B. UN CADRE PÉNAL À AJUSTER ET À MIEUX EXPLOITER POUR RÉPRIMER PLUS SYSTÉMATIQUEMENT LES MANIFESTATIONS DE SÉPARATISME
Au-delà des moyens de police administrative, l'arsenal pénal actuel offre des possibilités d'action importantes face à l'islam radical et aux manifestations de séparatisme, qui mériteraient toutefois d'être ajustées et mieux mobilisées.
1. Un cadre pénal fourni pour réprimer les atteintes aux principes républicains
S'ils ne peuvent systématiquement donner lieu à une action de police administrative, de nombreux comportements associés à un repli communautaire ou à une pratique radicale de l'islam sont, en l'état du droit, pénalement répréhensibles .
La législation actuelle permet en effet d'appréhender, de manière assez complète, les comportements et agissements contraires aux valeurs fondamentales de la République et aux exigences minimales de la vie en société, y compris lorsqu'ils sont commis au nom d'une religion ou à raison de convictions religieuses.
a) Les incriminations spécifiques relatives à l'exercice du culte
Plusieurs incriminations permettent, tout d'abord, de viser spécifiquement les abus commis dans le cadre de la pratique du culte .
Tel est tout d'abord le cas des infractions prévues par le chapitre V de la loi du 9 décembre 1905 relative à la police du culte, qui sanctionnent, entre autres, les faits d'outrage et de diffamation commis par un ministre des cultes à l'encontre d'un citoyen chargé d'un service public 38 ( * ) , ainsi que la provocation publique, par un ministre des cultes, à la résistance à l'exécution des lois de l'autorité publique 39 ( * ) .
Est également constitutif d'une infraction pénale le fait de procéder de manière habituelle à des cérémonies religieuses de mariage sans justification de l'acte de mariage civil 40 ( * ) .
La loi du 9 décembre 1905 permet enfin de sanctionner les comportements portant directement atteinte à la liberté de conscience et au principe du libre exercice du culte. Son article 31 punit d'une amende de 1 500 euros, portée à 3 000 euros en cas de récidive, la contrainte « soit par voies de fait, violences ou menaces contre un individu, soit en lui faisant craindre de perdre son emploi ou d'exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune », « à exercer ou s'abstenir d'exercer un culte, à faire partie ou à cesser de faire partie d'une association cultuelle, à contribuer ou à s'abstenir de contribuer aux frais d'un culte ». Cette infraction permet, en pratique, de couvrir des actions de prosélytisme qui tendraient à imposer, par la force, une personne à pratiquer une religion.
b) Les atteintes à la dignité de la personne
Les délits de discrimination , réprimés par les articles 225-1 et 225-2 du code pénal, permettent par ailleurs d'embrasser certains comportements contraires aux valeurs de la République précédemment décrits par le présent rapport.
Peuvent ainsi être sanctionnés, sur ce fondement, les traitements différenciés motivés par des convictions religieuses, par exemple le fait de refuser de vendre ou de refuser l'accès à un bien ou à un service à une personne à raison de son appartenance ou de sa non-appartenance à une religion.
De même, est réprimable, à titre de pratiques discriminatoires, le fait de se prévaloir de sa religion ou de ses convictions pour porter atteinte à l'égalité entre les hommes et les femmes . S'expose ainsi à des sanctions pénales un homme qui refuse de serrer la main d'une collègue femme, ou encore de se conformer à l'autorité d'une supérieure hiérarchique parce qu'elle est une femme.
Les faits de discrimination peuvent également être appréhendés, sur le plan pénal, à titre de circonstance aggravante à la commission de tout délit ou de tout crime 41 ( * ) , lorsque celui-ci :
- a été commis à raison de l'appartenance ou de la non-appartenance, vraie ou supposée, de la victime à une religion déterminée ;
- est précédé, accompagné ou suivi de propos, écrits, images, objets ou actes de toute nature qui portent atteinte à l'honneur ou à la considération de la victime ou d'un groupe de personnes dont fait partie la victime à raison de son appartenance ou de sa non-appartenance, vraie ou supposée, à une religion déterminée.
Cette circonstance aggravante peut par exemple permettre de viser les atteintes à l'intégrité physique, en particulier les violences et les menaces 42 ( * ) , commises pour des raisons religieuses ou de conviction, ou encore les faits de harcèlement moral à l'encontre d'un conjoint, concubin ou époux, en vue de restreindre sa liberté personnelle et à l'obliger à adopter un comportement contraire à sa volonté 43 ( * ) .
Enfin, est sanctionné d'une peine d'un an d'emprisonnement et de 30 000 euros d'amendes, à titre d'infraction autonome, la dissimulation forcée du visage , c'est-à-dire le « fait pour toute personne d'imposer à une ou plusieurs autres personnes de dissimuler leur visage par menace, violence, contrainte, abus d'autorité ou abus de pouvoir, en raison de leur sexe » .
c) Les délits de presse
Les abus commis au nom d'une religion, dans le cadre de discours, de prêches ou encore d'écrits, sont d'ores et déjà répréhensibles sur le fondement de la loi du 29 juillet 1991 sur la liberté de la presse , qui sanctionne en particulier :
- l'injure commise à l'encontre d'une personne ou d'un groupe de personnes à raison de leur appartenance ou de leur non-appartenance à une religion (article 33) ;
- la provocation à la discrimination, à la haine ou à la violence fondée sur l'appartenance ou la non-appartenance à une religion déterminée (article 23).
Ces incriminations sont mobilisables pour réprimer des propos oraux. Elles peuvent également viser la diffusion d'ouvrages ou de textes écrits , par exemple des publications islamistes dont le contenu constituerait un appel manifeste à la violence ou à la haine.
d) Les infractions commises au sein des établissements scolaires
Enfin, le législateur a progressivement renforcé 44 ( * ) la législation pénale afin de mieux réprimer les pratiques d'enseignement scolaire illégales ou non conformes aux exigences de l'instruction publique obligatoire, par exemple
Sont en particulier sanctionnés pénalement :
- le fait de diriger, malgré une mise en demeure, un établissement privé hors contrat dispensant un enseignement non conforme à l'instruction publique obligatoire ou dont des conditions de fonctionnement présentant un risque pour l'ordre public 45 ( * ) ;
- l'ouverture illégale d'un établissement d'enseignement privé 46 ( * ) ou le fait de diriger un établissement privé en dépit d'une opposition formulée par les autorités administratives compétentes 47 ( * ) .
Ces différentes incriminations sont mobilisables à l'encontre des lieux d'enseignement et des écoles coraniques qui soit ont été ouverts de manière illégale, soit ne respectent pas les programmes de l'instruction publique obligatoire. Elles peuvent donner lieu à la fermeture judiciaire de l'établissement concerné, à titre de peine complémentaire.
e) Les infractions liées au domaine de la santé
Alertées sur le développement de la médecine prophétique et la difficulté pour certaines femmes de pouvoir consulter des professionnels de santé quand s'exerce sur elle la pression du radicalisme islamiste, la commission d'enquête rappelle les préconisations formulée par notre ancien collègue Jacques Mézard dans le cadre de la commission d'enquête sénatoriale sur les sectes et la santé et les sanctions qui s'attachent à l'exercice illégal de la médecine et de la pharmacie 48 ( * ) .
2. Une judiciarisation encore insuffisante de certains comportements
a) Un cadre pénal inégalement mobilisé
À la lumière des informations qu'elle a été en mesure de collecter, la commission d'enquête observe que ce cadre pénal, bien que relativement fourni, demeure, dans la pratique, insuffisamment mobilisé .
Dans plusieurs domaines, il a été fait état d'une judiciarisation insuffisante de certains comportements.
Le professeur Pierre Vermeren indiquait, ainsi, que « le cadre législatif et constitutionnel de la laïcité est clairement posé, mais il faut le faire respecter dans sa totalité . On sait, par exemple, qu'il existe un certain nombre de familles polygames en France, que des mariages religieux sont célébrés sans mariage à la mairie . On considère que la situation est anormale si ce sont des chrétiens, mais pas pour des musulmans... ».
Mohamed Sifaoui a, quant à lui, fait état d'un contrôle insuffisant de la littérature islamiste , « vendue librement dans les librairies dites musulmanes », alors même que « le droit permet l'interdiction des ouvrages créant des troubles à l'ordre public, mais aussi des livres qui font la promotion de la violence contre les femmes, de l'antisémitisme, de l'homophobie et de la haine ».
Quant aux infractions classées sous le chapitre de la police du culte, elles ne sont, en pratique, quasiment jamais constatées ni poursuivies.
Interrogé par la commission d'enquête, le parquet de Paris a ainsi indiqué que sa section presse et protection des libertés n'avait eu à connaître, à ce jour, que d'une seule procédure susceptible de relever de la loi de 1905, qui faisait suite à une plainte dénonçant des troubles à l'exercice du culte au sein d'une mosquée, causés par une fraction dissidente des fidèles.
Les statistiques communiquées par la Chancellerie concernant les poursuites engagées et les condamnations prononcées confortent ces observations.
Ainsi, depuis 2010, seules deux condamnations ont été prononcées, au niveau national, au titre des infractions prévues par la loi de 1905 49 ( * ) : une, en 2011, pour le délit de provocation par un ministre des cultes à la résistance à l'exécution des lois ou aux actes de l'autorité publique, l'autre, en 2015, pour le délit de violation de la liberté du culte par menaces, voies de fait ou violences.
Aucune condamnation n'a, en revanche, été enregistrée depuis cette même date pour des faits d'outrage ou de diffamation par un ministre du culte envers un citoyen chargé d'un service public, ou de célébration habituelle du mariage religieux avant le mariage civil.
S'agissant enfin des autres infractions de droit commun permettant de réprimer des comportements haineux ou discriminatoires, la commission d'enquête n'a pas été en mesure d'obtenir d'informations statistiques précises dès lors qu'il est impossible de distinguer, parmi les statistiques pénales, celles relevant spécifiquement d'un comportement lié au séparatisme islamiste.
b) Promouvoir une répression pénale systématique des atteintes aux principes républicains
La pleine mobilisation du cadre pénal apparaît, pourtant, comme un moyen d'action privilégiée pour rester, ainsi que le rappelait à juste titre Hugo Micheron, « très forts sur nos assises républicaines ».
Un premier pas en ce sens a récemment été fait par le Gouvernement, avec la publication le 10 janvier 2020, par la garde des sceaux, d'une circulaire relative à la protection de la laïcité et à la lutte contre la radicalisation et le communautarisme . Faisant état du développement des formes de repli identitaire et du développement du communautarisme dans certains territoires, elle invite les procureurs généraux et procureurs à « rester particulièrement vigilant(s) sur l'application effective des dispositions pénales permettant de réprimer les atteintes à l'ordre public et au principe de la laïcité, que des infractions soient commises au nom des religions, ou que les croyances des uns suscitent de comportements délictueux chez d'autres ».
La commission d'enquête observe que cette circulaire pourrait être utilement complétée d'un rappel sur les incriminations susceptibles d'être mobilisées, sur le fondement de la loi de 1881 , à l'encontre des écrits et des publications comportant des propos provoquant directement à la discrimination, à la haine ou à la violence.
Au surplus, aucune poursuite ne saurait être engagée si ne sont pas mis en place des dispositifs de signalement efficaces, permettant de remonter à l'autorité judiciaire l'ensemble des faits concernés .
Le dispositif des CLIR, dont la généralisation à l'ensemble du territoire a été engagée, aura vocation, ainsi que le prévoit la circulaire du ministère de l'intérieur précitée, à permettre à la fois une centralisation de l'information et une remontée aux juridictions répressives des comportements constitutifs d'une infraction pénale.
Pour garantir l'efficacité de ce dispositif, il est toutefois essentiel, de l'avis de la commission d'enquête, que les procureurs territorialement compétents, ou leurs représentants, soient systématiquement associés et présents aux réunions de ces instances , afin d'assurer une pleine mobilisation de l'appareil judiciaire. Or, à cet égard, il est regrettable que la circulaire de la garde des sceaux précitée ne fournisse pas d'instructions claires aux représentants du ministère public pour assurer une présence effective et régulière de l'autorité judiciaire au sein des CLIR, leur laissant le soin d'« apprécier de participer en tant que de besoin en fonction des ordres du jour ».
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Proposition n° 11 : Faire co-présider les CLIR par le procureur général près la Cour d'appel, pour garantir une remontée effective à l'autorité judiciaire des comportements contraires aux valeurs de la République constitutifs d'une infraction pénale. |
Plus largement, une meilleure sensibilisation des acteurs , en particulier par les différentes administrations de l'État, apparaît nécessaire pour s'assurer que les atteintes aux valeurs républicaines constitutives d'une infraction pénale soit systématiquement remontées . Dans le cadre de son dernier rapport annuel d'activité, l'Observatoire national de la laïcité fait en effet état d'une méconnaissance encore importante du cadre juridique, en particulier pénal, qui s'applique aux mises en cause des principes républicains.
La commission d'enquête en a également fait le constat à l'occasion de ses travaux. Ainsi, certains services de l'État entendus ont parfois regretté un cadre juridique insuffisant pour traiter certains comportements, pourtant constitutifs d'une infraction pénale. Il en a par exemple été ainsi de la demande qui lui a été adressée de renforcer le contrôle des écrits et des publications, qui peuvent déjà faire l'objet d'une interdiction à la diffusion et à la vente par décision judiciaire, sur le fondement de la loi du 19 juillet 1881 sur la liberté de la presse.
Dans ce contexte, la commission d'enquête recommande que soit conduites, auprès de l'ensemble des administrations de l'État concernées par les phénomènes de repli identitaire, des actions de formation et de sensibilisation non seulement sur le cadre légal actuel relative à la laïcité et aux valeurs républicaines, mais également sur les sanctions applicables .
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Proposition n° 12 : Sensibiliser les agents des administrations publiques, en particulier des services déconcentrés de l'État, au régime pénal applicable aux violations des principes républicains et sur les signalements devant être remontés à l'autorité judiciaire, par la diffusion d'un vade-mecum établi par la Chancellerie. |
3. Une rénovation souhaitable de la police des cultes
La faible mobilisation des infractions prévues par le chapitre V de la loi de 1905 invite également à réfléchir à une évolution du cadre légal de la police des cultes , qui se révèle, en effet, peu adapté non seulement au contexte actuel, mais également à l'organisation du culte musulman.
En premier lieu, les sanctions encourues pour ces infractions, héritées d'une époque révolue, se révèlent peu conformes à l'échelle actuelle des peines .
Ainsi en est-il, par exemple, de la tenue d'une réunion politique dans un lieu habituellement dédié à l'exercice du culte, qui n'est puni, conformément à l'article 26 de la loi de 1905, que d'une peine de police, soit l'équivalent d'une contravention de la troisième classe (450 euros maximum).
De la même manière, l'infraction prévue à l'article 31 de la même loi, qui réprime les personnes qui, « soit par voies de fait, violences ou menaces contre un individu, soit en lui faisant craindre de perdre son emploi ou d'exposer à un dommage sa personne, sa famille ou sa fortune, l'auront déterminé à exercer ou à s'abstenir d'exercer un culte, à faire partie ou à cesser de faire partie d'une association cultuelle, à contribuer ou à s'abstenir de contribuer aux frais d'un culte », est punie d'une amende de la 5 ème classe (1 500 euros maximum) et d'une peine d'emprisonnement de six jours, alors même qu'elle vise des comportements portant une atteinte forte à la liberté de conscience. Par comparaison, le délit d'abus frauduleux de l'état d'ignorance ou de faiblesse, qui permet notamment de sanctionner les dérives sectaires, est puni de trois ans d'emprisonnement et de 375 000 euros d'amende. Au surplus, la peine d'emprisonnement n'est plus applicable depuis la réforme du code pénal de 1993, qui a abrogé les dispositions des textes législatifs des règlements antérieurs à l'entrée en vigueur de la Constitution qui édictaient des peines d'emprisonnement pour des contraventions.
Enfin, l'outrage ou la diffamation, par un ministre du culte, d'un citoyen chargé d'un service public est puni d'une amende de 3 750 euros, alors même que la diffamation commise envers un agent de l'autorité publique est punie, sur le fondement de l'article 31 de la loi du 29 juillet 1881 sur la liberté de la presse, d'une amende de 45 000 euros.
Quantum des peines encourues
pour certaines des
infractions prévues par la loi de 1905
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Infractions |
Référence législative |
Peine encourue |
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Interdiction des réunions publiques
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Article 29 |
Peine de police
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Exercice contraint du culte |
Article 31 |
Amende de la 5ème classe
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Empêchement ou interruption
par des troubles ou désordres |
Article 31 |
Amende de la 5ème classe
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Outrage ou diffamation d'un citoyen chargé d'un service public par un ministre du culte |
Article 34 |
Amende de 3 750 euros |
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Provocation directe,
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Article 35 |
Emprisonnement
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Outre une révision à la hausse des peines encourues , voire à la transformation de certaines contraventions en délit, la commission propose, en ce qui concerne l'infraction d'atteinte à la liberté de conscience (article 31 de la loi de 1905) que des circonstances aggravantes soient reconnues lorsqu'elle est commise à l'encontre du conjoint ou à l'encontre d'un mineur .
En second lieu, la définition de certaines infractions se révèle peu adaptée aux pratiques cultuelles contemporaines, en particulier s'agissant du culte musulman.
Ainsi, certaines infractions prévues par la loi de 1905 ne sont applicables qu'aux seuls ministres du culte, ce qui peut rendre leur mobilisation difficile dans le cadre du culte musulman compte tenu, comme le relevait le Conseil d'État dans son rapport public de 2004, du « fait que l'islam ne dispose pas, à proprement parler, d'un clergé au sens catholique du terme, c'est-à-dire de ministres du culte s'inscrivant dans une hiérarchie » 50 ( * ) . Il conviendrait, à cet égard, de réfléchir à un élargissement du champ des infractions pour y inclure les individus qui, sans entrer formellement dans la définition de ministre du culte, sont chargés de l'exercice du culte.
Au surplus, certaines infractions mériteraient d'être étendues à d'autres catégories de personnes, afin de viser plus largement certains comportements non conformes aux lois de la République. Tel est notamment le cas de l'infraction de provocation directe à résister à l'exécution des lois ou aux actes légaux de l'autorité publique, prévue à l'article 35 de la loi de 1905.
Enfin, en troisième et dernier lieu, la commission d'enquête s'interroge sur la capacité de l'article 31 de la même loi à embrasser l'ensemble des situations susceptibles de constituer un exercice contraint du culte. À cet égard, elle estime que la définition pourrait utilement être complétée afin d'y inclure les comportements de harcèlement ou d'abus de faiblesse.
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Proposition n° 13 : Procéder à une actualisation de la police des cultes et mieux faire connaître les infractions qu'elle vise afin, d'une part, de rendre les sanctions applicables plus dissuasives, d'autre part, d'adapter la définition des comportements répréhensibles à la réalité des pratiques contemporaines. Renforcer, en particulier, l'infraction d'atteinte à la liberté de conscience, en prévoyant des circonstances aggravantes lorsqu'elle est commise à l'encontre du conjoint ou d'une personne mineure. |
* 38 Article 34 de la loi.
* 39 Article 35.
* 40 Article 433-21 du code pénal.
* 41 En application de l'article 132-76 du code pénal, cette circonstance aggravante est applicable à tout crime et tout délit, à l'exception des infractions pour lesquelles la circonstance d'appartenance ou non à une religion est déjà un élément constitutif de l'infraction.
* 42 Article 222-7 à 222-18-3 du code pénal.
* 43 Article 222-33-2-2 du code pénal.
* 44 Loi n° 2018-266 du 13 avril 2018 visant à simplifier et mieux encadrer le régime d'ouverture et de contrôle des établissements privés hors contrat.
* 45 Article 227-17-1 du code pénal.
* 46 Article L. 441-4 du code de l'éducation.
* 47 Article L. 914-5 du code de l'éducation.
* 48 Rapport n° 480 (2012-2013) de M. Jacques MÉZARD, fait au nom de la Commission d'enquête Mouvements à caractère sectaire, déposé le 3 avril 2013 :
http://www.senat.fr/notice-rapport/2012/r12-480-1-notice.html
* 49 Les statistiques fournies par le ministère de la justice ne comprennent toutefois que les condamnations enregistrées au casier judiciaire. N'y figurent donc pas les infractions punies de contraventions inférieures à la 5 ème classe. Dès lors, n'ont pu être communiquées à la commission d'enquête les statistiques relatives au nombre d'amendes prononcées pour l'infraction de tenue d'une réunion politique au sein d'un lieu habituellement affecté à l'exercice d'un culte, qui est punie d'une contravention de la 3 ème classe.
* 50 Rapport public du Conseil d'État, 2004, Considérations générales, réflexions sur la laïcité.