B. UNE LIBERTÉ DE CHOIX QUI DOIT DEMEURER
Les maires sont libres de créer ou non une police municipale et d'en définir la taille, l'équipement et la doctrine d'emploi, dans la limite des compétences que la loi leur accorde. Ces choix se traduisent notamment dans la décision d'armer ou non les agents de police municipale. Depuis dix ans, à la suite des attentats, l'armement létal s'est banalisé : en 2019, plus de la moitié des policiers municipaux sont dotés d'une arme à feu. Il y a lieu de rappeler, à cet égard, l'intervention, le 29 octobre 2020, des policiers municipaux à Nice, qui ont réussi à neutraliser le terroriste de la basilique Notre-Dame de l'Assomption.
Pour autant, la position de notre délégation est constante : elle ne saurait imposer aux élus locaux de nouvelles contraintes , a fortiori lorsqu'elles génèrent des charges supplémentaires non compensées par l'État.
Vos rapporteurs recommandent ainsi de conserver la liberté de choix et de faire confiance à « l'intelligence territoriale ». Il appartient donc aux maires d'apprécier l'utilité et l'opportunité d'une police municipale en dressant un bilan coût/avantages au regard des caractéristiques locales de la délinquance et des marges de manoeuvres financières dont dispose la commune.
C. QUELLES EXTENSIONS DE COMPÉTENCE POUR LES POLICES MUNICIPALES SANS DÉNATURER SA MISSION DE POLICE DE PROXIMITÉ ET DE TRANQUILLITÉ ?
Dans la continuité de leur rapport d'étape, vos rapporteurs se sont interrogés sur un possible élargissement du champ de compétence de la police municipale pour répondre au défi de la sécurité, en appui des forces de sécurité intérieure. Ces dernières représentent 250 000 policiers et gendarmes nationaux, contre 21 500 policiers municipaux. Cet élargissement s'inscrirait dans une tendance à l'accroissement des compétences de police judiciaire des agents de la police municipale depuis une dizaine d'années 6 ( * ) . Comme l'a souligné Frédéric Veaux, directeur général de la police nationale, lors de son audition devant la commission des Lois le 1 er décembre 2020 : « Les policiers municipaux sont désormais des acteurs incontournables de la sécurité du quotidien » .
C'est pourquoi vos rapporteurs ont examiné avec attention l'article 1 er de la proposition de loi « sécurité globale » 7 ( * ) , qui fixe le cadre d'une expérimentation permettant aux communes dont les polices municipales répondent à un certain nombre de critères -- liés à leur taille et leur organisation -- de demander à ce que leurs agents exercent plusieurs compétences de police judiciaire limitativement énumérées 8 ( * ) .
Ce texte vise ainsi à renforcer l'intégration de tous les acteurs de la sécurité, notamment la police municipale, autour d'un « continuum de sécurité » 9 ( * ) qui bénéficiera d'un même niveau de protection.
Plusieurs remarques méritent ici d'être apportées.
En premier lieu, votre délégation approuve le principe de l'expérimentation locale . Rappelons à cet égard que :
- les collectivités territoriales peuvent, en vertu de l'article 72 alinéa 4 de la Constitution, « déroger, à titre expérimental et pour un objet et une durée limités, aux dispositions législatives et réglementaires qui régissent l'exercice de leurs compétences ». Cette possibilité a toutefois été peu utilisée depuis sa création : seules quatre expérimentations ont été menées sur ce fondement 10 ( * ) ;
- le Sénat a proposé d'assouplir la mise en oeuvre des expérimentations locales et d'autoriser la pérennisation des dérogations pour une partie seulement du territoire (proposition n° 39 du rapport du 2 juillet 2020 « 50 propositions du Sénat pour une nouvelle génération de la décentralisation ») . Dans le droit-fil du rapport, notre assemblée a adopté, le 3 novembre 2020, le projet de loi organique relatif à la simplification des expérimentations mises en oeuvre sur le fondement de l'article 72 de la Constitution. Ce texte permet une simplification du recours aux expérimentations locales et prévoit de nouvelles issues au terme de celles-ci . Il ne s'agit toutefois que d'ajustements essentiellement techniques, qui ne sont pas de nature à consacrer un véritable droit à la différenciation .
Ce dernier nécessiterait une révision constitutionnelle, à l'image de celle portée par l'article 3 de la proposition de loi constitutionnelle pour le plein exercice des libertés locales adoptée par le Sénat le 20 octobre 2020 11 ( * ) .
En second lieu, l'extension de compétence pourrait porter en particulier sur la vente de stupéfiants . En effet, tant le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN) que le directeur général de la police nationale (DGPN) ont, lors de leur audition, insisté sur l'impérieuse nécessité de lutter contre le trafic de stupéfiants , à l'origine de nombreux faits de délinquance, de l'insécurité du quotidien, en passant par le narco-banditisme et le financement du terrorisme ; « la lutte contre les stupéfiants est la mère de toutes les batailles » a résumé le DGPN lors de son audition par la délégation.
Pour autant, l'extension du champ de compétence de la police municipale appelle, de la part de vos rapporteurs, certaines réserves.
En premier lieu, vos rapporteurs pointent un risque juridique au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel. En effet, dans sa décision n° 2011-625 DC du 10 mars 2011, la juridiction suprême a rappelé que les agents de police municipale relèvent au plan hiérarchique des autorités communales. Bien qu'étant agents de police judiciaire adjoints 12 ( * ) (APJA), ils ne sont pas mis à la disposition des officiers de police judiciaire (OPJ) et ne sont donc pas placés sous la direction et le contrôle du procureur de la République . Il appartiendra à la commission des Lois d'examiner le risque de contrariété à notre loi fondamentale, étant précisé que le VII de l'article premier de la proposition de loi prévoit que la police municipale est placée sous la direction du procureur de la République, ce qui constitue un garde-fou important. Néanmoins, deux interrogations demeurent : la transmission des procès-verbaux aux maires est-elle conforme aux principes constitutionnels ? La frontière entre les constatations et les actes d'enquête est-elle, en pratique, toujours aisée à tracer ?
Quand bien même un tel risque constitutionnel serait écarté, il n'en demeure pas moins que l'élargissement expérimental des compétences de la police municipale s'apparente à une substitution entre les forces étatiques et la police municipale, comme l'ont relevé les associations d'élus locaux lors de leur audition. D'aucuns considèrent même que l'expérimentation proposée revient de facto à un « transfert de compétences » à budget constant , au mépris des exigences constitutionnelles.
Article 72-2 de la Constitution
Tout transfert de compétences entre l'État et les collectivités territoriales s'accompagne de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi 13 ( * ) .
En réalité, les nouvelles tâches confiées aux polices municipales ne dessaisiraient pas les forces de sécurité intérieure, puisque les missions pourraient être exercées tant par les premières que par les secondes. Il ne s'agit donc pas d'un transfert de compétence stricto sensu , mais plutôt d'une « compétence partagée ».
Pour autant, l'extension de la compétence de la police municipale peut être perçue par certains élus locaux comme une forme de désengagement de l'État, alors que la sécurité est une mission régalienne qui lui incombe prioritairement. En effet, il a le devoir, en application de l'article L. 111-1 du code de la sécurité intérieure (CSI), d'« assurer la sécurité en veillant, sur l'ensemble du territoire de la République, [...] au maintien de la paix et de l'ordre publics, à la protection des personnes et des biens ». La police municipale doit, quant à elle, demeurer une police de la tranquillité publique et une police de proximité. Elle n'a pas, a priori , vocation à exercer des missions aujourd'hui délaissées par les forces régaliennes de sécurité. Certes, le DGGN a expliqué, lors de son audition par la commission des Lois, que cette réforme « va permettre de faire traiter, par les polices municipales, des petits contentieux du quotidien qui, très souvent, ne pouvaient l'être car la brigade de gendarmerie ne se trouvait pas sur place ».
Pour l'ensemble de ces raisons, vos rapporteurs émettent des réserves à l'extension de compétence de la police municipale proposée par l'article premier de la proposition de loi « sécurité globale ».
Si ce dernier est voté par le Parlement, vos rapporteurs souhaitent que votre délégation conduise, en lien avec la commission des Lois, une évaluation rigoureuse et exigeante de l'expérimentation conduite. À cet égard, la proposition de loi prévoit qu'au plus tard neuf mois avant le terme de l'expérimentation, les communes concernées devront remettre au Gouvernement un rapport d'évaluation . Celui-ci devra, quant à lui, communiquer au Parlement un rapport d'évaluation générale de la mise en oeuvre de l'expérimentation au plus tard six mois avant son terme.
Cette évaluation apparaît d'autant plus indispensable qu'en dépit de l'élargissement, précédemment évoqué, des compétences des polices municipales, l'État ne s'est pas donné la possibilité d'en mesurer les résultats , s'en remettant intégralement aux maires. Les conventions de coordination prévoient certes un diagnostic local de sécurité ainsi que l'établissement d'un rapport annuel, mais ceux-ci portent davantage sur les conditions de mise en oeuvre de la convention que sur les résultats produits . En outre, les rapports d'activité des polices municipales comportent peu d'aspects relatifs à la délinquance générale. Il est donc malaisé, en l'état, de répondre à la question suivante, pourtant fondamentale : « La création des polices municipales a-t-elle conduit à une baisse de la délinquance dans les communes concernées ? ».
Au-delà, cette évaluation pourrait aussi permettre d'apprécier, en creux, les conséquences de cette réforme pour les forces régaliennes . Ne risque-t-elle pas de les éloigner du terrain, des élus et de la population, à rebours de l'objectif d'ancrage territorial de la sécurité ? Ne risque-t-elle pas également de faire perdre à la police municipale son caractère - très apprécié de la population - de police de tranquillité et de proximité ?
* 6 Les agents de police municipale peuvent ainsi verbaliser la grande majorité des contraventions prévues par le code de la route. De même, ils peuvent constater par procès-verbal (PV) certaines infractions à la police des transports publics ferroviaires. En outre, ils peuvent dresser de nombreuses contraventions prévues par le code pénal ne nécessitant pas d'actes d'enquête et ne réprimant pas des atteintes à l'intégrité des personnes. Cela concerne notamment les bruits ou tapages injurieux ou nocturnes.
* 7 Proposition de loi n° 3 452 relative à la sécurité globale, déposée par les membres des groupes La République En Marche et apparentés et Agir ensemble.
* 8 Les policiers municipaux pourraient ainsi constater de nouvelles infractions et élargir leur domaine d'intervention sur la voie publique. Ainsi, les communes qui disposent de plus de 20 agents (dont le directeur ou le chef de service a été dûment habilité par le procureur général) pourraient élargir leurs missions à des compétences de police judiciaire. Ils pourraient constater et verbaliser les infractions qui ne nécessitent pas d'investigations (la conduite sans permis, la vente à la sauvette, l'occupation de la voie publique, la vente de stupéfiants...).
* 9 S'il n'appartient pas à votre Délégation de se prononcer sur le dispositif proposé par l'article 24 de la proposition de loi « sécurité globale », elle relève que les polices municipales doivent être protégées au même titre que les autres forces de sécurité. En effet, les policiers municipaux sont souvent exposés aux mêmes risques, comme l'illustre l'attentat commis sur la policière municipale Clarissa Jean-Philippe, morte sous les balles du terroriste Amédy Coulibaly à Montrouge, en 2015. C'est pourquoi vos rapporteurs notent avec satisfaction que, sur proposition du Gouvernement, les députés ont étendu aux policiers municipaux le champ d'application de l'article 24 ( http://www.assemblee-nationale.fr/dyn/15/amendements/3527/AN/1363 ) .
* 10 Trois expérimentations ont été généralisées avant leur évaluation : l'expérimentation du RSA, initiée par la loi dite « Tepa » du 21 août 2007, avant généralisation le 1 er juin 2009 ; la tarification sociale de l'eau, lancée par la loi dite « Brottes » du 15 avril 2013, généralisée par la loi dite « engagement et proximité » du 27 décembre 2019 et l'accès à l'apprentissage jusqu'à trente ans , expérimenté à la suite de la « loi Travail » du 8 août 2016 , avant d'être généralisé par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel. Une 4 ème expérimentation a été abandonnée (nouvelles modalités de répartition de la taxe d'apprentissage des fonds non affectés par les entreprises, expérimentées par deux régions à la suite de la « loi Travail » du 8 août 2016, abandonnées à la suite de la réforme de la taxe d'apprentissage portée par la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel) .
* 11 Le dispositif, inséré à l'article 72 de la Constitution, serait ainsi rédigé : « Sauf lorsque sont en cause les conditions essentielles d'une liberté publique ou d'un droit constitutionnellement garanti, la loi peut prévoir que des communes, départements et régions exercent des compétences, en nombre limité, dont ne disposent pas l'ensemble des collectivités relevant de la même catégorie. »
* 12 En vertu de l'article 21 du code de procédure pénale.
* 13 Cette disposition est issue de la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003.