 7 ( * ) :
Le ministère de la mer est responsable de la planification de l'espace en mer et de la politique des ressources minérales et des substances de mines en mer pour laquelle il est compétent, conjointement avec le ministère de l'économie, des finances et de la relance ainsi que le ministère de la transition écologique.
Plus globalement, le ministère est censé porter la politique maritime française et, pour ce qui est des grands fonds marins, est désigné par le Premier ministre comme coordinateur d'ensemble, aux côtés du Secrétariat général de la mer (SGmer). À ce titre, la Ministre de la mer était chargée de piloter les comités politiques pour mettre en oeuvre la stratégie nationale sur les fonds marins. Ces comités, d'après les informations réunies par la mission d'information, ne se sont cependant jamais réunis.
Le ministère de la mer est en outre le ministère « porteur » de deux des huit projets de la stratégie nationale pour les fonds marins. Il s'agit du projet n° 5 qui prévoit l'élaboration d'une étude pluridisciplinaire destinée à fournir aux autorités publiques une compréhension globale de l'ensemble des enjeux relatifs aux fonds marins et du projet n° 8 qui vise à étudier et échanger sur les expériences en matières de gouvernance et de participation des populations locales réalisées dans les autres pays. Le ministère a confié ces deux projets à l'Institut de recherche et de développement (IRD), pour un coût annoncé de 1,25 million d'euros.
Les auditions réalisées par la mission d'information ont néanmoins mis en exergue un manque manifeste de portage politique de la stratégie nationale, symbolisé par l'absence de comité politique et par la structure administrative du ministère, qui ne prévoyait pas, jusqu'à récemment, de service dédié spécifiquement aux grands fonds marins , malgré l'importance du sujet affichée ces dernières années et l'opportunité que représentait la restructuration administrative du ministère en mars 2022. Lors de son audition par la mission d'information, le 18 janvier 2022, la ministre de la mer a indiqué que ces « questions » seraient traitées par la sous-direction de la planification maritime au sein du service des espaces maritimes et littoraux de la Direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture. Les ressources humaines consacrées à l'animation de la politique des fonds marins demeurent toutefois très limitées.
En outre, malgré son rôle politique premier, le ministère de la mer semble peu décisionnaire lorsqu'il s'agit des grands fonds marins . À titre d'exemple, le représentant permanent de la France auprès de l'AIFM a indiqué que ce n'était pas auprès du ministère de la mer qu'il prenait ses directives pour définir la position française au sein de l'institution. De façon plus problématique, le ministère de l'Europe et des affaires étrangères a fait savoir que le ministère de la mer n'était pas même convié aux réunions d'instruction qui servent à arrêter la position française à l'AIFM. De même, la ministre de la mer a reconnu lors de son audition que son ministère n'est pas compétent pour délivrer les autorisations d'exploration ou, si et lorsque cela sera possible, d'exploitation ;
Ø Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation :
Le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation , en tant que principal ministère de tutelle des organismes publics de recherche, notamment l'IFREMER, est chargé de coordonner la recherche publique française dans le domaine des grands fonds marins. À ce titre, la priorité n° 1 de la stratégie nationale sur les fonds marins, concernant « l'amplification » des actions d'exploration et comportant deux projets (mise en oeuvre d'un programme de recherche et d'amélioration des connaissances sur les grands fonds marins et amplification des travaux d'exploration dans la ZEE française et dans la Zone), lui a été confiée. Le budget prévisionnel initial de ces deux projets était de 155 millions d'euros pour la période 2021-2031.
À ces sept ministères identifiés par la circulaire du Premier ministre n° 6266/SG du 5 mai 2021 s'ajoutent le ministère de la défense , qui a élaboré sa propre stratégie de « maîtrise des grands fonds marins » 8 ( * ) et le Secrétariat général de la mer , placé auprès du Premier ministre et chargé principalement de coordonner l'action de l'État relative aux affaires maritimes.
Au total, l'action de l'État dédiée aux grands fonds marins sous juridiction française est donc confiée, en sus du Secrétariat général de la mer, à huit ministères. Si cette multiplicité des acteurs institutionnels n'est pas un problème per se dans la mesure où elle illustre à première vue la mobilisation des services l'État en faveur d'un enjeu défini comme stratégique, la gouvernance des grands fonds marins français pourrait être mieux agencée afin de gagner en lisibilité et favoriser la coordination des acteurs concernés.
b) La gouvernance des grands fonds marins français gagnerait en efficience et en lisibilité par l'identification d'un ministère de référence
La coordination des ministères concernés par la gouvernance des grands fonds marins est théoriquement partagée entre le SGmer et le ministère de la mer. À cette date, aucun ne semble cependant avoir l'envergure politique et matérielle pour insuffler une dynamique capable de mobiliser pleinement l'ensemble des parties prenantes .
Le SGmer , qui a rédigé la stratégie nationale d'exploration et d'exploitation des ressources minérales dans les grands fonds marins, semble sous-dimensionné pour assurer une véritable action coordinatrice dans ce domaine. Parmi la trentaine d'agents travaillant en son sein, un chargé de mission, M. Xavier Grison, assure le suivi de la mise en oeuvre de cette stratégie et les questions relatives aux grands fonds marins, tout en étant chargé parallèlement d'autres sujets (notamment le schéma directeur de la fonction garde-côtes).
Il a été indiqué à la mission d'information qu'il n'avait pas été donné suite aux demandes de personnels supplémentaires pour disposer d'une véritable équipe chargée des grands fonds marins. Ces raisons expliquent partiellement les difficultés rencontrées par le SGmer pour mettre en oeuvre la stratégie nationale, pourtant validée par le comité interministériel de la mer du 22 janvier 2021.
Le ministère de la mer , qui dispose de moyens humains plus importants et d'une dimension politique plus prononcée, commence tout juste à s'emparer du sujet et n'a pas saisi l'occasion que représentait l'élaboration d'une stratégie nationale dédiée aux grands fonds marins pour endosser un rôle fédérateur et proactif dans ce domaine. Aucune des personnes auditionnées par la mission d'information n'a identifié spontanément le ministère de la mer comme ministère de référence sur ces sujets.
Une certaine confusion ressort de l'imbrication des compétences entre ces deux entités en matière de coordination , comme l'illustre le pilotage du « plan d'action » appliquant la stratégie nationale sur les grands fonds marins, confié par le Premier ministre au SGmer et au ministère de la mer sans davantage de précisions sur leur rôle effectif.
Par ailleurs, la superposition de comités ayant pourtant des objectifs similaires entrave la clarté de l'action de l'État dédiée aux fonds marins.
Ainsi, les ministères identifiés pour la mise en oeuvre de la stratégie minière pour les fonds marins, et censés participer aux comités politiques afférents, sont les mêmes que ceux qui participent au pilotage du volet « fonds marins » du plan d'investissement France 2030 : il s'agit des ministère de l'Europe et des affaires étrangères, de la mer, de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation, de l'industrie, des armées, de la transition écologique et des outre-mer. Ce pilotage de l'objectif 10 de France 2030 prend la forme d'un « comité de pilotage ministériel », lancé en février 2022, s'appuyant sur six personnalités qualifiées des mondes industriel, scientifique et maritime 9 ( * ) . Néanmoins, les décisions directrices relatives à la stratégie nationale sur les grands fonds marins et au volet grands fonds marins du plan d'investissement France 2030 ne sont pas prises au sein du comité politique ou du comité de pilotage, mais lors des comités interministériels de la mer (Cimer), le dernier s'étant tenu le 17 mars 2022 et ayant acté les quatre premières missions relatives aux grands fonds marins ( cf . infra ).
Il résulte de cette multiplicité des acteurs et des structures décisionnelles un déficit de lisibilité quant à la coordination de l'action de l'État dans le domaine des grands fonds marins, qui freine les initiatives locales, notamment dans les collectivités d'outre-mer. Ainsi, plusieurs d'entre elles ont fait part à la mission d'information de leur difficulté à « identifier » 10 ( * ) l'interlocuteur adéquat et à savoir « qui fait quoi » 11 ( * ) au sein de l'administration lorsqu'il s'agit des grands fonds marins.
Cet éclatement de la gouvernance entre divers ministères dont aucun ne paraît jouer de véritable rôle fédérateur et divers comités pas toujours coordonnés ne semble pas refléter la dimension hautement stratégique des grands fonds marins, telle qu'énoncée par le Président de la République lors de la présentation du plan d'investissement « France 2030 » en octobre 2021.
Recommandations
1) Nommer un délégué interministériel aux fonds marins, personnalité publique bénéficiant d'une expertise reconnue, placée auprès du Premier ministre et chargée de l'animation de la politique des fonds marins, de la coordination de l'action des différents ministères et acteurs scientifiques, de l'animation du réseau des outre-mer par bassin océanique, de la sensibilisation du grand public aux différents enjeux et de la bonne application de la Stratégie nationale pour les grands fonds marins.
2) Placer le « comité de pilotage » de l'objectif « grands fonds marins » de France 2030 sous la coordination du délégué interministériel et élargir ses compétences à l'ensemble de la Stratégie nationale, issue à la fois de la stratégie nationale d'exploration et d'exploitation des ressources minérales dans les grands fonds marins du 5 mai 2021 et de l'objectif 10 du plan d'investissement France 2030.
3) Reconstituer un ministère de la mer de plein exercice chargé de l'élaboration et de la mise en oeuvre de la politique maritime française, incluant les grands fonds marins, et renforcer la direction générale des affaires maritimes, de la pêche et de l'aquaculture en la dotant d'un service administratif de référence en charge de la politique des fonds marins, clairement identifié et suffisamment doté en ressources humaines.
2. Une stratégie ambitieuse dont la mise en oeuvre doit s'accélérer
a) Une stratégie tridimensionnelle actant la prise de conscience par l'État de l'importance des grands fonds marins
Le Gouvernement a dévoilé lors du Cimer du 24 janvier 2021 une stratégie nationale d'exploration et d'exploitation des ressources minérales dans les grands fonds marins , dont l'application a été précisée par la circulaire du Premier ministre n° 6266/SG du 5 mai 2021. Cette stratégie minière a été suivie en octobre 2021 de l'annonce du plan d'investissement France 2030 , dont le dixième objectif prévoit un investissement de 300 millions d'euros consacré à l'exploration des grands fonds marins. Enfin, en février 2022, le ministère des armées a rendu publique une stratégie de maîtrise des grands fonds , devant permettre à la marine française d'opérer jusqu'à 6 000 mètres de profondeur.
La politique française dédiée aux grands fonds marins comporte donc trois supports, présentés comme indépendants, mais aux objectifs proches et concordants : permettre à la France de connaître et, par conséquent, maîtriser et protéger ses grands fonds marins pour, éventuellement, pouvoir en valoriser les ressources biologiques et minérales .
Bien que ces trois stratégies marquent un tournant indiscutable pour la France, dans le sens d'une récente et forte prise de conscience de l'intérêt géopolitique, environnemental et économique de nos grands fonds marins, l'investissement de la France dans ce domaine est néanmoins ancien, comme en témoignent les travaux de l'IFREMER depuis la fin des années 60 et l'obtention dès 2001 de permis d'exploration auprès de l'AIFM.
La nouveauté des années 2021 - 2022 consiste en l'élaboration de stratégies plus structurées et plus volontaristes , initiées depuis le sommet de l'État 12 ( * ) et couplées à une volonté plus forte de mise en oeuvre à travers l'identification de projets concrets et des besoins de financement évalués en amont.
La nouvelle stratégie minière fait suite à une première stratégie élaborée en 2015, laquelle, de l'avis général des personnes auditionnées par la mission d'information, fût un « échec » malgré le « gros espoir » qu'elle a suscité. Cette stratégie s'apparentait davantage à une « feuille de route » sans réel contenu, ni suivi matériel ou volonté politique, traduisant un « manque de prise de conscience » de la France quant à l'importance des enjeux liés aux grands fonds.
La nouvelle stratégie diffère en définissant cinq priorités 13 ( * ) auxquelles sont attachés huit objectifs concrets avec un calendrier sur dix ans (2021 - 2031), des ministères « porteurs » clairement identifiés et un budget prévisionnel de 310 millions d'euros sur la période.
Ces cinq priorités ont pour objectifs de permettre à la France :
Ø de poursuivre et d'amplifier l'acquisition des connaissances sur les écosystèmes des grands fonds et les ressources minérales sous-marines, tant dans notre ZEE que dans la Zone (priorité I), à travers un programme de recherche et d'amélioration des connaissances sur les grands fonds marins (projet 1) et des chantiers d'action en mer (projet 2) ;
Ø d'amplifier les efforts de protection des fonds marins et de déterminer leur compatibilité avec une éventuelle exploitation, en réalisant une cartographie des espaces à protéger et des espaces ouverts à une éventuelle exploitation « durable » (priorité II) ;
Ø de valoriser les ressources des grands fonds marins en associant la filière industrielle française, en créant un « démonstrateur » oeuvrant en conditions réelles (priorité III) ;
Ø de renforcer les partenariats avec les collectivités d'outre-mer et d'engager une stratégie multipartenaires aux niveaux européen et mondial (priorité IV) ;
Ø d'informer et d'associer les populations locales et toutes les parties prenantes pour toute décision en matière d'exploration ou d'exploitation des grands fonds marins (priorité V).
Le fil directeur de ces cinq priorités repose sur l'idée que la France doit connaître ses grands fonds et leurs ressources vivantes et minérales avant de prendre la moindre décision sur l'opportunité ou non d'autoriser une éventuelle exploitation. Elle doit cependant se tenir prête et rester un acteur international de référence dans le domaine des fonds marins en favorisant l'innovation technique dans ce secteur.
En effet, sans l'autoriser, cette stratégie ne ferme pour autant pas la porte à une potentielle exploitation, comme l'illustre la priorité III qui consiste à doter la France d'un tissu industriel capable à la fois de se positionner sur les marchés ouverts par la quête de connaissances sur les grands fonds, mais aussi de se mobiliser rapidement et de disposer des outils nécessaires en cas de décision en faveur de l'exploitation, que ce soit dans notre propre ZEE, dans la zone internationale ou dans les ZEE de nos partenaires.
À l'exception des associations de protection de l'environnement, lesquelles ont dénoncé « l'ambiguïté » ou « l'imprécision » de la finalité de l'exploration (celle-ci est considérée comme une exploration en vue d'une exploitation et non comme une exploration à visée scientifique), la stratégie nationale a été reçue positivement et a été jugée « ambitieuse » et correctement calibrée par l'ensemble des intervenants que la mission d'information a auditionnés, qu'ils soient institutionnels ou du secteur privé. Le secrétaire général de la mer, lors d'une intervention publique à l'occasion d'un colloque organisé par le Centre d'études stratégiques de la Marine 14 ( * ) , a néanmoins qualifié l'intitulé de la stratégie « d'erreur tactique » car fondé sur les ressources minérales alors qu'il s'agit d'étudier également l'écosystème des grands fonds.
Cette même réserve des associations environnementales s'applique au plan d'investissement France 2030, dont le dixième objectif concerne l'exploration des grands fonds marins. Le comité interministériel de la mer du 17 mars 2022 a défini quatre premières « missions » pour « mieux connaître » les grands fonds marins :
Ø Effectuer une cartographie multi-paramètrique de haute précision des zones concernées par les contrats français de l'AIFM. Cette mission sera l'occasion de mettre au point et de démontrer les capacités d'un drone sous-marin français par grandes profondeurs (mission 1) ;
Ø Surveiller par des planeurs sous-marins à grande profondeur les risques géologiques et sismiques du volcan sous-marin apparu à 3 000 mètres de fond au large de l'île de Mayotte (mission 2) ;
Ø Explorer des zones de grandes profondeurs (6 000 mètres), par drone sous-marin 15 ( * ) avec un large éventail de capteurs (mission 3) ;
Ø Effectuer une investigation détaillée de zones de grandes profondeurs par moyens robotisés pilotés depuis un navire 16 ( * ) , capable de réaliser des prélèvements (mission 4).
b) Une stratégie à concrétiser
S'il est trop tôt pour évaluer l'application du plan France 2030 (annoncé en octobre 2021 et précisé en mars 2022 en ce qui concerne les grands fonds marins) et de la stratégie militaire (annoncée en février 2022), la stratégie minière fait quant à elle l'objet d'une vive inquiétude quant à sa mise en oeuvre effective , à la mise en place des ressources humaines nécessaires ( cf . supra ) et au déblocage des financements arbitrés par le Premier ministre. En outre, sa réelle complémentarité avec le plan France 2030, qui semble empiéter sur la priorité I de la stratégie, est incertaine.
Le financement de la stratégie minière et du dixième objectif du plan d'investissement France 2030 ne paraît ni stabilisé, ni sanctuarisé , tandis que le budget total des deux stratégies a été fortement réduit par rapport aux premiers besoins estimés. Dès les premières auditions de la mission d'information, le SGmer a reconnu que les grands fonds marins ne bénéficieraient pas d'un investissement public total de 600 millions d'euros, comme pourrait le laisser entendre à première vue l'addition des 300 millions d'euros du dixième objectif de France 2030 et des 310 millions d'euros de la stratégie minière.
En effet, une part non négligeable mais imprécise de ces 600 millions d'euros est censée reposer sur les acteurs privés et sur un « cofinancement européen » . Les premiers ont néanmoins reproché à plusieurs reprises au gouvernement un « manque de visibilité » quant aux véritables objectifs de l'État et un déficit d'informations quant aux modalités financières des projets qui freineraient leurs investissements, tandis qu'aucune précision sur les montants envisagés de cofinancement européen n'a été fournie à la mission d'information.
La mission d'information a été alertée sur l'absence de constitution de budgets triennaux (2021 - 2022 - 2023) au sein des ministères, et sur l'existence de « tensions budgétaires » et de « difficultés pour obtenir les financements », rendant tous deux aléatoire la mobilisation de la totalité des crédits validés par le Premier ministre dans sa circulaire du 5 mai 2021, a fortiori dans un contexte de renouvellement des équipes ministérielles.
Selon les informations fournies par les services du SGmer, la stratégie minière n'a pas pu bénéficier du programme d'investissement d'avenir (PIA) 4 et a fait l'objet d'un refus après une candidature aux programmes et équipements prioritaires de recherche exploratoires (PEPR) de l'Agence nationale de la recherche (ANR), malgré l'arbitrage favorable du Premier ministre.
À l'occasion du Cimer du 17 mars 2022, il a finalement été décidé que les deux projets de la priorité I de la stratégie minière, dont le montant total était estimé à 155 millions d'euros, soit la moitié de cette stratégie, seront intégrés au plan France 2030 , au prix d'une réduction substantielle des crédits alloués à la recherche dans les grands fonds marins .
Selon les informations communiquées à la mission d'information par le Secrétariat général de la mer et le ministère de l'enseignement supérieur, de la recherche et de l'innovation (MESRI), le premier projet, relatif au programme de recherche et dont le besoin de financement était évalué à 90 millions d'euros, prendra la forme d'un PEPR financé par les crédits de France 2030, mais seulement à hauteur de 50 millions d'euros, au prix d'un « repérimétrage » (MESRI) et d'une « réduction de son périmètre » (SGmer). Le deuxième projet, évalué à 68 millions d'euros dans la stratégie minière et lié aux deux contrats d'exploration détenus par la France auprès de l'AIFM, correspond désormais à la première mission du dixième objectif de France 2030. Quant à l'objectif énoncé dans la stratégie minière de financer des chantiers en mer dans notre ZEE nationale en sus des permis d'exploration dans la zone internationale, il semble pour le moment avoir été abandonné, l'IFREMER n'ayant connaissance d'aucun projet en la matière.
Ces annonces signifient que les projets de la stratégie minière liés à l'exploration et à la recherche ne sont pas complémentaires de ceux de France 2030, mais se confondent et font l'objet d'un seul financement 17 ( * ) .
En parallèle, le projet de « démonstrateur » 18 ( * ) , fondamental dans la stratégie, ne semble à cette date pas encore initié ni même avoir fait l'objet d'un arbitrage quant à sa localisation éventuelle, bien que le choix du SGmer s'oriente davantage vers la zone internationale, et plus précisément la dorsale médio-atlantique. Le financement du projet, évalué à 150 millions d'euros, constitue un « point dur » au sujet duquel « aucune solution » n'a été « identifiée ». Ce blocage est d'autant plus regrettable que de nombreuses collectivités d'outre-mer ont déclaré à la mission d'information être intéressées par ce projet de démonstrateur, comme la région de La Réunion, la collectivité de Martinique et la collectivité de Saint-Martin. En outre, la ZEE de Clipperton serait richement dotée en nodules polymétalliques. Elle pourrait accueillir dans un premier temps le projet de démonstrateur afin de mieux connaître les fonds marins de cette zone encore très largement inconnue tout en observant les conséquences environnementales d'une simulation d'exploitation, permettant, dans un second temps, des tests dans les ZEE au large des collectivités d'outre-mer habitées et intéressées par le projet de démonstrateur.
Enfin, le projet n° 6, relatif à la mise en place d'une stratégie internationale multipartenaires au niveau européen et dans la zone indopacifique se « heurte » à « l'absence de financements français [et] de financements européens ». En conséquence, le délai de dix-mois assigné par le Premier ministre au ministère de l'Europe et des affaires étrangères ne « sera pas respecté » 19 ( * ) .
Seuls les projets n° 3 (cartographie des espaces à protéger et des espaces ouverts à une éventuellement exploitation durable) et n° 7 (veille sur l'évolution des besoins et des ressources, et capitalisation des informations sur les grands fonds marins) portés par le ministère de la transition écologique, et les projets n° 5 (réalisation d'une étude multidisciplinaire pour une compréhension de l'ensemble des enjeux liés aux grands fonds marins) et n° 8 (réalisation d'une étude comparative sur la gouvernance des fonds marins étrangers et situés dans la zone internationale), portés par le ministère de la mer, ont été pleinement initiés et budgétés , pour un total d'un peu plus de 1,5 million d'euros pour les années 2021 et 2022. Les résultats des projets n° 3, 5 et 8 sont attendus au cours de l'année 2022, tandis que le projet n° 7 relatif à la veille sur les ressources des grands fonds doit durer jusqu'en 2031.
En définitive, l'investissement total pour les grands fonds marins , hors stratégie militaire, est plus proche des 400 millions d'euros - dont 150 millions d'euros en suspens pour le projet de démonstrateur - que des 600 millions d'euros que laissaient entendre les annonces gouvernementales.
Recommandations
4) Relancer la mise en oeuvre de la stratégie publiée le 5 mai 2021, sous l'impulsion du délégué interministériel, dans le cadre de partenariats avec les collectivités compétentes sur les ressources minières conformément à leurs lois statutaires, à l'initiative de ces collectivités, et en déterminant un calendrier de réalisation des 8 projets identifiés, comportant des rapports d'étape réguliers.
5) Clarifier, préciser et sanctuariser les modalités de financement de la Stratégie nationale pour les grands fonds marins afin d'atteindre le montant total annoncé de 600 millions d'euros (hors défense).
6) Concrétiser en cinq ans le projet de démonstrateur afin d'évaluer l'impact environnemental, le cadre et la faisabilité d'une exploitation minière durable des grands fonds marins, par exemple sur les nodules polymétalliques de la zone de Clarion-Clipperton. Si les premiers résultats sont concluants, élargir les tests à la ZEE de collectivités d'outre-mer qui y seraient favorables afin de rééquilibrer les investissements déjà importants vers la Zone internationale.
7) À l'issue de ces tests, réunir l'ensemble des parties prenantes (chercheurs, élus, ONG, entreprises...) pour examiner l'opportunité de poursuivre ou non l'objectif d'une exploration en vue d'une exploitation industrielle et en déterminer le cas échéant les conditions techniques, le cadre juridique ainsi que les différentes étapes : à l'issue de chacune de ces étapes, un bilan permettra de décider de poursuivre, ou au contraire de renoncer au processus en fonction des risques identifiés.
3. Un encadrement juridique insuffisant malgré la récente réforme du code minier
a) Le code minier est peu disert en ce qui concerne l'exploration et l'exploitation des grands fonds marins
Bien que les grands fonds marins fassent l'objet d'une attention accrue depuis, a minima , la création de l'AIFM en 1994 et l'obtention du premier permis d'exploration par l'IFREMER en 2001, le code minier se démarque par une certaine pauvreté concernant le régime juridique encadrant leur exploration tout comme leur exploitation .
À plusieurs reprises au cours des auditions que la mission d'information a menées, les fonds marins français ont été qualifiés de « vide juridique », aussi bien par des entreprises ou groupements d'entreprises du secteur maritime et minier que par des associations de défense de l'environnement. Toutes ont plaidé pour une « sécurisation juridique » afin que les règles soient clairement définies pour tous les acteurs concernés et que les exigences environnementales prennent en compte explicitement les spécificités des grands fonds marins, en dissociant les ressources minérales des hydrocarbures.
La récente réforme du code minier constitue à ce titre une occasion manquée de clarifier un régime juridique largement lacunaire.
Alors que le code minier était unanimement considéré comme vieillissant, sa dernière réforme d'ampleur datant de 1994 20 ( * ) , et qu'un projet de réforme était annoncé depuis le début des années 2010, le principe d'une actualisation du code minier a été finalement voté à l'article 81 de la loi n° 2021-1104 du 22 août 2021 portant lutte contre le dérèglement climatique et renforcement de la résilience face à ses effets, qui habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance, notamment pour préciser « le cadre juridique s'appliquant à la recherche et à l'exploitation des granulats marins et substances de mines dans les fonds marins du domaine public, notamment pour garantir un haut niveau de protection des écosystèmes marins et en assurer une meilleure connaissance scientifique ».
Conformément à cette habilitation, le Gouvernement a publié en avril 2022 quatre ordonnances 21 ( * ) modifiant le régime juridique de l'exploitation minière. Les modifications concernant l'exploration et l'exploitation des fonds marins sont cependant marginales et maintiennent les activités de recherche et d'éventuelle exploitation des fonds marins dans un environnement juridique imprécis.
Si les articles L. 123-1 à L. 123-15 du code minier traitent de la recherche de gisements miniers en mer et les articles L. 133-1 à L. 133-13-2 de l'exploitation de gisements miniers en mer , ces deux séries d'articles renvoient lapidairement au régime « applicable [...] aux substances de mines 22 ( * ) » (articles L. 123-1, L. 133-1-1, L. 133-6), sans adaptation significative relative aux spécificités de l'environnement sous-marin. Les quelques précisions présentes concernent davantage les hydrocarbures (articles L. 123-2-1 et L. 133-2-1) que les substances minérales ou s'attachent à définir le régime applicable aux substances de carrière et aux substances de mines des fonds marins du domaine public maritime (articles L. 133-5 à L. 133-13-2), c'est-à-dire situés jusqu'à 12 miles de la côte, ce qui exclut donc les grands fonds marins.
Catégorisation juridique des différentes zones composant l'espace maritime français - Source de l'infographie : atelier de cartographie de Sciences Po Paris
La section 2 du chapitre III du titre III du livre I er du code minier, relative à l'exploitation des substances minérales ou fossiles sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive ne comprend que 5 articles (articles L. 133-1-1 à L. 133-4) à portée générale, à l'exception de l'article L. 133-2-1, spécifique aux hydrocarbures. Aucun ne traite en particulier des ressources minérales des grands fonds.
De façon plus problématique puisque, contrairement à l'exploitation, des activités d'exploration ont déjà eu lieu, la même concision caractérise la section 1 du chapitre III du titre II du livre I er du même code, relative à la recherche de toute substance minérale ou fossile sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive, qui ne comprend elle aussi que 5 articles à portée générale (articles L. 123-1 à L. 123-4).
Ces dispositions sont complétées par le livre VI du code minier, qui octroie la compétence de la délivrance des titres miniers en mer aux régions d'outre-mer, « à l'exception des minerais ou produits utiles à l'énergie atomique » (article L. 611-19), eux-mêmes définis par les décrets n° n°56-992 et n° 56-993 du 28 septembre 1956. Ces substances sont l'uranium, le lithium, le thorium, l'hélium et le béryllium.
La répartition des compétences entre l'État et les collectivités d'outre-mer en matière de ressources minérales
Contrairement aux régions d'outre-mer, la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie-française et, dans une moindre mesure, Wallis-et-Futuna 23 ( * ) disposent de la compétence minière : le code minier national n'y est donc pas applicable.
S'agissant de la Nouvelle-Calédonie , le titre VIII du livre VI du code minier ainsi que le 7° du I de l'article 21 de la loi organique n° 99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie disposent que l'État est compétent pour réglementer les « matières mentionnées au 1° de l'article 19 du décret n° 54-1110 du 13 novembre 1954 portant réforme du régime des substances minérales dans les territoires d'outre-mer ». Ce décret fait référence aux « substances utiles aux recherches et réalisations concernant l'énergie atomique », mais renvoie à un second décret pour la définition de ces substances (il s'agit du décret n° 56-992 précité).
Concernant la Polynésie française , le 4° de l'article 14 de la loi organique n° 2004-192 du 27 février 2004 portant statut d'autonomie de la Polynésie française et le titre VII du livre VI du code minier disposent tous deux que l'État reste compétent pour « les matières premières stratégiques telles qu'elles sont définies pour l'ensemble du territoire de la République, à l'exception des hydrocarbures liquides ou gazeux ». Il s'agit donc d'une définition moins précise que « les substances concernant l'énergie atomiques » mentionnées pour la Nouvelle-Calédonie. La décision du 14 avril 1959 fixant la liste initiale des matières premières stratégiques précise en ricochet que ces matières premières stratégiques sont « les minerais ou produits utiles aux recherches ou réalisations applicables à l'énergie atomique », ces derniers étant eux-mêmes définis par le décret n° 56-992 précité.
Trois observations découlent de ces éléments juridiques.
En premier lieu, force est de constater la forte illisibilité de la répartition des compétences en matière de minerais stratégiques, en raison de renvois multiples à des textes anciens.
En second lieu, la différenciation entre la Nouvelle-Calédonie (non compétente pour « les substances utiles [...] à l'énergie atomique ») et la Polynésie française (non compétente pour les « matières premières stratégiques ») est une différenciation de façade, qui semble obsolète dans la mesure où ces deux régimes juridiques renvoient dans les faits à un même type de substances. Ces textes ne traitent pas du cas des terres rares , l'État n'étant compétent, pour ces deux collectivités, que pour les substances utiles à l'énergie atomique.
En troisième lieu, la liste des « matières premières stratégiques » et « des substances utiles [...] à l'énergie atomique » résultant de décrets, la compétence de l'État est évolutive , ce que reconnaît l'article 3 de la décision du 14 avril 1959 fixant les principes généraux des matières premières stratégiques, qui dispose que « la liste des matières premières stratégiques et la réglementation applicable à ces matières sont établies et révisées en fonction de la conjoncture internationale et de l'évolution de la technique ».
Rien toutefois, dans les auditions de la mission d'information, ne laisse à penser que le gouvernement souhaiterait modifier la répartition des compétences inscrite dans le droit de longue date.
Concernant l'exploitation des ressources minérales des grands fonds, la principale modification apportée par la récente réforme du code minier repose dans la suppression des permis d'exploitation au profit d'une généralisation des autorisations d'exploitation , dont le périmètre est dorénavant étendu à la ZEE et au plateau continental, par le biais de l'abrogation de l'ancien article L. 611-2 ainsi que des anciens articles L. 611-17 à L. 611-28 du code minier. La principale différence entre ces deux régimes d'exploitation résidait dans la création, pour le permis d'exploitation, d'un droit immobilier non susceptible d'hypothèque. L'article L. 611-2 du code minier, dans sa rédaction antérieure aux ordonnances du 13 avril 2022, opérait une distinction entre les fonds marins du domaine public, dans lesquels ne pouvaient être accordés que des permis d'exploitation, et le plateau continental ou la ZEE, dans lesquels seules des autorisations d'exploitation pouvaient être octroyées.
Dans la même logique de suppression des droits immobiliers, un nouvel article L. 133-1 A a été ajouté au chapitre III du titre II du livre I er du code minier, relatif à l'exploitation en mer, pour préciser que « lorsque la concession porte sur le domaine public maritime, le plateau continental ou la zone économique exclusive, elle ne confère qu'un droit exclusif d'exploitation des ressources », sans droit de propriété des substances du sous-sol.
Quant aux exigences environnementales, elles sont globalement alignées sur les mines terrestres et prennent peu en compte les spécificités des fonds marins. À titre d'exemple, aucune disposition ne fait référence au problème du panache de sédiments pouvant fragiliser l'environnement marin lors des activités d'exploration et, a fortiori , d'exploitation. De même, aucune disposition n'encadre le régime de responsabilité des véhicules autonomes ou semi-autonomes opérant dans les grands fonds marins. Or, des accidents sont possibles, comme l'a illustré le décrochage du robot Patania II de la compagnie belge GSR lors d'essais en mer en avril 2021.
La récente réforme du droit minier a néanmoins unifié les exigences environnementales encadrant les activités humaines dans les grands fonds marins, sans pour autant les préciser . L'article L. 181-1 du code de l'environnement est modifié afin de faire relever les travaux de recherche et d'exploitation des substances de mines contenues dans les fonds marins du domaine public, sur le plateau continental et dans la zone économique exclusive du régime de l'autorisation environnementale et des sanctions administratives qui lui sont applicables . L'autorisation environnementale est une procédure unique d'autorisation permettant, dans un souci de simplification et de meilleure lisibilité, de regrouper, pour un même projet, plusieurs procédures issues de divers champs environnementaux (eau, risques, énergie, paysage, biodiversité, déchets, etc.). Cependant, le nouvel article L. 181-28-5 du code de l'environnement introduit la réalisation d'une « étude de dangers » 24 ( * ) telle que définie à l'article L. 181-25 du même code avant toute demande d'exploration ou d'exploitation.
Le régime juridique encadrant l'exploration et l'exploitation des grands fonds marins est donc peu défini et insuffisamment distinct du droit minier terrestre.
Recommandation
8) Combler le vide juridique partiel entourant l'exploration et l'exploitation éventuelle des grands fonds marins en :
- distinguant davantage le cadre juridique relatif aux hydrocarbures et celui des substances minérales ;
- adoptant des normes environnementales propres aux grands fonds marins qui permettraient de définir un régime de responsabilité en cas d'anomalies ou de manquements ;
- prévoyant la réalisation d'études d'impact préalablement à tout projet d'extraction ;
- aménageant un cadre normatif et financier attractif distinct de l'exploration et la prospection pétrolières (et inexistant à cette date) pour inciter les acteurs privés à participer aux efforts d'exploration de nos grands fonds marins.
b) Une indétermination juridique pouvant justifier l'exploitation des ressources minérales
Cette imprécision d'ensemble pourrait justifier l'exploitation minière des grands fonds marins. Bien que l'exploitation minière ne soit pas autorisée par le Gouvernement, le code minier donne en effet une base juridique à une potentielle exploitation, du moins dans les zones dans lesquelles il s'applique 25 ( * ) . En effet, aucune disposition du code minier n'interdit formellement l'exploitation des ressources minérales des fonds marins de la ZEE et du plateau continental étendu.
Au contraire, l'article L. 133-1-1 du code minier dispose sobrement que « l'exploitation [...] de l'ensemble des substances minérales ou fossiles contenues dans le sous-sol du plateau continental, [...] dans le fond de la mer et le sous-sol de la zone économique exclusive [...], ou existant à leur surface, [est] soumis au régime applicable en vertu du présent livre aux substances de mine. »
S'il est donc considéré pour l'heure que l'exploitation minière des grands fonds marins est interdite 26 ( * ) , ce n'est pas en raison d'un fondement juridique explicite mais sur la base d'une politique assumée consistant à ne pas répondre favorablement aux éventuelles demandes d'exploitation.
À ce titre, le Gouvernement n'aurait pas nécessairement besoin de modifier le code minier en cas de changement de politique concernant l'exploitation minière des grands fonds marins.
Recommandation
9) Conditionner toute ouverture éventuelle de l'exploitation minière des grands fonds marins à une réécriture par voie législative (et non par ordonnances) du chapitre III du titre II du livre Ier du code minier, relatif à l'exploitation en mer, pour en clarifier les modalités techniques, financières et fiscales et les retombées pour les populations locales, à l'issue d'un débat parlementaire transparent ayant préalablement associé les collectivités d'outre-mer.
* 1 Le Cyana, un sous-marin habité dédié exclusivement à la recherche scientifique et capable de descendre jusqu'à 3 000 mètres de profondeur, a été mis en service par l'IFREMER en 1969.
* 2 Une stratégie dédiée aux grands fonds marins a par exemple été définie en 2015 mais n'a pas été mise en oeuvre (cf. infra).
* 3 En dissociant le ministère délégué chargé de l'industrie et le ministère de l'économie, des finances et de la relance.
* 4 Les positions de la France lors des réunions des diverses instances de l'AIFM sont définies par la sous-direction du droit de la mer.
* 5 Pour Wallis-et-Futuna, la compétence est partagée avec l'État et le code minier national n'est applicable que partiellement.
* 6 Il s'agit de Mme Annick Girardin, ministre de la Mer, Mme Frédérique Vidal, ministre de l'Enseignement supérieur, de la Recherche et de l'Innovation, et Mme Agnès Pannier-Runacher, ministre déléguée chargée de l'Industrie.
* 7 Dans sa version antérieure à la formation du Gouvernement d'Elisabeth Borne, tel qu'annoncé le 20 mai 2022. Il s'agit désormais d'un secrétariat d'État, sous la tutelle de la Première ministre.
* 8 Cf. III - B.
* 9 Il s'agit de Mme Valérie Chavagnac (CNRS), de M. Christian Dugué (Direction générale à l'armement), de M. François Lallier (Sorbonne université), de l'amiral Bernard Rogel (Académie de marine), de Mme Carine Tramier (présidente du Corimer) et de M. Thomas Buret (directeur général d'iXblue).
* 10 Intervention de M. Bernard Briand, président du conseil territorial de Saint-Pierre-et-Miquelon, lors d'une table-ronde dédiée au bassin de l'océan Atlantique, le 2 mai 2022.
* 11 Intervention de M. Idriss Ingar, référent climat-énergie au conseil départemental de La Réunion, lors d'une table-ronde dédiée au bassin de l'océan indien, le 4 mai 2022.
* 12 Le plan d'investissement France 2030 a été annoncé par le Président de la République en octobre 2021, tandis que l'élaboration de la stratégie nationale sur les grands fonds marins a été initiée à la suite de l'intervention du Président de la République lors des Assises de l'économie de la mer s'étant tenues à Montpellier le 3 décembre 2019.
* 13 Le rapport de M. Jean-Louis LEVET évoque quatre priorités, qui ont été réparties en cinq priorités dans la circulaire du Premier ministre du 5 mai 2021.
* 14 Soirée-débat « Grands fonds : vingt mille défis sous les mers » organisée par le Centre d'études stratégiques de la Marine (CESM) le 4 avril 2022.
* 15 Il s'agit d'un AUV ( Autonomous Underwater Vehicle ), opérant en mer sans aucun câble le reliant au navire.
* 16 Il s'agit d'un ROV ( Remotely Operated Vehicle ), opérant en mer à l'aide d'un câble le reliant au navire.
* 17 Lors de son audition au Sénat, le 18 janvier 2022, la ministre de la mer a précisé que « France 2030 prendra en charge deux actions importantes, le programme de recherche scientifique, destiné à étudier le fonctionnement des écosystèmes des grands fonds et évaluer leur fragilité face à des interventions humaines, et le programme d'exploration que la France s'est engagée à mener dans le cadre des permis d'exploration de l'AIFM », ce qui correspond aux deux projets de la priorité I de la stratégie minière.
* 18 Il s'agit du projet n° 4 de la stratégie nationale.
* 19 Audition de Mme Caroline Krajka, sous-directrice du droit de la mer, du droit fluvial et des pôles au ministère de l'Europe et des affaires étrangères.
* 20 Voir loi n° 94-588 du 15 juillet 1994 modifiant certaines dispositions du code minier et l'article L. 711-12 du code du travail.
* 21 Il s'agit de l'ordonnance n° 2022-534 du 13 avril 2022 relative à l''autorisation environnementale des travaux miniers, de l'ordonnance n° 2022-535 du 13 avril 2022 relative au dispositif d'indemnisation et de réparation des dommages miniers, de l'ordonnance n° 2022-536 du 13 avril 2022 modifiant le modèle minier et les régimes légaux relevant du code minier et de l'ordonnance n° 2022-537 du 13 avril 2022 relative à l'adaptation outre-mer du code minier.
* 22 Les substances de mines sont définies à l'article L. 111-1 du code minier. Il s'agit des « gîtes renfermés dans le sein de la terre ou existant à la surface connus pour contenir les substances minérales ou fossiles suivantes : [...] du fer, du cobalt, du nickel , [...] du manganèse, [...], du cuivre, [...], du zinc », ce qui inclut les encroûtements cobaltifères, les nodules polymétalliques et les sulfures polymétalliques présents dans les grands fonds marins.
* 23 Pour cette dernière, la compétence minière est partagée avec l'État et le code minier national ne s'y applique que partiellement.
* 24 Une étude de dangers doit préciser les risques auxquels l'installation peut exposer, directement ou indirectement, [...] la santé, la sécurité, la salubrité publique, la protection de la nature, de l'environnement et des paysages, l'utilisation économe des sols, l'utilisation rationnelle de l'énergie, en cas d'accident, que la cause soit interne ou externe à l'installation.
* 25 Ce qui exclut les fonds marins de la ZEE de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française et des TAAF. Les autorités de Wallis-et-Futuna se sont prononcées en faveur d'un moratoire sur l'exploitation d'une durée minimale de 50 ans.
* 26 « Il n'est pas question d'exploitation », Annick Girardin, audition du 18 janvier 2022.