EXAMEN EN COMMISSION
Réunie le mardi 15 septembre 2020, la mission d'information, présidée par M. Olivier Cigolotti, président, a procédé à l'examen du rapport d'information de M. Antoine Karam, rapporteur.
M. Olivier Cigolotti, président . - Nous arrivons au terme de notre mission d'information constituée le 13 mai dernier, à l'initiative du groupe La République en Marche, dans le cadre du droit de tirage prévu par l'article 6 bis du Règlement du Sénat. Son objectif était d'évaluer la politique et les moyens mis en oeuvre pour lutter contre le trafic de stupéfiants en provenance de Guyane et de proposer des pistes d'amélioration pour en renforcer l'efficacité, en s'intéressant au volet tant répressif que préventif.
Malgré le contexte sanitaire, et grâce à la technologie, nous avons pu conduire plus de trente auditions et entendre de nombreux acteurs : représentants des différentes administrations - douanes, police, gendarmerie, autorités judiciaires, services pénitentiaires, outre-mer... -, représentants des collectivités territoriales de Guyane, experts, associations localisées en Guyane et dans l'Hexagone, ambassadeurs...
Notre déplacement très intéressant à l'aéroport d'Orly nous a permis de voir précisément le dispositif de contrôle, même s'il n'y a eu aucune saisie ce jour-là. Quelques semaines plus tard, l'affaire de l'élu local guyanais interpellé avec de la cocaïne dans ses bagages démontrait cependant que le sujet restait d'actualité !
Jusqu'au bout, la mission a eu l'espoir de se déplacer en Guyane, mais le contexte n'était vraiment pas favorable, et nous y avons finalement renoncé. Pour autant, je pense que nous avons réussi à faire un large tour d'horizon du sujet, et que nous achevons cette mission bien informés.
Je remercie notre rapporteur pour la qualité de nos échanges et les relations conviviales que nous avons eues tout au long de nos travaux, ainsi que chacun d'entre vous, qui avez été très actifs et impliqués.
Je rappelle que sous réserve de son adoption, le rapport sera présenté cet après-midi à la presse, simultanément au Sénat et en Guyane, grâce à la visioconférence.
M. Antoine Karam, rapporteur . - Je commencerai par un bref état des lieux, résumant ce que nous avons entendu dans le cadre de nos travaux avant de vous présenter les recommandations du rapport. Jusqu'ici, aucun état des lieux n'avait été engagé sur le sujet de manière aussi précise, globale et transversale.
Selon les estimations, le trafic de cocaïne entre la Guyane et Paris représenterait 15 à 20% du marché hexagonal. Ce sont près de quatre tonnes de produits stupéfiants qui traverseraient chaque année l'Atlantique sur nos vols commerciaux.
Cette évolution tient d'une part au contexte régional et international du trafic de drogue, d'autre part aux déséquilibres économiques et sociaux dont souffre ce territoire. Seul territoire européen en Amérique latine, la Guyane se trouve à l'intersection des lieux de production et de consommation de la cocaïne. Dans ce contexte, le doublement de la production mondiale de cocaïne depuis 2013, la croissance de la demande européenne, la proximité du Suriname, pays de transit, et le renforcement des contrôles antistupéfiants sur l'axe Paramaribo-Amsterdam ont favorisé l'émergence d'une nouvelle route en Guyane, essentiellement aérienne et recourant à des passeurs occasionnels appelés « mules ».
Nous avons tenté de déterminer le niveau de structuration de ce trafic, et observé que, si des organisations comme les cartels mexicains ne sont pas encore présentes sur le territoire guyanais, les réseaux ne sont pas non plus purement artisanaux. Nous sommes actuellement dans un entre-deux, et c'est l'action que nous conduirons qui déterminera l'évolution des réseaux.
Le développement du trafic en Guyane est également révélateur d'importants déséquilibres économiques et sociaux. Les « mules » ont des profils variables : dans leur grande majorité, ce sont des jeunes défavorisés socialement mais l'on voit aussi de plus en plus des mères de familles, voire des personnes d'un certain âge en situation de précarité. Le phénomène s'est fortement banalisé et la plupart des Guyanais connaissent personnellement quelqu'un qui a déjà « fait le voyage », un voyage susceptible de rapporter entre 2 000 et 10 000 euros, mais pouvant aussi mener en prison.
Alors, que faire ? Si l'État n'est pas resté sans réaction face au problème, il a jusqu'ici privilégié une réponse essentiellement répressive. L'État a ainsi accru ses structures et ses moyens, tant au départ en Guyane qu'à l'arrivée à Orly, avec notamment la mise en service, très attendue, de deux scanners à ondes millimétriques à l'aéroport de Cayenne-Félix-Éboué, qui permettent de mieux détecter la cocaïne dissimulée par les passeurs. La coordination interministérielle a également été renforcée par la signature d'un protocole en 2019. Une meilleure coordination entre les administrations concernées et avec l'autorité judiciaire a accru l'efficacité des actions menées. Sur le plan juridique, de nouvelles possibilités d'action ont été instaurées, notamment en termes de procédure pénale.
Pour autant, le dispositif demeure insuffisant. Les trafiquants adoptent en effet une stratégie de saturation des forces de sécurité et de la chaîne pénale : ils envoient les passeurs en nombre, sachant que certains se feront prendre mais que d'autres passeront, car la capacité de contrôle n'est pas illimitée. Ainsi, bien que le renforcement des contrôles ait entraîné une augmentation des interpellations et des saisies, le trafic ne tarit pas et le point d'équilibre recherché par les autorités - à savoir une baisse ou une stabilisation des saisies conjuguée à un nombre croissant de contrôles - n'est pas encore atteint. Le trafic demeure donc rentable économiquement.
Par ailleurs, la politique pénale est peu adaptée au profil des passeurs de cocaïne, faute de prendre suffisamment en compte l'objectif de réinsertion.
La prévention se heurte à d'importantes limites. Les difficultés de financement sont récurrentes, tandis que les associations connaissent des difficultés structurelles de coopération avec les pouvoirs publics. L'absence d'un acteur institutionnel désigné constitue à nos yeux une importante faiblesse. Nous avons aussi relevé des limites relatives au contenu des actions de prévention, dont les messages ou les cibles ne sont pas toujours adaptés.
L'État doit apporter à la banalisation du trafic de cocaïne en Guyane une réponse beaucoup plus forte et plus complète que celle qu'il a mise en oeuvre jusqu'à présent. Il s'agit d'une question de première importance, un enjeu de société, pour la Guyane comme pour tout le territoire national.
En Guyane, le trafic de cocaïne se développe faute d'alternatives et de perspectives offertes à la population. Il met en jeu des vies humaines et menace les équilibres économiques et sociaux. La rentabilité élevée du trafic - acheté 3 500 euros, le kilo de cocaïne peut être revendu dix fois plus cher dans l'Hexagone - et la structuration progressive des réseaux font craindre une dérive mafieuse. Les actes de violence liés au trafic, enlèvements ou séquestrations, commencent d'ailleurs à se développer.
À l'échelle du pays, le trafic de cocaïne est un enjeu de santé publique, avec 600 000 consommateurs réguliers en France, mais aussi d'ordre public. En effet, il irrigue désormais tout le territoire hexagonal, avec une prédilection pour les villes de province, où il alimente la délinquance et l'économie parallèle.
Nous demandons donc à l'État, de toute urgence, une politique ambitieuse et globale pour mettre un coup d'arrêt à ce phénomène délétère. Cette action forte ne doit pas se limiter à la répression mais aussi comporter un volet social, sans oublier la dimension coopération internationale.
Bien entendu, la politique répressive reste nécessaire. Elle doit viser l'efficacité dans le traitement de la masse de passeurs ainsi que le démantèlement des réseaux. Il s'agit d'intensifier les contrôles et les saisies de manière à diminuer la rentabilité du trafic sur la route guyanaise et décourager les trafiquants. Pour ce faire, il est indispensable de donner aux forces de l'ordre et à la justice les moyens de faire face à une augmentation des interpellations. Selon une estimation de l'Office anti-stupéfiants (OFAST), la systématisation des contrôles à corps et à bagages pourrait générer une augmentation de 40 % du flux à traiter, soit 2 800 cas supplémentaires par an ! Cela implique sans doute une réévaluation des effectifs, notamment des magistrats, mais également l'utilisation de procédures simplifiées et l'emploi des différents services au mieux de leurs capacités, en améliorant leur coordination.
Par ailleurs, nous devons accroître notre efficacité dans le démantèlement des réseaux. Les échanges d'informations doivent être renforcés et les actions de lutte contre le blanchiment poursuivies. Plus structurellement, il faut réorienter sur cette action l'OFAST, trop centré sur le traitement quantitatif des passeurs de cocaïne.
Au-delà du volet répressif de la réponse, nous considérons que l'État doit doter celle-ci d'un volet social ambitieux.
Il faut mettre en place une politique de prévention digne de ce nom, car c'est aujourd'hui le talon d'Achille de la lutte contre les passeurs.
Nous suggérons tout d'abord que soit explicitement confiée au Préfet, avec l'association étroite de la Collectivité territoriale de Guyane, la mission d'impulser cette politique de prévention et de renforcer la coordination des différents intervenants dans ce domaine. L'amélioration de la politique de prévention passe aussi par une meilleure connaissance du contexte social dans lequel intervient le passage à l'acte, ainsi que du profil des personnes. Afin de mieux cibler les actions, il conviendrait de les étendre à la famille et à l'entourage, potentiels recruteurs ou référents, ainsi qu'au collège et aux milieux extra-scolaires, pour toucher le public le plus large. Il convient aussi de mieux adapter le contenu des actions aux publics visés, par exemple en prévoyant davantage d'actions en langues régionales, notamment bushinenguées.
Enfin, il faut envisager une augmentation substantielle des crédits alloués à la prévention en Guyane.
La prévention passe aussi par la formation des jeunes et leur accompagnement socio-professionnel. Quelque 32 % des Guyanais de 18 à 25 ans sont au chômage et 43% ne sont ni en emploi, ni en formation. Il faut de toute urgence développer l'offre scolaire et de formation dans ce territoire jeune et en forte croissance démographique, sans quoi les déséquilibres ne feront que s'accentuer. Il ressort de nos auditions que les passeurs sont fréquemment des jeunes qui n'attendent plus rien d'une société qui semble les avoir abandonnés, faute d'accompagnement suffisant. Nous ne parviendrons pas à lutter efficacement contre ce trafic sans apporter une réponse crédible à cette jeunesse, une réponse qui lui offre un avenir et lui ouvre des perspectives.
Si les peines prononcées à l'encontre des passeurs doivent rester exemplaires et dissuasives, la politique pénale doit être davantage tournée vers la réinsertion des personnes condamnées. Lorsque des peines en milieu fermé sont prononcées, le recours à des peines mixtes tournées vers la réinsertion doit être privilégié. Les sorties « sèches » mènent presque systématiquement à la récidive. Les magistrats doivent s'appuyer sur les nouvelles catégories de peine créées en 2019, telles que le sursis probatoire renforcé, particulièrement adapté aux passeurs de stupéfiants. Il ne suffit pas de punir, il faut donner du sens à la peine et en faire un temps utile pour éviter la récidive.
La principale difficulté reste le manque de ressources disponibles pour mettre en oeuvre ces actions de réinsertion, dont le succès dépend directement de la force du tissu associatif et des services pénitentiaires d'insertion et de probation (SPIP). À cet égard, le rapport propose d'attribuer au SPIP de Guyane un rôle de maître d'oeuvre, lui permettant de coordonner l'ensemble des actions menées en Guyane et dans l'Hexagone, et de renforcer les moyens humains et financiers qui lui sont dévolus. Il s'agit notamment de favoriser la réinsertion en Guyane des individus incarcérés dans l'Hexagone.
Enfin, le rapport propose diverses pistes pour agir au plan international. La mission plaide pour une plus grande implication de la France dans la coopération régionale en matière de lutte contre le trafic de stupéfiants dans la zone Caraïbe, via l'action de la Mission interministérielle de lutte contre les drogues et les conduites addictives (Mildeca), des attachés de sécurité intérieure et des forces armées aux Antilles.
Afin que la France pèse davantage dans les organisations qui portent cette coopération, elle suggère aussi de relancer l'adhésion de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane à la communauté caribéenne (Caricom) comme membres associés.
Elle recommande enfin d'intensifier la coopération bilatérale avec les pays voisins, notamment le Suriname, en mettant à profit la récente évolution politique dans ce pays. Cette coopération est à développer sur le plan sécuritaire mais aussi économique compte tenu des synergies potentielles et des besoins convergents entre nos pays dans le bassin du Maroni.
Ce n'est que par un ensemble d'actions coordonnées dans tous les domaines, répressif, social, international, sous-tendues par une forte volonté politique, que nous parviendrons à enrayer ce phénomène dramatique du trafic de cocaïne en Guyane.
Celui-ci n'est pas une fatalité, j'en suis convaincu. Il n'en est pas moins un marqueur des difficultés que rencontre la Guyane à « se repositionner sur une trajectoire d'égalité réelle convergente avec le reste du territoire national », pour reprendre les termes de l'accord de Guyane de 2017. En 2019, le PIB par habitant y était inférieur de plus de 57 % à la moyenne nationale. Plus que jamais, la Guyane a besoin d'une impulsion forte pour soutenir son développement économique. La lutte contre le trafic de drogue doit y contribuer, car nous devons protéger notre jeunesse de ce fléau et lui ouvrir des perspectives d'avenir.
Je remercie le président Cigolotti, avec qui nous avons beaucoup échangé, au téléphone, en visioconférence et en présentiel. Je regrette que la pandémie nous ait empêchés de nous rendre en Guyane - mais nombre de nos collègues connaissent notre territoire, et la situation que nous vivons. Malgré le décalage horaire, nous avons pu travailler utilement.
Je suis convaincu que la Guyane doit donner une autre image que celle d'un pays de passage de la drogue venue de Colombie, du Venezuela ou du Suriname - et je ne parle pas du Brésil... La France ne peut rester indifférente à la situation internationale. Nous sommes l'Amazonie, nous sommes l'Amérique du Sud, nous donnons à la France son espace et son oxygène !
M. Joël Guerriau . - Les jeunes deviendraient passeurs parce qu'ils n'ont pas été correctement encadrés et suivis ? Une telle formulation me gêne, car elle donne le sentiment que nous serions à l'origine de la situation. Il est trop facile de rejeter la faute sur l'autre ! S'il faut agir pour décourager ces comportements, faut-il pour autant, dans le contexte actuel, nous en imputer la responsabilité ? C'est une question de présentation...
Mme Catherine Conconne . - Je félicite et remercie le président et le rapporteur, et salue chaleureusement Antoine Karam, qui clôt de très belle manière son mandat. Il fallait oser ce rapport, hélas réaliste. Il décrit une réalité que nous vivons aussi chez nous, aux Antilles. On ne devient pas passeur par hasard. Les indicateurs de développement de nos pays témoignent d'un lâchage par la société : voyez le nombre de chômeurs, de familles monoparentales, avec des mères souvent très jeunes, de décrocheurs scolaires, alors que l'école de la République devrait être la même partout, de jeunes sans qualification...
Ce millefeuille d'inégalités n'est pas tolérable. Je suis farouchement antidrogue, hostile même à la légalisation du cannabis, mais je peux comprendre qu'un jeune lâché par la société, qui ne percevra pas le RSA avant ses 25 ans, qui ne trouve pas de petit boulot, soit séduit par des voyous qui lui font miroiter de l'argent facile.
Je tonne souvent à la tribune pour attirer l'attention sur cette réalité, sur ces disparités que nous vivons au quotidien, pour exiger plus de considération et une meilleure prise en compte. La drogue n'est que la pointe émergée de l'iceberg.
M. Fabien Gay . - Je voterai ce rapport, qui me paraît très équilibré. On ne naît pas passeur, on le devient. Il ne s'agit pas de trouver des excuses mais de comprendre pour traiter le mal à la racine. Cela suppose un équilibre entre la répression et les moyens donnés à la justice, d'une part, et le traitement social, d'autre part. L'autorité de l'État s'exerce quand la République, les services publics, les fonctionnaires sont partout. Ce combat pour l'égalité républicaine, je le mène aussi dans mon département. En Guyane comme en Seine Saint Denis, l'inégalité républicaine est patente. Quartiers populaires, zones rurales, outre mers ont des problématiques communes !
Le rapport aborde aussi la dimension internationale, et notamment la relation avec le Suriname. Il embrasse le sujet dans son ensemble, de façon équilibrée, sans cacher qu'il faudra des moyens humains et financiers.
Je suis heureux d'avoir travaillé avec Antoine Karam, que je félicite et remercie et à qui je souhaite bon vent !
M. Philippe Dallier . - Je ne veux pas rentrer dans le débat entre responsabilité individuelle et responsabilité de la société. Je suis élu d'un département populaire, j'y ai grandi. Rencontrer des difficultés sociales n'implique pas de tomber dans la délinquance ! Ce serait faire injure à beaucoup de parents qui tiennent leurs gamins et leur évitent de mal tourner. Mais on sait que les difficultés sociales peuvent conduire à ce type de comportement, et qu'il faut aussi mener des politiques de prévention pour empêcher ces dérives.
Le rapport appelle à l'adaptation et à la simplification des procédures. Que met-on derrière ces termes ? S'agit-il simplement de ne pas trop surcharger les forces de l'ordre et les tribunaux ? Demander des adaptations législatives qui iraient assez loin risquerait de créer un précédent...
M. Antoine Karam, rapporteur . - Merci pour ces remarques pertinentes.
Je recherche toujours le consensus, car il faut réussir ce pari, dans l'intérêt des Guyanais. Après 44 ans de mandat électif, je tire ma révérence. Je viens du mouvement sportif ; j'ai été le plus jeune président de ligue d'athlétisme. Persuadé que le sport était le meilleur paravent contre les fléaux sociaux, j'ai plaidé pour des équipements sportifs, j'ai fait manifester trois mille personnes pour obtenir une piste d'athlétisme conforme en Guyane. Mais même avec des équipements de quartier partout, des terrains de foot, des panneaux de baskets, cela ne suffit pas. La population guyanaise a quintuplé en quarante ans ! Quand j'ai entamé ma carrière d'enseignant en 1976, Saint-Laurent-du-Maroni comptait 5 000 habitants ; ils sont aujourd'hui 50 000, et seront 130 000 en 2032 !
Pour nos voisins d'Amérique du Sud, nous sommes attractifs. Chaque jour, des centaines de Brésiliens entrent en Guyane, malgré la fermeture des frontières. Le Maroni n'est pas une frontière mais un lieu de circulation. Des enfants du Suriname vont à l'école en Guyane, des mères viennent accoucher dans nos maternités... La population explose, et 43% a moins de 23 ans.
Les jeunes prennent des risques. J'en ai rencontré qui me disaient être prêts à risquer un an de prison - qui sera ramené à six mois, vu la surpopulation carcérale - et à recommencer une fois sortis, car avec les 3 000 euros que leur rapporte le trajet, ils font vivre leur famille.
La pire des choses serait que ce rapport finisse dans un tiroir. C'est pourquoi nous avons rencontré ce matin le directeur de cabinet de la direction générale des outre-mer au ministère des outre-mer, qui connaît bien la Guyane. Les outils juridiques permettant d'alléger les procédures existent déjà, les acteurs doivent s'en saisir. Les douaniers se plaignent de manquer d'effectifs ; débordés, ils demandent à être mutés. Les élus savent qu'il faut faire plus, construire des équipements. La Guyane est le seul territoire où l'on construit chaque année des centaines de places à l'école primaire, un lycée tous les deux ans, deux collèges par an ! Il faut une vision globale.
En 1995, alors que je présidais la région, j'avais demandé à Jacques Chirac quelle était l'ambition de la France pour la Guyane, hormis le spatial. Poser la question, c'est y répondre : seul importe que la fusée décolle à l'heure ; la mission des préfets est de gérer la paix sociale pour éviter les clashs. Cela ne suffit pas.
Il faut apporter des réponses, accentuer la répression mais aussi la prévention et la coopération. Le Brésil, la Colombie, le Venezuela sont marqués par l'instabilité politique. La France doit peser de tout son poids dans la coopération internationale pour que la Guyane cesse d'être un lieu de transit de la drogue. J'ai vu nos jeunes en prison en France - y compris des jeunes femmes, qui accouchent à Fresnes ! C'est dramatique. Ce rapport se veut un plaidoyer pour inverser la tendance.
M. Olivier Cigolotti, président . - Nous n'avons pas voulu remettre un rapport à charge, mais le plus objectif possible. C'est grâce à la diversité de nos convictions, de nos visions respectives, que nous avons pu l'élaborer. Le trafic de stupéfiants en provenance de la Guyane est un fléau tant pour ce territoire que pour l'Hexagone. C'est un problème de politique sociale, sachant que 43% des jeunes Guyanais ne sont ni en emploi, ni en formation, un problème de prévention, de répression, de manque de coopération internationale, notamment avec le Suriname.
Des pistes d'amélioration, de simplification existent. Il faut, sans pointer quiconque du doigt, que chaque administration joue pleinement son rôle, se saisisse des outils réglementaires et législatifs à sa disposition : comparution différée, convocation par les agents des douanes, rétention et présentation ultérieure...
Merci à chacun, nous avons eu plaisir à travailler ensemble, malgré le contexte difficile et le décalage horaire. Grâce à la pertinence de vos questions, à l'intérêt que vous avez porté au sujet, nous pouvons rendre un rapport intéressant. Ce n'est pas une fin en soi ; il trace des possibilités d'évolution pour la Guyane et sa jeunesse. Parmi les pistes, citons le service militaire adapté (SMA), qui a fait ses preuves auprès de jeunes défavorisés. Ce territoire a des atouts qui doivent permettre à sa jeunesse de mieux s'en sortir.
Je vais maintenant mettre aux voix le rapport.
Le rapport est adopté à l'unanimité et la mission en autorise la publication.
Le rapport va être envoyé pour impression assez rapidement. Si vos groupes politiques ont des observations, ils peuvent nous les adresser, d'ici mercredi soir, sous la forme de contributions qui seront annexées au rapport.
La réunion est close à 11h50.