PARTIE II : PROTÉGER LES ENFANTS ET LES JEUNES
I. UNE PRISE DE CONSCIENCE DES ENJEUX DE RADICALISATION PAR L'ÉDUCATION NATIONALE ET L'ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR, MAIS DES AMÉLIORATIONS POSSIBLES
A. DES TENDANCES ALARMANTES À LA REMISE EN CAUSE DES VALEURS DE LA RÉPUBLIQUE ET AU SÉPARATISME
L'école de la République joue un rôle majeur dans la construction de la Nation et du vivre-ensemble. Comme l'a rappelé Jean-Michel Blanquer, ministre de l'éducation nationale lors de son audition : « A ffirmer les valeurs de la République est au coeur de la mission de l'école. L'école doit transmettre des savoirs, mais aussi des valeurs. »
Or, force est de constater une défiance croissante de la part de certains parents, qui remettent en cause ses enseignements et son fonctionnement, voire souhaitent en détacher leurs enfants, soit par le recours à l'instruction à domicile, soit par une scolarisation en établissement privé hors contrat.
1. L'instruction à domicile en forte augmentation
a) Un doublement du nombre d'enfants instruits à domicile en dix ans
La commission d'enquête note, avec inquiétude, la très forte augmentation du nombre d'enfants scolarisés à domicile . Alors qu'ils étaient, selon les chiffres transmis par le ministère de l'éducation nationale et de la jeunesse, 18 818 en 2010, ils sont 35 950 en 2018-2019. Leur nombre a ainsi presque doublé en dix ans. Cette croissance semble s'accélérer : la commission d'enquête constate une hausse de 19,3 % en 2018-2019 par rapport à la rentrée scolaire précédente. Dans le Val-d'Oise, 325 élèves étaient en instruction à domicile l'année dernière, contre 589 cette année, soit une augmentation de plus de 81 % en un an. Ces élèves sont passés de 9 à 65 à Cergy, de 44 à 60 à Argenteuil, de 10 à 26 à Garges-Lès-Gonesse, de 2 à 26 à Montigny lès Cormeilles, de 10 à 24 à Goussainville et sont demeurés 18 à Sarcelles.
Certes, cette hausse de quelque 5 800 enfants scolarisés à domicile en un an représente un petit nombre d'élèves au regard des 12 millions d'élèves français, mais la commission d'enquête s'inquiète de cette rupture avec le milieu scolaire pour chacun de ces enfants, lorsque l'on sait le rôle fondamental que joue l'école en matière de vivre ensemble, de construction de soi et de lien social . Comme le soulignait le rapporteur de la commission d'enquête à l'occasion de l'examen de la loi pour une école de la confiance, « souvent, les enfants qui sont scolarisés à domicile par certaines familles ne participent à aucune activité de sport ou de loisir à l'extérieur de leur famille. Ce sont des enfants isolés ».
b) Une instruction qui se fait de plus en plus hors cadre du CNED
De plus, la commission d'enquête relève, de manière préoccupante, que cette augmentation de l'instruction à domicile se fait principalement en dehors des formations proposées par le CNED en classe à inscription réglementée. Alors que le nombre d'enfants instruits à domicile et suivant les cours par correspondance du CNED dans le cadre de ces classes réglementées est en légère augmentation (+ 23 % sur 10 ans, mais seulement + 4 % entre 2016 et 2018), le nombre d'enfants instruits à domicile hors CNED explose : + 275 % en dix ans, dont + 37 % entre 2016 et 2018 . Le nombre d'enfants instruits à domicile hors CNED représentait en 2010-2011 à peine plus d'un quart des élèves instruits à domicile ; ils sont désormais la majorité (53 %).
L'augmentation du nombre d'inscrits entre 2016-2017 et 2018-2019 reflète cette tendance à une instruction à domicile hors cours à distance réglementé : on dénombre 703 inscrits supplémentaires en 2018-2019 par rapport à 2016-2017 (soit une hausse de 4,3 %), contre 5 108 enfants supplémentaires instruits hors CNED sur la même période, soit une hausse de près de 37 % par rapport à l'année scolaire 2016-2017. La commission d'enquête s'interroge pour savoir si la défiance ainsi marquée est uniquement pédagogique, ou si elle est également idéologique, et si le rejet des contenus d'instruction ne s'accompagne pas d'un rejet des valeurs.
Évolution du nombre d'enfants instruits dans la
famille
selon le type d'instruction
Source : secrétariat général de
l'éducation nationale,
de l'enseignement supérieur, de la
recherche et de l'innovation
2. Un développement important des établissements hors contrat, notamment dans le premier degré
L'école de la République fait face à une défiance croissance de la part de certains parents. Ainsi, le nombre d'établissements hors contrat a doublé en près de dix ans , passant de 800 en 2010 à 1 644 aujourd'hui.
De même, la rapporteure relève une très forte augmentation du nombre d'élèves scolarisés dans les établissements hors contrat, avec une hausse de près de 50 % entre la rentrée 2012 et la rentrée 2019. Cette hausse se concentre principalement sur le premier degré , avec des pourcentages de progression très importants à chaque rentrée.
Nombre d'élèves dans le premier degré hors contrat
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Sept. 2017 |
Sept. 2018 |
Sep. 2019 |
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Nombre d'élèves |
44 700 |
51 400 |
56 000 |
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Pourcentage d'évolution par rapport à la rentrée précédente |
+ 14 % |
+ 15 % |
+ 9 % |
Source : secrétariat général de
l'éducation nationale,
de l'enseignement supérieur, de la
recherche et de l'innovation
Interrogé, le ministère de l'éducation nationale explique cette tendance par un double phénomène :
- L'attrait pour des pédagogies « alternatives ». Ainsi, seuls 18 % des établissements hors contrat qui ont ouvert à la rentrée 2019 se caractérisent par des critères confessionnels ou identitaires. À contrario, 75 % des élèves déclarés dans des établissements nouvellement ouverts à la rentrée 2019 sont scolarisés dans des établissements proposant des pédagogies alternatives - taux en augmentation par rapport à celui constaté à la rentrée 2018.
- Une meilleure connaissance statistique des élèves scolarisés dans ces établissements. En effet, depuis 2018, 8 jours après la rentrée scolaire chaque établissement d'enseignement privé doit transmettre à l'IA-DASEN (inspecteur académique-directeur académique des services de l'éducation nationale) la liste des élèves et la mettre à jour mensuellement (article R 131-3 du code de l'éducation nationale). Auparavant, cette transmission ne devait être faite qu'au maire. En outre, depuis 2019, le recteur d'académie peut sanctionner immédiatement le chef d'établissement qui refuse de transmettre cette liste (article R. 131-17 du code de l'éducation). Auparavant, le recteur devait constater quatre refus successifs avant de pouvoir déclencher une sanction.
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État des lieux de l'enseignement musulman en France « À la rentrée 2019-2020, le réseau compte 101 établissements du premier et du second degré, dont six en association avec l'État : quatre ont un contrat d'association, la Medersa de la Réunion, le lycée Averroès à Lille, le groupe scolaire Al-Kindi de Lyon, le collège Ibn-Khaldoun à Marseille et deux sont sous contrat partiel, l'école Éva de Vitray à Mantes-la-Jolie et le collège Samarcande à Montigny-le-Bretonneux. « Il y a 95 établissements hors contrat. « L'enseignement privé musulman représente 0,4 % de l'enseignement privé en France et le hors contrat musulman 8 % du hors contrat total. Le nombre d'élèves est de 10 450, dont 1 315 sous contrat et 9 135 hors contrat. Les établissements sont pour 58 % des écoles, pour 31 % des collèges et pour 11 % des lycées. Ils sont répartis très inégalement sur le territoire, 49 % d'entre eux étant en Île-de-France et 13 % en Auvergne-Rhône-Alpes ; il y en a dans 18 académies. « L'établissement le plus ancien est la Medersa, créée en 1948 à la Réunion et passée sous contrat en 1968. Le plus récent, ouvert à la rentrée de 2019, est le collège Al Bader à Nantes, qui compte une vingtaine d'élèves répartis sur la sixième et la cinquième. « En France métropolitaine, le premier établissement a été créé en 2002 : l'école maternelle et élémentaire L'Olivier. Le premier établissement sous contrat est le lycée d'enseignement général et technique Averroès à Lille, créé en 2008 ; c'est aujourd'hui l'établissement le plus important en France, avec un peu plus de 800 élèves au collège et au lycée. Seul le lycée est sous contrat, pour l'instant. » |
Extrait de l'audition de M. Makhlouf
Mamèche,
président de la Fédération nationale de
l'enseignement privé musulman
Auditionné, le président de la fédération nationale de l'enseignement privé musulman a indiqué ne pas être au courant d'école musulmane déviante. Or, la commission d'enquête a eu à connaître deux cas. Comme l'a rappelé le rapporteur à l'occasion de cette audition, le point d'inquiétude - qui est d'ailleurs commun à l'ensemble des religions - ne porte pas sur l'enseignement privé sous contrat, mais sur les établissements hors contrat. À ce titre, la commission d'enquête partage les propos qu'a tenus M. Jean-Michel Blanquer lors de son audition : « Les années 2010 ont connu une très forte augmentation du nombre des demandes d'ouverture d'écoles hors contrat. Cela recouvre pour l'essentiel des situations tout à fait acceptables, car il y a aussi du dynamisme pédagogique - ne diabolisons pas le hors contrat -, mais nous devons rester très vigilants sur les qualités éducatives et les risques de radicalisation islamiste ou de dérive sectaire. »
Daniel Auverlot, recteur de l'académie de Créteil, avait tenu à préciser que « nos contrôles ont aussi mis en évidence des cas d'écoles intégristes catholiques ». Une nuance également apportée par sa collègue Charline Avenel, rectrice de l'académie de Versailles : « Les mauvais apprentissages ne sont pas l'apanage de telle ou telle communauté. »
3. Une remise en cause de la laïcité et des valeurs de la République à l'école républicaine
a) Un phénomène ancien qui demeure élevé
Cette tendance est loin d'être nouvelle. La commission d'enquête pense notamment aux perturbations qui ont émaillé certaines minutes de silence à la suite de l'attentat de Charlie Hebdo, ou à la contestation des ABCD de l'égalité. La commission d'enquête souhaite toutefois souligner la prise de conscience dont fait preuve l'éducation nationale sur ces remises en cause ainsi que sur la radicalisation. Elle note la volonté d'agir du ministère.
On dénombre sur l'année scolaire 2018-2019 783 signalements pour atteinte à la laïcité et 349 signalements d'actes racistes ou antisémites . De janvier 2018 jusqu'à juin 2020, 1 708 signalements ont été faits.
Toutefois, ces chiffres ne reflètent que les signalements remontés aux équipes académiques et communiqués au ministère. De très nombreux faits, peu graves et ne mettant pas en cause le fonctionnement des établissements sont traités directement par ceux-ci.
Les faits perturbants la vie de l'école ou de
l'établissement, constituent 40 % des faits
recensés.
Il s'agit de revendications infondées
- demandes d'aménagements concernant l'alimentation (menu
différencié dans les cantines), les pratiques sportives (cours
séparés pour les filles et les garçons, refus du port de
la tenue...), demandes de remboursement des parents pour non
fréquentation de la cantine liée à la pratique d'un culte,
des fêtes de l'école ; manifestations de refus de
l'égalité femmes-homme ou de la mixité ; ou encore
provocations verbales contestant le principe de laïcité.
30 % sont en lien avec l'activité pédagogique : contestation de l'enseignement, refus d'activité scolaire ou d'exécution de services.
Ce sont ainsi 70 % de faits signalés qui s'attaquent au coeur même de l'institution scolaire . Les 30 % restants se partagent entre le port de signes religieux (20 %) et le prosélytisme (10 %).
Ces faits multiples peuvent user la détermination des enseignants à transmettre les savoirs. Comme l'a indiqué un recteur auditionné par la commission d'enquête : « Dans certaines disciplines, nous observons des renoncements de la part de nos enseignants. Je sais qu'il est difficile d'enseigner Voltaire dans certaines classes. Certains professeurs y renoncent donc. Pour certains professeurs femmes de SVT il peut être difficile d'aborder l'éducation à la sexualité, qui est pourtant obligatoire, et elles renoncent parfois. » La présidente de la commission d'enquête a notamment été alertée sur des pratiques d'« absentéismes sélectifs » de la part de certains élèves, à l'annonce du contenu du prochain cours, par exemple lorsqu'est prévue l'intervention d'un intervenant extérieur pour évoquer la question de la sexualité. Elle souhaite à ce sujet rappeler un point essentiel : il s'agit d'un temps de classe, et à ce titre la présence de l'élève est obligatoire . Il en est de même des sorties scolaires, qui sont une « école hors les murs » : elles sont obligatoires lorsqu'elles sont gratuites, sur le temps scolaire et n'incluent pas la pause du déjeuner. Aussi, la présidente s'interroge sur l'opportunité, dans les cas où cette absentéisme sélectif est constaté et récurrent, d'une part, d'un rappel aux parents d'élèves et aux élèves du caractère obligatoire de ces cours, avec signalement le cas échéant, et d'autre part, d'inciter les enseignants à ne pas avertir en amont de la date des cours où ces problèmes sont constatés.
b) Le premier degré est particulièrement atteint par la remise en cause des valeurs de la République
La commission d'enquête constate que les chiffres, bien qu'ils fluctuent en valeur absolue au cours de l'année scolaire, semblent baisser de manière générale. Ainsi, malgré une hausse au premier trimestre de l'année scolaire 2019-2020, le nombre d'atteintes à la laïcité reste inférieur à celui constaté au premier trimestre de l'année scolaire 2018-2019 54 ( * ) .
Toutefois, si les atteintes au principe de laïcité et aux valeurs de la République sont en baisse dans le second degré et surtout au collège, la commission d'enquête constate une augmentation de la proportion de celles-ci dans le premier degré. Cette situation est particulièrement alarmante, puisque l'école primaire constitue le premier apprentissage du vivre-ensemble et des valeurs de la République. S'attaquer à l'enseignement du premier degré revient ainsi à vouloir saper les fondements sur lesquels l'élève va progressivement construire sa conscience autour des valeurs et principes républicains.
Alors que les faits signalés dans le premier degré ne représentaient que 23 % des cas en janvier 2018 55 ( * ) , ils constituaient en juillet 2019 37 % des signalements. Ces faits, dans le premier degré, ont souvent pour origine, selon le ministère de l'éducation nationale, les parents d'élèves . Au contraire, les actions engagées par le ministère et le suivi par les équipes pédagogiques permettant aux établissements du second degré de trouver les réponses appropriées semblent porter leurs fruits.
4. La question des personnels radicalisés ou faisant preuve de dérives communautaristes au sein de l'éducation nationale
a) Les personnels de l'éducation nationale à l'origine de 14 % des signalements pour atteinte à la laïcité et aux valeurs de la République
La problématique des personnels radicalisés ou faisant preuve de dérives communautaristes au sein de l'éducation nationale doit être prise en compte sous un prisme particulier : celui de la protection de l'enfant et de sa conscience encore en construction . C'est d'ailleurs en raison de cette nécessité de protéger les enfants de toute influence extérieure, qu'elle soit politique, idéologique ou religieuse, que toute forme de propagande politique et de prosélytisme religieux est interdite dans les établissements scolaires depuis les deux circulaires de Jean Zay du 31 décembre 1936 et du 15 mai 1937. Comme l'écrivait alors le ministre de l'éducation nationale et des beaux-arts, « les écoles doivent rester l'asile inviolables où les querelles des hommes ne pénètrent pas ».
Or, les agissements des personnels de l'éducation nationale sont à l'origine de 14 % des atteintes à la laïcité signalées entre avril et juillet 2019.
Face au risque de radicalisation ou de prosélytisme, le ministère de l'éducation nationale a changé de politique : il a substitué à une démarche d'enquête une connaissance actualisée en permanence des situations par une remontée en direct des informations des établissements.
Selon le ministère, chaque situation d'atteinte à la laïcité fait l'objet d'un examen et d'un suivi : rappel des obligations professionnelles dès le constat des premiers signes, éventuellement inspection disciplinaire, enquête administrative, procédure disciplinaire en cas de manquement ou de comportement fautif, et le cas échéant alerte des services du ministère de l'intérieur et signalement au procureur de la République.
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Exemples de cas pour lesquels
Atteinte à la laïcité dans l'exercice des fonctions : refus de serrer la main des femmes pour des motifs religieux, port de signes religieux, pratique religieuse au sein de l'établissement, prosélytisme religieux pendant les cours ou à l'encontre d'élèves au sein de l'établissement. Atteinte à la réputation du service public par le comportement d'un agent public en dehors du service, pouvant conduire à la révocation : prêches dans une mosquée rigoriste (fermée pour son idéologie radicale), assignation à résidence en raison d'une interpellation à la frontière turco-syrienne. |
Face à cette problématique, le ministère de l'éducation nationale a indiqué à la commission d'enquête avoir mis en place des formations des cadres académiques, départementaux et des personnels de direction et d'inspection sur les enjeux et spécificités des procédures disciplinaires à l'encontre de ses personnels . En 2019, dans l'académie de Versailles, il a été procédé à une exclusion et deux signalements pour fait de radicalisation parmi le personnel. Lors de son audition, Jean-Michel Blanquer a indiqué que plusieurs radiations de la fonction publique ont été prononcées pour radicalisation et prosélytisme dans l'éducation nationale.
La commission d'enquête note avec intérêt l'expérimentation lancée en 2019 visant à automatiser la procédure de consultation du fichier judiciaire des auteurs d'infractions terroristes (FIJAIT) pour les lauréats de concours. Cette automatisation devait être généralisée en 2020 pour les 26 700 lauréats des concours enseignants des premier et second degrés publics et privés.
En outre, le ministère a indiqué vouloir développer des formations communes aux cadres de l'éducation nationale et des collectivités territoriales afin de créer une culture commune de vigilance et élaborer des réponses partagées sur les conduites à tenir.
b) Un dispositif juridique incomplet
Toutefois, de l'aveu même du ministère, l'administration rencontre des difficultés juridiques et ne peut caractériser la faute d'un agent radicalisé ou en voie de radicalisation lorsqu'il est irréprochable dans l'exercice de ses fonctions, ou lorsque les agissements qui lui sont reprochés dans sa vie privée ont un caractère non public ou infra-pénal . Comme l'a indiqué un des recteurs à la commission d'enquête : « Lorsqu'un fonctionnaire fiché S est excellent maître d'école, nous n'avons pas la possibilité de le faire passer en conseil de discipline et de le faire sortir du système. »
La commission d'enquête rappelle qu'en application de l'article L. 114-1 du code de la sécurité intérieure, les décisions administratives de recrutement, d'affectation, d'autorisation, d'agrément ou d'habilitation concernant « soit les emplois publics participant à l'exercice des missions de souveraineté de l'État, soit les emplois publics ou privés relevant du domaine de la sécurité ou de la défense, soit les emplois privés ou activités privées réglementées relevant des domaines des jeux, paris et courses, soit l'accès à des zones protégées en raison de l'activité qui s'y exerce, soit l'utilisation de matériels ou produits présentant un caractère dangereux » peuvent être précédées d'enquêtes administratives destinées à vérifier « que le comportement des personnes physiques ou morales intéressées n'est pas incompatible avec l'exercice des fonctions ou des missions envisagées ». Elle note en outre que le champ de compétences du SNEAS (service national des enquêtes administratives de sécurité) s'élargit progressivement , notamment avec l'examen des demandes d'asile ou encore le recrutement dans l'administration pénitentiaire, les procédures de délivrance et de renouvellement des titres de séjour des étrangers.
La commission d'enquête propose que soient ajoutés à la liste des emplois publics ou privés pouvant faire l'objet d'une enquête administrative, les emplois publics ou privés relevant de l'accueil, l'encadrement, et l'enseignement auprès d'un public mineur .
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Proposition n° 17
:
Étendre le champ des enquêtes administratives aux décisions
de recrutement et d'affectation concernant des emplois sensibles aux secteurs
ayant un lien direct et régulier avec des mineurs
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* 54 Il est impossible de remonter avant janvier 2018, car une politique de suivi systématique a seulement été lancée en septembre 2017, par l'actuel Gouvernement.
* 55 La commission d'enquête avait demandé l'évolution des signalements au cours des cinq dernières années. En raison du caractère évolutif du dispositif, le ministère n'est pas en mesure de donner des statistiques consolidées sur l'ensemble de cette période, mais seulement depuis janvier 2018.