VERS UNE MONTAGNE DES « 4 SAISONS »
I. LA LOI « MONTAGNE II » DE 2016 : UN TEXTE CONSTRUIT DANS UN ESPRIT D'OUVERTURE AU PARLEMENT ET AUJOURD'HUI APPLICABLE À 80 %
La loi « Montagne II » de 2016 23 ( * ) comporte dix articles nécessitant des mesures d'application . Conçue pour permettre un développement et un aménagement spécifiques des territoires de montagne, tenant compte de leurs atouts et de leurs contraintes, cette loi rénovant le cadre posé par la loi « Montagne I » de 1985 24 ( * ) était devenue une nécessité pour construire une politique ambitieuse de la montagne. Elle reposait sur un engagement pris par le Premier ministre lors du trentième anniversaire de l'association nationale des élus de montagne (ANEM) les 16 et 17 septembre 2014 à Chambéry et s'inspirait des trente propositions du rapport des députées Annie Genevard et Bernadette Laclais 25 ( * ) .
Présentation de la loi « Montagne II » de 2016
Le titre I er de la loi, intitulé « Prendre en compte les spécificités des territoires de montagne et renforcer la solidarité nationale en leur faveur » comprend trois chapitres. Le chapitre I er actualise le cadre général de la politique de la montagne, en modernisant ses principes et les objectifs poursuivis par l'État dans sa mise en oeuvre (articles 1 à 7). Le chapitre II , relatif à la gouvernance des territoires de montagne , vise à moderniser les institutions spécifiques à la montagne, à l'échelle nationale et de chaque massif (articles 8 à 14). Le chapitre III , inséré en commission à l'Assemblée nationale, a pour objectif d'améliorer l' accès à plusieurs services publics en zone de montagne, tels que l'école, la poste et les soins médicaux (articles 15 à 27).
Le titre II de la loi, intitulé « Soutenir l'emploi et le dynamisme économique en montagne », comprend cinq chapitres. Le chapitre I er traite du déploiement du numérique et de la téléphonie mobile dans les zones de montagne (articles 28 à 41). Le chapitre II prévoit des dispositions relatives au travail saisonnier (articles 42 à 50). Le chapitre III traite des activités agricoles, pastorales et forestières (articles 51 à 63). Les chapitres IV et V visent à favoriser le développement des activités économiques et touristiques (articles 64 à 70).
Le titre III de la loi, intitulé « Réhabiliter l'immobilier de loisir par un urbanisme adapté », comprend trois chapitres. Le chapitre I er réforme la procédure de création des unités touristiques nouvelles et leur intégration dans les documents d'urbanisme (articles 71 et 72). Le chapitre II prévoit une adaptation des règles d'urbanisme en zone montagne (articles 73 à 78). Le chapitre III vise à favoriser la réhabilitation de l' immobilier de loisir pour lutter contre le problème dit des « lits froids » (articles 79 à 83).
Le titre IV de la loi, intitulé « Renforcer les politiques environnementales à travers l'intervention des parcs nationaux et des parcs naturels régionaux » regroupe les dispositions environnementales de la loi et relatives à la politique de l'eau (articles 84 à 88). Enfin, le titre V rassemble des dispositions diverses essentiellement techniques (articles 89 à 95).
Au 31 mars 2020, date du dernier bilan d'application des lois au Sénat 26 ( * ) , il manquait encore deux mesures d'application (20 % des mesures prévues) pour la partie relevant de la compétence de la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable :
- à l' article 27 , un décret est prévu pour préciser les modalités de mise en oeuvre de l'obligation, pour les détenteurs de voitures légères ou de poids lourds, de se munir de chaînes, de chaussettes à neige (dispositifs amovibles), de pneus neige ou de pneus hiver (dispositifs inamovibles) pour circuler en montagne pendant les périodes hivernales à risque 27 ( * ) .
Après une première phase de consultation et de préparation, initiée au printemps 2017 avec l'ensemble des parties prenantes (préfets, conseil national de la montagne, organisations professionnelles de transport, ministère de la transition écologique et solidaire, fabricants de pneumatiques), un projet de décret avait été préparé . Une réunion interministérielle (RIM) de novembre 2019 avait acté la nécessité de procéder à des concertations locales préalablement à l'entrée en vigueur de cette obligation afin de déterminer, via des arrêtés préfectoraux, la liste des communes sur le ressort territorial desquelles ces obligations d'équipement s'appliqueraient.
Les échanges techniques entre le commissariat général à l'égalité des territoires, dont les missions sont désormais reprises au sein de l'Agence nationale de la cohésion des territoires (ANCT), et la délégation à la sécurité routière (DSR) du ministère de l'intérieur avaient abouti à considérer que la publication du décret devait intervenir au plus tard le 1 er avril 2020 . Le Conseil national de la montagne (CNM) et le Comité national de la sécurité routière (CNSR) ont eu l'occasion à plusieurs reprises de donner leur aval à la publication du décret. Dans une résolution adoptée le 10 janvier 2020, les membres du CNM ont d'ailleurs manifesté leur incompréhension et leur impatience face à l'absence de publication de ce décret. Ils ont notamment rappelé les inquiétudes des collectivités territoriales des massifs face à la probabilité de nouvelles congestions et aux risques en termes de sécurité. Avant l'entrée en vigueur du dispositif pour la saison hivernale 2020-2021, le Gouvernement doit encore adresser une note d'instruction aux préfets et réaliser les concertations locales pour préciser les communes concernées.
- À l' article 66 , un décret est nécessaire pour fixer les tarifs d'utilisation des réseaux de transport et de distribution de gaz naturel pour les entreprises fortement consommatrices de gaz qui présentent un profil de consommation prévisible et stable ou anticyclique 28 ( * ) .
Le Conseil supérieur de l'énergie a rendu un avis favorable sur le projet de décret. Les avis de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) et le Conseil national d'évaluation des normes (CNEN) étaient encore attendus. En parallèle, des discussions ont été engagées avec la direction générale de la concurrence de la Commission européenne mais les services du ministère de la cohésion des territoires et de l'ANCT ne disposent d' aucune visibilité sur l'aboutissement de la négociation. Le processus de publication du décret reste donc suspendu.
- Enfin, le rapporteur rappelle que l'exonération de taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) , qui devait bénéficier aux véhicules utilisés dans le cadre de la collecte du lait en zones de montagne 29 ( * ) n'est toujours pas applicable .
Le Gouvernement n'a jamais saisi la Commission européenne de cette disposition . Si la mesure s'avérait in fine inapplicable, une alternative devra être envisagée : le surcoût pour la collecte du lait est évalué à 14 euros / 1 000 litres de lait collecté en moyenne. En outre, la production de lait a baissé de 20 à 52 % selon les départements en montagne depuis 2008 : par exemple, - 52 % dans les Pyrénées, - 47 % dans le nord du Massif Central pour des départements comme l'Yonne, la Saône-et-Loire, l'Allier et la Nièvre, et des chutes très fortes également dans les Alpes (- 38 % dans l'Isère, 25 % des exploitations ont cessé leur activité en Savoie et en Haute-Savoie et 42 % dans les Alpes-du-Sud). Dans sa contribution écrite aux travaux du rapporteur, le CNIEL indique qu'une accélération de la baisse annuelle sur cinq années (- 5,1 % / an, soit la baisse enregistrée dans les Pyrénées depuis 2014) pourrait conduire à la perte de 4 700 emplois.
Au-delà, les députés ont publié deux rapports d'information détaillés concernant l'application de la loi « Montagne II » en 2017 30 ( * ) et 2020 31 ( * ) ( voir ci-dessous ), dont le rapporteur partage la plupart des orientations .
Liste des recommandations du rapport 2020 de l'Assemblée nationale
Instances représentatives de la montagne
Proposition n° 1 : Consulter davantage les groupes thématiques du Conseil national de la montagne, s'agissant de l'élaboration de textes réglementaires affectant les territoires de montagne.
Proposition n° 2 : Veiller à une bonne représentation et participation des territoires d'outre-mer aux travaux des instances représentatives de la montagne.
Proposition n° 3 : S'assurer de la bonne appropriation du dispositif des commissions spécialisées par l'ensemble des comités de massif, en leur fixant éventuellement un rythme de réunion régulier.
Proposition n° 4 : Veiller à une prise en compte spécifique des enjeux des territoires de montagne par l'agence nationale pour la cohésion des territoires.
Adaptation des normes et de la fiscalité
Proposition n° 5 : Appliquer de manière concrète le principe d'adaptation des dispositions de portée générale et des politiques publiques aux territoires de montagne inscrit dans l'article 3 de la loi Montagne II : faire droit aux demandes des élus en ce sens, sans y opposer systématiquement l'égalité devant la loi et développer, au sein de l'administration, une plus grande culture de la montagne.
Proposition n° 6 : Veiller à ce que le projet de loi relatif à la décentralisation, à la différenciation et à la déconcentration permette enfin une mise en oeuvre effective du principe de différenciation, sans diluer les territoires de montagne au sein de l'ensemble des territoires ruraux, pour en garder leur spécificité.
Proposition n° 7 : Quantifier les surcoûts liés à la montagne plus finement et établir des critères permettant de mieux prendre en compte l'hétérogénéité des zones de montagne pour ajuster au mieux le calcul de la DGF et du FPIC à leurs spécificités, en mettant l'accent sur les communes les plus précaires, les communes soumises à un investissement important pour tenir compte des populations saisonnières, et les communes transfrontalières.
Proposition n° 8 : Créer un groupe de travail relatif à la nouvelle géographie prioritaire des territoires et y intégrer des parlementaires de la montagne ; veiller à ce que les nouveaux critères définis permettent de prendre en compte les contraintes spécifiques des territoires de montagne de manière robuste et fine et à ce que les mesures associées au nouveau zonage répondent aux besoins de ces territoires.
Urbanisme en montagne
Proposition n° 9 : Adopter aussi rapidement que possible le décret se substituant au décret du 10 mai 2017 relatif à la procédure de création ou d'extension des unités touristiques nouvelles, et associer les parlementaires et les associations d'élus à sa rédaction.
Proposition n° 10 : Être vigilant dans l'inscription de projets d'UTN dans les documents d'urbanisme, de manière à ne pas y intégrer plusieurs projets alternatifs, dont il est admis ab initio que seul l'un d'entre eux sera effectivement réalisé.
Proposition n° 11 : Mener une réflexion approfondie sur l'évolution du principe d'urbanisation en continuité dans les zones de montagne, dans un objectif d'harmonisation des interprétations et d'assouplissement des contraintes imposées. Le bon sens doit pouvoir l'emporter.
Proposition n° 12 : Expliciter le fait que la circulaire « zéro artificialisation nette » fera l'objet d'une application différenciée en zone de montagne, de manière à être adaptée aux contraintes spécifiques de ces territoires, et à ne pas accentuer les refus de construction en discontinuité ; préciser la manière dont ce texte s'articulera avec les autres dispositions en vigueur, notamment celles soumises à appréciation de l'administration en matière d'UTN ou d'urbanisation en continuité.
Activités touristiques
Proposition n° 13 : N'envisager qu'au cas par cas l'extension du périmètre des servitudes d'urbanisme en dehors des périodes d'enneigement, telles que prévues par l'article L. 342-20 du code du tourisme, au-delà du domaine skiable ou du site nordique, après avis d'une commission ad hoc faisant intervenir toutes les parties concernées.
Proposition n° 14 : Mettre en oeuvre l'article 16 de la loi Montagne II en signant des conventions avec les transporteurs nationaux pour garantir des tarifs préférentiels incitant à l'organisation de classes de découvertes et autres voyages scolaires ; associer des parlementaires de montagne au groupe de travail mis en place au sein du ministère de l'éducation nationale sur ce sujet.
Proposition n° 15 : Accompagner les enseignants désireux d'organiser des classes de découvertes en leur fournissant plus largement des guides de ressources méthodologiques et pédagogiques.
Proposition n° 16 : Prévoir, dans le cursus de formation des enseignants, un module relatif aux classes de découvertes.
Proposition n° 17 : Organiser une concertation faisant intervenir toutes les parties prenantes sur la question du calendrier scolaire pour envisager la possibilité d'avancer les vacances de printemps, d'instaurer un zonage en été et de reconsidérer le zonage géographique pour rééquilibrer les flux de clientèles.
Proposition n° 18 : Renforcer la réflexion relative au modèle de l'investisseur unique, pour faciliter et accentuer la réhabilitation et la remise sur le marché locatif de grands ensembles immobiliers, en privilégiant une perspective de long terme.
Proposition n° 19 : S'agissant des résidences de tourisme, étudier les modalités d'une délégation de leur droit de préférence à une foncière dont l'objet serait de conserver des « lits chauds », celles d'un abaissement du seuil de lots confiés en gestion à une même personne physique ou morale au-delà duquel la résidence peut être classée et celles d'une transposition du dispositif « Action coeur de ville » aux stations de montagne.
Proposition n° 20 : Guider les propriétaires dans la rénovation de leur logement à des fins de location touristique par un accompagnement humain clé en main, en développant notamment les maisons des propriétaires comme lieu unique de conseil, de réalisation de démarches et de conclusion de contrats.
Proposition n° 21 : Pérenniser la possibilité du recours à l'activité partielle pour les régies dotées de la seule autonomie financière exploitant des remontées mécaniques ; participer, en tant que députés de la montagne, au groupe de travail mis en place par la DGEFP et y établir un diagnostic fin des besoins des régies en matière de recours à l'activité partielle d'une part et d'assistance dans la mise en oeuvre des contreparties d'autre part.
Proposition n° 22 : Remettre le rapport relatif à la mise en place des guichets uniques pour les travailleurs pluriactifs prévu par l'article 43 et mener une réflexion sur la possibilité d'étendre ce dispositif aux salariés saisonniers relevant successivement au cours de l'année de plusieurs caisses distinctes.
Proposition n° 23 : Rappeler l'existence et le fonctionnement des dispositions prévues par l'article 47 relatif aux conventions de logement pour les travailleurs saisonniers à l'ensemble des communes touristiques et des représentants de l'État dans les départements ; dresser un bilan de l'utilisation du nouveau modèle standard de convention à l'issue de la saison 2019-2020 et veiller à ce que l'Agence nationale de la cohésion des territoires apporte aux collectivités territoriales concernées les ressources suffisantes en termes d'ingénierie. En dernier recours, s'assurer que les sanctions prévues par l'article 47 soient effectivement appliquées.
Proposition n° 24 : Veiller à la bonne intégration des maisons des saisonniers au sein des maisons France Service.
Proposition n° 25 : Faire aboutir la demande d'agrément de l'association nationale pour l'étude de la neige et des avalanches en matière de formation d'artificiers et de maîtres chien et accentuer les efforts engagés s'agissant de la formation des travailleurs saisonniers, en définissant un partage ajusté entre enseignements présentiels et enseignements à distance, et en insistant sur les formations adaptées à l'évolution des métiers de la montagne (numérique et digitalisation, changement climatique et nouveaux risques, etc.).
Accès aux services publics en montagne
Proposition n° 26 : Mettre en place, à titre expérimental, un mécanisme de conventionnement pluriannuel entre le ministère de l'éducation nationale et les collectivités territoriales concernées pour la fixation des moyens des établissements scolaires du second degré situés en zone de montagne.
Proposition n° 27 : S'assurer que le Gouvernement remette au Parlement le rapport prévu par l'article 17 de la loi Montagne II relatif à la juste compensation des surcoûts associés à la pratique des actes médicaux et paramédicaux en zone de montagne.
Proposition n° 28 : Mieux communiquer sur les dispositifs d'incitations financières ou de soutien de toutes natures auxquels les médecins de montagne sont éligibles pour assurer une meilleure mise en oeuvre de ces leviers d'amélioration de l'accès aux soins en zone de montagne.
Proposition n° 29 : Instaurer un stage long en zone de montagne durant le cursus d'études médicales.
Proposition n° 30 : Associer des parlementaires de la montagne à la rédaction de l'ordonnance relative aux maisons de santé prévue par l'article 64 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé et garantir que cette ordonnance prévoie un assouplissement des conditions fixées pour l'installation de ces maisons de santé en zone de montagne et leur éligibilité aux aides proposées.
Proposition n° 31 : Associer des parlementaires de la montagne à la rédaction de l'ordonnance relative aux hôpitaux de proximité prévue par l'article 35 de la loi n° 2019-774 du 24 juillet 2019 relative à l'organisation et à la transformation du système de santé et garantir que cette ordonnance prenne en considération les particularités et les besoins spécifiques des populations de montagne en matière d'accès aux soins.
Proposition n° 32 : Publier avant l'été le décret relatif aux obligations d'équipement des véhicules en période hivernale prévu par l'article 27 de la loi Montagne II de manière à ce que celui-ci puisse être applicable pour la saison 2020-2021 ; imposer aux poids lourds circulant en zone de montagne de disposer de pneus hiver installés en permanence sur une période allant du 15 novembre au 15 mars et de chaînes disponibles dans leur véhicule, pouvant être installées en tant que de besoin.
Couverture numérique en montagne
Proposition n° 33 : Ajuster la définition des axes routiers « prioritaires » dans le cadre du New deal mobile, de manière à prendre en compte les axes routiers des zones de montagne, non nécessairement empruntés par 5 000 véhicules par jour, mais constituant des points de passage essentiels pour les populations de ces territoires.
Proposition n° 34 : En fonction des conclusions du rapport du Gouvernement prévu par l'article 129 de la loi de finances pour 2020 relatif à l'imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux appliquée aux stations radioélectriques, envisager une adaptation du taux d'IFER de nature à inciter au déploiement des stations radioélectriques en zone de montagne, pour en améliorer la couverture.
Proposition n° 35 : Accélérer le déploiement de la fibre en zone de montagne et y consacrer les moyens financiers nécessaires en augmentant l'abondement de la ligne de crédits du plan France très haut débit à hauteur de 400 M€, en loi de finances rectificative ou dans le cadre du projet de loi de finances pour 2021.
Proposition n° 36 : Informer et inciter les collectivités territoriales à recueillir et à transmettre les données qu'elles mesurent à l'ARCEP pour garantir une meilleure remontée des informations en temps réel s'agissant de la couverture numérique fixe et mobile effective de leurs territoires.
Proposition n° 37 : Améliorer la fidélité des cartes de couverture mobile en zone de montagne en rehaussant le niveau de fiabilité exigé par l'ARCEP, de 95 % à 98 %.
Proposition n° 38 : Multiplier les expérimentations, notamment s'agissant du déploiement de la couverture 5G en zone de montagne, pour identifier les bénéfices que cette couverture peut apporter à ces territoires, notamment en matière de logistique, de transport, d'industrie connectée ou encore d'emploi.
Proposition n° 39 : Prendre en compte des contraintes spécifiques aux territoires de montagne s'agissant du déploiement de la couverture numérique, en envisageant la possibilité d'un soutien de l'État au coût du raccordement électrique pour les opérateurs, en organisant une meilleure communication sur la stratégie d'implantation des infrastructures et en développant des outils destinés à améliorer l'acceptabilité sociale des infrastructures.
Agriculture de montagne
Proposition n° 40 : Inclure le label « produits de montagne » dans les 50 % de produits sous signes de qualité ou d'origine pouvant alimenter la restauration collective en 2022 en application de la loi du 30 octobre 2018 pour une alimentation saine, durable et accessible à tous.
Proposition n° 41 : Suivre les conclusions du groupe de travail du CNM relatif à l'adaptation du cadre juridique relatif au déboisement en montagne et faire droit, le cas échéant, à une demande de mise en oeuvre de l'article 3 de la loi Montagne II sur ce sujet, pour assurer l'équilibre entre les espaces forestiers et les espaces agricoles.
Proposition n° 42 : Renforcer le rôle de la présence humaine en matière de lutte contre la prédation, en ciblant les aides sur le recrutement de bergers et en confirmant aux éleveurs leur droit ordinaire et systématique de tir de légitime défense des troupeaux.
Proposition n° 43 : Poursuivre les études vétérinaires et techniques relatives à la possibilité d'effectuer des tirs sélectifs ciblés sur les animaux particulièrement dangereux.
Proposition n° 44 : S'associer aux démarches des États européens pour réviser les textes relatifs à la protection de l'espèce, dans un sens garantissant l'équilibre avec la protection des activités pastorales.
Proposition n° 45 : Définir une véritable stratégie de protection du pastoralisme et élaborer un « plan pastoralisme » en lieu et place du « plan loup », respectant évidemment les exigences relatives à la préservation de l'espèce.
Proposition n° 46 : Publier le décret prévu par l'article 61 relatif à l'exonération de TICPE pour les camions collecteurs de lait en montagne aussi rapidement que possible ou identifier un dispositif équivalent de soutien aux entreprises collectrices de lait en montagne compatible avec le droit de l'Union européenne. Le cas échéant, mettre en place un groupe de travail pour lever les obstacles juridiques et techniques et y associer les parlementaires concernés.
Proposition n° 47 : Renforcer les politiques forestières de massif et développer une véritable ambition pour la valorisation des forêts de montagne et de leurs ressources, notamment en faisant prendre en compte de manière systématique les schémas départementaux d'accès à la ressource forestière par les documents d'urbanisme et en incitant à la création de dessertes complémentaires.
Protection de l'environnement de montagne
Proposition n° 48 : Étendre l'obligation de démontage des remontées mécaniques définitivement mises à l'arrêt aux remontées mécaniques antérieures à la loi Montagne II.
Proposition n° 49 : Ouvrir une réflexion au sein des commissions locales de l'eau visant à généraliser le multi-usages de la ressource en eau, notamment au travers de retenues collinaires partagées.
Proposition n° 50 : Intégrer pleinement la forêt montagnarde dans les stratégies de lutte contre le changement climatique et maintenir sur le territoire la présence des personnels qualifiés de l'ONF.
Proposition n° 51 : À titre expérimental, introduire pour les forêts de montagne couvertes par un plan de prévention des risques naturels prévisibles en matière d'incendies, un mécanisme d'astreinte journalière pour les propriétaires ne procédant pas aux obligations de débroussaillement et permettant que les parcelles sans titre de propriété ou réputées sans maître reviennent à la propriété communale à l'issue d'un délai de douze mois à compter du constat de carence dans le recouvrement des sommes correspondant aux travaux de débroussaillement prescrits.
Proposition n° 52 : Mener une réflexion sur l'extension de la redevance nordique aux activités de loisirs non motorisés autres que le ski alpin en montagne - y compris non liés à la présence de neige.
Source : Assemblée nationale.
Dans ce contexte, la commission, suivant son rapporteur, considère que le temps d'un « acte III » de la loi Montagne n'est pas encore venu . Toutefois, elle souhaite affirmer trois priorités déclinées en trois axes de recommandations , dont certaines pourraient trouver une traduction législative dans le cadre du projet de loi « 3D » - décentralisation, différenciation et déconcentration :
- Axe 1 : poursuivre l'adaptation des normes et des services essentiels à la population aux spécificités des territoires de montagne ;
- Axe 2 : assurer le maintien et le développement des activités économiques en zones de montagne ;
- Axe 3 : accompagner les territoires de montagne dans l'adaptation au changement climatique.
* 23 Loi n° 2016-1888 du 28 décembre 2016 de modernisation, de développement et de protection des territoires de montagne.
* 24 Loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne.
* 25 Un acte II de la loi Montagne : pour un pacte renouvelé de la Nation avec les territoires de montagne, 27 juillet 2015.
* 26 Rapport d'information n° 523 (2019-2020) de Mme Valérie Létard, présidente de la délégation du Bureau chargée du travail parlementaire, de la législation en commission, des votes et du contrôle.
* 27 Article L. 314-1 du code de la route.
* 28 Article L. 461-3 du code de l'énergie.
* 29 Article 61 de la loi de 2016.
* 30 Rapport d'information n° 538 (2016-2017) de Mme Marie-Noëlle Battistel et M. Jean-Bernard Sempastous, au nom de la commission des affaires économiques.
* 31 Rapport d'information n° 2735 (2019-2020) de Mme Marie-Noëlle Battistel, Mme Frédérique Lardet, M. Vincent Rolland et M. Jean-Benard Sempastous.