LES
PRINCIPALES OBSERVATIONS ET RECOMMANDATIONS
DES RAPPORTEURS
SPÉCIAUX
PRINCIPALES OBSERVATIONS
1. L'effort de l'État à destination des territoires d'outre-mer a augmenté entre 2018 et 2022, la hausse des crédits ouverts portant à la fois sur la mission outre-mer et sur les contributions des autres programmes du budget de l'Etat.
2. Les niveaux de consommation des crédits restent cependant relativement bas pour certaines actions spécifiques. Ainsi, les crédits ouverts au titre de la ligne budgétaire unique (LBU), des contrats de convergence et de transformation (CCT) ou du fonds exceptionnel d'investissement (FEI) présentent des taux d'exécution inférieurs aux autres programmes du budget de l'Etat.
3. Cette sous consommation s'explique, sur la forme, par des opérations d'apurement d'anciens engagements et, sur le fond, par un manque structurel d'ingénierie dans les territoires d'outre-mer et un suivi des contrats lacunaire car complexe à mettre en place.
4. Il apparait donc nécessaire de renforcer les besoins alloués à l'ingénierie. Cette dernière se développe depuis quelques années et présente une offre dense mais qui nécessite un meilleur dimensionnement en termes de ressources humaines, une meilleure coordination des dispositifs existants à la disposition des collectivités et une plus grande communication et sensibilisation des élus sur les services offerts.
5. Comme les crédits budgétaires, les dépenses fiscales relatives à l'outre-mer enregistrent une hausse notable entre 2018 et 2022 malgré des tentatives de rationalisation. De ce fait et en raison de leur difficile évaluation elles demeurent très contestées, notamment par la Cour des comptes. Elles sont cependant un outil complémentaire indispensable qui ne peut être si aisément remplacé en raison des risques intrinsèques à la rebudgétisation.
6. Le document de politique transversale est un document très dense, publié tardivement et dont la rédaction est souvent décorrelée de l'objectif premier de l'État en outre-mer : le rattrapage du niveau socio-économique des territoires d'outre-mer par rapport à la métropole. Il gagnerait donc à évoluer afin d'offrir une information améliorée aux parlementaires et aux citoyens.
7. Enfin, le DPT outre-mer vise une présentation exhaustive des crédits alloués par l'État à l'outre-mer en dehors de toute considération de la notion de politique transversale. Ce parti pris génère une présentation de tous les crédits destinés à l'outre-mer y compris des crédits qui sont alloués de manière similaire et sur les mêmes bases légales et règlementaires aux autres départements de métropole. Il en résulte une approche et une présentation des outre-mer comme un centre de coûts pour l'État sans mise en parallèle avec les richesses créées par les territoires d'outre-mer.
PRINCIPALES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS SPECIAUX
Les rapporteurs spéciaux partagent certaines des recommandations formulées par la Cour des comptes mais souhaitent les compléter et en formuler de nouvelles. Un tableau en annexe établit un récapitulatif de la position des rapporteurs spéciaux sur les 10 recommandations de la Cour des comptes.
1. Renforcer les moyens humains alloués aux structures
d'ingénierie, développer la
communication sur l'existence de
ces structures, leurs moyens et leurs missions afin
de sensibiliser le plus
largement possible les collectivités susceptibles d'y recourir
et
mettre en place une coordination entre les structures existantes. À cet
égard, la
création d'un guichet unique auprès duquel
les collectivités pourraient se
renseigner pour connaitre les aides
en ingénierie dont elles peuvent bénéficier
pourrait
faciliter, en amont, le travail de coordination entre les différents
acteurs
(DGOM).
2. Établir un programme exhaustif d'évaluation
des 29 dépenses fiscales en
priorisant l'évaluation des plus
importantes d'entre elles en termes de masse
financière d'une part et
celles qui présentent un fait générateur qui
s'éteindra
prochainement d'autre part avec un objectif
d'évaluation complète de toutes les
dépenses fiscales
d'ici la fin du quinquennat 2022-2027 (DGOM, DLF).
3. Limiter les axes du document de politique transversale
(DPT) pour les recentrer
sur les objectifs stratégiques de la loi de
programmation relative à l'égalité
réelle
outre-mer (EROM) et du livre bleu avec comme fil conducteur
les crédits destinés
au rattrapage des écarts de
niveaux socio -économiques entre les territoires
d'outre-mer et la
métropole (DGOM, DB).
4. Recentrer les développements littéraires du
document de politique transversale
(DPT) sur les seuls crédits
spécifiquement alloués à des actions mises en oeuvre
en
outre-mer et ne maintenir les développements sur les
crédits budgétaires « de droit
commun » dont
bénéficient également les autres départements de
métropole qu'en
cas d'évènements remarquables ou
exceptionnels expliquant des hausses ou des
baisses inhabituelles (DGOM,
DB).
5. Réaliser un jaune sur l'efficacité des
dépenses fiscales en faveur de l'outre-mer ce
qui permettrait un
meilleur suivi de ces dépenses (DGOM, DLF).
6. Réaliser un document annuel exhaustif de suivi des
contrats de convergence et de
transformations (CCT) sous la forme d'un
rapport annuel distinct ou d'une annexe
complète au DPT (DGOM).
I. UNE CONSOMMATION DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES EN NETTE AMÉLIORATION MAIS DES RÉSULTATS CONTRASTÉS
A. DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES ET DES TAUX D'EXÉCUTION EN HAUSSE...
1. Un effort financier accru de l'État sur les crédits de la mission outre-mer
Entre 2018 et 2022, les crédits alloués à la mission outre-mer ont enregistré une hausse notable de 25 % en autorisations d'engagement (AE) et de 19,4 % en crédits de paiement (CP) soit respectivement 525,3 millions d'euros et 400,3 millions d'euros.
Évolution LFI 2018 / PLF 2022 des crédits (AE et CP) de la mission Outre-mer
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir du PLF 2022
Les rapporteurs spéciaux soulignent cependant qu'une partie de cette hausse, essentiellement portée par l'action 1 du programme 138, s'explique par la modification du dispositif, spécifique à l'outre-mer, d'allègements et d'exonérations de charges patronales de sécurité sociale par la loi de financement pour la sécurité sociale de 2019 afin de compenser la suppression du CICE (crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi) au 1 er janvier 2019, ce qui a engendré un renforcement des exonérations de charges patronales. Cette réforme a ainsi entrainé, en 2019, une augmentation de plus de 42 % des crédits affectés à la compensation de ces exonérations de charges.
De surcroit, en contrepartie de la suppression du mécanisme de la TVA NPR par la loi de finances pour 2019, le gouvernement a mobilisé l'équivalent de cette dépense fiscale en dépense budgétaire, soit 100 millions d'euros , afin de favoriser le développement économique des territoires, rassemblés principalement dans la nouvelle action 04 « Financement de l'économie » du programme 138 « Emploi outre-mer ». Parallèlement, le gain budgétaire dégagé par l'abaissement de la réduction d'impôt sur le revenu, de l'ordre de 70 millions d'euros, a été dédié à l'abondement supplémentaire du fonds exceptionnel d'investissement (FEI), dont les crédits ont été maintenus à 65 millions d'euros 1 ( * ) en CP et 110 millions d'euros en AE sur la durée du quinquennat.
2. Une augmentation des crédits en provenance des autres missions du budget de l'État
En complément des crédits portés par la mission « outre-mer », les territoires ultramarins bénéficient également de crédits en provenance d'autres programmes du budget général. Ces crédits enregistrent une hausse sur la période 2018-2022.
Évolution de l'effort financier de l'État
en faveur de l'outre-mer
entre 2018 et 2022 par mission
(en euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des documents de politique transversale outre-mer
Ils représentaient en 2021 un peu plus de 4 % des dépenses du budget général de l'État.
La Cour des comptes souligne que les dépenses budgétaires, en 2020, se sont élevées à « 10 065 € par personne de moins de 60 ans, ce qui représente une augmentation d'un peu de plus de 1 800 € par rapport à l'année précédente. À titre de comparaison, les dépenses budgétaires de l'État en faveur de la métropole représentaient cette même année 8 100 € par habitant de moins de 60 ans ».
Cependant, les rapporteurs spéciaux soulignent que la population ultramarine représentant 4 % de la population totale française, cet engagement budgétaire n'est pas disproportionné alors même que les besoins en infrastructures et en investissements publics demeurent structurellement plus importants au regard des inégalités géographiques, économiques et démographiques de ces territoires.
Cet engagement de l'État est majoritairement porté par neuf missions qui contribuent pour plus de 93 % du total de son effort financier en faveur des territoires ultramarins. La principale mission contributrice, « Enseignement scolaire », regroupe à elle seule 32 % des crédits consacrés aux outre-mer. La mission « Outre-mer » ne représente que 11,3 % de cet effort global (en CP exécutés).
Principales missions contributrices à la politique de l'État outre-mer
Source : Cour des comptes, rapport sur les financements de l'Etat en outre-mer
3. Des aides ponctuelles à certains territoires
La situation financière de certaines collectivités d'outre-mer s'est particulièrement dégradée depuis 2017.
En effet, au niveau communal, la dette par habitant 2 ( * ) est passée de 837 euros à 982 euros entre 2017 et 2020 soit une augmentation de 17,3 %, quand, durant la même période, celle des communes de métropole a enregistré une baisse de 1,64 % passant de 969 à 953 euros par habitant.
Les marges d'autofinancement 3 ( * ) des communes outre-mer se sont également détériorées comparativement à celles des communes de métropole.
Enfin, le taux d'endettement 4 ( * ) des communes outre-mer, bien qu'inférieur à celui des communes de métropole a augmenté de près de 14 % en 4 ans.
Dette par habitant
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
évolution en % |
|
|
France métropolitaine |
969,00 |
961,12 |
954,69 |
953,06 |
- 1,64 |
|
Outre-mer |
837,00 |
829,06 |
857,49 |
981,86 |
17,31 |
|
France |
965,00 |
956,88 |
951,58 |
953,98 |
- 1,14 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des données DGCL (direction générale des collectivités locales)
Marge d'autofinancement en %
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
évolution en % |
|
|
France métropolitaine |
92,80 |
91,82 |
91,51 |
92,42 |
- 0,41 |
|
Outre-mer |
100,00 |
97,56 |
97,55 |
101,15 |
1,15 |
|
France |
93,10 |
92,02 |
91,72 |
92,73 |
- 0,39 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des données DGCL (direction générale des collectivités locales)
Taux d'endettement en %
|
2017 |
2018 |
2019 |
2020 |
évolution en % |
|
|
France métropolitaine |
82,90 |
81,92 |
78,38 |
79,75 |
- 3,80 |
|
Outre-mer |
64,60 |
64,06 |
64,14 |
73,63 |
13,97 |
|
France |
82,30 |
81,29 |
77,88 |
79,53 |
- 3,36 |
Source : commission des finances du Sénat à partir des données DGCL (direction générale des collectivités locales)
La situation financière des régions et CTU outre-mer est similaire, avec des ratios qui se détériorent. En 2020, le taux d'endettement atteint en moyenne 122 % en outre-mer en raison de la situation très dégradée de la Guadeloupe et de la Réunion qui présentent des taux d'endettement respectivement de 142 et 232 %.
Enfin, l'encours de dette des DROM a augmenté de 21 % entre 2016 et 2020 alors que parallèlement leur capacité d'autofinancement (CAF) enregistrait une diminution de 29 %.
Évolution de la capacité d'autofinancement (CAF) et de l'encours de dette dans les DROM entre 2017 et 2020
(en millions d'euros)
Source : commission des finances du Sénat à partir des données DGCL (direction générale des collectivités locales)
Dans ce contexte, la participation de l'État au développement des territoires ultramarins a été marquée, au cours des cinq dernières années, par la multiplication de mesures ponctuelles, telles les plans d'urgence et des mesures de soutien à l'économie ultramarine.
Ainsi, les contrats de redressement outre-mer (Corom), introduits par amendement à la loi de finances pour 2021, visent à apporter un soutien spécifique de l'État aux communes ultramarines souhaitant assainir leur situation financière et réduire les délais de paiement de leurs fournisseurs locaux. Doté d'une enveloppe de 30 millions d'euros sur trois ans (ouverture de 10 millions d'euros de CP par an), le dispositif Corom conditionne le versement des subventions au respect, par les collectivités, de leur engagement à redresser leur situation financière, à fiabiliser leurs comptes et à maîtriser leurs dépenses de fonctionnement.
Parallèlement, la loi de finances initiale (LFI) pour 2022 a mis en place un soutien exceptionnel de l'État à la collectivité territoriale de Guyane (CTG) en vue de rétablir sa capacité d'autofinancement en contrepartie d'engagements relatifs à la maitrise des dépenses de fonctionnement, de fiabilité des comptes et de respect des délais de paiement. Le montant inscrit en LFI 2022, de 20 millions d'euros, pourra être, au besoin, réajusté en fonction de la trajectoire financière qui doit être transmise par la collectivité territoriale de Guyane. Dans ce contexte, il convient de rappeler, qu'en 2017, un plan d'urgence avait déjà été déployé en Guyane. Ce dispositif d'urgence avait été adopté en réponse aux mouvements sociaux ainsi qu'à la situation financière fragile de la collectivité territoriale de Guyane (CTG).
Enfin, l'État, dans la LFI 2022, a augmenté de près de 13 millions d'euros les crédits alloués à la construction d'établissements scolaires, de collèges et lycées en Guyane et de 4,5 millions d'euros les crédits alloués à la construction et l'équipement d'établissements scolaires à Mayotte . Ces crédits, à Mayotte, sont également complétés par des crédits en provenance du FEI, ce complément passant de 3,4 millions d'euros en 2016 à 20 millions d'euros en 2019.
Si la Cour, dans son rapport, encourage cet accompagnement de l'État envers les collectivités les plus fragiles, elle insiste, d'une part, sur le nécessaire pilotage resserré de ces contrats et, d'autre part, sur la subordination du versement des subventions au respect de la trajectoire définie. Ainsi, « elle regrette que certaines collectivités soient systématiquement cocontractantes de ces différents dispositifs sans démontrer la cohérence de la pluralité de ces contrats de soutien. Cayenne a ainsi bénéficié de l'accompagnement spécifique à la Guyane en 2008, a signé un contrat Cahors en juin 2018 et un Corom en mai 2021, témoignages de l'inefficience et a minima de l'insuffisance des mesures entreprises jusqu'à présent par la commune et d'une absence de « sanctions » corrélatives dans le cadre de ces contrats » .
Elle recommande donc de conditionner, pour chaque contrat ou plan d'urgence passé entre l'État et les collectivités territoriales ultramarines, le versement de nouvelles subventions et de dotations ciblées au respect des engagements contractualisés par les collectivités.
Les rapporteurs spéciaux soulignent cependant que la signature d'un contrat d'accompagnement Corom est subordonnée à l'établissement d'un diagnostic partagé sur l'état des dépenses et des recettes sur l'exercice en cours et s'inscrit dans une perspective à trois ans. Les engagements de la commune doivent ensuite être définis dans un contrat qui renvoie à un tableau de bord comportant des indicateurs financiers chiffrés précis (évolution des dépenses réelles de fonctionnement (DRF) et des chapitres 011, 012 et 65 etc.) et des objectifs d'optimisation de la gestion (par exemple, délibération sur la révision du temps de travail ou du régime indemnitaire, optimisation de la chaîne de la dépense, respect des calendriers budgétaires et comptables, travaux de fiabilisation de l'actif pour améliorer la qualité comptable etc.). De surcroit, dans le cas où le contrat prévoit l'attribution d'une subvention exceptionnelle, la réalisation de ces objectifs va conditionner son versement au plus tard au mois de septembre de chaque exercice budgétaire, à la suite d'une décision d'un comité national associant la direction générale des outre-mer, la direction générale des collectivités locales et la direction générale des finances publiques. Le comité national évaluera la démarche de redressement qui justifie l'octroi d'une dotation en fonction de différents indicateurs, notamment du respect de la trajectoire budgétaire pluriannuelle ainsi que des réformes structurelles déjà engagées la première année du contrat 5 ( * ) .
Par ailleurs, concernant le soutien exceptionnel de l'État à la collectivité territoriale de Guyane en vue de rétablir sa capacité d'autofinancement acté en LFI 2022 pour un montant de 20 millions d'euros, les rapporteurs spéciaux précisent qu'un contrat de financement de 40 millions d'euros a été signé le 18 janvier 2022. Ce contrat fait suite à un premier accord intermédiaire signé en 2021 pour 30 millions d'euros. La collectivité s'engage dans un processus de maîtrise de ses dépenses et de fiabilisation de ses comptes.
À cet égard, il convient de souligner que depuis la signature de l'accord de méthode du 28 novembre 2019 , les services de l'État et la CTG se sont réunis une quinzaine de fois. La « task force interministérielle » (DGOM, DGCL, DGFIP) prévue à l'article 3 de l'accord de méthode s'est déplacée en Guyane à la fin du mois de janvier 2020. Les travaux effectués ont permis d'aboutir à une fiabilisation et à une plus grande exhaustivité des données de la CTG dans les domaines budgétaire, des ressources humaines (RH) et comptable :
- fiabilisation des comptes 2019 pour établir, sur cette base, une trajectoire budgétaire partagée sur 4 ans à compter de 2020 qui servira de fondement à l'accord structurel ;
- définition d'une PPI ainsi que les besoins de financements y afférents ;
- fiabilisation du tableau des effectifs de la collectivité et des organisations internes aux services (en cours) ;
- identification des leviers d'économies possibles en termes RH notamment grâce à une meilleure appréhension du nombre de départs à la retraite ;
- conventionnement avec la DRFIP pour travailler sur les nettoyages de flux et l'apurement comptable.
Ainsi, si les rapporteurs spéciaux partagent, sur le fond, la recommandation de la Cour des comptes, ils estiment cependant qu'elle est déjà mise en oeuvre, concernant les Corom et le soutien exceptionnel à la collectivité territoriale de Guyane, sous condition de vérification de l'effectivité du respect des contreparties.
4. Une consommation des crédits globalement en nette amélioration en 2020 malgré un contexte de crise sanitaire
Dans sa note d'exécution budgétaire, la Cour des comptes indiquait que les crédits consommés en 2020 pour les deux programmes de la mission outre-mer s'élevaient à « 2 382,30 millions d'euros en AE et 2 331,86 millions d'euros en CP, soit - 136,58 millions d'euros en AE et - 40,61 millions d'euros en CP par rapport aux crédits votés en LFI, et - 141,2 millions d'euros en AE et - 49,8 millions d'euros en CP par rapport aux crédits disponibles en fin de gestion. Si l'on rapproche les crédits consommés des crédits ouverts (hors les annulations en LFR), les écarts sont de - 206,69 millions d'euros en AE et - 177,16 millions en CP ». Cette sous exécution était cependant inférieure à celle constatée en 2019 (- 175,8 millions d'euros en AE et - 169 millions d'euros en CP) alors même que l'année 2020 a été marquée par la crise sanitaire et le ralentissement de l'activité économique dans les outre-mer.
Cette amélioration de la consommation des crédits s'explique par les évolutions mises en oeuvre par la DGOM dans ses modalités de pilotage, répondant ainsi à la recommandation formulée dans les rapports du CBCM et de l'IGA/CGefi.
En effet, une des difficultés constatées au cours des exercices antérieurs était la concentration, en fin d'exercice, d'une part importante de l'exécution des dépenses, limitant d'autant la capacité des acteurs de la chaîne de dépense à produire des prévisions fiables concernant la consommation de l'ensemble de l'exercice. Ainsi, le montant des crédits mandatés entre le 1 er novembre 2019 et le 13 décembre 2019 (échéance de clôture de l'exercice) était équivalent au cumul des crédits mandatés à fin août 2019. Cette concentration sur les deux derniers mois de l'année s'est renouvelée en 2020, bien que la dépense ait été plus anticipée au cours du premier semestre.
En 2021, le début de gestion a été largement anticipé par la DGOM par rapport aux deux exercices précédents, permettant de dégager le meilleur taux de consommation des crédits du programme depuis 4 ans, sur les premiers mois de l'année.
Cependant, les incertitudes découlant du contexte sanitaire exceptionnel, notamment dans les Antilles (confinement au second semestre 2021), rendaient, en cours d'exercice, très difficiles les prévisions d'exécution. Il conviendra donc d'attendre la loi de règlement afin d'analyser plus finement les consommations 2021.
* 1 Chiffre ramené à 60 millions d'euros en 2020.
* 2 Dette / population : capital restant dû au 31 décembre de l'exercice. Endettement d'une collectivité à compléter avec un ratio de capacité de désendettement (dette / épargne brute) et le taux d'endettement.
* 3 Marge d'autofinancement courant = (DRF + remboursement de dette) / RRF : capacité de la collectivité à financer l'investissement une fois les charges obligatoires payées. Les remboursements de dette sont calculés hors gestion active de la dette. Plus le ratio est faible, plus la capacité à autofinancer l'investissement est élevée ; a contrario, un ratio supérieur à 100 % indique un recours nécessaire aux recettes d'investissement pour financer la charge de la dette.
* 4 Dette / RRF = taux d'endettement : mesure la charge de la dette d'une collectivité relativement à ses ressources.
* 5 Cf. Circulaire commune du Ministère des outre-mer, du Ministère de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités et Ministère de l'économie, des finances et de la relance du 2 février 2021 relative à la mise en oeuvre de l'expérimentation des contrats d'accompagnement des communes d'outre-mer en difficulté financière (COROM).