B. LA DÉFINITION SALUTAIRE, MAIS TARDIVE, D'UNE POLITIQUE PUBLIQUE CIBLÉE
1. Une prise de conscience récente de l'ampleur du phénomène par les autorités étatiques
a) Un déni trop long des pouvoirs publics face au développement de l'islam politique et du repli communautaire
• Face au développement, en certains points du territoire, de l'islam radical et des phénomènes de repli communautaires, plusieurs personnes entendues par la commission d'enquête ont déploré, à l'instar du professeur Bernard Rougier, un véritable « déni des pouvoirs publics ».
Ainsi, pour Hugo Micheron, « le problème fondamental a été l'ignorance » et la « volonté de ne pas comprendre (...) au plus haut sommet de l'État comme sur les questions ultralocales ».
Dénonçant une forme de réticence du monde intellectuel et politique à prendre conscience de l'évolution de l'islam politique dans certains territoires de la République, l'essayiste Djemila Benhabib a indiqué, de la même manière, que « l'égarement a consisté à ne pas considérer cette question comme politique, mais exclusivement comme une question sociale et économique » .
Ce constat est également partagé par certains acteurs associatifs qui, au gré de leurs expériences de terrain, ont indiqué avoir constaté un véritable désengagement de l'État face à ces enjeux .
Naëm Bestandji, fondateur collectif « Ni putes ni soumises » de Grenoble, indiquait au rapporteur avoir « très tôt constaté l'existence d'un décalage entre ce [qu'il] vivait dans les quartiers populaires et les réactions constatées au niveau national ». De la même manière, Medhi Haïfa, président fondateur de l'amicale des jeunes du refuge, dénonçait « la paresse des politiques » face à l'évolution de la situation dans certains quartiers de la République.
• En pratique, force est de constater que la question de l'islam radical n'a pendant longtemps jamais été abordée de front dans le débat public et qu' aucune action publique globale, ciblée et cohérente à l'encontre de ces mouvances n'avait, jusqu'à très récemment, été engagée.
Confronté à la montée de revendications communautaires, l'État ne s'est, certes, pas désintéressé des tensions sociales qu'elles généraient et a été amené à apporter des réponses, y compris législatives, à des pratiques qui remettaient en cause les principes de la République et l'application des valeurs communes.
C'est toutefois principalement par le prisme de la laïcité que la problématique du repli communautaire a pendant longtemps été prise en compte par les pouvoirs publics .
Il en a été ainsi, au cours des années 1980, des différentes affaires sur le port du voile dans les établissements scolaires, qui ont abouti, à la suite de la commission de réflexion sur l'application du principe de laïcité dans la République confiée à M. Bernard Stasi, à l'adoption de la loi du 15 mars 2004 encadrant le port de signes ou de tenues manifestant une appartenance religieuse dans les écoles, collèges et lycées publics .
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Les affaires du port du foulard islamique
L'exclusion de trois jeunes filles voilées du collège Gabriel Havez de Creil en 1989 a fait resurgir en France, pendant près de quinze ans, les querelles autour de la laïcité. Face aux interrogations que l'émergence de l'islam en France posait quant à l'application de la loi de 1905, le ministre de l'éducation nationale de l'époque sollicita l'avis du Conseil d'État sur la question de l'application du principe de laïcité dans les établissements scolaires. Dans un avis rendu le 27 novembre 1989, celui-ci, conciliant le principe à valeur constitutionnelle de laïcité de l'enseignement public et celui de liberté de conscience des élèves, garanti par l'article 10 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen, a conclu qu'un refus d'admission ou une exclusion dans un établissement scolaire « ne serait justifié que par le risque d'une menace pour l'ordre dans l'établissement ou pour le fonctionnement normal du service de l'enseignement ». Dans la pratique toutefois, cette clarification juridique n'a pas, en pratique, résolu l'ensemble des difficultés. Dans les années qui ont suivi, plusieurs dizaines d'exclusion de jeunes filles de collèges ou de lycées publics ont été recensées, dont une partie annulées par la juridiction administrative. Cette situation a conduit le Président de la République, Jacques Chirac, à instituer une commission de réflexion sur l'application du principe de laïcité dans la République, en juillet 2003, présidée par M. Bernard Stasi, alors Médiateur de la République. C'est sur la base de ses recommandations que fut présenté le projet de loi sur le port ostensible des signes religieux. |
Plusieurs évolutions ont, par la suite, renouvelé le débat sur la compatibilité de certaines pratiques religieuses rigoristes et comportements communautaristes avec les principes républicains. Parmi les initiatives notables figurent l'adoption de la loi n° 2010-1192 du 11 octobre 2010 interdisant la dissimulation du visage dans l'espace public , qui, ainsi que le rappelait François Pillet, « bien qu'elle fût motivée par des raisons de sécurité dans l'espace public, (...) est parfois considérée comme un outil supplémentaire de défense de la laïcité » 26 ( * ) .
Ces évolutions législatives ont permis à la République de réaffirmer ses principes, face aux contestations dont elle faisait l'objet. Pour autant, aucune d'entre elles n'a donné lieu à l'engagement d'une réflexion publique plus globale sur les moyens de lutter contre la progression de l'islam radical et la multiplication des phénomènes de repli communautaire qu'elle implique .
• La prise de conscience des pouvoirs publics à la suite des attentats de janvier et novembre 2015 n'a, à cet égard, pas profondément bougé les lignes .
Les réformes et actions engagées au cours des cinq dernières années ont en effet été principalement centrées sur la lutte contre le terrorisme et la prévention de la radicalisation violente, n'affrontant qu'à la marge la problématique, plus large, de l'islam politique .
Construite au gré de trois plans successifs de lutte contre le terrorisme et la radicalisation, la politique publique de prévention de la radicalisation repose ainsi, à titre principal, sur une logique individuelle , consistant à détecter les profils présentant des signes de radicalisation, à prévenir leurs passages à l'acte et à mettre en oeuvre, le cas échéant, à leur égard, des mesures d'entrave. Elle n'a en revanche vocation ni à suivre les structures, groupes et mouvances radicales, ni à proposer la mise en oeuvre de mesures d'entrave les concernant.
L'ancien préfet Michel Aubouin observait, à ce sujet, devant la commission que « notre approche de la radicalisation n'est pas assez globale », car l'« on traite les individus sans tenir compte des phénomènes sous-jacents ».
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La structuration d'une politique publique
À compter de 2014, l'État a progressivement défini une stratégie nationale et interministérielle de prévention du terrorisme et de la radicalisation, qui s'est traduite dans trois plans successifs : - le plan de lutte contre la radicalisation violente et les filières terroristes (PLAT) , présenté en avril 2014, comprenait 22 mesures visant à articuler les actions répressives et préventives. L'action préventive a été orientée pour éviter le basculement dans une phase de recrutements et de passage à des actes violents, et pour répondre aux besoins des familles ; - le plan d'action contre la radicalisation et le terrorisme (PART), adopté en mai 2016, se substitue au premier plan et comprend 80 mesures, articulées autour de 7 axes : détecter les trajectoires de radicalisation et les filières terroristes le plus tôt possible ; surveiller, entraver et neutraliser les filières terroristes ; combattre le terrorisme dans ses réseaux internationaux et dans ses sanctuaires ; densifier les dispositifs de prévention de la radicalisation pour assurer une prise en charge individualisée des publics ; développer la recherche appliquée en matière de contre discours et mobiliser l'islam de France ; mieux protéger les sites et les réseaux vulnérables savoir réagir à toute attaque terroriste et manifester la résilience de la Nation ; - le plan national de prévention de la radicalisation de février 2018 est le premier plan consacré à la radicalisation. Il comprend 60 mesures, articulées autour de 5 axes : prémunir les esprits face à la radicalisation ; compléter le maillage détection/prévention ; comprendre et anticiper l'évolution de la radicalisation ; professionnaliser les acteurs locaux et évaluer les pratiques ; adapter le désengagement. Parallèlement, une coordination des acteurs impliqués dans la prévention de la radicalisation a été mise en place au niveau départemental, au sein de deux structures, l'une sécuritaire, l'autre sociale : - les groupes d'évaluation départementale (GED ), qui réunissent au moins toutes les deux semaines, sous l'autorité du préfet de département, les antennes territoriales des services de sécurité et de renseignement. Les GED ont trois missions : organiser le décloisonnement de l'information entre services au niveau départemental ; s'assurer que chaque personne signalée pour radicalisation violente fasse l'objet d'une évaluation et, le cas échéant, d'un suivi effectif par un service de renseignement ; valider les stratégies opérationnelles et décider des mesures administratives nécessaires pour entraver les individus radicalisés. - les cellules de prévention de la radicalisation et d'accompagnement des familles (CPRAF) ont pour mission d'une part, d'accompagner les familles qui signalent un proche pour sa radicalisation, et, d'autre part, de définir une prise en charge, dans une logique pluridisciplinaire, des personnes signalées en voie de radicalisation. Également pilotées par le préfet, les CPRAF réunissent : les services de l'État concernés par la prévention de la délinquance, l'éducation, la jeunesse, la santé et la politique de la ville ; les collectivités territoriales disposant de compétence en matière d'accompagnement social ; le réseau associatif. |
Depuis 2014, une attention croissante a, certes, également été portée à la diffusion et l'apprentissage, notamment auprès des populations les plus jeunes, du principe de laïcité et des valeurs républicaines. Le dernier plan national de prévention de la radicalisation, adopté en février 2018, a marqué, à cet égard, une avancée importante, l'un de ses cinq axes ayant vocation à « prémunir les esprits face à la radicalisation ».
Ceci étant, les actions conduites sont demeurées sectorielles, concernant en particulier l'éducation nationale, et n'ont pas été intégrées dans une logique plus globale de prévention des phénomènes de repli communautaire.
Autrement dit, si l'État s'est doté d'une doctrine antiterroriste claire, il ne s'est pas attaché, ainsi que le regrettait Mohamed Sifaoui devant la commission d'enquête, à définir une « doctrine anti-islamiste » .
Cette absence de doctrine étatique a d'ailleurs été relevée par un rapport remis au secrétaire général du ministère de l'intérieur en février 2018 intitulé « Laïcité, valeurs de la République et exigences minimales de la vie en société » 27 ( * ) , qui fait état des difficultés éprouvées par les acteurs de terrain à identifier la « bonne conduite à tenir ». Sont ainsi évoqués les propos d'un directeur d'un service de renseignement territorial, indiquant que « sur des sujets comme le communautarisme et le vivre-ensemble, nous sommes souvent dans des injonctions paradoxales. Y aller ou ne pas y aller, appliquer la "tolérance zéro" ou bien chercher l'apaisement ».
b) Un message politique désormais plus ferme face au « séparatisme islamiste »
Ce constat mérite toutefois d'être aujourd'hui temporisé à la lumière des évolutions récentes du discours des plus hautes autorités de l'État qui, parallèlement à la conduite, par la commission d'enquête, de ses travaux, paraissent avoir pris la mesure de l'ampleur du phénomène et de la nécessité d'y apporté des réponses plus fermes.
Lors de son discours en hommage aux victimes de l'attaque à la préfecture de police de Paris le 12 décembre 2019, le Président de la République a ainsi, pour la première fois, entamé une réorientation du discours tenu à ce jour par les autorités de l'État, appelant non seulement à lutter contre le terrorisme, mais également à combattre « l'hydre islamiste », « ceux qui veulent menotter la liberté, les femmes, la civilité, (...), ceux qui veulent diviser, séparer, manipuler ».
S'inscrivant dans la droite ligne de ce discours, le ministre de l'intérieur déclarait, le 8 janvier dernier, devant le Sénat : « Le communautarisme n'est pas négociable avec la République [...]. Nous devons être fermes, très fermes face à ceux qui veulent s'affranchir de nos lois et de nos valeurs, face à ceux qui placent les principes religieux au-dessus des lois de la République [...]. Ils veulent briser les libertés et endoctriner les esprits. Nous ne pouvons pas le tolérer et nous devons les combattre de toutes nos forces. » 28 ( * )
Les premières lignes d'une action publique rénovée contre l'islam radical et le repli communautaire ont été annoncées par le Président de la République à l'occasion de son discours de Mulhouse, le 18 février dernier . Préférant à la notion de « communautarisme » celle, plus précise, de « séparatisme islamiste », le Président de la République a dressé le constat qu'il existe des « parties de la République qui veulent se séparer du reste, qui (...) ne se retrouvent plus dans ses lois, dans ses codes, ses règles que nous avons une partie de notre population qui se sépare du reste (...) au titre d'une religion dont elle déforme les aspirations profondes et en faisant de cette religion un projet politique et au nom de l'islam » .
Ces déclarations politiques, que la commission d'enquête ne peut que partager à la lumière des travaux qu'elle a conduits, constituent une première étape indispensable à la mise en oeuvre d'une action publique ciblée et d'une coordination des acteurs, d'ailleurs saluée par plusieurs personnes entendues dans le cadre de ses travaux .
Il importe, aujourd'hui, qu'elle se diffuse au sein de l'ensemble des institutions et des administrations publiques, pour assurer un message politique fort et cohérent. Or, à cet égard, la commission d'enquête a pu regretter, à l'occasion de ses auditions, que tous les acteurs de l'État, y compris certains ministres, n'aient pas tous la même conscience des dynamiques en jeu.
Au vu du caractère par nature transversal et pluridisciplinaire des manifestations de l'islam radical sur le territoire, il lui apparaît plus que jamais essentiel que l'ensemble des ministères soient pleinement impliqués, à tous les niveaux, dans la politique initiée par le Président de la République.
2. Une stratégie nationale de coordination de la lutte contre l'islamisme encore au stade de l'ébauche
a) L'expérimentation d'un dispositif de lutte contre l'islamisme
Concomitamment à cette affirmation politique, l'État s'est engagé dans la définition et la mise en oeuvre d'une stratégie territoriale de lutte contre les expressions de l'islam politique et les phénomènes de repli communautaire , distincte de la politique de prévention de la radicalisation à caractère violent.
Initiée, à titre expérimental, à compter de février 2018, cette stratégie repose sur la mise en place, sous l'égide du préfet de département, d'une coordination renforcée entre l'ensemble des acteurs publics confrontés à des phénomènes de radicalisation religieuse et de repli communautaire .
Ainsi que l'a indiqué à la commission un représentant des forces de sécurité intérieure, une telle coordination apparaît nécessaire dès lors que « les phénomènes [en cause] sont plus complexes à décrire, et [que] la réponse fait intervenir une multiplicité d'acteurs, qu'ils soient liés au monde du sport, au sujet de l'égalité hommes-femmes, à la question de l'accès aux soins, à la scolarisation à domicile ou encore aux nouvelles formes de prétendue médecine prophétique... ».
Inspiré du plan de lutte contre l'islam radical qui existait déjà, depuis plusieurs années, au sein de la préfecture de police de Paris, ce dispositif expérimental s'est vu confié deux objectifs : d'une part, inviter à la réalisation d'un diagnostic territorial , partagé entre l'ensemble des services et des partenaires locaux ; d'autre part, mobiliser l'ensemble de ces acteurs autour d'une stratégie territoriale de lutte contre la radicalisation , dans l'objectif de déployer une action coordonnée de contrôle et de mettre en oeuvre, le cas échéant, des moyens d'entrave à l'encontre des comportements incompatibles avec les valeurs de la République.
Au total, 15 quartiers ont été concernés par cette expérimentation, situés dans 13 départements . Ainsi qu'il a été indiqué à la commission, ont été visés des quartiers dans lesquels avaient été dénombrés de nombreux départs vers la zone syro-irakienne. Chacun d'entre eux a donné lieu à la mise en oeuvre d'un plan de lutte contre la radicalisation dans les quartiers (PLR-Q).
La commission d'enquête a pu prendre connaissance de la liste des quartiers concernés, qui n'a fait, à ce jour, l'objet d'aucune publicité . Elle a pu observer que si une majorité d'entre eux étaient situés en périphérie des grandes villes françaises, avaient également été concernées des villes de taille plus moyenne. La dimension des quartiers a également été variable : dans certains cas, des villes entière ont pu être concernées, alors que dans d'autres cas n'ont été visés que certains quartiers.
b) Une généralisation à l'ensemble du territoire inachevée et aux résultats difficiles à évaluer
(1) La définition d'une doctrine nationale
À l'occasion d'un séminaire des préfets consacré à la lutte contre l'islamisme et le repli communautaire qui s'est tenu le 28 novembre 2019, le ministre de l'intérieur a annoncé l'intégration de la lutte contre l'islamisme et le communautarisme au coeur des missions des préfets ainsi que la généralisation de l'expérimentation menée à l'ensemble du territoire national .
Par une circulaire diffusée le même jour, il a été demandé à chaque préfet de département d'instituer une cellule départementale de lutte contre l'islamisme et le repli communautaire (CLIR) , ayant vocation à mettre en place une action coordonnée afin de faire échec aux actes qui sapent les principes républicains, que ceux-ci soient constitutifs d'infractions pénales ou qu'ils soient à l'origine d'un trouble à l'ordre public.
Le Comité interministériel de prévention de la délinquance et de la radicalisation (CIPDR) a été chargé de piloter cette nouvelle politique, d'en assurer le suivi et d'appuyer les préfets dans la mise en oeuvre de ces nouvelles cellules.
Ainsi que l'a précisé son secrétaire général, le préfet Frédéric Rose, la stratégie mise en place n'est « ni dans le renseignement, ni dans la radicalisation violente », mais « cherche plutôt à identifier des phénomènes de repli et d'islamisme, de conquête du pouvoir pour la vision dévoyée d'une religion » .
La doctrine des CLIR a été précisée par une deuxième circulaire du ministre de l'intérieur en date du 13 janvier 2020 29 ( * ) .
Celle-ci prévoit, tout d'abord, les règles applicables à la composition de ces cellules . Placées sous l'autorité du préfet de département, il est prévu qu'elles réunissent, sur une base a minima mensuelle, l'ensemble des services déconcentrés de l'État concernés par des phénomènes de repli communautaire ou susceptibles de conduire une action utile à leur encontre, le procureur de la République, à titre de membre permanent, et les élus, « selon des modalités qui seront définies en fonction des circonstances locales et des sujets abordés ».
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Services déconcentrés de l'État représentés au sein des CLIR La circulaire prévoit l'implication, au sein de CLIR, de plusieurs services déconcentrés de l'État : - les représentants du corps préfectoral, en particulier les sous-préfets chargés de la politique de la ville ; - la direction départementale des services de l'éducation nationale ; - la direction départementale de la cohésion sociale ; - la direction départementale de la protection des populations ; - la direction des finances publiques ; - l'unité des directions régionales des entreprises, de la concurrence, du travail et de l'emploi (DIRECCTE) ; - les forces de sécurité intérieure (gendarmerie nationale, police nationale, services du renseignement, douanes, etc .) ; - des référents de confiance au sein de la Caisse des affaires familiales, de l'URSSAF et de Pôle emploi ; - des autres services à la discrétion de l'autorité préfectorale selon les thématiques soulevées, notamment les services préfectoraux en charge des étrangers. |
Les nouvelles CLIR se sont vues confier cinq missions . Outre l'établissement d'un diagnostic de l'état de l'islamisme et du repli communautaire dans le département déjà évoqué, elles sont chargées de garantir la centralisation et le partage des informations confidentielles sur ces phénomènes, en provenance tant des administrations de l'État que des élus.
Sur la base des données collectées, leur est également reconnue la tâche d'engager des contrôles à l'encontre des individus ou des structures suivies, sur la base des instruments tant judiciaires qu'administratifs déjà existants. À l'instar de ce qui existe en matière de suivi de la radicalisation à caractère violent, il est prévu qu'un service chef de file soit désigné pour chacun des contrôles.
Enfin, les CLIR assurent le suivi des infractions , le cas échéant, constatées à l'occasion des contrôles et sont chargées de proposer, si besoin, une stratégie d'accompagnement ou des offres alternatives « pour permettre un retour aux valeurs et principes républicains » .
(2) Un suivi à renforcer, une politique à évaluer
Selon les données communiquées par le CIPDR, 83 départements auraient installé, au 15 juin 2020, une cellule départementale contre l'islamisme et le repli communautaire.
Au-delà de cette information sommaire, la commission d'enquête n'a pas été en mesure de recueillir des éléments suffisamment probants lui permettant d'apprécier l'activité conduite par ces cellules, ni même les actions menées au titre de cette nouvelle stratégie .
En dépit de ses demandes réitérées, elle n'a en effet été en capacité d'obtenir, à ce jour, que quelques éléments statistiques portant sur le nombre de contrôles et de mesures d'entrave réalisés au sein des 15 quartiers pilote.
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Bilan statistique des actions menées
Entre février 2018 et janvier 2020, il aurait été procédé dans ces territoires, au titre de la lutte contre l'islam radical : - au prononcé de 34 mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance 30 ( * ) ; - à la fermeture de 152 débits de boissons, de 15 lieux de culte, de 12 établissements culturels et associatifs et de 4 écoles ; - à la réalisation de 652 contrôles par les comités opérationnels départementaux anti-fraude ; - au redressement de 4 millions d'euros par la caisse des affaires familiales et de 15 millions d'euros par l'URSSAF. Source : données CIPDR |
S'ils témoignent assurément de l'action des services de l'État, ces éléments ne lui paraissent toutefois pas suffisants pour établir, à eux seuls, l'efficacité du dispositif mis en place . À cet égard, il est observé que certaines des mesures d'entrave mises en oeuvre, en particulier les mesures individuelles de contrôle administratif et de surveillance qui ne peuvent être prononcées qu'« aux seules fins de prévenir des actes de terrorisme », relèvent plus de l'action de prévention de la radicalisation violente mises en oeuvre par les GED que de la stratégie de lutte contre l'islam radical et le communautarisme.
Au surplus, l'incapacité du CIPDR à fournir des données précises quant à l'activité des CLIR , dont il est, aux termes de la circulaire du 13 janvier précitée, censé être destinataire sur une base mensuelle, ne manque de soulever des interrogations quant à la substance de l'action menée par ces nouvelles instances .
Il est évident que l'engorgement des préfectures liées à la gestion de l'épidémie de covid-19 quelques semaines seulement après le lancement de cette nouvelle stratégie a pu nuire à sa mise en oeuvre effective. Ceci étant, la commission d'enquête estime souhaitable qu'un état des lieux précis de la mise en oeuvre des CLIR et une évaluation de leur activité soit effectuée, au cours des prochains mois, par le CIPDR .
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Proposition n° 5 : Faire effectuer, de manière urgente, par le CIPDR un état des lieux précis de la mise en place des CLIR et une évaluation de leur activité. |
* 26 Rapport n° 342 (2015-2016) de M. François Pillet fait au nom de la commission des lois du Sénat sur la proposition de loi constitutionnelle de M. Jacques Mézard et plusieurs de ses collègues visant à inscrire les principes fondamentaux de la loi du 9 décembre 1905 à l'article 1 er de la Constitution.
* 27 Rapport de M. Gilles Clavreul intitulé « Laïcité, valeurs de la République et exigences minimales de la vie en société : des principes à l'action », février 2018.
* 28 Compte rendu intégral de la séance du 8 janvier 2020.
* 29 Circulaire NOR INTK 2000191 J du 13 janvier 2020 portant sur la doctrine relative à la mise en place des « cellules départementales de lutte contre l'islamisme et le repli communautaire ».
* 30 Introduites par la loi n° 2017-1510 du 30 octobre 2017 renforçant la sécurité intérieure et la lutte contre le terrorisme.