II. LES RÉSOLUTIONS EUROPÉENNES DU SÉNAT SONT LARGEMENT PRISES EN CONSIDÉRATION DANS LES NÉGOCIATIONS EUROPÉENNES
Comme chaque année, les développements qui suivent présentent, d'un point de vue statistique et procédural, les suites données aux résolutions européennes adoptées par le Sénat, entre le 1 er octobre 2020 et le 30 septembre 2021 1 ( * ) .
1. Rappel sur la procédure d'adoption des propositions de résolution européenne
Par une résolution européenne, le Sénat prend position sur un texte à l'intention du Gouvernement , en lui indiquant des objectifs à poursuivre pour la négociation au sein du Conseil de l'Union européenne.
L' article 88-4 de la Constitution permet au Sénat, comme à l'Assemblée nationale, de voter des résolutions sur les textes européens avant qu'ils ne soient adoptés par les institutions européennes et deviennent des directives, des règlements ou des décisions de l'Union européenne.
À cet effet, le Gouvernement doit soumettre au Sénat tous les projets d'acte de l'Union européenne, dès leur transmission au Conseil. Mais le Sénat peut également, de sa propre initiative, et depuis la révision constitutionnelle de 2008, se saisir de « tout document émanant d'une institution de l'Union » , par exemple un rapport, un livre vert ou un document préparatoire.
La commission des affaires européennes est chargée d'examiner systématiquement les projets d'acte de l'Union européenne soumis au Sénat par le Gouvernement afin de déterminer ceux d'entre eux qui ont un enjeu important et soulèvent d'éventuelles difficultés. Elle peut prendre l'initiative d'une résolution européenne, qui peut alors être soumise à l'approbation de la commission compétente au fond, ou de la séance plénière du Sénat.
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LA RÉSERVE D'EXAMEN PARLEMENTAIRE Afin de garantir la possibilité de prendre en compte les résolutions des assemblées , des circulaires du Premier ministre ont mis en place une « réserve d'examen parlementaire » . Ce mécanisme assure au Sénat (comme à l'Assemblée nationale) un délai de huit semaines pour manifester sa volonté de se prononcer sur un projet d'acte législatif européen. Lorsqu'une telle volonté s'est clairement manifestée, le Gouvernement doit éviter de prendre une position définitive au Conseil et, si nécessaire, doit proposer un report du vote du Conseil pour que la résolution puisse être prise en compte. |
2. Quelques statistiques sur les résolutions européennes adoptées lors de la session parlementaire 2020-2021
Sur la période allant du 1 er octobre 2020 au 30 septembre 2021, la commission des affaires européennes a été saisie de 950 textes européens mais en a traité 966 (du fait de l'examen décalé de certains textes reçus au cours de la session parlementaire précédente). Parmi les textes traités, 425 (43,9 %) relèvent d'une procédure de levée automatique de la réserve parlementaire 2 ( * ) , 541 textes (56,1 %) se situent en dehors de cette procédure, dont 333 textes (34,47 % du total de textes traités) ont été soit examinés en commission, soit traités en procédure écrite.
Ces différents chiffres sont récapitulés dans le tableau ci-après :
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Textes traités sur la session 2020-2021 |
966 |
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Procédure 72 h |
Nominations |
173 |
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PESC |
215 |
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Virements |
31 |
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TVA |
3 |
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Fonds européen d'ajustement à la mondialisation |
3 |
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425 |
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Levée tacite hors PESC |
208 |
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Procédures écrites/textes examinés en commission |
333 |
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541 |
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Au cours de cette période, le Sénat a adopté 6 résolutions européennes , contre 17 sur la même période l'année dernière (soit une diminution d'environ 64 %). Ajoutons que la commission a également examiné et rejeté une proposition de résolution européenne concernant les garanties professionnelles des élus locaux qui sont travailleurs frontaliers 3 ( * ) , déposée par le sénateur Jean-Louis Masson. Cette baisse s'explique avant tout par la tenue des élections sénatoriales en septembre 2020 et par la « remise en route » progressive des commissions qui en a résulté (reconstitution des commissions, adoption des programmes de travail, désignation des rapporteurs...). Elle est aussi la conséquence logique d'un cycle d'auditions ambitieux mené par la commission des affaires européennes entre la fin de l'année 2020 et le début de l'année 2021, pour éclairer ses nouveaux membres sur certains grands enjeux de l'actualité européenne avant que la commission prenne position sur ces derniers.
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Texte |
Rapporteur(s) de la commission
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Allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires |
M. Pierre Médevielle |
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Réserve d'ajustement au Brexit 4 ( * ) |
M. Jean-François Rapin |
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État de droit |
MM. Philippe Bonnecarrère et Jean-Yves Leconte |
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Certificat vert numérique |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Télétravail des travailleurs transfrontaliers 5 ( * ) |
Mmes Pascale Gruny et Laurence Harribey |
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Protection des sols et prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières 6 ( * ) |
Mme Gisèle Jourda et M. Cyril Pellevat |
Sur ces 6 textes :
- 3 sont issus d'une proposition de résolution émanant de la commission des affaires européennes elle-même (allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires ; État de droit ; certificat vert numérique) et 3 trouvent leur origine dans l'initiative d'un ou plusieurs sénateurs (réserve d'ajustement au Brexit ; télétravail des travailleurs transfrontaliers ; protection des sols et prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières) ;
- 5 ont en outre donné lieu à un rapport d'information de la commission des affaires européennes (réserve d'ajustement au Brexit ; État de droit ; certificat vert numérique ; télétravail des travailleurs transfrontaliers ; protection des sols et prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières) ;
- 3 ont également fait l'objet d'un avis politique que la commission des affaires européennes a adressé à la Commission européenne dans le cadre du dialogue politique (allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires ; État de droit ; certificat vert numérique).
Ces chiffres illustrent l' origine variée du traitement des questions européennes au Sénat , et le fait qu'il s'adresse tant au Gouvernement, grâce aux résolutions, qu'à la Commission européenne avec les avis politiques.
3. Les suites données aux résolutions européennes du Sénat
Que fait le Gouvernement des résolutions européennes votées par le Sénat ?
Ce rapport démontre que les résolutions européennes du Sénat ont des conséquences directes sur les négociations conduisant à l'élaboration de la législation européenne, qui, du fait de l'applicabilité directe des règlements et de la transposition des directives, a des incidences évidentes sur la législation française.
Les suites données aux résolutions européennes votées par le Sénat ne sont pas encore nécessairement toutes connues , dès lors que l'état d'avancement des négociations, susceptibles de s'étaler sur plusieurs années, varie d'un dossier à l'autre.
Surtout, les résolutions du Sénat peuvent connaître des suites d'autant plus favorables qu'elles sont mises en avant, voire soutenues par le Gouvernement au cours des négociations au Conseil.
Enfin, les suites données s'apprécient différemment selon le texte de la résolution elle-même qui peut porter sur un sujet plus ou moins circonscrit et sur un projet d'acte de nature législative ou non. Ainsi, certaines résolutions poursuivent un dessein plus général, par exemple lorsqu'il s'agit de se positionner dans un débat public. Il est dès lors logique que l'information sur leur suivi revête une dimension moins opérationnelle.
C'est pourquoi, de manière à formaliser ce suivi des positions exprimées par le Sénat sur chaque dossier, le Secrétariat général aux affaires européennes (SGAE) établit une « fiche de suivi de résolution » qu'il adresse à la commission des affaires européennes .
Ainsi, le SGAE a-t-il transmis six fiches (correspondant aux 6 résolutions européennes adoptées par le Sénat) pour la période couverte par le présent rapport .
Le rapporteur, comme l'année dernière, se félicite de la très grande qualité des informations contenues dans ces fiches de suivi.
La commission des affaires européennes est aussi très satisfaite d'avoir pu entendre régulièrement M. Clément Beaune, secrétaire d'État auprès du ministre de l'Europe et des affaires étrangères, chargé des affaires européennes, avant l'élection présidentielle d'avril 2022. Si ces auditions n'étaient pas spécifiquement consacrées au suivi des résolutions européennes du Sénat, elles ont permis de concrétiser le nécessaire dialogue politique avec le Gouvernement sur de nombreux dossiers européens et sont devenues des rendez-vous incontournables du contrôle de l'action gouvernementale en matière européenne par le Sénat .
D'une façon quelque peu schématique, en fonction des informations recueillies auprès du SGAE, il est possible de classer les résolutions européennes du Sénat en trois catégories quant aux suites qu'elles ont reçues : une prise en compte complète, ou presque complète, une mise en oeuvre partielle et une absence de suites.
a) Le Sénat a été totalement ou très largement suivi dans plus de 66 % des cas
Sur les six résolutions européennes analysées dans le présent rapport, quatre, soit les deux tiers, ont été prises totalement ou très largement en compte au cours des négociations, voire dans le texte européen définitif.
• La résolution européenne du Sénat n°71 sur la mise en oeuvre du règlement (CE) n°1924/2006 du Parlement européen et du Conseil du 20 décembre 2006 concernant les allégations nutritionnelles et de santé portant sur les denrées alimentaires, en date du 8 mars 2021, a été adoptée avec un avis politique adressé directement à la Commission européenne et à la rédaction répondant aux mêmes objectifs. Elle a été globalement suivie d'effets.
Comme la résolution le préconisait, la Commission européenne a prévu en particulier :
- l'instauration de profils nutritionnels pour limiter la promotion de denrées alimentaires riches en sel, en sucre et/ou en matières grasses et un certain nombre de dérogations ;
- l'institution d'une liste des allégations autorisées concernant les végétaux et leur préparation, ainsi qu'une liste harmonisée des végétaux et autres substances ayant des effets physiologiques utilisés dans les compléments alimentaires ;
- le développement d'une procédure spécifique d'évaluation par l'Agence européenne de sécurité alimentaire, en étroite coopération avec les États membres (ce qui a conduit, en son sein, à la mise en place d'un groupe de travail avec la participation des États).
En outre, la France a marqué sa volonté de privilégier en la matière, un système à « score » plutôt qu'un système à « seuil » sur l'étiquetage.
En pratique, la directive 2002/46/CE relative aux compléments alimentaires doit être révisée en 2024.
• La résolution européenne du Sénat n°100 relative à la réserve d'ajustement au Brexit, devenue définitive le 16 avril 2021, constatait, d'une part, que le retrait du Royaume-Uni de l'Union européenne (ou Brexit) « expos(ait) de nombreux secteurs et activités des États membres à des difficultés et pertes économiques et financières, en raison de nouveaux obstacles au commerce et aux échanges » et, d'autre part, que la Commission européenne proposait d'établir une réserve d'ajustement spécifique de 5,3 milliards d'euros « pour pallier les conséquences négatives dans les différents États membres, régions et secteurs.... ». Elle préconisait, à titre principal :
- d'étendre la période d'admissibilité des dépenses financées par la réserve, du 1 er janvier 2020 au 31 décembre 2023 ;
- de clarifier la définition des dépenses publiques admissibles, en intégrant, parmi les dépenses admissibles au financement de la réserve, d'une part, « toute dépense publique effectuée en lien avec le retrait du Royaume-Uni », et, d'autre part, l'assistance technique requise pour la mise en oeuvre de la réserve » ;
- de clarifier également l'articulation des dépenses admissibles avec le régime d'aides d'État, « notamment pour le secteur de la pêche » ;
- de soutenir le principe d'une gestion partagée de la réserve entre l'Union européenne et les États membres, et la dérogation à la règle de l'annualité ;
- de demander plusieurs modifications à la méthode de répartition de l'enveloppe de préfinancement de la réserve, en particulier pour augmenter les montants disponibles en faveur de la pêche et pour mieux refléter les pertes commerciales de la France résultant du « Brexit » ;
- d'attribuer aux États membres, en fonction de la clé de répartition applicable, les crédits non consommés de la réserve.
S'il n'a pas été intégralement suivi sur l'architecture des financements, le Sénat a en revanche été soutenu par le Gouvernement sur l'ensemble des points de fond soulevés par sa résolution. La France a ainsi obtenu une augmentation de son enveloppe (fixée à 736 millions d'euros) et des financements « fléchés » en soutien aux communautés côtières, y compris pour le secteur de la pêche (7% des financements prévus).
• La résolution européenne du Sénat n°101 relative à l'État de droit dans l'Union européenne, qui résulte du rapport d'information 7 ( * ) des sénateurs Philippe Bonnecarrère et Jean-Yves Leconte au nom de la commission des affaires européennes, et qui est devenue définitive le 23 avril 2021, a été adoptée en même temps qu'un avis politique adressé directement à la Commission européenne. Elle a été très largement prise en compte dans les négociations européennes.
Rappelant « l'attachement indéfectible » du Sénat aux valeurs de l'Union européenne et à l'État de droit en particulier, la résolution a :
-souligné que l'Union européenne devait être exemplaire en matière de promotion et de respect de l'État de droit et défendu une véritable politique publique en la matière, alliant une sensibilisation des opinions publiques, des États membres et des pays candidats, « à la culture de l'État de droit », une démarche de prévention, un dialogue avec les États membres mais aussi l'introduction d'une « conditionnalité État de droit » dans le cadre financier pluriannuel 2021-2027 et l'usage éventuel de la procédure d'infraction par la Commission européenne ;
- estimé que la Commission européenne avait réagi trop tardivement aux premières atteintes à l'État de droit et regretté l'absence de résultats concrets de la procédure de l'article 7, paragraphe 1, du traité sur l'Union européenne (TUE), appelant en conséquence à rendre plus dissuasif et plus graduel le mécanisme de sanctions prévu ;
- demandé d'accorder davantage d'importance à la lutte contre la corruption, de revoir le mandat de l'Agence des droits fondamentaux de l'Union européenne, de mieux articuler les volets interne et externe de l'action de l'Union européenne en faveur de l'État de droit et de renforcer le suivi de ces exigences dans les pays candidats à l'adhésion à l'Union européenne ;
- reconnu le rôle de la Cour de justice de l'Union européenne (CJUE) et de la Cour européenne des droits de l'Homme (CEDH) pour assurer le respect de l'État de droit et salué la coopération de l'Union européenne avec le Conseil de l'Europe, en particulier la Commission de Venise.
Sur l'ensemble de ses propositions « opérationnelles », la résolution est « en phase » avec les décisions récentes de l'Union européenne pour assurer le respect de l'État de droit (soutien financier à des « projets favorables à l'affirmation d'une conscience civique européenne active » ; actions de sensibilisation des opinions publiques des pays candidats ; extension des compétences de l'Agence européenne des droits fondamentaux ; mise en oeuvre du règlement 2020/2092 du 16 décembre 2020 relatif à un régime général de conditionnalité pour la protection du budget de l'Union européenne ; lancement de procédures d'infraction pour faire respecter la réglementation européenne relative à la commande publique...). La Commission européenne effectue désormais un suivi annuel du respect de l'État de droit dans les États membres.
La CJUE a, quant à elle, validé le principe du mécanisme de « conditionnalité état de droit » dans un arrêt du 16 février 2022 8 ( * ) . Cependant, plusieurs États membres, au premier rang desquels, la Hongrie, la Pologne et, dans une moindre mesure, la Roumanie, ont contesté vivement la légitimité pour l'Union européenne de mener de telles actions ainsi que la primauté du droit de l'Union européenne. À titre d'exemple, alors que la CJUE, sur la base des traités et au nom de la primauté du droit européen avait condamné la Pologne 9 ( * ) pour des modifications des procédures de nomination et de discipline de la magistrature menaçant selon elle, l'indépendance de cette dernière, la Cour constitutionnelle polonaise a considéré que l'interprétation des traités effectuée par le CJUE était « inconstitutionnelle » 10 ( * ) . Le débat politique et institutionnel sur ce sujet est donc loin d'être clos.
• La résolution européenne du Sénat n° 104 sur la proposition de certificat vert européen visant à faciliter la libre circulation pendant la pandémie de Covid-19, qui est devenue définitive le 7 mai 2021, a été adoptée en même temps qu'un avis politique adressé directement à la Commission européenne. Elle a été très largement satisfaite dans les négociations européennes.
Cette résolution approuvait la mise en place d'un certificat vert numérique pour faciliter la libre circulation pendant la pandémie de covid-19. Elle demandait en outre :
- aux États membres d'accepter les certificats verts numériques établis sur la base de trois modalités équivalentes (attestation de vaccination ; attestation de rétablissement à la suite d'une infection par le SARS-CoV-2 ; attestation justifiant d'un résultat négatif à un test de dépistage) ;
- de ne pas conditionner la libre circulation des travailleurs transfrontaliers à la présentation d'un tel certificat ;
- une évaluation scientifique régulière pour actualiser la durée de validité du certificat ;
- l'utilisation du certificat vert numérique jusqu'au constat, émis par l'Organisation mondiale de la santé (OMS), de la fin de l'urgence de santé publique causée par la pandémie.
Le certificat vert numérique a été mis en place pour cette utilisation temporaire par le règlement 2021/953 du 14 juin 2021. Gratuit et disponible en version numérique comme en version papier, il peut être établi selon les différentes modalités prescrites par le Sénat. En sus de ceux délivrés dans les 27 États membres de l'Union européenne, les certificats délivrés dans 35 pays tiers sont reconnus dans l'Union européenne. Au 28 février 2022, plus d'1,7 milliard de ces certificats avaient été délivrés.
b) Une résolution européenne du Sénat a été partiellement suivie
• La résolution européenne n°147 sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation par les activités industrielles et minières, adoptée à l'initiative des sénateurs Gisèle Jourda, Cyril Pellevat et plusieurs de leurs collègues et devenue définitive le 23 juillet 2021 :
- constatait l'absence d'une législation européenne spécifique pour la protection et l'utilisation durable des sols ;
- demandait, en conséquence, l'élaboration d'une directive sur la protection des sols et la prévention de leur dégradation ;
- demandait également l'établissement, par les États membres, d'une cartographie nationale des risques sanitaires et environnementaux liés à la pollution de sols.
La nécessité d'une action européenne pour la protection des sols est également reconnue par la Commission européenne et l'a conduite, à l'issue d'une phase de consultation publique, à présenter sa nouvelle stratégie pour la protection des sols, le 17 novembre dernier. Selon le constat établi par la Commission, 70% des sols européens seraient en mauvais état.
Cette stratégie tend à réaliser six objectifs d'ici 2030 :
- lutter contre la désertification et restaurer les terres et les sols dégradés ;
- restaurer de larges portions d'écosystèmes dégradés et riches en carbone ;
- parvenir, dans l'ensemble de l'Union européenne, à 310 millions de tonnes équivalent CO 2 d'absorptions nettes de gaz à effet de serre par an dans le secteur regroupé sous l'acronyme UTCATF (Utilisation des terres, Changement d'affectation des terres et de la forêt) ;
- atteindre un bon état écologique et chimique des eaux de surface et des eaux souterraines d'ici à 2027 ;
- réduire d'au moins 50 % les pertes en éléments nutritifs, et de 50 % le recours global aux pesticides chimiques et leurs risques associés, ainsi que l'utilisation des pesticides les plus dangereux d'ici 2030.
Elle vise également à réaliser quatre objectifs d'ici 2050 :
- parvenir à l'objectif de « zéro artificialisation nette » des sols ;
- réduire la pollution des sols à des niveaux qui ne sont plus considérés comme nuisibles à la santé humaine et aux écosystèmes naturels ;
- parvenir à une Europe neutre sur le plan climatique et viser dans un premier temps la neutralité climatique terrestre au sein de l'Union européenne d'ici 2035 ;
- parvenir au sein de l'Union européenne à une société résiliente aux changements climatiques.
Cette stratégie, ainsi que l'élaboration d'une directive sur les sols, prévue pour 2023, envisage bien, pour la première fois, un cadre juridique européen sur la protection de sols. Il apparaît cependant avant tout comme une déclinaison des objectifs du paquet « Fit for 55 » et des accords de Paris. La dimension spécifique des incidences des emprises minières et industrielles semble en revanche absente à ce stade de la réflexion.
Concernant la cartographie des sols, la France met en avant les travaux du groupement d'intérêt scientifique (GIS) SOL. Elle soutient en outre la création d'un observatoire européen des sols.
c) Une résolution européenne adoptée par le Sénat n'a reçu aucune suite ou presque
La résolution européenne n° 135 du Sénat visant à rendre pérenne l'augmentation du temps de télétravail autorisé pour les travailleurs transfrontaliers, en date du 9 juillet 2021, avait un seul objet très concret : inviter « l'Union européenne à revoir à la hausse le taux à partir duquel une activité est qualifiée de substantielle afin que les travailleurs frontaliers puissent être en télétravail jusqu'à deux jours par semaine sans que cela induise un changement quant à la détermination de l'État auquel doivent être versées leurs cotisations sociales. »
Des mesures exceptionnelles ont été adoptées par la France et l'ensemble des pays européens pour garantir le télétravail des travailleurs frontaliers du fait de la pandémie de Covid-19, tout en évitant « qu'un travailleur ne soit contraint de basculer de la législation de sécurité sociale de son État d'emploi habituel vers celle de son État de résidence ». Mais la réflexion européenne sur un système pérenne n'a pas (encore) abouti.
En 2020, la France avait proposé d'initier cette réflexion européenne, y compris sur l'impact du télétravail des travailleurs frontaliers sur leur régime d'imposition ou leur système de sécurité sociale, mais cette proposition n'a pas prospéré. Une étude sur le télétravail doit toutefois être lancée prochainement par la Commission européenne avec les partenaires sociaux.
* 1 L'ensemble de ces informations sont présentées de façon synthétique dans le tableau annexé au présent rapport.
* 2 Plusieurs catégories de textes spécifiques comme les nominations, les virements ou les textes PESC font l'objet d'une procédure d'accord tacite négociée entre les deux assemblées et le SGAE. Une fois passé un délai de 72 h après leur dépôt, la réserve d'examen des textes relevant de ces catégories est considérée comme levée.
* 3 Proposition de résolution européenne n°512 (2020-2021).
* 4 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par MM. Christian Cambon et Jean-François Rapin.
* 5 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par M. Cyril Pellevat et plusieurs de ses collègues.
* 6 Cette proposition de résolution européenne a été déposée par Mme Gisèle Jourda, M. Cyril Pellevat et plusieurs de leurs collègues.
* 7 Rapport d'information n°457 (2020-2021) en date du 18 mars 2021.
* 8 CJUE, 16 février 2022, Hongrie contre Parlement européen et Conseil et Pologne contre Parlement européen et Conseil, C-156/21 et C-157/21.
* 9 CJUE, 2 mars 2021, A.B.e.a., C-824/18.
* 10 Trybunal Konstytucyjny w skladzie, 7 octobre 2021, K3/21.