III. LE DIALOGUE POLITIQUE AVEC LA COMMISSION EUROPÉENNE RESTE INÉGAL
À l'issue de la victoire du « NON » aux référendums sur le traité instituant une Constitution pour l'Europe, en France et aux Pays-Bas, en 2005, le président de la Commission européenne d'alors, M. José Manuel Barroso, avait pris une initiative en faveur d'un dialogue direct avec les parlements nationaux, centré sur l'application des principes de subsidiarité et de proportionnalité.
Toutefois, depuis l'entrée en vigueur du traité de Lisbonne, le 1 er décembre 2009, qui prévoit un dispositif spécifique de contrôle de la conformité des textes européens au principe de subsidiarité, le dialogue avec la Commission européenne s'est déplacé vers les questions concernant les orientations stratégiques et le contenu des documents adressés aux parlements nationaux et a pris, pour cette raison, l'appellation de « dialogue politique ».
Dans ce cadre informel - qui demeure donc suspendu à la bonne volonté de la Commission européenne car informel -, la commission des affaires européennes adopte des avis politiques en réaction aux documents qui lui sont adressés par la Commission européenne. Celle-ci doit y répondre, en principe dans un délai de trois mois.
Selon les derniers chiffres disponibles sur ce dialogue politique, en 2020 11 ( * ) , les parlements nationaux des États membres de l'Union européenne ont adressé 255 avis à la Commission européenne contre 159 en 2019. Ce nombre est en augmentation forte (60 %) mais intervient après une diminution importante entre 2018 et 2019 (- 70 %). Les dix chambres les plus actives ont émis 217 avis, soit 85 % du total 12 ( * ) . Parmi ces chambres, l'Assemblée de la République portugaise se classe en tête avec 40 avis et le Sénat français se situe en 7 ème position avec 19 avis. En revanche, douze assemblées n'ont émis aucun avis. Les sujets ayant suscité le plus grand nombre d'avis sont la réponse de l'Union européenne à la crise de Covid-19, le livre blanc sur l'intelligence artificielle, la communication de la Commission européenne relative à la Conférence sur l'avenir de l'Europe et le pacte vert pour l'Europe.
Le dialogue politique est complémentaire des résolutions de l'article 88-4 de la Constitution qui s'adressent au Gouvernement qui représente la France dans les négociations au Conseil. Il permet en effet de faire connaître directement la position du Sénat aux institutions européennes, d'abord à la Commission européenne, à laquelle les avis politiques sont adressés, mais aussi au Parlement européen, également destinataire de ces avis.
Du 1 er octobre 2020 au 30 septembre 2021 , la commission des affaires européennes du Sénat français a adressé à la Commission européenne 8 avis politiques , contre 15 sur la même période 2019-2020. Ces avis concernaient les sujets suivants :
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission
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Politique européenne en matière de données et souveraineté numérique européenne (19 novembre 2020) |
M. Christophe-André Frassa et Mme Laurence Harribey |
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Union de la sécurité (17 décembre 2020) |
MM. Ludovic Haye et André Reichardt |
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Programme de travail de la Commission européenne pour 2021 (13 janvier 2021) |
MM. Jean-François Rapin et Didier Marie |
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Allégations nutritionnelles et de santé (4 février 2021) |
M. Pierre Médevielle |
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Désinformation en ligne (18 mars 2021) |
Mmes Florence Blatrix Contat et Catherine Morin-Desailly |
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L'État de droit dans l'Union européenne (18 mars 2021) |
MM. Philippe Bonnecarrère et Jean-Yves Leconte |
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Certificat vert (31 mars 2021) |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Supervision au sein de l'Union bancaire (24 juin 2021) |
MM. Jean-François Rapin et Richard Yung |
La Commission dispose en principe d'un délai de trois mois pour répondre aux observations formulées dans l'avis politique de la commission des affaires européennes. Ces réponses sont directement adressées au président de la commission des affaires européennes, avec copie au Président du Sénat. Elles sont généralement signées par M. Maro efèoviè, vice-président de la Commission chargé des relations interinstitutionnelles et de la prospective, et cosignées dans la grande majorité des cas par le commissaire européen en charge du secteur sur lequel porte l'avis politique.
Les 8 avis politiques adoptés par la commission des affaires européennes entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021, ont tous reçu une réponse de la Commission. Le rapporteur se félicite de cette situation qui, comme l'année dernière, illustre le dialogue nourri et régulier instauré avec le collège des commissaires européens.
Le respect du délai de trois mois dont dispose la Commission pour répondre s'est dégradé sur la période couverte par le présent rapport. En effet, parmi les 8 réponses reçues, 5 ont été envoyées dans le délai de trois mois (12 sur 15 l'année dernière). Le taux de réponse dans le délai de trois mois s'est donc établi à 62,5 % , contre 80 % l'année dernière (signalons toutefois, que sur les 3 réponses adressées après le délai de trois mois, le retard était limité, parfois seulement quelques jours).
Concernant la qualité des réponses apportées par la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique, votre rapporteur souhaite que les efforts entrepris par la Commission soient poursuivis afin d'obtenir une information sincère et exhaustive sur les intentions de cette dernière.
Dans la majorité des cas, les réponses de la Commission veillent, au moins partiellement, à prendre en compte les différents aspects abordés dans l'avis politique de la commission des affaires européennes.
* Le sort favorable des avis politiques relatifs aux allégations nutritionnelles et de santé dans les denrées alimentaires, à l'État de droit dans l'Union européenne et au certificat vert numérique , dont la rédaction était similaire aux résolutions européennes adoptées sur les mêmes sujets, a déjà été évoqué.
* Dans sa réponse à l'avis politique de la commission des affaires européennes en date du 19 novembre 2020, relatif à la politique européenne en matière de données et la souveraineté numérique européenne , la Commission européenne a confirmé partager « l'opinion du Sénat selon laquelle l'économie et la société de l'Union européenne devraient pouvoir bénéficier d'une plus grande masse de données, tandis que les particuliers et les entreprises devraient entièrement rester maîtres des données qu'ils génèrent. » Elle a également souligné son accord avec la nécessité de donner une application pleine et entière au règlement général sur la protection des données (RGPD), au sein de l'Union européenne comme dans les relations avec les pays tiers, afin d'en faire une « référence mondiale en matière de normes » dans le cadre d'une « diplomatie européenne de la donnée » telle qu'esquissée par l'avis politique. La réponse de la Commission européenne n'a simultanément abordé ni les dépendances européennes en matière de numérique, ni la politique industrielle volontariste à mener pour rattraper les retards européens, ni la prise en compte de ces enjeux par la politique européenne de la concurrence, ni encore, la priorité à donner aux entreprises européennes dans les financements.
Enfin, la Commission européenne n'a pas souhaité reconnaître une spécificité aux modalités de conservation et de traitement des données par les États membres et les institutions européennes pour l'exercice des missions régaliennes et relevant de leur souveraineté.
* Dans sa réponse à l'avis politique de la commission des affaires européennes en date du 17 décembre 2020, relatif à la stratégie de l'Union européenne pour l'union de la sécurité 2020-2025 , la Commission européenne a remercié le Sénat pour son soutien à l'ensemble de la stratégie et démontré une grande proximité de vues avec lui : souhait d'un pilotage politique et d'une évaluation à mi-parcours de la stratégie ; analyse similaire des menaces (criminalité organisée ; cyberattaques...) ; priorité donnée à la lutte contre le terrorisme ; volonté de renforcer la lutte contre la corruption ; nécessité d'articuler la stratégie de sécurité avec les contrôles aux frontières extérieures de l'Union européenne ; élaboration d'une réponse européenne aux cyberattaques et amélioration de la cybersécurité ; préservation du partenariat avec le Royaume-Uni dans le domaine de la sécurité.
En revanche, de nouveau, la Commission européenne n'a pas répondu à la préconisation du Sénat tendant à sécuriser juridiquement au niveau européen la conservation et le traitement des données personnelles par les services répressifs et judiciaires des États membres, dans le cadre de la lutte contre le terrorisme et la criminalité organisée.
* L'avis politique sur le programme de travail de la Commission européenne en 2021 a été attentivement examiné par la Commission européenne. Dans sa réponse, cette dernière a, concernant les procédures, confirmé son souhait de respecter les principes de subsidiarité et de proportionnalité et celui de développer une réflexion plus prospective.
Sur le fond, la Commission européenne a :
- concernant le pacte vert pour l'Europe, souligné qu'elle n'imposait aucune technologie particulière pour atteindre l'objectif de neutralité climatique, défendu les « trajectoires ambitieuses mais réalistes » de ses stratégies « biodiversité » et « de la ferme à la table » et confirmé son souhait d'une politique agricole commune (PAC) modifiée pour « concrétiser l'ambition du pacte vert ». Elle n'a, en revanche, pas répondu à la demande de publication des études d'impact conduites en vue de l'élaboration de ses stratégies précitées et n'a pas réagi à la proposition permettant aux agriculteurs de convenir de « prix minimaux » à l'issue de négociations collectives ;
- concernant l'Europe adaptée à l'ère du numérique, démontré partager les objectifs du Sénat sur le renforcement de l'écosystème numérique, la conciliation entre un partage accru des données avec le maintien d'un niveau élevé de protection, ainsi que sur les enjeux de souveraineté numérique (stratégie en matière de données ; proposition de règlement sur la gouvernance des données ; proposition favorisant l'interopérabilité et la portabilité des données...). Elle est en revanche restée « floue » sur un grand nombre de demandes précises du Sénat (soutien prioritaire des fonds du plan de relance européen au développement de sociétés européennes ; mise en place d'un projet important d'intérêt européen commun (PIIEC) dans le domaine du « cloud » ; mise en place du centre européen de compétences industrielles technologiques et de recherche en matière de cybersécurité...) ;
- sur une économie au service des personnes, remercié le Sénat pour son soutien au plan de relance européen et au plan d'action pour la mise en oeuvre du socle européen des droits sociaux. Elle a également confirmé son souhait de prendre des mesures contre la fraude sociale et d'associer les parlements nationaux à la définition de nouvelles ressources propres pour l'Union européenne. Elle n'a, en revanche, pas répondu au souhait du Sénat d'une initiative européenne en faveur de l'économie équitable et a ignoré la demande d'une actualisation du droit européen de la concurrence afin d'y intégrer les objectifs de compétitivité, de maintien de l'emploi, de protection de l'environnement et de protection des données personnelles, et d'autonomie stratégique. Elle a enfin exprimé une fin de « non-recevoir » aux demandes du Sénat tendant à prévoir une association des parlements nationaux aux processus de négociations commerciales, rappelant que ces dernières relevaient de sa compétence exclusive ;
- concernant l'Europe plus forte sur la scène internationale, rappelé qu'elle avait fait preuve de fermeté face aux ingérences de pays tiers décidant de sanctions extraterritoriales à l'encontre d'acteurs européens et que, conformément aux souhaits du Sénat, les initiatives de coopération prises dans le cadre de la politique de voisinage comportaient toutes un volet « lutte contre la fraude ». Elle n'a en revanche pas répondu au Sénat sur ses préconisations relatives à la coopération européenne en matière de défense, ni sur l'équilibre géographique des actions de la politique de voisinage entre la rive sud de la Méditerranée et l'est du continent ni, enfin, sur ses conclusions relatives à la stratégie arctique ;
- concernant la promotion de notre mode de vie européen, confirmé, comme le souhaitait le Sénat, la priorité accordée à l'évaluation des technologies de santé et s'est félicitée de son soutien aux initiatives prises en faveur de la mobilité des professionnels de santé. Sa réponse est cependant demeurée très incomplète car elle s'est abstenue de répondre aux préconisations du Sénat relatives à la coopération européenne en matière d'éducation et à l'Espace de liberté, de sécurité et de justice ;
- enfin, sur le nouvel élan pour la démocratie européenne, en réponse aux inquiétudes du Sénat sur la diminution sensible de l'usage de la langue française dans les réunions des institutions européennes et les traductions disponibles des textes européens, souligné son engagement formel au respect du multilinguisme. Elle n'a pas répondu aux observations du Sénat relatives à l'État de droit, au rôle des parlements nationaux et à la place de Strasbourg comme siège du Parlement européen.
* Dans son avis politique sur la désinformation en ligne et les atteintes aux processus électoraux , en date du 18 mars 2021, la commission des affaires européennes prônait la rénovation du code de bonnes pratiques contre la désinformation en ligne, appelait à un renforcement de la surveillance, par les régulateurs nationaux et par la Commission européenne, de la mise en oeuvre des engagements pris par les signataires du code et soutenait l'encadrement des modalités de modération des contenus par les plateformes en ligne avec des obligations graduées, une évaluation des risques prenant en compte l'influence des algorithmes, des mesures d'atténuation des risques systématiques, ainsi que la possibilité, pour les utilisateurs, de modifier ou de désactiver certains paramètres. Elle accueillait en outre favorablement les nouvelles obligations destinées à imposer la transparence de la publicité en ligne, et soutenait le principe d'une initiative législative européenne pour harmoniser les règles de publicité politique.
En réponse, la Commission européenne a rappelé que « la lutte contre la désinformation » et « la protection des processus démocratiques européens » constituaient des priorités de son agenda. Elle a indiqué avoir, en conséquence, adopté un plan d'action pour la démocratie européenne, qui vise, d'une part, à poursuivre la démarche actuelle de co-régulation avec les plateformes en ligne et, d'autre part, à proposer un cadre juridique (législation sur les services numériques) destiné à renforcer les obligations des plateformes, à corriger les vulnérabilités constatées, tout en préservant la liberté d'expression et en maintenant les exemptions existantes pour le commerce électronique, et à améliorer la transparence en ligne. Sur ce point, elle a indiqué vouloir présenter une réglementation spécifique sur la « transparence des contenus parrainés à caractère politique. » Ce projet de règlement (COM(2021) 731 final, présenté par la Commission européenne le 25 novembre 2021, a fait l'objet d'une seconde résolution européenne du Sénat, devenue définitive le 21 mars 2022, dont le suivi sera effectué dans le prochain rapport de suivi des résolutions européennes.
* L'avis politique sur la supervision au sein de l'union bancaire , en date du 24 juin 2021, après avoir rappelé le rôle central du Mécanisme de supervision unique (MSU), d'une part, considérait que la supervision devait contribuer à permettre une gestion intégrée des fonds propres et des liquidités des banques et garantir les conditions d'une surveillance homogène et d'une concurrence équitable, d'autre part, soulignait la nécessaire prise en compte de l'examen approfondi conduit par la Banque centrale européenne (BCE) sur les modèles internes des banques dans la mise en oeuvre de l'accord dit de « Bâle III », et enfin, estimait qu'un tel examen approfondi était un préalable indispensable à toute évolution vers un système européen de garantie des dépôts.
En réponse à cet avis, la Commission européenne a :
- confirmé le rôle essentiel du MSU et la priorité donnée à la mise en place d'un système européen de garantie des dépôts ;
- souligné la pertinence, dans ce cadre, d'un « filet de sécurité mutualisé » pour accroître la solidité et la protection des déposants ;
- précisé qu'elle avait pour objectif de mener à bien la révision du cadre pour la gestion des crises bancaires ;
- confirmé que le MSU devrait effectivement contribuer à « faciliter la gestion intégrée des fonds propres et des liquidités des banques » et que les analyses de la BCE étaient prises en considération dans la réforme des accords de « Bâle III ».
Le dialogue politique avec la Commission européenne est donc inégal. Car si la Commission européenne respecte bien son obligation de réponse et si un certain nombre d'éléments apportés par elle éclairent utilement le débat (ex. de l'avis politique précité sur la supervision bancaire), d'autres réponses restent trop formelles et parcellaires. Au cours de la session écoulée, un dossier sensible - celui de la conservation et du traitement des données personnelles par les services judiciaires et répressifs - qui avait pourtant fait l'objet de plusieurs observations du Sénat, et au sujet duquel les réponses de la Commission européenne étaient très attendues, n'a ainsi fait l'objet que d'un « silence gêné » de la part de cette dernière.
Les relations entre la Commission européenne et les parlements nationaux prennent également la forme de nombreux contacts bilatéraux et de visites incluant les auditions de commissaires européens 13 ( * ) . À cet égard, si le développement de la visioconférence a permis, en 2020 et 2021, de pallier les restrictions résultant des périodes de confinement et de circulation limitée entre les États membres du fait de la pandémie de covid-19, et d'élargir les modalités d'échanges, le Sénat confirme la grande importance qu'il attache aux rencontres « sur site » avec les interlocuteurs de la Commission européenne.
La Commission des affaires européennes a pu aussi avoir diverses la rencontres avec la Commission européenne :
- visites des membres de la Commission européenne au Sénat ou de délégations de sénateurs auprès des commissaires européens. Entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021, 5 commissaires européens 14 ( * ) ont ainsi été auditionnés par la commission des affaires européennes ;
- déplacements plus « techniques » des rapporteurs des commissions du Sénat auprès des cabinets des commissaires et des fonctionnaires de la Commission ;
- participation conjointe des sénateurs et des commissaires européens aux diverses conférences interparlementaires européennes (en particulier la COSAC 15 ( * ) , la Conférence des Présidents de parlements de l'Union européenne, la Conférence interparlementaire sur la stabilité, la coordination économique et la gouvernance et les conférences interparlementaires sur la politique étrangère et de sécurité commune et sur la politique de sécurité et de défense commune, ainsi que le groupe de contrôle parlementaire conjoint d'Europol), qui sont autant d'occasions d'échanges bilatéraux, formels et informels, en marge des sessions plénières de ces conférences.
* 11 Rapport annuel 2020 de la Commission européenne sur l'application des principes de subsidiarité, de proportionnalité et sur les relations avec les parlements nationaux, en date du 23 juillet 2021.
* 12 Assembleia da Republica du Portugal (40 avis) ; Cortes generales espagnoles (28 avis) ; Senat de Roumanie (28 avis) ; Senàt tchèque (22 avis) ; Camera Deputatilor de Roumanie (22 avis) ; Bundesrat allemand (21 avis) ; Sénat français (19 avis) ; Poslanecka snemovna tchèque (17 avis) ; Camera dei Deputati d'Italie (10 avis) et Riksdag suédois (10 avis).
* 13 En 2019, année de transition, les membres de la Commission européenne ont participé à 55 visites et réunions avec les parlements nationaux, après 140 en 2018, dont une seule en France (à l'Assemblée nationale), après 24 en 2018. Au total, 915 visites de ce type ont eu lieu au cours du mandat de la Commission Juncker. Par ailleurs, Michel Barnier, le négociateur en chef de l'Union européenne pour le Brexit, a rencontré 13 parlements nationaux.
* 14 Mme Ylva Johansson, commissaire européenne chargée des affaires intérieures, le 5 novembre 2020 ; M. Valdis Dombrowskis, vice-président de la Commission européenne en charge d'une économie au service des personnes, commissaire européen en charge du commerce, le 3 décembre 2020 ; Mme Mairead McGuinness, commissaire européenne en charge des services financiers, de la stabilité financière et de l'union des marchés de capitaux, le 4 mars 2021 ; M. Thierry Breton, commissaire européen en charge du marché intérieur, le 31 mars 2021 ; M. Nicolas Schmit, commissaire européen en charge de l'emploi et des droits sociaux, le 27 mai 2021.
* 15 Conférence des organes spécialisés dans les affaires communautaires.