Urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19

N° 620

SÉNAT

SESSION EXTRAORDINAIRE DE 2019-2020

Enregistré à la Présidence du Sénat le 9 juillet 2020

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

au nom de la Délégation sénatoriale aux outre-mer ¹

sur l' urgence économique outre-mer à la suite de la crise du Covid-19,

Par M. Stéphane ARTANO , Mme Viviane ARTIGALAS

et Mme Nassimah DINDAR,

Sénateurs

(1) Cette délégation est composée de : M. Michel Magras , président ; MM. Maurice Antiste, Stéphane Artano, Mme Esther Benbassa, MM. Pierre Frogier, Jean-Louis Lagourgue, Robert Laufoaulu, Jean-François Longeot, Mme Vivette Lopez, MM. Victorin Lurel, Dominique Théophile , vice-présidents ; Mmes Victoire Jasmin, Viviane Malet, M. Gérard Poadja , secrétaires ; M. Guillaume Arnell, Mme Viviane Artigalas, MM. Jean Bizet, Patrick Chaize, Mme Catherine Conconne, MM. Mathieu Darnaud, Michel Dennemont, Mmes Nassimah Dindar, Catherine Dumas, M. Daniel Gremillet, Mme Jocelyne Guidez, M. Abdallah Hassani, Mme Gisèle Jourda, MM. Patrick Kanner, Antoine Karam, Nuihau Laurey, Henri Leroy, MM. Thani Mohamed Soilihi, Georges Patient, Mme Catherine Procaccia, MM. Michel Raison, Jean-François Rapin, Claude Raynal, Gilbert Roger, Jean Sol, Mme Lana Tetuanui, M. Michel Vaspart.

SYNTHESE DES CONSTATS ET PROPOSITIONS

Compte tenu de leurs fragilités structurelles liées à l'insularité, l'éloignement et l'enclavement, la délégation sénatoriale aux outre-mer a décidé en mars 2020 d'engager une étude relative aux effets économiques de la crise du Covid-19 sur les économies ultramarines. M. Stéphane Artano, Mmes Viviane Artigalas et Nassimah Dindar en ont été nommés les rapporteurs. Après une série d'auditions transversales visant à dresser un panorama d'ensemble de la situation, un premier point d'étape a été adressé au Premier ministre le 14 mai ainsi que 20 propositions articulées autour de deux axes : la nécessaire adaptation des dispositifs nationaux au regard des spécificités du tissu entrepreneurial ultramarin et le besoin d'accompagnement des collectivités locales.

Par la suite, la délégation a lancé une nouvelle série d'auditions axées sur des thématiques sectorielles : le transport aérien, le BTP et le logement social, l'agriculture et la pêche, le numérique, les données statistiques et le tourisme. Chacune des six tables rondes a ainsi permis de réunir en moyenne une dizaine d'acteurs économiques simultanément, au moyen de visioconférences, depuis leurs territoires respectifs. Formulant une cinquantaine de recommandations, la délégation appelle à accompagner les collectivités dans la crise, à favoriser une relance territorialisée et à construire pour l'avenir un modèle de développement plus résilient.

I.  Mesurer la gravité de la crise

Si l'ampleur de la crise économique en outre-mer est encore difficile à cerner, les fragilités structurelles des économies ultramarines les rendent de fait très sensibles aux chocs conjoncturels.

Très dépendantes des échanges extérieurs , les économies ultramarines ont perdu avec la crise et la fermeture des liaisons aériennes de nombreux débouchés et ont dû adapter leurs chaines d'approvisionnement. La structure du tissu entrepreneurial ultramarin, composé à 95 % en moyenne de TPE/PME renforce par ailleurs la vulnérabilité de ces économies. Le poids prépondérant du tourisme et la situation déjà difficile du secteur du BTP avant la crise amplifient également le choc. Les délais de paiement des collectivités aux entreprises d'outre-mer restent par ailleurs très longs : la crise impose un règlement rapide de ces difficultés largement étayées (proposition 1). Enfin, l'importance du secteur informel dans certains territoires exclut de nombreuses activités des dispositifs d'aide et risque de conduire à un appauvrissement accru des populations qui en vivent. À l'inverse, le poids important du secteur public en outre-mer (bien que très variable selon les territoires) permet de jouer un rôle d'amortisseur.

Les pertes instantanées d'activité pendant le confinement sont estimées à 30 % pour l'ensemble des outre-mer, ce qui est sans précédent. Les durées de confinement n'ont pas été les mêmes selon les territoires (8 semaines pour l'essentiel des territoires, 6 en Polynésie française, 4 en Nouvelle-Calédonie et des reconfinements partiels en Guyane et à Mayotte) et ce facteur devrait être déterminant. L'ampleur de la crise sur l'année 2020 dépendra de la rapidité ou non de la reprise dans les territoires . Les premières évaluations d'impact de la crise réalisées par le CEROM font état d'une contraction du PIB de 10 % en moyenne en outre-mer, mais d'une baisse de 11 % à 12 % en cas de reprise trop tardive. Un climat de crise perdure avec une situation sanitaire encore très inquiétante à Mayotte et en Guyane et la perspective d'une crise sociale dans ces territoires. Le travail remarquable de l'IEDEOM/IEOM sur l'impact de la crise sur les économies ultramarines doit être poursuivi afin de disposer d'évaluations détaillées pour chaque territoire (proposition 3).

Des dispositifs d'aides d'urgence ont été rapidement déployés par l'État (fonds de solidarité, PGE, chômage partiel). Leur suivi par territoire via les tableaux de bord du gouvernement est encore lacunaire et impose des compléments (proposition 2). Ces dispositifs sont aujourd'hui déjà insuffisants. Face à la violence du choc, les dispositifs du Fonds de solidarité et du chômage partiel doivent être prolongés jusqu'à la sortie de crise (propositions 4 et 5). Il convient par ailleurs d'assurer l'accès aux prêts du fonds de développement économique et social (FDES) aux entreprises ultramarines sans PGE (proposition 8). Le soutien aux petites entreprises impose d'élargir à l'ensemble des outre-mer le relèvement du plafond du micro-crédit à 15 000 euros, en expérimentation à Mayotte depuis 2017 et de rétablir l'ACRE sur 3 ans pour les micro-entrepreneurs (propositions 9 et 10). Des moyens supplémentaires doivent être donnés à l'ADIE pour aider le secteur informel à traverser la crise et à formaliser à terme ses activités (proposition 11).

La crise est un choc majeur pour les finances des collectivités ultramarines , fortement dépendantes de la fiscalité indirecte . La baisse des recettes d'octroi de mer et des taxes sur la consommation devrait conduire à une perte de 120 à 240 millions d'euros pour les DROM . Un plan de soutien exceptionnel de l'État a été annoncé, dont il faudra veiller à l'application sur le long terme (proposition 13). Des dispositifs comme le préfinancement du FCTVA devraient également aider les collectivités (proposition 14). Les contrats de convergence et de transformation pourraient être révisés pour servir d'outils clés pour la relance (proposition 12).

La situation de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie mérite une attention particulière, celles-ci devant bénéficier de prêts de l'AFD avec garantie de l'État. Les montants insuffisants de ces prêts ainsi que leurs conditions trop strictes devront être réexaminés (propositions 6 et 7).

Enfin, la crise démontre d'ores et déjà que le soutien aux collectivités doit également passer par un renforcement de leurs capacités médicales afin de garantir une véritable autonomie sanitaire des territoires (proposition 15).

II.  Favoriser une relance territorialisée axée sur le désenclavement et le soutien aux secteurs leviers

1. Soutenir le secteur aérien, clé pour le désenclavement des territoires

Afin de préserver les territoires de l'importation du virus par voie aérienne, les liaisons entre les outre-mer et l'Hexagone ainsi que les liaisons intérieures et inter-îles ont été fortement réduites pendant la crise (baisse de 60 % du trafic passagers outre-mer/international entre mars 2019 et mars 2020). Les compagnies aériennes se sont cependant adaptées pour assurer des activités de rapatriement et pour acheminer du fret médical dans les territoires, ce qui a nécessité de transformer des avions de ligne en avions cargo.

Les pertes pour le secteur aérien sont majeures. Les compagnies aériennes n'ont en général pu assurer que 5 % de leurs programmes de vol et ont dû dans le même temps continuer à assumer d'importantes charges fixes (taxes d'aéroports, salaires des personnels, engagements pris avant la crise pour le renouvellement des flottes...). Malgré les dispositifs d'aides mis en place, beaucoup d'entre elles sont aujourd'hui en grande difficulté.

Pour éviter la faillite de ces compagnies qui jouent un rôle capital pour le désenclavement des territoires et pour leur développement économique (plusieurs milliers d'emplois locaux directs et indirects), un fonds de soutien d'urgence pour les compagnies aériennes d'outre-mer doit être mis en place (proposition 18). Afin de préserver la trésorerie de ces compagnies , un fonds de garantie de l'État doit également être créé pour assurer la solvabilité des bons à valoir en cas d'annulation des billets (proposition 19).

Par ailleurs, la continuité territoriale et l'indispensable modération tarifaire des billets d'avion à destination des outre-mer imposent d'exonérer ces compagnies de toute nouvelle augmentation de la fiscalité environnementale (proposition 20). Plutôt que d'envisager de nouvelles taxes pour les compagnies, la relance « verte » doit passer par un soutien au renouvellement des flottes , une flotte récente étant une garantie de consommation moindre de carburant (proposition 21). Cette modération tarifaire impose également le maintien d'une véritable concurrence entre compagnies. Enfin, la crise ne doit pas stopper les chantiers mis en oeuvre auparavant. La part des outre-mer dans le trafic international a régressé entre 2000 et 2018, passant de 2 % à 1,4 % et il reste donc indispensable d' améliorer la connectivité aérienne régionale des outre-mer (proposition 22).

2. Sauver le tourisme en outre-mer et accompagner ses mutations

La relance du tourisme en outre-mer dépendra fortement du redémarrage des activités aériennes . Soutenir l'un permet de faire redémarrer l'autre. Véritable cataclysme, la crise touche un secteur vital pour les économies locales ( 10 % du PIB en moyenne ; 40 % des effectifs salariés marchands en Polynésie française).

Afin de permettre la venue de touristes dans les territoires ultramarins, les protocoles sanitaires doivent être rapidement clarifiés. À partir du 10 juillet, le test PCR avant départ deviendra obligatoire pour l'entrée dans les territoires ultramarins. Alors que les tests sont encore très difficiles à obtenir, l'obligation de présenter un test négatif à l'embarquement risque de se révéler difficilement praticable. Il conviendrait donc de permettre aux territoires qui le souhaitent de tester les passagers à leur arrivée à l'aéroport (proposition 16). Par ailleurs, les protocoles sanitaires doivent être différenciés suivant les territoires , selon leurs conditions sanitaires (proposition 17). Ainsi, des territoires aux populations à risque comme à Wallis-et-Futuna (seul territoire de la République préservé de l'épidémie) demandent à ne rétablir des relations qu'avec les territoires dont l'état sanitaire est certain.

Ce souci de différenciation doit également se retrouver dans les campagnes de promotion touristique (proposition 23). Alors qu'Atout France déploie dans l'Hexagone et en Europe une campagne publicitaire « Cet été, je visite la France », celle-ci n'a guère de sens pour la Nouvelle-Calédonie, dont les vols sont suspendus jusqu'au 31 juillet 2020 à l'exception des vols de rapatriement et de fret.

Le tourisme local et le tourisme régional doivent être encouragés même s'ils resteront toujours insuffisants pour compenser les pertes du tourisme international. Il est notamment nécessaire de solvabiliser la demande intérieure en mettant en place ou en développant les dispositifs de chèques-vacances (proposition 24). Alors qu'ils sont aujourd'hui encore trop limités, les échanges touristiques au sein d'un même bassin régional doivent se renforcer. Dans l'océan Indien, il reste malheureusement plus facile à un Mauricien ou un Malgache de se rendre à Paris plutôt qu'à Saint-Denis-de-La-Réunion. Dans le Pacifique, le développement de bulles « covid free », c'est à dire d'accords de libre circulation entre territoires peu touchés par l'épidémie, pourrait permettre un redémarrage sécurisé du tourisme dans ces territoires (proposition 25).

Enfin, la sortie de crise doit être une opportunité pour accompagner le tourisme ultramarin vers un modèle de tourisme durable . Si le tourisme de masse n'a jamais été très développé en outre-mer, les capacités touristiques des territoires commencent à être saturées (notamment s'agissant des croisières). La diversification des modes d'hébergement en outre-mer doit participer du développement d'un tourisme qualitatif (proposition 26). Fort de leurs nombreux atouts (80 % de la biodiversité française ; avantages pour le tourisme bleu), les territoires ultramarins peuvent miser pour l'avenir sur le développement d'un tourisme écoresponsable (proposition 27).

3. Relancer le secteur du BTP et du logement social en accélérant la mise en oeuvre du Plan logement outre-mer (PLOM)

La crise du Covid-19 est intervenue dans un contexte de ralentissement déjà marqué pour le BTP en outre-mer. Bien que n'ayant pas fait l'objet de fermeture administrative à partir de mi-mars, le secteur de la construction a dû fortement réduire ses activités (baisses de 65 % à 95 % selon les territoires). La reprise d'activité (alors que la période électorale prolongée a retardé l'engagement d'investissements publics) s'accompagne d'importants surcoûts . Les entreprises doivent en effet notamment prévoir des équipements de protection individuelle pour leurs salariés sur les chantiers. Au niveau national, l'État encourage à une répartition des surcoûts entre les entreprises et les maîtres d'ouvrage. En outre-mer, ni les entreprises (déjà fragilisées) ni les maîtres d'ouvrage (collectivités et bailleurs sociaux) ne peuvent assumer ces surcoûts. Il conviendrait d'utiliser les crédits non consommés de la ligne budgétaire unique (LBU) pour permettre la prise en charge des surcoûts dans le BTP (proposition 28).

Par ailleurs, pour favoriser la relance, il apparait nécessaire de faciliter les formalités de passation de marchés, notamment en allégeant les obligations de publicité et celles de régularité sociale et fiscale (proposition 31). Du fait du rallongement des délais d'instruction des permis de construire, il serait également nécessaire de déroger au principe d'obtention préalable du permis de construire pour l'obtention des crédits LBU (proposition 29). À terme, le secteur du BTP devrait intégrer le régime de compétitivité renforcée prévu par la LODEOM qui permet des exonérations de cotisations sociales employeurs (proposition 30).

Enfin, un plan de relance du BTP et du logement doit passer par des plans d'investissements massifs pour la construction, la rénovation et la réhabilitation. Ce plan doit notamment passer par l'accélération du déploiement du Plan logement outre-mer (PLOM). Sa phase opérationnelle doit être lancée dès septembre 2020 afin d'en ressentir les premiers effets d'ici septembre 2021 (proposition 33). Le plan Séisme Antilles doit également être accéléré (proposition 32). Enfin, le chantier de l'adaptation des normes doit se poursuivre, avec la mise en oeuvre concrète des conclusions du rapport sénatorial sur le BTP outre-mer (proposition 34).

III.  Construire un modèle de développement plus résilient

1. Soutenir les agriculteurs et les pêcheurs à atteindre l'objectif d'autonomie alimentaire des territoires

Si le secteur agricole a été relativement moins touché par la crise sanitaire, il a cependant perdu de nombreux débouchés (fermeture des marchés et des restaurants, produits ne pouvant être exportés...). La filière du melon aux Antilles a été particulièrement touchée par la crise. Pendant la période du confinement, seules 1 000 tonnes de melon ont ainsi pu être exportées depuis la Guadeloupe contre 2 000 en temps normal.

Les agriculteurs ont cependant fait preuve d'innovation pour continuer à vendre leurs produits . Circuits courts, ventes directes et drives se sont ainsi multipliés. Des marchés de producteurs sans produits d'importation se sont même installés, faisant prendre conscience aux populations de l'importance de la production locale. Il convient de pérenniser ces initiatives et de systématiser les chartes d'entente entre la grande distribution et les producteurs locaux (propositions 35 et 36). Pour l'avenir, et pour soutenir la production agricole, il conviendrait de mieux identifier, via des labels, les produits d'origine locale (proposition 37). Il n'est par ailleurs pas acceptable que des produits de dégagement (produits non consommés dans l'Hexagone) soient déversés sur les marchés ultramarins. Les outils de régulation mis à la disposition des préfets doivent être utilisés pour limiter l'importation de produits de dégagement (proposition 38).

L'objectif d'autonomie alimentaire des territoires (fixé à 2030 par le Président de la République) ne pourra être atteint qu'à condition de soutenir véritablement les revenus des agriculteurs et pêcheurs, grandement fragilisés par la crise. Les aides européennes à destination des agriculteurs doivent être rapidement débloquées. Il convient d'activer le mécanisme de circonstances exceptionnelles qui permet l'obtention des aides même si le niveau de production requis n'a pas été atteint (proposition 39). Les négociations budgétaires européennes seront par ailleurs cruciales pour l'avenir des agriculteurs. La France doit défendre le maintien du budget du Poséi (proposition 40). La transition vers la diversification agricole en outre-mer impose également de renforcer les moyens des chambres d'agriculture (proposition 41).

Le soutien au secteur de la pêche ultramarine est aujourd'hui urgent. Les pertes de débouchés y ont probablement été plus importantes que dans l'agriculture. L'obligation d'être à jour fiscalement et socialement prive de nombreux pêcheurs ultramarins du bénéfice des aides nationales et européennes . Les pêcheurs ultramarins, même s'ils présentent des dettes fiscales et sociales, doivent pouvoir bénéficier des exonérations de charges sociales et fiscales pour 2020 (proposition 43).

Au niveau européen, il est indispensable de refuser le plafonnement à 50 % des Plans de compensation des surcoûts (PCS) envisagé par la Commission européenne (proposition 44). Ces PCS sont la reconnaissance des difficultés spécifiques de la pêche en outre-mer. Enfin, les pêcheurs ont de nouveau subi pendant cette crise la concurrence déloyale des pêcheurs étrangers (Madagascar pour La Réunion, Venezuela pour les Antilles, Suriname et Brésil pour la Guyane). Allant jusqu'à bloquer les embouchures pour empêcher le départ des navires français, cette pêche illégale s'accompagne par ailleurs de nombreux trafics. Les moyens pour lutter contre la concurrence déloyale des pêcheurs doivent aujourd'hui être renforcés pour protéger les ressources halieutiques et les revenus des pêcheurs (proposition 42).

2. Le numérique, outil de résilience et levier d'emplois d'avenir pour les territoires

Le recours accru au télétravail, à l'enseignement à distance et à l'e-santé pendant la crise ont démontré l'importance du numérique pour assurer la résilience des territoires . Or, si la couverture mobile et internet est globalement satisfaisante en outre-mer, des zones isolées restent encore à couvrir (fracture numérique en Guyane entre le littoral et l'intérieur ; zones archipélagiques comme la Polynésie française). Alors que le plan France Très Haut Débit (PFTHD) a pris du retard au niveau national, les investissements pour la couverture des zones isolées doivent être accélérés dans les outre-mer (proposition 45). S'agissant de la couverture mobile, les doutes sont encore nombreux sur le déploiement de la 5G mais il est à noter que La Réunion a été choisie comme territoire expérimental. Les autorisations nécessaires (permis de construire, autorisations de fréquences,..) doivent être facilitées (proposition 46).

Encore plus que la question de la couverture internet, l'enjeu de la formation aux usages du numérique apparait capital en outre-mer. L'illectronisme - c'est à dire la difficulté ou l'incapacité à utiliser les outils numériques - touche probablement plus encore les outre-mer que l'Hexagone. Le groupe La Poste et de nombreuses associations locales aident à former aux usages du numérique . Leurs actions mériteraient d'être soutenues et davantage coordonnées (proposition 47). Pour accompagner les publics les plus fragiles dans la transition numérique, le maintien de guichets physiques de proximité est indispensable, l'objectif d'une dématérialisation de toutes les démarches administratives en 2022 apparaissant irréaliste s'agissant des outre-mer (propositions 48 et 49).

Le numérique offre par ailleurs avec le secteur de la tech un vivier d'emplois futurs pour les territoires. Pour empêcher la fuite des compétences et pour pousser à l'installation d'entreprises innovantes , il convient de faire des outre-mer des zones franches numériques (proposition 50) et de développer un technopôle dans chaque territoire pour favoriser les synergies (proposition 51).

3. Renforcer les infrastructures de réseaux et de connectivité et investir davantage dans le capital humain

La crise a rappelé les défaillances en termes de gestion de l'eau et d'assainissement dans certains territoires ultramarins. La question est particulièrement sensible en Guadeloupe, où les « tours » d'eau ont continué pendant la crise alors même que l'eau était indispensable au respect des gestes barrières. Le plan Eau Dom lancé en 2016 prévoit des investissements sur le long terme pour remédier à ces carences. Face à l'urgence de la situation, les dernières dispositions de ce plan doivent être mises en oeuvre dans les meilleurs délais (proposition 52).

Le renforcement des infrastructures de réseaux et de connectivité passe également par le développement de l'économie bleue . Alors que le trafic de conteneurs devrait tripler d'ici 2035 , l'internationalisation des ports ultramarins est un axe majeur de développement économique futur pour les territoires. Des « hubs » portuaires doivent se développer en outre-mer, renforçant ainsi l'attractivité maritime des territoires (proposition 54). L'économie verte est également un axe important de développement et il convient de valoriser davantage les richesses de la biodiversité ultramarine et faire des outre-mer des territoires pionniers en la matière (proposition 53).

L'avenir des outre-mer passe également par une meilleure intégration des territoires dans leur bassin régional (proposition 55). Le concours de l'Union européenne est nécessaire pour favoriser cette intégration. Ainsi, il convient d'encourager le mixage des fonds FED FEDER pour les projets de coopération entre PTOM et RUP. L'AFD pourrait être chargée d'aider au déploiement de ces projets (proposition 57). Il convient également de faciliter la réaffectation des fonds européens 2014-2020 non consommés des programmes de cohésion vers des mesures d'urgence et de relance (proposition 56).

Enfin, alors que des territoires comme les Antilles connaissent un vieillissement de leur population, la formation en outre-mer doit être enrichie et les échanges avec l'Hexagone multipliés pour éviter un départ sans retour des jeunesses ultramarines (proposition 58).