B. FORCES DE L'ORDRE ET SERVICES DE LA JUSTICE RENCONTRENT DE MULTIPLES OBSTACLES POUR ENDIGUER LE PHÉNOMÈNE
1. Les difficultés rencontrées par les forces de l'ordre : une organisation et des moyens qui ne permettent pas de répondre à l'intensification de la délinquance liée aux jeunes en errance
a) L'identification des jeunes mineurs étrangers interpellés : une opération malaisée
La première des difficultés auxquelles sont confrontées les forces de l'ordre a trait à l'identification des jeunes en errance interpellés. En effet, ces derniers refusent le plus souvent de décliner leur identité et ne possèdent pas de documents d'état civil. De plus, ces jeunes se présentent systématiquement comme mineurs lors de leur interpellation, ce qui implique l'application de la loi pénale pour les mineurs, plus protectrice. Or, les forces de l'ordre ne disposent pas de moyens adaptés pour établir l'âge de la personne et, le cas échéant, établir sa majorité au cours de la période de garde à vue . En particulier, elles ne disposent pas d'un accès aux données contenues dans le fichier AEM, ce qui pourrait pourtant permettre d'identifier immédiatement les jeunes ayant été reconnus majeurs par les services départementaux de l'ASE.
Les jeunes en errance ont également recours à de multiples « alias » qui rendent leur identification malaisée . Le groupement de gendarmerie départemental de la Gironde déplore ainsi le fait que « l'on pourrait compter cinq délinquants en se basant sur une identité alors qu'il s'agirait de la même personne, ou n'en compter qu'un seul alors que plusieurs personnes pourraient utiliser la même identité ». Cet état de fait n'est pas sans conséquences sur la poursuite de la procédure judiciaire. En effet, cette difficulté à « fixer » l'identité des jeunes en errance interpellés conduit à les considérer systématiquement comme des primo-délinquants . Elle s'oppose tant à la gradation de la réponse pénale qu'à la mise en place d'un accompagnement adapté et au long cours.
Dans ce contexte, les rapporteurs ont accueilli favorablement le projet de rendre obligatoire le recours au traitement AEM 94 ( * ) . Ils proposent également d'ouvrir l'accès aux données qui y sont enregistrées aux forces de l'ordre . Un tel accès ne permettrait certes pas de résoudre l'ensemble des difficultés liées à l'identification des jeunes interpellés, mais il accélérerait a minima le processus pour les jeunes s'étant préalablement présentés aux services de l'ASE. Enfin, les rapporteurs plaident pour la création d'un fichier national relatif aux MNA délinquants. Ce dernier viserait à répertorier l'ensemble des infractions commises par des jeunes en errance et faciliterait le rattachement, a posteriori , d'une infraction à son auteur . Un tel fichier rendrait ainsi plus aisée l'identification des jeunes multirécidivistes utilisant un alias différent à chaque interpellation.
Recommandation n° 22 : Ouvrir aux forces de sécurité l'accès aux données contenues dans le traitement AEM.
Recommandation n° 23 : Créer un fichier national des MNA délinquants.
Une autre difficulté qui a émergé au cours des travaux des rapporteurs a trait au refus systématique des jeunes en errance interpellés de se soumettre à la prise d'empreinte . Or, en application de l'article 78-3 du code de procédure pénale, le relevé des empreintes digitales ne peut être imposé que lorsque trois conditions cumulatives sont satisfaites. Il ne peut être mis en oeuvre qu'en cas de refus d'un individu de justifier de son identité 95 ( * ) , sur autorisation expresse du procureur de la République ou du juge d'instruction et lorsqu'il s'agit de l'unique moyen d'établir l'identité de l'intéressé. Particulièrement ardues à réunir, ces trois conditions conduisent fréquemment les forces de l'ordre à renoncer à la prise d'empreinte.
Cette procédure est d'autant plus inadaptée que les sanctions prévues en cas de refus de se soumettre à la prise d'empreinte sont faiblement dissuasives. Si l'article 78-5 du code de procédure pénale prévoit une peine de trois mois d'emprisonnement et de 3 750 euros d'amende, celle-ci est très rarement prononcée dans la pratique. Par ailleurs, l'article 55-1 du code de procédure pénale prévoit également des peines d'un an d'emprisonnement et de 15 000 euros d'amende pour les personnes refusant de se soumettre aux prélèvements externes « nécessaires à la réalisation d'examens techniques et scientifiques de comparaison avec les traces et indices prélevés pour les nécessités de l'enquête ». Cette réalité profite aux mineurs étrangers interpellés qui, conscients du faible niveau de risque encouru, refusent en toutes circonstances de se soumettre à ce relevé .
En conséquence, les rapporteurs plaident pour un renforcement des sanctions prévues au code de procédure pénale à l'encontre des personnes refusant de se soumettre au relevé des empreintes digitales . Ils sont particulièrement attentifs aux modifications de l'article 55-1 du code de procédure pénale qui pourraient être introduites lors de l'examen du projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure actuellement soumis au Parlement. Afin de répondre à l'utilisation d'alias par les jeunes en errance interpellés, les rapporteurs estiment également nécessaire de renforcer les sanctions liées au délit de fourniture d'une déclaration de minorité mensongère.
Recommandation n° 24 : Renforcer les sanctions liées au refus de donner ses empreintes digitales.
Recommandation n° 25 : Renforcer les sanctions liées au délit de fourniture d'une déclaration de minorité mensongère.
Les travaux des rapporteurs ont permis de déceler certaines bonnes pratiques dans la lutte contre la délinquance liée aux jeunes en errance . C'est notamment le cas de la coopération mise en place de juin 2018 à mars 2019 entre la préfecture de police de Paris et les autorités marocaines . Dans ce cadre, une équipe spécialisée d'agents consulaires marocains a, avec l'accord du parquet de Paris, participé à l'identification des jeunes en errance interpellés et se réclamant de la nationalité marocaine. Placée dans le commissariat du XVIII e arrondissement, cette équipe a concrètement mené des entretiens personnalisés auprès des intéressés et exploité les données d'identification saisies. Il s'agissait, d'une part, de fiabiliser les informations d'état civil fournies par ces jeunes et, d'autre part, d'objectiver leurs liens familiaux au Maroc. Cette coopération concernait exclusivement les infractions commises dans les transports.
Ce dispositif a présenté des résultats extrêmement probants . Selon les données transmises aux rapporteurs, l'équipe consulaire a conduit 817 entretiens sur la période, qui ont permis l'identification formelle de 159 individus de nationalité marocaine, dont 138 majeurs . In fine , cette coopération a débouché sur l'expulsion de 23 ressortissants marocains délinquants et en réalité majeurs . Si la coopération franco-marocaine a subi un coup d'arrêt avec la crise de la covid-19, les rapporteurs estiment néanmoins qu'elle constitue un modèle à suivre et qu'elle gagnerait à être répliquée à d'autres pays tiers.
L'autre voie possible est celle des canaux de coopération policière traditionnels . La préfecture de police de Paris indique ainsi que, depuis septembre 2019, un dispositif d'interrogation des autorités algériennes, marocaines et tunisiennes a été mis en place par la sûreté régionale des transports. Par l'intermédiaire de l'unité de coordination des relations internationales de la direction régionale de la police judiciaire, il permet d'obtenir les informations utiles à l'identification des intéressés dans un délai moyen de quatre à cinq semaines. Les données transmises font état de 1 387 demandes de coopération ayant permis l'identification de 301 individus, dont une proportion de 93 % de majeurs. Si l'échange d'informations est moins efficace que la présence d'équipes consulaires sur place, il gagnerait néanmoins à être encouragé.
Recommandation n° 26 : Conclure des accords consulaires avec les pays de départ et de transit, à l'instar du dispositif de coopération mis en place dernièrement avec le Maroc.
b) Une mobilité accrue des jeunes en errance qui complexifient la tâche des forces de l'ordre
Les rapporteurs considèrent indispensable d'adapter l'organisation et les moyens des forces de l'ordre aux caractéristiques du phénomène des jeunes en errance, en particulier leur forte mobilité . Celle-ci représente un défi d'ampleur pour les services de la police et de la gendarmerie nationales en ce qu'elle nécessite une présence accrue dans les transports et une coopération accrue entre les deux entités.
L'exemple de la région de gendarmerie de Nouvelle-Aquitaine est, à cet égard, intéressant. À la suite d'une expérimentation de sécurisation renforcée du réseau ferroviaire sud de la région 96 ( * ) , cette dernière a étendu l'opération à l'ensemble du réseau. En complément du dispositif de surveillance de droit commun, le commandant de région a permis à partir de mars 2021 aux détachements restés à résidence des 12 escadrons régionaux de réaliser des patrouilles dans les trains . Dans ce cadre, 1 000 trains ont été accompagnés et sécurisés par la gendarmerie au 1 er semestre 2021 contre seulement 174 en 2019. Le bilan est largement favorable. La région de gendarmerie estime que cette présence renforcée des forces de l'ordre sur le réseau ferroviaire a eu un effet dissuasif et a contribué à circonscrire le phénomène des jeunes en errance dans la région .
Au-delà de la sécurisation des trains, la forte mobilité des jeunes en errance impose de renforcer la coopération entre la police et la gendarmerie nationales . Dans cette perspective, les rapporteurs encouragent à multiplier les échanges entre les deux entités et recommandent d'explorer la piste d'une unité mixte police/gendarmerie référente qui pourrait appuyer les équipes des zones police et gendarmerie face à l'extension géographique du phénomène de délinquance.
Recommandation n° 27 : Renforcer la présence et les pouvoirs de la police et de la gendarmerie dans les transports.
Recommandation n° 28 : Inciter à la diffusion des bonnes pratiques en favorisant les échanges, voire en créant une unité mixte police/gendarmerie référente qui puisse appuyer les équipes des zones police et gendarmerie face à l'extension géographique du phénomène de délinquance.
Enfin, les rapporteurs recommandent de mettre en place au sein des services de la police et de la gendarmerie nationale des structures d'enquête spécifiquement dédiées aux jeunes en errance . Pour ce faire, l'exemple de la « cellule MNA » mise en place au sein de la DDSP de la Gironde pourrait être utilement répliqué.
Dotée de 12 agents, cette cellule a notamment établi un partenariat avec les autorités espagnoles par l'intermédiaire du centre de coopération policier et douanier d'Hendaye. Il permet de solliciter systématiquement les autorités ibériques pour leur demander si un jeune interpellé à Bordeaux est connu de leurs services. En effet, les jeunes en errance concernés ont fréquemment effectué un passage par l'Espagne dans leur parcours migratoire, où la prise en charge par les services sociaux se fait en contrepartie de la délivrance d'une copie de leurs documents d'identité, de leurs empreintes et d'une photo. La cellule entretient également des liens permanents avec les services du parquet et de la protection judiciaire de la jeunesse.
La DDSP établit un premier bilan tout à fait positif de cette organisation . Selon les données transmises, 700 criblages ont été réalisés en l'espace d'un an et demi, qui ont permis de démontrer la majorité de la moitié des jeunes concernés. Le nombre de criblages sollicités a même diminué sur les premiers mois de l'année 2021, ce qui atteste de l'efficacité de cette organisation dans la lutte contre la délinquance liée aux jeunes en errance.
Recommandation n° 29 : Mettre en place, au sein des forces de sécurité intérieure, des structures d'enquête spécifiquement dédiées au traitement de la délinquance des MNA.
c) Des difficultés qui nourrissent un sentiment de découragement chez les forces de l'ordre
Les travaux menés par les rapporteurs ont mis en exergue un certain sentiment de découragement chez les forces de l'ordre face à une délinquance des jeunes en errance en pleine expansion et caractérisée par un degré de violence croissant. Des cas où un même jeune est interpellé plusieurs fois dans la même semaine, voire le même week-end, sans qu'il soit possible de fixer son identité ont notamment été reportés. L'insuffisance et l'inadaptation de la réponse pénale constituent également un motif de préoccupation majeur. Conscients de cette réalité, les rapporteurs insistent sur la nécessité d'adapter l'organisation des forces de l'ordre aux caractéristiques du phénomène et de leur donner des moyens à la hauteur des enjeux.
2. Les difficultés rencontrées par la justice : l'insuffisance et l'inadaptation de la réponse pénale
Les difficultés rencontrées par la justice ont été soulignées à la commission des lois en janvier 2020 dans le cadre de l'examen de la révision de l'ordonnance de 1945 relative à la justice des mineurs . Rémy Heitz, alors procureur de la République de Paris, avait dressé le constat suivant s'agissant des mineurs délinquants en errance : « Face à ces mineurs, qui sont souvent des multirécidivistes, l'intervention policière et judiciaire se heurte à une forme d'impuissance. Certains sont déférés plusieurs fois par semaine au parquet ; j'ai vu des mineurs dont la garde à vue était levée en début de week-end et qui étaient interpellés de nouveau avant le début de la semaine suivante.
« Ces mineurs jouissent d'un sentiment d'impunité extrêmement fort, pour autant, d'ailleurs, qu'ils soient mineurs - la différence est souvent notable entre l'âge déclaré et l'apparence physique du jeune déféré à la justice. La section des mineurs du parquet de Paris gère une masse et un flux considérables : plus de 40 000 appels par jour, plus de 13 000 gardes à vue, 4 333 mineurs déférés en 2019, chiffre en très nette augmentation - il a doublé en moins de cinq ans -, dont 68 % de mineurs non accompagnés. Cette situation est très préoccupante ; elle ne se retrouve pas dans les autres départements. J'ai moi-même exercé au tribunal de grande instance de Bobigny, en Seine-Saint-Denis, dont le tribunal des enfants est, avec celui de Paris, l'un des plus importants de France ; les mineurs délinquants y vivent certes parfois, mais les actes de délinquance sont le plus souvent commis au centre de Paris, là où se trouve la richesse.
« Voilà pour le panorama. Nos réponses éducatives ne sont absolument pas adaptées à cette catégorie de mineurs ; ceux-ci sont déférés au parquet, mais très rarement placés en détention provisoire. Les juges pour enfants recourent peu à cette mesure, d'autant que les mineurs sont souvent interpellés pour des atteintes aux biens, pas pour des actes d'une très grande gravité - la gravité réside dans la multirécidive. Ils reviennent inlassablement, et ce n'est souvent qu'à la dixième infraction qu'ils sont enfin incarcérés et placés en détention provisoire. D'où un sentiment, je l'ai dit, d'impuissance, d'inefficacité et d'inutilité, partagé par tous les acteurs de la protection de l'enfance, et auquel nous comptons remédier avec le nouveau président du tribunal judiciaire de Paris . »
Auditionné à nouveau par les rapporteurs, Rémy Heitz a présenté l'évolution de la réponse pénale depuis un an mais a également confirmé les limites que rencontre l'action de la justice.
Les services de la justice rencontrent tout d'abord des difficultés similaires à celles des forces de l'ordre s'agissant de l'identification des individus mis en cause . Pour nombre d'entre eux, la revendication de la minorité est d'abord une stratégie pour échapper aux sanctions et complexifier les procédures. Ils refusent souvent de donner leurs empreintes et utilisent par ailleurs des alias multiples.
Tant les sanctions prévues à l'heure actuelle pour le refus de prise d'empreintes que les mesures d'accompagnement prononcées par les magistrats sont faiblement mises en oeuvre. En effet, les jeunes concernés ne se rendent en général ni aux convocations de la justice ni aux rendez-vous pris avec les services de la PJJ .
Si les jeunes en errance font statistiquement l'objet de plus de mesures d'incarcération que les mineurs en général , comme l'avait montré le rapport de Josiane Costes sur l'incarcération des mineurs 97 ( * ) , celles-ci demeurent néanmoins limitées tant dans leur volume que dans leur durée , (de un à trois mois), ce qui ne permet pas la mise en place d'un accompagnement adapté par les services de l'État. Malgré l'investissement des équipes, les moyens alloués à la protection judiciaire de la jeunesse pour assurer le lien entre la période de détention et la sortie de prison s'avèrent, comme l'a souligné Dominique Versini pour Paris, inadéquats pour les jeunes pris dans des réseaux de délinquance . Tant les services de police que ceux de la PJJ ont fait état aux rapporteurs de cas où les réseaux récupèrent les jeunes dès leur sortie du commissariat ou de l'établissement pénitentiaire, privant les mesures de suivi décidées de toute effectivité.
Des difficultés procédurales demeurent également, auxquelles le projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure propose d'apporter une réponse. Ainsi de la rupture dans la chaîne judiciaire pour les jeunes considérés majeurs par le juge des enfants ou mineurs par le juge de droit commun en comparution immédiate : aucune possibilité de reprise des poursuites n'est actuellement prévue par le droit. Le projet de loi relatif à la responsabilité pénale et à la sécurité intérieure soumis à l'examen du Parlement entend permettre de garder à la disposition de la justice des prévenus présentés devant une juridiction incompétente du fait d'une erreur sur leur majorité ou leur minorité.
Au-delà de cette mesure utile, les rapporteurs estiment que l'entrée en vigueur du code de la justice pénale des mineurs en octobre prochain doit être l'occasion d'une remise à plat de la politique de lutte contre la délinquance des mineurs en errance . Le code de la justice pénale des mineurs offre en effet des possibilités pour accélérer considérablement la réponse pénale concernant les mineurs qui sont les plus susceptibles de ne pas répondre aux convocations de l'autorité judiciaire. En effet, si le principe procédural posé par le nouveau code est celui de la césure du procès, la juridiction pour mineurs peut cependant statuer au cours d'une même audience sur la culpabilité et sur la sanction 98 ( * ) .
Cette audience unique n'est possible que pour des faits d'une certaine gravité : la peine encourue doit être supérieure ou égale à cinq ans d'emprisonnement pour le mineur de moins de seize ans et supérieure ou égale à trois ans pour le mineur d'au moins seize ans.
De plus, elle n'est possible que si le mineur est déjà connu de la justice : le mineur doit avoir déjà fait l'objet d'une mesure éducative, d'une mesure judiciaire d'investigation éducative, d'une mesure de sûreté ou d'une peine prononcée dans le cadre d'une autre procédure et ayant donné lieu à un rapport de personnalité datant de moins d'un an. Ce rapport permet à la juridiction d'être éclairée sur la personnalité du mineur et de statuer sur la sanction sans qu'il soit besoin d'attendre la fin de la mise à l'épreuve éducative.
D'après la PJJ, environ 20 % des affaires devraient être jugées en audience unique. Il ne fait pas de doute que parmi elles figureront celles concernant les mineurs en errance.
Cette faculté d'audience unique combinée aux dispositions proposées par le Gouvernement dans le cadre du projet de loi « responsabilité pénale et sécurité intérieure » devrait grandement faciliter la réponse pénale. Il importe cependant d'éviter les abus et de veiller à l'usage proportionné des procédures de contrainte . Les rapporteurs souhaitent donc qu'une nouvelle circulaire du Garde des Sceaux sur la question du traitement de la délinquance des mineurs en errance soit diffusée d'ici la fin de l'année 2021.
Recommandation n° 30 : Unifier par une circulaire du Garde des Sceaux la politique en matière de poursuites et d'incarcération des jeunes en errance pour déterminer l'usage des facultés offertes par le code de la justice pénale des mineurs et les nouvelles mesures procédurales destinées à renforcer la réponse pénale.
* 94 Cf. supra , partie I.
* 95 Ou si l'individu « fournit des éléments d'identité manifestement inexacts ».
* 96 À partir de novembre 2020.
* 97 Avis n° 146 (2019-2020) de Mme Josiane Costes, fait au nom de la commission des lois, déposé le 21 novembre 2019. Ce rapport faisait le constat suivant : « La contrôleure générale des lieux de privation de liberté, Adeline Hazan, a relevé lors d'un entretien publié en juin 2018 que la population des mineurs étrangers isolés était particulièrement importante parmi les mineurs incarcérés et ce, généralement pour des délits de faible intensité et de délinquance primaire. Elle indiquait alors que : “La cause est sans doute à chercher du côté des magistrats qui se trouvent démunis face à ces mineurs non accompagnés. Les juges pensent protéger ces jeunes isolés pour lesquels il est presque toujours impossible de trouver des foyers mais le résultat n'est guère réjouissant au bout du compte : ces mineurs non accompagnés sortent sans formation, sans parcours fléché et sans suivi. Ils se retrouvent exactement dans la situation dans laquelle ils ont été trouvés et interpellés, en contact avec la délinquance.”
« Lors de son déplacement à l'EPM de Porcheville et au quartier pour mineurs (garçons) de la maison d'arrêt de Fleury-Mérogis, votre rapporteure a pu constater les difficultés que pose l'incarcération des mineurs étrangers isolés qui occupaient alors 11 des 60 places de l'EPM et plus d'un tiers des places du quartier pour mineurs (QM) de Fleury. Outre la difficulté à établir l'âge réel de plusieurs de ces détenus, les personnels soignants affectés à l'unité de soins de l'EPM et le médecin psychiatre de bâtiment où se situe le QM ont souligné la prévalence des poly-addictions dont ils souffrent, les services de la protection judiciaire de la jeunesse insistant sur “la difficulté à les insérer dans un parcours adapté à leurs besoins”. »
* 98 Article L. 423-4 du code de la justice pénale des mineurs.