II. LA PROPOSITION DE LA COMMISSION EUROPÉENNE : UNE MISE À JOUR DES RÈGLES DU SEQE-UE, COMPLÉTÉE PAR UN MÉCANISME D'AJUSTEMENT CARBONE AUX FRONTIÈRES ET L'INSTAURATION D'UN NOUVEAU SEQE POUR LES SECTEURS DU BÂTIMENT ET DU TRANSPORT ROUTIER
Annoncé en décembre 2019, officiellement lancé en décembre 2020, le « Pacte vert » européen constitue un ensemble d'initiatives politiques et législatives visant à accélérer la transition écologique du continent .
Ce Pacte doit tout particulièrement faciliter l'atteinte du nouvel objectif européen de réduction d'au moins 55 % des émissions d'ici 2030 par rapport à 1990 , acté lors du Conseil européen des 10 et 11 décembre 2020 et inscrit dans la « loi européenne sur le climat » 21 ( * ) adoptée en juin 2021 . Cet objectif tient compte des nouvelles capacités d'absorption par les puits carbone : sans ces nouvelles capacités, l'objectif de baisse des émissions serait en réalité de 52,8 % .
Le paquet « Ajustement à l'objectif 55 » - traduction législative de cette ambition - a été présenté par la Commission européenne le 14 juillet 2021 .
Ce paquet comporte des textes transversaux .
Ø La révision du règlement sur la répartition de l'effort (RRE) . Le règlement RRE traduit l'engagement européen de réduction des émissions en objectifs annuels contraignants pour chaque État membre dans quatre secteurs : l'agriculture, la gestion des déchets, le transport routier et le bâtiment. Le champ d'application du RRE n'est modifié qu'à la marge : le transport maritime serait exclu de ce champ en raison de son intégration au SEQE-UE. Sur ce périmètre, l'objectif de baisse des émissions est fixé à « au moins 40 % » d'ici 2030 par rapport à 2005 , contre 30 % actuellement. La répartition des efforts entre les États membres demeure largement fondée sur le PIB par habitant : les réductions d'émissions en 2030 par rapport à 2005 s'échelonnent ainsi entre 10 % et 50 % pour les secteurs coiffés par le règlement (voir graphique ci-après). La France se voit assigner un objectif de 47,5 % .
Le dépassement des objectifs fixés au titre du SEQE-UE ou de l'UTCATF peut pour partie compenser un objectif « RRE » non atteint.
Ø La révision du règlement Utilisation des terres, changement d'affectation des terres et foresterie (UTCATF) . Ce règlement reflète les émissions et absorptions d'émissions de gaz à effet de serre découlant des activités humaines liées à l'utilisation des terres, à leurs changements d'affectation et à la forêt. Ce secteur est aujourd'hui le seul permettant de réaliser des émissions négatives grâce aux puits de carbone naturels , que sont la biomasse - forêts, haies, agroforesterie - et les sols. Sur ce périmètre, il est fixé une nouvelle cible européenne d'absorption de carbone pour 2030 : pour la première fois, il est prévu d'augmenter la capacité d'absorption de 15 % par rapport à l'objectif actuel pour atteindre 310 MtCO 2 , et de déterminer des objectifs nationaux contraignants aux États membres. La révision prévoit par ailleurs d' intégrer dès 2031 les émissions hors CO 2 de l'agriculture - issues de l'élevage ou des engrais notamment - jusqu'ici couvertes par le règlement RRE. Elle vise enfin l'atteinte en 2035 de la neutralité carbone dans le périmètre du règlement UTCATF ainsi modifié .
Ø La révision de la directive relative au système d'échange de quotas d'émission (SEQE-UE) . La Commission propose une réduction des émissions des secteurs du SEQE-UE de 61 % à l'horizon 2030 par rapport aux niveaux de 2005 , soit une augmentation de 18 points par rapport à l'objectif précédent assigné à ces secteurs. La révision de la directive vise à ajuster les paramètres du SEQE-UE à ce nouvel objectif , en prévoyant une réduction accélérée du nombre de quotas mis en circulation, en ciblant mieux les quotas distribués à titre gratuit, tout en renforçant les règles de la réserve de stabilité de marché pour garantir une plus grande visibilité aux acteurs économiques et en accroissant les moyens du Fonds d'innovation pour financer le développement des technologies innovantes. Pour accélérer la décarbonation des autres secteurs, il est par ailleurs prévu une extension du SEQE-UE au transport maritime et la création d'un nouveau SEQE pour les secteurs du transport routier et du bâtiment (SEQE- bis ) .
Ø La proposition de règlement établissant un Fonds social pour le climat . Ce fonds vise à compenser le coût du SEQE- bis pour les ménages les plus modestes et les micro-entreprises. Il a vocation à être financé par 25 % des recettes du nouveau système d'échange des quotas d'émission.
Ø La proposition de règlement relatif au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) . Ce mécanisme doit permettre l'instauration d'un prix du CO 2 applicable à certains importateurs et aligné sur les prix du marché du SEQE-UE . Il est conçu comme une alternative à l'allocation de quotas gratuits en tant qu'outil de lutte contre les risques de fuites de carbone .
Ce paquet est complété par plusieurs textes sectoriels :
Ø Énergie : révision de la directive sur les énergies renouvelables ; proposition de refonte de la directive sur la fiscalité de l'énergie ; proposition de refonte de la directive sur l'efficacité énergétique ;
Ø Transports : révision du règlement fixant des normes de performance pour les émissions de CO 2 des voitures et des camionnettes ; propositions de directive sur le déploiement d'une infrastructure pour carburants alternatifs, de règlements sur les carburants durables pour le maritime et sur les carburants durables pour le transport aérien .
Enfin, des textes à dimension climatique ont également été présentés par la Commission européenne en dehors du paquet « Ajustement à l'objectif 55 ». On peut notamment évoquer la révision de la directive sur la performance énergétique des bâtiments (présentée en décembre 2021) ou encore la proposition de règlement de lutte contre la déforestation importée (présentée en novembre 2021).
Le paquet « Ajustement à l'objectif 55 », composante climatique du « Pacte vert » européen, constitue donc un ensemble cohérent, visant à atteindre les objectifs inscrits dans la « loi européenne sur le climat » .
Si la réforme du SEQE-UE ne constitue donc qu'un volet de cet ensemble, il faut noter l'interdépendance des propositions présentées par la Commission européenne .
Plus encore, la réforme du SEQE-UE est très directement liée aux propositions du règlement établissant un Fonds social pour le climat et du règlement relatif au mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF), ces deux textes agissant comme des boucliers sociaux et économiques associés à la refonte du système d'échange de quotas d'émission .
A. LA PROPOSITION DE RÉFORME DU SEQE-UE : AJUSTER LE SYSTÈME AUX NOUVEAUX OBJECTIFS EUROPÉENS
1. Une réduction accélérée des quotas pour faciliter l'atteinte des objectifs européens
a) Une réduction annuelle des quotas multipliée par deux
Pour atteindre l'objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre 55 % d'ici 2030 par rapport à 1990, la Commission a proposé d' accroître de 18 points l'objectif spécifiquement assigné aux secteurs relevant du SEQE-UE, désormais fixé à -61 % à l'horizon 2030 par rapport aux niveaux de 2005.
Pour atteindre cet objectif, la Commission propose une accélération de la réduction annuelle des quotas , par un doublement du facteur de réduction linéaire, qui passerait ainsi de 2,2 à 4,2 % par an, y compris dans le transport aérien.
Cet ajustement s'appliquerait un an après l'entrée en vigueur de la directive révisée.
b) Un « changement de base » du plafond d'émissions
Par ailleurs, le plafond d'émissions serait réduit initialement , pour être ajusté au niveau qu'il aurait atteint en cas d'application du nouveau facteur de réduction linéaire dès 2021. Cet ajustement serait effectué à l'entrée en vigueur de l'accroissement du facteur de révision linéaire. L'ampleur de ce « changement de base » dépendrait donc en définitive de la date d'entrée en vigueur de la directive révisée.
En cas d'application du nouveau facteur de réduction linéaire en 2024, le « changement de base » se traduirait par une réduction du plafond initial de 119 millions de tonnes 22 ( * ) .
2. Un meilleur ciblage des quotas gratuits, pour inciter plus largement à la décarbonation sans induire de risques de fuites de carbone
Partant du constat que la persistance de quotas gratuits - mis en place pour lutter contre les phénomènes de fuites de carbone dans l'industrie - constituait un obstacle évident au relèvement de l'ambition climatique dans les secteurs couverts par le SEQE, la Commission européenne entend assurer un meilleur ciblage de leur allocation .
Tel est l'objectif principal du mécanisme d'ajustement carbone aux frontières (MACF) , proposé par la Commission européenne, qui devrait permettre l'extinction progressive des quotas gratuits dans les secteurs couverts jusqu'à leur extinction complète en 2036 (voir infra ).
La proposition de révision de la directive SEQE-UE doit par ailleurs contribuer à mieux cibler les quotas gratuits dans les secteurs non couverts par le projet de MACF .
a) Dans les industries non couvertes par le MACF, une réduction accrue de la valeur des référentiels et une allocation gratuite conditionnée à la réalisation d'audits énergétiques
Lors de la révision de 2018 de la directive SEQE-UE, le mode de calcul des référentiels - qui servent de support à l'allocation des quotas gratuits depuis 2013 - avait été modifié, afin de rendre cette allocation plus dynamique. Il avait ainsi été prévu que les référentiels soient ajustés annuellement , avec un taux de réduction variant de 0,2 % à 1,6 % selon les progrès technologiques observés dans chaque sous-secteur. Afin de mieux cibler les quotas gratuits et d'inciter plus largement à la décarbonation, le projet de révision de la directive SEQE-UE prévoit d'accroître ce taux maximal de réduction annuel de la valeur des référentiels de 1,6 % à 2,5 % dès 2026 .
Par ailleurs, les installations soumises à une obligation de réaliser un audit énergétique au titre de la directive sur l'efficacité énergétique devraient mettre oeuvre les mesures recommandées dans ces audits ou justifier de la mise en oeuvre de mesures à effets équivalents. Le projet de révision de la directive SEQE-UE prévoit que ces quotas gratuits soient réduits jusqu'à 25 % si les installations ne respectent pas cette obligation.
Enfin, la proposition de révision ne remet pas en cause l'extinction programmée à 2030 des quotas gratuits pour les secteurs qui ne sont pas exposés à un risque de fuites de carbone.
b) Une extinction des quotas gratuits dans le transport aérien d'ici à 2027
La Commission européenne propose par ailleurs de supprimer progressivement les quotas gratuits dans le transport aérien d'ici à 2027 . À compter de cette date, les quotas devraient donc être acquis aux enchères par les compagnies pour les vols intra-européens couverts par le SEQE-UE.
Les vols intra-européens ne seraient par ailleurs pas assujettis au mécanisme CORSIA , qui ne serait appliqué qu'aux vols internationaux 23 ( * ) .
3. Un renforcement des règles de la réserve de stabilité de marché, pour garantir une plus grande visibilité aux acteurs économiques et crédibiliser l'augmentation du prix de la tonne de CO2
Dans la continuité de la précédente réforme du SEQE-UE, la proposition de la Commission européenne entend renforcer les règles de la réserve de stabilité de marché, pour garantir une plus grande visibilité aux acteurs économiques et crédibiliser l'augmentation du prix de la tonne de CO 2 .
a) Un taux de placement dans la réserve de 24 % maintenu au-delà de 2023
À ce jour, il est prévu que 24 % du surplus constaté, et 12 % dès 2023, soit retiré des enchères et placé dans la réserve pour une durée de 12 mois quand le nombre total de quotas en circulation est supérieur à 833 millions.
La Commission européenne propose de reconduire le taux de 24 % au-delà de 2023, jusqu'en 2030 , l'étude d'impact estimant le taux de 12 % insuffisant pour réduire le surplus de quotas et renforcer la stabilité du marché.
b) L'instauration d'un mécanisme pour éliminer les effets de seuil
La proposition de la Commission européenne vise également à éliminer les effets de seuil pouvant découler des paramètres actuels de la réserve : en effet, une faible variation du nombre total de quotas en circulation - dès lors que ce nombre est très proche du seuil de 833 millions - peut conduire au déclenchement ou, au contraire, à l'annulation de la mise en réserv e. Cette incertitude est susceptible de créer une instabilité du prix de marché , limitant ainsi l'efficacité du dispositif.
La Commission européenne propose donc d'introduire un mécanisme pour écarter ce risque : dès lors que le seuil de 833 millions de quotas en circulation serait dépassé et que le nombre total de quotas en circulation resterait inférieur à 1096 millions, le nombre de quotas placés en réserve serait égal à la différence entre ce nombre total de quotas en circulation et le seuil de 833 millions 24 ( * ) . Le taux de placement dans la réserve de 24 % s'appliquerait uniquement dès lors que le nombre total de quotas en circulation dépasse 1096 millions.
Le calcul du nombre total de quotas en circulation serait enfin modifié, pour intégrer les émissions du transport maritime - auquel le SEQE-UE sera étendu - et celles du transport aérien , jusqu'ici exclues de ce calcul.
c) Plus de prévisibilité sur le nombre de quotas placés en réserve
Lors de la mise en place de la réserve, il avait été prévu que, dès 2023, les quotas placés en réserve ne pourraient excéder le nombre de quotas mis aux enchères l'année précédente, les réserves excédentaires devant ainsi être supprimées.
La proposition de la Commission européenne vise à donner aux acteurs économiques une plus grande prévisibilité par une simplification de ces règles : il est ainsi prévu que les quotas placés en réserve au-dessus du seuil de 400 millions seront automatiquement supprimés .
Parallèlement, la règle prévoyant un niveau minimum de 200 millions de quotas en réserve, devant expirée en 2023, pourrait être prolongée jusqu'en 2030.
d) L'instauration d'une stabilité de réserve spécifique pour le SEQE-bis, applicable au bâtiment et au transport routier
La Commission européenne propose également qu'une réserve de stabilité du marché soit instaurée dans le cadre du nouveau système d'échange de quotas d'émission applicable au transport routier et au bâtiment (SEQE- bis ). Des seuils seront similairement fixés pour déterminer quand les quotas pourront être prélevés de la réserve, ou au contraire, placés dans la réserve 25 ( * ) .
De surcroît, afin de limiter les risques de volatilité des prix, des quotas supplémentaires pourraient être prélevés de la réserve, en cas d' augmentation importante du prix moyen d'allocation .
4. Des recettes du SEQE-UE plus largement orientées vers le financement de la transition climatique
Plusieurs éléments de la réforme envisagée visent enfin à mieux orienter les recettes du SEQE-UE vers le financement de la transition climatique .
a) Un fléchage intégral des recettes du SEQE-UE vers des politiques climatiques
Dans le cadre actuel du SEQE-UE, les États membres sont tenus de consacrer au moins la moitié des recettes tirées de la mise aux enchères de quotas à la réduction des émissions de gaz à effet de serre, au déploiement des énergies renouvelables, au captage et au stockage du carbone et à l'amélioration de l'efficacité énergétique et du chauffage urbain.
La proposition de la Commission européenne prévoit de contraindre les États membres à utiliser l'intégralité de ces recettes à des projets liés au climat et à l'énergie (qui peuvent notamment inclure des investissements en faveur de véhicules ou d'offres de mobilité à émissions nulles, d'améliorations de l'efficacité énergétique et de rénovation des bâtiments).
Selon l'étude d'impact de la Commission européenne, en 2019, 77 % des recettes du SEQE-UE ont été utilisées sur cette période par les États membres à des fins liées au climat et à l'énergie.
b) Un renforcement important des fonds pour l'innovation et pour la modernisation
La Commission européenne propose de dégager davantage de moyens pour les Fonds pour l'innovation et pour la modernisation , respectivement voués à soutenir les innovations de rupture dans l'industrie, ainsi que la modernisation des systèmes énergétiques et l'efficacité énergétique des dix États membres aux PIB les plus faibles.
Le Fonds pour l'innovation - actuellement doté de 450 millions de quotas pour la période 2021-2030 et des fonds inutilisés du NER 300 (735 millions d'euros) - pourrait être complété par 50 millions de quotas au titre du SEQE-UE , 150 millions de quotas provenant du nouveau SEQE- bis , ainsi que par les quotas mis aux enchères dans les secteurs industriels qui bénéficiaient jusqu'ici d'une allocation gratuite et qui devraient être couverts par le MACF. Cette proposition devrait en pratique contribuer à doubler le volume du Fonds d'innovation .
Le Fonds pour la modernisation , actuellement doté de 2 % du nombre total de quotas pour la période 2021-2030, en direction des pays disposant d'un PIB inférieur à 60 % de la moyenne européenne, pourrait également bénéficier de la réforme envisagée par la Commission européenne. Un abondement supplémentaire de 2,5 % du total des quotas est proposé par l'exécutif européen pour la période 2026-2030, pour les États membres dont le PIB est inférieur à 65 % de la moyenne européenne (ce nouveau périmètre permettra d'intégrer la Grèce et le Portugal, en plus des 10 pays de l'Est déjà bénéficiaires).
* 21 Règlement (UE) 2021/1119 du Parlement européen et du Conseil du 30 juin 2021 établissant le cadre requis pour parvenir à la neutralité climatique et modifiant les règlements (CE) n° 401/2009 et (UE) 2018/1999.
* 22 À noter qu'une augmentation de ce plafond sera par ailleurs prévue pour tenir compte de l'inclusion du transport maritime dans le SEQE-UE. Cette augmentation reflètera le niveau d'émissions constatées dans le transport maritime pour les années 2018 et 2019, ajustée - un an après l'entrée en vigueur de la directive révisée - au niveau que ce plafond aurait atteint en cas d'application du facteur de révision linéaire de 4,2 % dès 2021.
* 23 L'article L. 229-55 du code de l'environnement prévoit en revanche un double assujettissement des vols intérieurs français, d'une part au SEQE-UE et, d'autre part, au système national de compensation des émissions créé par l'article 147 de la loi « Climat et résilience ».
* 24 Concrètement, si le nombre total de quotas en circulation est de 1095, 262 (1095-833) millions de quotas seraient placés dans la réserve. Si le nombre total de quotas en circulation est de 1097, 24 % de ce total serait placé en réserve, soit 263 millions de quotas. Le seuil haut de 1096 millions a donc été calculé de manière à éliminer totalement les effets de seuil, tout en permettant à la réserve de prélever plus largement des quotas sur le marché en cas de dépassement de ce niveau.
* 25 Des quotas seront initialement créés et placés dans la réserve dès la création du SEQE-bis.