B. HACER QUE LA COOPERACIÓN INTERNACIONAL SEA MÁS FLUIDA
1. Una jerarquización diferente de las prioridades políticas, operativas e industriales
Con el deseo desarrollar un sistema de combate aéreo del futuro, los tres socios actuales tienen objetivos en parte convergentes, pero que difieren también en algunos aspectos.
Así, los principales objetivos de los franceses son:
- a nivel político, una profundización de la cooperación franco-alemana y franco-española;
- nivel de capacidades, una renovación de las capacidades en el horizonte de 2040-2050 para secundar y después reemplazar progresivamente el Rafale en estas versiones futuras;
- a nivel operativo, la adaptación a las nuevas amenazas como la denegación de acceso (defensas aéreas actuales y futuras), las capacidades cibernéticas utilizadas incluso por potencias de segundo rango, los sistemas de sistemas de armas competidores del SCAF; el hecho de poder continuar realizando el conjunto de las misiones del espectro, con un sistema navalizable y dotado de una capacidad de proyección en intervención externa en todo el mundo bajo mandato internacional y para garantizar la protección de los intereses franceses fuera de Francia;
- a nivel industrial, la preservación y el desarrollo de una autonomía estratégica francesa y europea y la preservación de la BITD francesa y europea;
- a nivel de la interoperabilidad, la posibilidad para el sistema SCAF de dialogar con los sistemas de la OTAN y los de los aliados de Francia;
Los principales objetivos de los alemanes son en parte similares pero su orden de prioridad difiere un poco:
- desde el punto de vista político, el mismo deseo de avanzar profundizando la cooperación franco-alemana;
- desde el punto de vista industrial, un refuerzo y un aumento de la competencia de la industria aeronáutica militar, pero también de la industria espacial y de la aeronáutica civil. En efecto, el que domina las tecnologías de la aviación de combate también domina las tecnologías de la aviación civil. Los avances en la aeronáutica se perciben como un medio de paliar progresivamente la pérdida de velocidad posible de este punto fuerte tradicional de Alemania que constituye el automóvil;
- desde el punto de vista de las cooperaciones, la posibilidad de seguir aportando una contribución de primera fila a las misiones de la OTAN siempre en estrecha cooperación con el aliado norteamericano;
- un incremento relativo de la autonomía estratégica que permita paliar la relativa desinversión del socio norteamericano y la menor fluidez de las relaciones americano-alemanas.
Por su parte, el socio español desea:
- aumentar el nivel tecnológico de la industria española incrementando la investigación y el desarrollo en el campo de la aeronáutica;
- continuar con su tradición de cooperación con los países europeos en los programas de defensa, en particular en el ámbito aeronáutico;
- renovar las capacidades del ejército del aire español.
Todas estas motivaciones constituyen buenas razones para avanzar en el programa SCAF, pero algunas de ellas pueden entrar en conflicto con ciertos aspectos del programa o con las motivaciones de los demás socios. Así, el deseo de aumentar su competencia en algunos ámbitos no es forzosamente compatible con el principio del “Best Athlete”, que consiste en confiar al industrial lo que mejor sabe hacer. Del mismo modo, el deseo de seguir siendo un actor de primera fila dentro de la OTAN puede llevar a hacer elecciones desfavorables para un programa que tiende hacia la autonomía estratégica europea. Desde el punto de vista alemán, el deseo de autonomía estratégica manifestado por Francia también puede entrar en conflicto con el deseo de compartir equitativamente las repercusiones industriales del programa. Por lo tanto, se debe encontrar un compromiso entre la autonomía estratégica, deseada sobre todo por los franceses, y el desarrollo de la industria aeronáutica alemana, que se desea al otro lado del Rin.
Por otra parte, el programa SCAF no lo perciben exactamente de la misma forma todos los socios . Para Francia, el SCAF es esencial para los grandes industriales, que no pueden permitirse quedarse sin proyecto de avión de combate y de motor de avión de combate. Los industriales alemanes o españoles no están exactamente en la misma situación: para ellos, se traba más bien de aumentar su competencia en estos ámbitos. No obstante, paralelamente, el programa MGCS es esencial para la industria alemana y, por consiguiente, los diputados del Bundestag quieren que progrese al mismo ritmo que el SCAF.
2. Diferentes enfoques estratégicos entre Francia y Alemania
Los matices de enfoque del programa SCAF también se deben a diferencias más ancladas.
a) Diferentes enfoques estratégicos
En primer lugar, más allá de algunas incomprensiones y de las diferentes prioridades en cuanto a la manera de actuar frente a una crisis, existen diferencias en los objetivos estratégicos de los dos países . Según Christophe Strassel 26 ( * ) , la comparación entre los Libros blancos francés, británico y alemán permite identificar una pretensión mundial para los dos primeros países contrariamente a Alemania, que se limita a una visión europea y a un extranjero cercano: “ Mientras que Francia y el Reino Unido afirman una vocación mundial y una auténtica autonomía estratégica, Alemania sigue estando centrada en su papel regional y no cuestiona el marco tradicional de su política de defensa en la Alianza atlántica .”. La ambición de una influencia a nivel mundial, o por lo menos su presentación política, no está presente en la estrategia alemana. El Weissbuch (Libro blanco alemán) no trata este tema, mientras que Francia destaca sus “ responsabilidades globales ” y el Reino Unido su cometido de “ principal potencia mundial en materia de soft power ” y de país de “ envergadura mundial ”. Caroline Hertling también destaca esta diferencia de enfoques y de ambiciones: “ La ambición internacional del Estado alemán es reducida, mientras que Francia a menudo es calificada por su socio del otro lado del Rin de intervencionista crónico .” 27 ( * ) .
Francia y Alemania no tienen las mismas ambiciones militares y su percepción de las amenazas es diferente . La prioridad alemana va casi exclusivamente a la protección del territorio y de la población nacional mientras que Francia identifica más amenazas en teatros alejados que pueden tener repercusiones nacionales. Alemania tiene más en cuenta la amenaza que puede representar Rusia, al mismo tiempo que afirma que se trata de un socio ineludible de Europa. Estos distintos objetivos militares inducen a diferentes necesidades de capacidades, lo que complica la colaboración bilateral en programas industriales de armamento, dado que la finalidad de utilización de los equipos diseñados no es la misma. Así, las especificaciones francesas para los equipos utilizados por las fuerzas terrestres expuestas a un nivel de riesgo elevado son más precisas que las de Alemania, que expone a sus soldados en menor medida . Asimismo, en cuanto al futuro dron MALE europeo, Alemania ha expresado el deseo de un dron que pueda utilizarse con fines de observación y de información mientras que Francia desearía un dron armado apto para el combate.
También conviene destacar que en Alemania, el informe del Comisario de las fuerzas armadas publicado en abril de 2018 indica numerosas lagunas del ejército alemán: una carencia de medios financieros reales a pesar del anunciado aumento de los gastos militares, una falta de personal y la dificultad del ejército para reclutar, así como importantes carencias en los equipos. Las tasas de disponibilidad de los medios militares figuran entre las más bajas de la OTAN.
Las concepciones presupuestarias también difieren. En su ley de programación militar 2019-2025, Francia se fijó el objetivo de alcanzar unos gastos militares de un 2% del PIB, tal como requería la OTAN, partiendo de un 1,77% en 2017. Las ambiciones presupuestarias alemanas son menores. Alemania desea alcanzar un 1,5% del PIB en 2024 y un 2% en 2031 (frente a un 1,39% en 2019).
b) Incomprensiones “culturales” entre los dos socios
Si bien Alemania y Francia finalmente llegaron a un acuerdo en menos de tres años para franquear las primeras etapas del SCAF, las negociaciones entre los dos países tuvieron desavenencias. Estas dificultades se deben a diferencias a la vez institucionales y culturales, que generan desacuerdos e incomprensiones.
En un estudio 28 ( * ) publicado por el Instituto francés de Relaciones Internacionales y Estratégicas (IRIS) el 14 de enero de 2020, Jean-Pierre Maulny, Director adjunto del IRIS, al que escuchó la misión, y Christian Mölling, Director de investigación en el think tank Sociedad Alemana de Política Exterior - DGAP, analizan estas dificultades. Ponen de manifiesto la existencia de puntos de acuerdo (el fuerte deseo político de ambos lados de avanzar en el proyecto), de puntos de desacuerdo sobre los cuales es posible negociar (la percepción de las amenazas y la cuestión de las exportaciones de armamento) pero también de temas sobre los que los dos países “no hablan el mismo idioma”. Son estos temas los que suscitan las principales dificultades .
En primer lugar, los alemanes suelen considerar que su situación es desfavorable desde el punto de vista institucional respecto a la situación francesa. Consideran que esta última se caracteriza por una estrecha cooperación entre el Gobierno francés y los industriales, y un fuerte apoyo del primero a los segundos en el marco de una auténtica estrategia, mientras que este apoyo y esta estrategia no existirían en Alemania . Además, los alemanes perciben el concepto francés de autonomía estratégica nacional como un poco contradictorio, por una parte, con la noción de autonomía estratégica europea y, por otra, con el deseo de llevar a cabo cooperaciones industriales. Los alemanes también deben respetar normas y procesos de compra a los que la industria francesa no está acostumbrada.
Relaciones entre el Estado y las industrias de defensa muy diferentes entre los dos países
En Alemania, el Estado sigue retrasado en el diseño de los programas de armamento, que, en última instancia, se delega en los industriales nacionales. El Estado federal así como el Estado mayor proporcionan menos directivas que en Francia, dado que el sector industrial domina la definición de las necesidades militares y goza de mayor libertad.
Desde 2000, el Customer Product Management (CPM) se encarga del diseño de las adquisiciones, después de una reforma que puso fin al EBMat (Entwicklung und Beschaffung von Wehrmaterial). Esta reestructuración hizo perder prerrogativas al nuevo órgano responsable de las adquisiciones. Así pues, han desaparecido competencias y se han transferido a la industria, que está más implicada en las tareas de desarrollo . El ejército ya sólo se encarga de un número reducido de pruebas y experimentación, sobre productos muy específicos. El CPM requiere un prototipo o demostrador por parte de los industriales para comprobar que el equipo responde efectivamente a las exigencias planteadas. Sin embargo, las directivas siguen siendo bastante generales. La BAAINBw, equivalente alemán de la DGA y comprador central del ejército alemán, admite las propuestas más o menos detalladas y más o menos costosas hechas por los industriales antes de elegir la empresa que fabricará el equipo solicitado. Según Gaëlle Winter 29 ( * ) , este funcionamiento “ refuerza la dependencia del ministerio de Defensa respecto a los actores privados, y reduce capacidades de impulso estratégico y de experiencia para guiar el mantenimiento de competencias tecnológicas críticas como el surgimiento de nuevos sectores. ”.
Por el lado francés, la Dirección General de Armamento, que dispone de un conocimiento tecnológico, define los equipos requeridos según un procedimiento muy preciso y centralizado, en colaboración con el Estado Mayor de los Ejércitos. Después, éstos son implementados por las empresas de defensa. Así, la metodología francesa para desarrollar un nuevo equipo es “capability-based and effect-based” (definido según la capacidad y el efecto deseados) y la definición de las necesidades operativas y del pliego de condiciones, muy exhaustiva en Francia, no existe en la misma medida en Alemania. Asimismo, el Jefe de Estado Mayor de los Ejércitos tiene más influencia durante el diseño de los programas que su homólogo alemán, el Bundeswehr inspector general.
Esta menor implicación del Estado alemán en los procedimientos de diseño de los equipos se explica parcialmente por factores jurídicos .
La BAAINBw, responsable de las adquisiciones de defensa, tiene mucho cuidado para evitar cualquier interferencia política en el proceso debido a la normativa de contratación pública de inspiración liberal. Gaëlle Winter destaca la “ preocupación constante por ser jurídicamente incuestionable en las elecciones realizadas ”. Así, el servicio de Asuntos jurídicos generales vela escrupulosamente por el respeto del derecho. Para Gaëlle Winter, “ este formalismo jurídico de la BAAINBw está exacerbado por la judicialización de la adquisición: la reducción de los proyectos de adquisición ha tenido como efecto incitar a las empresas a verificar más la imparcialidad de las decisiones y ha generado así una multiplicación de los recursos ante la cámara federal de contratación pública (Vergabekammer des Bundes) ”. En efecto, los expedientes en los que se emitió un fallo a favor de los industriales y cuyos programas fueron sancionados por los tribunales, corresponden a “ los que habían sido más influenciados políticamente. ”
El paradigma de una intervención estatal limitada en los asuntos industriales de armamento en Alemania también es cultural. El lugar que ocupa el Estado es cuestionado por los industriales alemanes que se ven a sí mismos como empresarios independientes y consideran que reglas suplementarias representarían mayores costes y plazos. Gaëlle Winter explica que “ el discurso económico reinante es mayoritariamente reticente a fuertes planes sectoriales ” por tres motivos. En primer lugar “ los políticos no saben más que los inversores privados sobre las tecnologías del futuro ” especialmente porque el CMP ha perdido competencias. En segundo lugar, “ los responsables políticos saben incluso menos que los inversores privados parar a tiempo los proyectos infructuosos ”. Y, por último, “ existe el peligro de que empresas políticamente influyentes y establecidas abusen de la política industrial para obtener privilegios, a expensas de los competidores, contribuyentes y consumidores” .
No obstante, aunque los industriales se opusieron al plan presentado por el Ministro de Economía, Peter Altmaeir, en febrero de 2019, que facilitaría una participación estatal, el estado alemán intenta reforzar un poco su influencia . De 2013 a 2017, los socialdemócratas habían intentado una gestión concertada de la industria mediante el mantenimiento de diálogos de ramas en sectores considerados estratégicos, como el armamento. Se han realizado esfuerzos gubernamentales sobre todo en materia de protección de las industrias nacionales. Para protegerlas y apoyarlas, el ejecutivo definió cinco “tecnologías clave nacionales” en julio de 2015 . Por otra parte, Alemania ha reforzado sus mecanismos de vigilancia en el control de las fusiones y ha endurecido su derecho de inspección sobre las inversiones extranjeras. Así, después de la cesión de las actividades “Defence electronics” de Airbus, con el nombre de Hensoldt, al fondo de inversión norteamericano KKR, el Estado ha invertido en la empresa, firmado un acuerdo de seguridad y conducido al nombramiento de dos representantes del gobierno dentro del consejo de administración. Así pues, Alemania vela por los intereses estratégicos nacionales.
Los industriales alemanes están pidiendo un mayor apoyo que no por ello sea intrusivo . Particularmente, quieren un aumento del presupuesto de defensa destinado a las adquisiciones y la investigación, una flexibilización del control parlamentario (mediante un aumento del umbral de validación de los proyectos que actualmente se ha establecido en 25 millones de euros), un mayor apoyo a las exportaciones y estar más implicados en la toma de decisiones, excluyendo al mismo tiempo una gestión estatal directa.
Por su parte, los actores franceses consideran que los actores alemanes del mundo de la defensa no tienen la misma percepción de las amenazas que ellos , y que los procedimientos alemanes son mucho menos adecuados para proporcionar a las fuerzas los equipos que necesitan. Esta percepción se basa en particular en el hecho de que el ejército francés tiene una idea clara de lo que necesita debido a su compromiso mucho más frecuente en los combates reales, y que el proceso de respuesta a esa necesidad a través de la interacción entre el EMA y la DGA está bien preparado. Los actores franceses creen que es necesario desarrollar una autonomía estratégica y europea, lo que implica mantener en el territorio la producción de algunos equipos, cerciorarse del correcto suministro de aquellos que no se pueden producir y proteger a las empresas de las inversiones externas. Francia desearía que Alemania elaborara su propia política industrial de defensa.
Los actores franceses interpretan la reticencia de los industriales alemanes a trabajar con sus socios potenciales franceses, debida a la percepción alemana de la influencia demasiado fuerte del Gobierno francés, como un deseo de desarrollar la industria nacional alemana en lugar de reforzar la base industrial y de defensa europea.
Por lo tanto, existe una serie de incomprensiones que obstaculizan la cooperación de defensa . Según Jean-Pierre Maulny, si bien el programa SCAF ha progresado, sin lugar a dudas, en tres años gracias a una fuerte voluntad de las dos partes, no se reúnen las condiciones para seguir avanzando de manera fluida . El riesgo es que el programa acumule un retraso demasiado importante.
Estas dificultades requieren respuestas específicas. Por lo tanto, los actores de ambos lados deben aclarar su estrategia y sus objetivos. Del lado francés, es necesario hacer pedagogía para explicar que el Estado actúa en Francia para mantener una sólida base tecnológica y una soberanía nacional y europea. Esto requiere ser más transparente, eventualmente escribiendo la estrategia francesa en materia de industria de defensa, como lo que ha hecho el Reino Unido. También es necesario participar sin dudar en proyectos de pequeña amplitud para recrear hábitos de cooperación y generar confianza.
Para ir más lejos, podría considerarse realizar un documento conjunto que presente la estrategia industrial de defensa de los dos países y sus aspectos comunes, así como una programación provisional de los proyectos de cooperación industrial , permitiendo un mayor compromiso de los dos países sobre el futuro de su cooperación y así evitar los bloqueos recurrentes. Este documento también podría, a largo plazo, asociar al socio español, para construir la base de una cooperación más fluida entre los tres países en el futuro.
Propuesta : Mejorar el entendimiento mutuo entre los tres socios; definir y publicar una “estrategia industrial de defensa conjunta” que incluya una programación provisional de los proyectos conjuntos.
c) Un proceso de toma de decisiones alemán más complejo
El ejecutivo alemán está atravesado profundas divisiones entre los partidos de coalición, pero también dentro de cada partido. La relación de defensa franco-alemana, en particular la cooperación industrial, se ve afectada y también puede sufrir el deseo del Bundestag de aumentar su implicación en el proceso de toma de decisiones, tal como la misión pudo observar durante su visita a Berlín.
El cometido sumamente importante del Parlamento
alemán
en materia de ejército y de programas de
defensa
En Alemania, el Parlamento tiene un estricto control del ejército . Al decidir las intervenciones militares por una votación de mayoría simple, desempeña un papel mucho más consecuente sobre la estrategia de defensa nacional. El Bundestag decide el volumen de fuerzas desplegadas, así como la duración del empleo de fuerzas. El artículo 87a de la Ley fundamental alemana establece: “ la intervención de las fuerzas armadas debe cesar en cuanto lo exijan el Bundestag o el Bundesrat. ” Los parlamentarios definen las directivas de la política de seguridad y de defensa alemana. La necesidad de su consentimiento para cualquier intervención externa de las fuerzas alemanas ha construido la idea de un “ejército parlamentario” alemán.
Debido a las reglas de intervención alemanas más restrictivas, pero también a problemáticas jurídicas relacionadas con la aplicación de la legislación laboral, se ha empleado muy poco la brigada franco-alemana.
El Parlamento alemán no duda en cuestionar las orientaciones dadas por el gobierno federal. Esto se ilustra, por ejemplo, en el intento de incluir en las cinco tecnologías clave nacionales, definidas por el gobierno en julio de 2015, los buques de superficie a pesar de que habían sido excluidos deliberadamente por el Ministerio de Defensa. Además, un comisario parlamentario para las fuerzas armadas, alto funcionario elegido por el Bundestag por un período de cinco años, se encarga de la inspección del mando interno, así como del respeto de los derechos humanos en las tropas y publica un informe anual que hace balance de sus actividades de investigación y que a menudo es crítico con el funcionamiento del ejército.
El Parlamento alemán también puede ejercer su influencia en el ámbito de las capacidades, a través de su poder de aprobación de cualquier programa militar que supere los 25 millones de euros . Es la comisión del Presupuesto del Bundestag quien se encarga de estas validaciones, prerrogativa que no existe en Francia. Los industriales alemanes reclaman una flexibilización de esta regla mediante una elevación del umbral de validación de los proyectos de contrato. Los programas SCAF y MGCS, presentados en colaboración con Francia, fueron bloqueados por la comisión del presupuesto. Los parlamentarios alemanes también pueden obligar al gobierno federal a modificar un contrato: así es como el pedido alemán de A400M, que inicialmente era de 60 unidades en 2002, fue revisado a la baja finalmente a 40 unidades en enero de 2011.
Además, aunque los controles de exportaciones de armas por los Parlamentos se llevan a cabo a posteriori tanto en Francia como en Alemania, los parlamentarios alemanes están más implicados en la definición de las políticas de exportaciones .
Además, la misión observó en Berlín que los actores políticos alemanes siguen siendo reticentes respecto a iniciativas que consideran que pueden competir con la OTAN . A pesar de las críticas norteamericanas a veces dirigidas a Alemania (escaso presupuesto de defensa, Nord Stream 2, red 5G Huawei), Alemania se esfuerza por preservar al máximo la Alianza. Dentro de la Alianza, el concepto alemán de nación marco (Framework Nations Concept) le permite desempeñar un papel de líder en materia de desarrollo de capacidades, lo que favorece la cooperación con sus vecinos inmediatos (Polonia y Países Bajos).
Sobre todo, para aceptar la parte alemana del contrato de I+D del 12 de febrero de 2020, (77,5 millones de euros), los diputados del Bundestag pusieron seis condiciones: un informe del ministerio de defensa sobre el proyecto MGCS, y más particularmente, sobre la consolidación del sector de la industria terrestre alemana (Rheinmetall y Krauss-Maffei Wegmann); el establecimiento de una gestión interministerial para supervisar los dos proyectos SCAF y MGCS, así como la publicación de informes trimestrales para que los miembros de las comisiones de defensa y del presupuesto puedan seguir el progreso de los dos proyectos; la definición por el gobierno, para los dos proyectos, de las tecnologías clave nacionales y la garantía de que se tomen medidas para asegurar su diseño, su producción y su disponibilidad para Alemania . Se trata de tecnologías procedentes de las participaciones alemanas como líder o socio principal, en los proyectos nacionales e internacionales en programas tecnológicos y de demostradores. Para la I+T que puede utilizarse en la vida civil, los ministerios de Defensa, Economía e Investigación y Desarrollo deben tomar medidas similares. Por otra parte, el Parlamento alemán desea que el acuerdo firmado en 2013 entre Airbus (EADS en la época) y el gobierno alemán sobre la protección de los intereses esenciales de seguridad, se actualice respecto al proyecto SCAF.
Estas condiciones, en particular, las relativas a las tecnologías clave, parecen bastante restrictivas, especialmente dado que el Bundestag puede bloquear cualquier nueva inversión superior a 25 millones de euros.
d) Necesidad de un compromiso durante un período más largo para evitar bloqueos repetidos del programa
Eric Trappier, Director Ejecutivo de Dassault, insistió en este punto durante su intervención, Francia y Alemania ciertamente se han implicado resueltamente en el programa, pero no sobre importes que lo hagan irreversible.
Ahora hay muchas razones para pasar a la escala de los mil millones, con un contrato marco que cubra todas las operaciones necesarias para la realización del demostrador, por lo menos hasta 2024 e idealmente 2026 , rompiendo así con la estrategia de “pequeños tramos”. En efecto, cada retraso representa una pérdida tanto de dinero como de tiempo porque los equipos del proyecto están inactivos. Sin duda, sería preferible que este contrato marco se firmara antes de la renovación de la coalición en el poder en Alemania en septiembre de 2021, dado que esta elección abre un período de incertidumbre que seguramente no será favorable para el avance de grandes proyectos.
Propuesta : Dar prioridad a la firma, a comienzos de 2021, de un contrato marco global para continuar el desarrollo del demostrador del SCAF hasta 2025/2026, en lugar de una sucesión de contratos que requieran una reiterada validación política.
3. La exportabilidad del SCAF como un reto esencial
El mercado europeo por sí solo no será suficiente para que los principales proyectos de equipamiento franco-alemanes y europeos como el carro de combate del futuro o el SCAF sean económicamente eficientes: la existencia de posibilidades de exportación creíbles, en base a reglas claras y previsibles, es una condición indispensable para la sostenibilidad de la industria de defensa europea . Recordemos que Alemania es, al igual que Francia, uno de los principales exportadores de equipos de defensa del mundo: 6.240 millones de € en 2017, de los cuales 3.700 millones hacia países terceros no pertenecientes a la OTAN ni a la UE, frente a 6.900 para Francia y 4.350 para España.
El mercado europeo es uno de los más abiertos del mundo, a diferencia de Estados Unidos, pero en ausencia de preferencia europea por la compra de equipos militares dentro de Europa -muchos estados miembros prefieren adquirir materiales no europeos- su reducido tamaño dificulta la rentabilización de las inversiones de defensa sin exportar a los mercados exteriores los equipos producidos. Por lo tanto, la exportación es necesaria para que la herramienta industrial pueda proporcionar equipos a los ejércitos a un coste unitario accesible. También contribuye plenamente a desarrollar colaboraciones de seguridad estratégicas globales con socios no pertenecientes a la Unión Europea.
a) Enfoque específico de Alemania sobre las exportaciones de armamento.
A partir de 2013, con las nuevas orientaciones contenidas en el contrato de coalición y la creciente politización del debate en la opinión pública, la política alemana de control de las exportaciones se ha vuelto más impredecible. Alemania aplica una política más restrictiva al endurecer las reglas y restringir las ventas a los países no pertenecientes a la UE ni a la OTAN, o hacia los que no tienen estándares similares.
Las exportaciones de armas, un punto sensible en la opinión pública alemana
En Alemania, la industria de armamento tiene mala imagen. Son ante todo las exportaciones de armas consideradas “no éticas” las que son objeto de críticas desde finales de la década de 1960. La movilización de la sociedad alemana sobre este tema es real y es transmitida por dos instituciones, las Iglesias católica y protestante y las organizaciones sindicales. Actualmente, las críticas se centran más en el control de las exportaciones que en las exportaciones propiamente dichas, dado que se ha acusado a este control de ser demasiado flexible y carecer de transparencia. Así pues, el ejecutivo ha adoptado un discurso restrictivo sobre este tipo de exportaciones.
Los industriales extranjeros, franceses, entre otros, que se enfrentan a dificultades cada vez mayores para obtener licencias de exportación para componentes alemanes integrados a sus productos , a veces sólo representan una pequeña parte del sistema. El plazo de tratamiento de estas solicitudes de licencias, a veces superior a un año, conduce, en algunos casos, a estas empresas a pagar fuertes penalizaciones por retraso o a perder contratos Esto refuerza la sensación de que las reglas alemanas no son tan restrictivas como susceptibles de cambiar en función de la actualidad de la política interior alemana y no sólo de la aplicación rigurosa de los criterios europeos y de las disposiciones de los tratados. Esta situación incita incluso a los industriales franceses a diseñar equipos “German-Free” (sin componentes alemanes, a semejanza del “ITAR-free”), lo que representa un riesgo para nuestra cooperación de defensa bilateral para la construcción de la soberanía europea.
Por tanto, las similitudes entre las industrias de defensa francesas y alemanas deberían incitar a volver a la aplicación del principio de confianza mutua, que ha sido la regla durante varias décadas y que Francia, por su parte, nunca ha dejado de aplicar.
b) Hacia soluciones pragmáticas en el marco del tratado de Aquisgrán.
Francia y Alemania han inscrito en el tratado de, firmado el 22 de enero de 2019, una cláusula que establece que “ los dos Estados desarrollarán un enfoque común en materia de exportación de armamento en lo relativo a los proyectos conjuntos ”.
Los acuerdos Debré-Schmidt de diciembre de 1971-enero de 1972 ya habían previsto que, salvo problema mayor, los proyectos de exportación del socio serían estudiados con benevolencia . Sin embargo, estos textos habían quedado un poco “olvidados”: después de un impulso de cooperación en los años 80, los programas de los años 90 y 2000 fueron menos numerosos, y desde 2016 ha habido muchas incomprensiones.
Finalmente las dos partes llegaron a un nuevo acuerdo jurídicamente vinculante, que fue objeto de un intercambio de correspondencia entre los gobiernos el 23 de octubre de 2019 30 ( * ) . Este texto establece que Francia y Alemania seguirán cumpliendo sus obligaciones en virtud de la posición común europea de 2008 y del tratado sobre el comercio de armas y actuando respetando sus respectivas legislaciones nacionales.
Los dos países, sobre esta base, acuerdan los principios aplicables:
Artículo 1. Para los programas desarrollados conjuntamente:
• información mutua sobre los proyectos de exportación antes de la apertura de negociaciones,
• principio de “exportabilidad” salvo “ excepcionalmente, cuando esta transferencia o exportación perjudique sus intereses directos o su seguridad nacional ”,
• información en un plazo máximo de dos meses de la intención de oponerse a una transferencia o a una exportación, organización inmediata de consultas de alto nivel para compartir los análisis y encontrar soluciones adecuadas, la Parte contratante opuesta tiene que hacer todo lo posible para proponer soluciones de sustitución.
El carro de combate del futuro (MGCS) y el SCAF se mencionan explícitamente en el documento como ejemplos de programas desarrollados conjuntamente.
Artículo 2. Los mismos principios se aplican a los productos relacionados con la defensa resultantes de la cooperación industrial.
Artículo 3. El acuerdo prevé, para los productos relacionados con la defensa desarrollados por un industrial de una de las Partes contratantes que quedan fuera del campo de aplicación de las disposiciones que figuran más arriba (programas desarrollados conjuntamente y productos relacionados con la defensa resultantes de la cooperación industrial) la aplicación de un umbral “de minimis”.
Cuando un equipo producido por uno de los dos países integra componentes producidos por las empresas del otro por debajo de cierto umbral (por lo general el 20%), la responsabilidad del control de su exportación recae en el país que produce la mayor parte del equipo. En virtud del principio “de minimis”, “ en cuanto la proporción de productos destinados a la integración de los industriales de una de las Partes contratantes en los sistemas finales transferidos o exportados por la otra Parte contratante es inferior a un porcentaje decidido previamente de mutuo acuerdo, la Parte contratante solicitada expide las autorizaciones de exportación o de transferencia correspondientes inmediatamente, salvo de forma excepcional, cuando esta transferencia o esta exportación perjudique sus intereses directos o su seguridad nacional ”. Esta cláusula tiene como objetivo subsanar la situación actual, donde la integración en un equipo de una simple junta de motor o de un interruptor alemán da a Alemania un derecho de veto de facto sobre la exportación de este producto, incluso si el proyecto es esencialmente francés.
Así, los artículos 1 y 2 del Tratado están más orientados hacia el futuro de la cooperación franco-alemana y de los programas de armamento que podrían exportarse en el futuro, incluyendo el SCAF , y el artículo 3 más hacia el presente y los problemas actuales. Por lo tanto, la correcta aplicación del artículo 3 constituye, para la parte francesa, una especie de prueba de la buena voluntad de la parte alemana. Sin embargo, ha surgido una dificultad en relación con este artículo 3. En efecto, a pesar de que las partes estaban de acuerdo en que se aplique a los contratos en curso (es decir, a las piezas sueltas destinadas a los equipos ya vendidos: no se trata de retroactividad propiamente dicha), la parte alemana ha declarado corregir su interpretación y considerar a partir de ahora que el acuerdo sólo es válido para el futuro.
Sin embargo, Alemania finalmente acordó, por derogación de esta interpretación, una parte significativa de las licencias necesarias para la exportación de equipos (piezas sueltas) en contratos ya firmados 31 ( * ) . Cabe señalar, sin embargo, que algunos armamentos y municiones, bastante numerosos, están excluidos de este principio “ de minimis ” en virtud del anexo 2 del Tratado.
Por último, el acuerdo prevé la creación de un comité permanente para consultar sobre todas las cuestiones regidas por el acuerdo. Este comité ya se ha reunido dos veces.
El nuevo acuerdo parece, por una parte, resolver el caso de los programas comunes como el SCAF y, por otra, establecer un marco para las exportaciones de armamento que tendrán lugar en los próximos años, lo que permite evitar crispaciones que hubieran podido repercutir en el programa SCAF.
A partir de ahora parece necesario encontrar una solución jurídica para que España pueda unirse a este acuerdo . Más concretamente, sería conveniente incitar al socio alemán a firmar un acuerdo similar con España, para que deje, como es el caso actualmente, de encontrar los mismos problemas que Francia cuando se trata de exportar material que contiene elementos de origen alemán.
Propuesta : Invitar al socio alemán a firmar, con el socio español, un acuerdo sobre las exportaciones de armamento similar al firmado con Francia.
* 26 L'Allemagne peut-elle (et veut-elle) redevenir une puissance militaire ? Christophe Strassel, Hérodote 2019/4 (N° 175).
* 27 Le désamour franco-allemand et l'Europe de la défense, Caroline Hertlings, Revue internationale et stratégique 2014/1 (n° 93).
* 28 Consent, dissent, misunderstandings. The Problem Landscape of Franco-German Defense Industrial Cooperation, 14 de enero de 2020
* 29 WINTER, Gaëlle, « La politique industrielle de défense de l'Allemagne: l'Etat pris dans un jeu de perles de verre », Nota de la Fondación para la Investigación Estratégica n° 18/2019, 16 de septiembre de 2019
* 30 Decreto n° 2019-1168 de 13 de noviembre de 2019 sobre la publicación del acuerdo en forma de intercambio de correspondencia entre el Gobierno de la República Francesa y el Gobierno de la República Federal de Alemania relativo al control de las exportaciones en materia de defensa.
* 31 La parte alemana también esperaba la publicación de una licencia general para aplicar el principio de minimis , licencia publicada en mayo de 2020.