PREMIÈRE PARTIE
LES ENSEIGNANTS FRANÇAIS VUS AU PRISME
DES
COMPARAISONS EUROPÉENNES
I. LES ENSEIGNANTS DANS LES SYSTÈMES ÉDUCATIFS EUROPÉENS
L'analyse des conditions de travail et de rémunération des enseignants en Europe révèle les grandes disparités qui persistent s'agissant à la fois du recrutement des professeurs, de leurs missions, de leur niveau de rémunération, de leur temps de travail ou encore de la perception de leur métier. En revanche, l'ensemble des pays européens est confronté à des difficultés croissantes de recrutement des enseignants , laissant présager une réelle « crise d'attractivité » du métier de professeur au cours des prochaines années.
A. DES TRAITEMENTS DES ENSEIGNANTS DEMEURANT TRÈS DIFFÉRENCIÉS SELON LES PAYS
1. Des niveaux de rémunérations hétérogènes mais surtout des évolutions salariales très variables
a) Enseigner en Europe : une grande disparité des niveaux de salaires
Malgré une relative harmonisation au cours des dernières années, on observe des différences significatives entre les salaires statutaires des enseignants en Europe. Ceux-ci varient en début de carrière de 5 000 euros par an à plus de 80 000 euros . Dans 11 pays européens, dont les Pays-Bas, le Portugal ou encore la Pologne, tous les enseignants débutent au même salaire. Les salaires des enseignants débutants dépassent 30 000 euros bruts annuel en Belgique, en Irlande, en Espagne, Pays-Bas, en Autriche et dans les pays nordiques. Le Danemark, l'Allemagne, la Suisse et le Luxembourg offrent quant à eux des salaires supérieurs à 50 000 euros.
On constate ailleurs des variations selon le niveau éducatif dans lequel ils travaillent, lesquelles peuvent atteindre jusqu'à 10 000 euros par an.
Salaire annuel statutaire brut des enseignants
débutants
dans l'enseignement public selon les niveaux en
2019
(en euros)
Rouge : enseignement préscolaire (maternelle) ; Orange enseignement primaire ; bleu foncé : premier cycle de l'enseignement secondaire (collège) ; bleu clair : second cycle de l'enseignement secondaire (lycée).
Source : Commission européenne, Eurydice
Comment comparer des rémunérations ?
La réalisation de comparaisons internationales en matière de rémunération des enseignants implique d'avoir en amont à l'esprit plusieurs distinctions. Par commodité, le rapporteur spécial a choisi de parler de « salaires » dans la suite du présent rapport, afin de tenir compte des rémunérations des enseignants fonctionnaires comme contractuels, les statuts variant selon les pays et le terme de « traitement » n'ayant pas de sens dans un certain nombre d'entre eux. En outre, les statistiques sont un lissage sur l'année et incluent généralement les primes .
La première distinction est celle entre salaires bruts et nets . Les statistiques internationales présentent des salaires « bruts », qui correspondent au coût total pour l'employeur, moins les cotisations patronales. En revanche, la statistique publique française (DEPP, Insee, notamment) s'appuie sur les salaires nets de prélèvements sociaux mais sans déduction de l'impôt sur le revenu.
La deuxième distinction est entre salaires statutaires et salaires effectifs . Les premiers sont des salaires théoriques issus des grilles salariales. Les deuxièmes sont des moyennes de salaires effectivement perçus par les enseignants et varient par exemple selon le nombre d'enseignants à temps plein, dans la mesure où ceux à temps incomplet perçoivent des salaires plus faibles que les moyennes.
Le salaire moyen , qui prend en compte à la fois des personnes à temps plein et à temps partiel, doit donc être distingué du salaire en équivalent temps plein (EQTP) , plus élevé.
Les comparaisons effectuées par la Commission européenne sont généralement effectuées en euros. En revanche, l'OCDE convertit les données en dollars américains et en parité de pouvoir d'achat (PPA) afin de les rendre comparables en neutralisant les différences de niveaux des prix entre pays.
Source : Observatoire des rémunérations et du bien-être des personnels du ministère de l'Éducation nationale.
Au-delà de la comparaison en valeur absolue, dont la pertinence est limitée, il importe d'avoir à l'esprit l'étendue des salaires enseignants par rapport à la richesse nationale . Si l'intuition selon laquelle le salaire des enseignants est dans l'ensemble corrélé à la richesse du pays est avérée, quelques États européens se démarquent cependant. Le salaire effectif moyen des enseignants est supérieur d'au moins 40 % au PNB par habitant en Allemagne, au Portugal et pour certains enseignants en Belgique, aux Pays-Bas ou encore au Danemark. En revanche, dans près d'un quart des systèmes éducatifs européens, les salaires réels moyens des enseignants sont en-dessous du produit national brut (PNB) par habitant 1 ( * ) .
Écart entre les salaires réels annuels
bruts moyens des enseignants
dans le secteur public et le PIB par habitant
en 2019
(en euros)
En jaune : PIB par habitant. Rouge : enseignement préscolaire (maternelle) ; orange : enseignement primaire ; bleu foncé : premier cycle de l'enseignement secondaire (collège) ; bleu clair : second cycle de l'enseignement secondaire (lycée).
Source : Commission européenne, Eurydice
Enfin, le salaire moyen des enseignants ne va pas toujours de pair avec une perception positive de leur rémunération, sans que cela ne soit toujours directement relié au niveau de salaire. Dans le premier degré, seuls 37 % des enseignants européens 2 ( * ) déclarent être satisfaits de leur salaire , de forts écarts existant entre les enseignants autrichiens, dont les deux tiers se considèrent comme satisfaits, contre moins de 10 % des enseignants portugais (à noter que ceux-ci sont pourtant nettement mieux rémunérés que la plupart de leurs homologues européens, comme cela sera développé plus bas 3 ( * ) ).
Un tel écart de perception est également visible dans le second degré, comme l'indique le graphique ci-dessous. Là encore à l'exception notable de l'Autriche et, dans un moindre degré, de Chypre, les enseignants en fin de carrière sont davantage insatisfaits que leurs collègues en début de carrière , pourtant généralement moins bien rémunérés dans l'ensemble.
Proportion d'enseignants du second degré qui se
déclarent satisfaits
de leur rémunération en
2018
(en %)
Source : Direction de l'évaluation, de la prospective et de la performance du ministère de l'Éducation nationale (DEPP), L'Europe de l'éducation en chiffres, d'après TALIS 2018
b) Des évolutions salariales également très différenciées
Au-delà des niveaux de salaire, les pays européens se caractérisent par une grande diversité quant à la trajectoire d'évolution des rémunérations au cours des dernières années.
Selon l'agence exécutive européenne pour l'éducation et la culture entendue par le rapporteur spécial, dans un quart des systèmes éducatifs, les salaires de départ des enseignants (ajustés en fonction de l'inflation) sont restés les mêmes, voire ont baissé entre 2014-2015 et 2019-2020 . C'est le cas de l'Italie, du Danemark, mais surtout du Royaume-Uni où le salaire moyen des enseignants a baissé de 13 points depuis 2012.
À l'inverse, certains pays, en particulier en Europe de l'Est, ont mis en place un rattrapage salarial qui s'est traduit par une hausse très rapide des rémunérations enseignantes au cours de la dernière décennie. À titre d'exemple, le salaire effectif moyen a cru de 32 points en Hongrie et de 34 points en République Tchèque au cours des dix dernières années . La France se situe à cet égard dans une situation intermédiaire, dans la mesure où la rémunération moyenne des enseignants a cru de 9 points selon les données de l'OCDE.
Évolution comparée des
rémunérations moyennes des enseignants
depuis 2012
(base 100 en 2012)
Source : commission des finances d'après l'OCDE
Comme indiqué dans le graphique ci-dessous, les hausses de salaires (ou, le cas échéants, les baisses) concernent généralement l'ensemble des niveaux d'enseignement d'un même pays . C'est notamment le cas de l'Espagne ou de l'Italie. Dans d'autres pays, dont la France, le second degré bénéficie d'une hausse supérieure au premier degré, traduisant généralement des primes plus nombreuses dans le secondaire. Enfin, d'autres États européens ont relevé les salaires des enseignants de certains niveaux seulement : c'est le cas de la République Tchèque, dont la hausse est deux fois supérieure pour les enseignants de maternelle que pour les autres niveaux.
Variation des salaires des enseignants
débutants
entre 2014-2015 et 2019-2020
(en % et à prix constants)
Rouge : enseignement préscolaire (maternelle) ; Orange : enseignement primaire ; bleu foncé : premier cycle de l'enseignement secondaire (collège) ; bleu clair : second cycle de l'enseignement secondaire (lycée)
Source : commission européenne, Eurydice
2. Des typologies marquées dans la gestion de la carrière des enseignants
Au-delà du niveau de rémunération, on constate de fortes disparités dans les évolutions de ces rémunérations au cours de la carrière des enseignants.
Ces différences concernent d'une part l'amplitude de la hausse salariale au cours de la carrière. Selon les données de l'Agence européenne pour l'éducation et la culture, le potentiel d'augmentation salariale au cours de la carrière varie considérablement selon les pays européens, les salaires augmentant en moyenne entre 12 % et 116 % .
Le rythme des hausses salariales est également très variable. Il faut uniquement 12 ans à un enseignant danois pour atteindre le salaire maximum, contre une carrière complète, soit 42 ans, en Hongrie. Ce pic sera atteint après 29 ans de carrière pour un enseignant français.
Différence entre les salaires statutaires des
enseignants européens
dans le premier cycle du secondaire à
différents stades de leur carrière
pour l'année
2019-2020
(en dollars en parité de pouvoir d'achat)
Source : Commission des finances d'après l'OCDE, Regards sur l'éducation 2021 et Eurydice
L'OCDE 4 ( * ) distingue quatre types de gestion des carrières enseignantes :
- Le premier regroupe les pays ayant fait le choix d'une hausse forte au cours des débuts de carrière, puis d'une relative stabilité salariale . C'est le cas de la Belgique, des Pays-Bas, du Luxembourg ou de la Pologne.
- Le deuxième groupe inclut les pays où les augmentations salariales ont principalement lieu en fin de carrière , comme en France. Cette catégorie inclut également la Grèce, le Portugal ou l'Autriche.
- Le troisième concerne les pays où les rémunérations enseignantes augmentent modestement en début de carrière puis se stabilisent . C'est le cas du Danemark, de la Norvège, de la Finlande ou de la Suisse.
- Enfin, les rémunérations des enseignants sont relativement stables tout au long de la carrière des enseignants dans un nombre conséquent de pays européens : en Allemagne, Espagne, Italie ou encore en République Tchèque. Ce sont donc des structures de carrière dites « plates » .
S'agissant des critères déterminants l'avancement dans la carrière, la France est l'un des pays pour lesquels les facteurs sont les plus nombreux, au-delà de l'ancienneté. L'OCDE note ainsi que dans presque tous les systèmes éducatifs européens ayant une structure de carrière à plusieurs niveaux, la promotion s'accompagne d'une augmentation de salaire ou d'indemnités supplémentaires, à l'exception de l'Estonie. En outre, des évaluations menées par le chef d'établissement peuvent souvent servir à identifier les bonnes performances et, ensuite, conduire à l'octroi de primes, d'augmentations de salaire ou de promotions.
Critères de promotion des enseignants à
un stade supérieur de la carrière
en 2016-2017
Lecture :
premier degré ;
second degré ;
premier et second degrés. En violet, structure de carrière plate.
Source : Eurydice, Agence européenne pour l'éducation et la culture, 2021
3. Une formation initiale certes de plus en plus longue mais plus ou moins professionnalisante
a) Une élévation générale du niveau de qualification des enseignants européens
À l'instar de la France depuis la réforme de la masterisation en 2011, les enseignants européens sont en moyenne de plus en plus diplômés.
Les enseignants n'étant titulaires que du baccalauréat ne représentaient en 2018 que 4,5 % du corps enseignant à l'échelle de l'UE, contre 38 % pour les titulaires d'une licence et 55 % pour les titulaires d'un master 5 ( * ) . La part des titulaires d'une licence ou d'un master a augmenté de 7,5 points entre 2008 et 2018 . On constate là encore de fortes différences selon les pays : les titulaires d'un seul baccalauréat représentent encore 37 % des enseignants autrichiens, contre 0,2 % des enseignants hongrois . À l'inverse, la quasi-totalité des enseignants portugais (93 %) a un master, contre seulement 16 % en Belgique francophone.
Plus encore, les titulaires de doctorat constituent désormais 2,7 % des enseignants européens , soit une hausse de 0,6 point en dix ans. La France est particulièrement concernée par l'augmentation des doctorants parmi les enseignants, leur part ayant cru de 2,4 points sur la dernière décennie. En d'autres termes, la qualification des enseignants ne cesse de croître , parallèlement à l'élévation générale du niveau d'études en Europe, mais creusant un décalage entre l'exercice du métier et les compétences requises pour y accéder .
Paradoxalement, une part toujours importante des enseignants européens met en évidence l'inadéquation entre le métier d'enseignant et leur formation initiale , et ce malgré l'allongement de celle-ci. Si la plupart des formations dans l'OCDE consacrent une part aux aspects pédagogiques (92 % des formations comportant des éléments généraux à ce propos), près d'un tiers des enseignants considèrent que leur formation ne leur permet pas de se sentir concrètement bien préparés. La France ne fait pas à ce titre figure d'exemple, seule la moitié des enseignants français s'estimant « bien » ou « très bien » préparée par leur formation initiale , soit une proportion largement inférieure à la moyenne de l'OCDE.
Des lacunes se font principalement sentir s'agissant de l'informatique et des nouvelles technologies, seule une petite moitié des cursus à destination des enseignants comprenant des éléments sur ce sujet. Tout aussi inquiétant, la moitié des enseignants de l'OCDE ne se considère pas bien préparée à la gestion de la classe , élément pourtant fondamental dans leur pratique quotidienne.
Part des enseignants de l'OCDE se déclarant bien
préparés
à l'issue de leur formation
initiale
(en %)
Source : commission des finances d'après l'OCDE (Talis 2018)
La formation continue semble donc d'autant plus indispensable qu'elle permet tout autant une remise à niveau sur certains aspects qu'un réel prolongement de la formation initiale . Une écrasante majorité des enseignants européens suivent désormais une formation continue (92 % dans l'OCDE), celle-ci pouvant toutefois prendre une grande diversité de formes.
Part des enseignants de l'OCDE ayant
déclaré suivre
des activités de formation
continue
(en %)
Source : commission des finances d'après l'OCDE (Talis 2018)
b) La formation continue des enseignants français, des moyens inadaptés et des réformes à évaluer
Comme la formation initiale, la pratique d'une formation continue ne garantit pas la qualité de cette dernière et son adaptation aux enjeux. La France se détache à cet égard des autres pays européens, dans la mesure où ses enseignants participent largement moins à des activités de formation en continu et où, lorsque c'est le cas, ils en sont les moins satisfaits.
Le rapporteur spécial a pu souligner à plusieurs reprises l'insuffisance du cadre de la formation continue des enseignants français, qui se situe bien en-deçà de plusieurs exemples étrangers 6 ( * ) . Il a pu consacrer une analyse détaillé à ce propos dans le rapport budgétaire annexé au projet de loi de finances 2022.
Part d'enseignants de collège qui ont déclaré avoir participé à au moins un type d'activité de développement professionnel au cours des 12 mois précédant l'enquête TALIS 2018
Source : Commission des finances d'après Eurydice, Teachers in Europe: Careers, Development and Well-being, 2021
Le temps passé en formation reste très bas et est en réalité inférieur à 3 jours par an, en agrégeant la formation pédagogique et la formation disciplinaire. Le rapporteur spécial a souligné par le passé que, si le budget dans le premier degré a augmenté de plus de 30 % du fait des plans mathématiques et français entre 2020 et 2021, et de 7 % en 2022, il restait largement en deçà des enjeux . En effet, rapporté aux 350 000 professeurs des écoles, le budget de formation continue moyen par enseignant est de 87 euros annuels, ce qui ne permettra pas de rattraper le déficit accumulé par la France dans ce domaine par rapport aux autres pays européens .
Il ressort des différentes auditions menées par le rapporteur spécial que les enseignants volontaires pour des activités de formation continue sont fréquemment les mêmes. Afin de toucher un public plus large, la France gagnerait à intégrer cette dimension dans les questions de rémunération pour valoriser davantage la participation à des programmes de formation professionnelle continue , comme c'est déjà le cas dans un tiers des pays européens. À titre d'exemple, l'Espagne verse un supplément salarial aux enseignants qui ont effectué un nombre minimum d'heures de formation , tous les 5 ou 6 ans. Au Luxembourg et au Portugal , les enseignants qui suivent un nombre d'heures données de formation bénéficient d'une progression salariale et d'une évolution de carrière plus rapide .
Recommandation n° 8 : mettre en place une incitation financière à la formation continue afin d'éviter que les enseignants concernés ne soient fréquemment les mêmes.
Une allocation de formation aux personnels enseignants a été instituée en 2019 7 ( * ) . Elle ne constitue cependant pas une incitation financière à la formation à proprement parler, car elle s'inscrit dans le cadre de formations suivies pendant les périodes de vacances, afin de couvrir une indemnisation de 20 euros de l'heure, plafonnée à 120 euros par jour et dans la limite de cinq jours par année scolaire . Le rapporteur spécial salue la mise en place de ce dispositif, qui permet de répondre aux difficultés de remplacement des professeurs lors de leurs formations . Toutefois, le réel déploiement de cette mesure impliquera une hausse des crédits à due concurrence des ambitions affichées. Ce constat est également applicable s'agissant des formations proposées pendant les week-ends, dès lors que la perte de temps libre consentie par les enseignants doit être compensée sous peine d'une désaffection prolongée pour ces formations.
En outre, les crédits accordés à la formation initiale des enseignants sont fréquemment sous-consommés. Or, une consommation totale des enveloppes est un préalable à la hausse des financements, sous peine que ceux-ci ne relèvent entièrement de l'affichage. Le rapporteur spécial redit ici l'importance d'une amélioration de l'exécution budgétaire s'agissant de la formation continue, premier pas vers un alignement avec nos voisins européens dans ce domaine.
Recommandation n° 7 : améliorer la consommation des crédits accordés à la formation continue des enseignants français, préalable à une hausse budgétaire.
Enfin, le rapport de l'inspection de l'éducation nationale de 2018 8 ( * ) précédemment mentionné considérait que « le dispositif de suivi et d'évaluation se révèle également peu efficace pour assurer un pilotage global mais aussi local ». Le rapporteur spécial partage cette critique et espère que la mise en place du cadre de pilotage national et académique puisse rapidement y répondre. Sur ce point, le Grenelle de l'éducation a acté la création d'écoles académiques de la formation continue (ÉACF), pour lesquelles un appel à candidature a été lancé auprès de 24 académies en 2021.
Une évaluation précoce de cette mesure est indispensable, afin de s'assurer de l'harmonisation du déploiement de ces ÉACF entre toutes les académies. En outre, il faudra veiller à la pertinence et la qualité des formations rassemblées dans le cadre « ÉACF », qui doivent conserver une orientation pédagogique comme disciplinaire et ne pas se contenter d'être un « fourre-tout » rassemblant les formations existantes et considérées comme inefficaces ou non pertinentes par les professeurs.
Recommandation n° 13 : confier à l'Inspection générale de l'éducation, du sport et de la recherche une mission d'évaluation des écoles de la formation dès leur mise en place.
L'étude Talis révèle un intérêt nettement moins marqué en France pour les formations portant sur la gestion de classe (- 23,9 points de pourcentage par rapport à la moyenne européenne ), la coopération parents-enseignants (- 22 points), l'enseignement des compétences transversales (- 18 pp), l'enseignement aux élèves ayant des besoins éducatifs particuliers (- 15,8 pp) et l'analyse et l'exploitation d'évaluations d'élèves (- 15,7 pp). C'est d'autant plus dommageable que ce sont des thèmes essentiels pour l'exercice concret du métier d'enseignant, sur lesquels les enseignants français se sentent moins préparés par leur formation initiale .
Recommandation n° 9 : réorienter les formations continues dédiées aux enseignants afin qu'elles ciblent davantage les thèmes disciplinaires et de gestion de classe, pour coller au mieux aux besoins des enseignants.
* 1 Teachers' and School Heads' Salaries and Allowances in Europe 2019/20 , Commission européenne, octobre 2021.
* 2 OCDE, enquête Talis 2018.
* 3 Cf. deuxième partie, II.
* 4 OCDE 2018 : Les carrières enseignantes en Europe
* 5 OCDE, enquête Talis 2018.
* 6 Projet de loi de finances pour 2022 : Enseignement scolaire, Annexe au rapport général n° 163 (2021-2022) de M. Gérard Longuet, fait au nom de la commission des finances, déposé le 18 novembre 2021.
* 7 Décret n° 2019-935 du 6 septembre 2019.
* 8 La formation continue des enseignants du second degré. De la formation continue au développement professionnel et personnel des enseignants du second degré ? Inspection générale de l'éducation nationale et inspection générale de l'administration de l'éducation nationale et de la recherche, septembre 2018.